Del 5
Andre rettslege verkemiddel for vern

25 Riving og vesentleg endring av bygningar frå 1650 til 1850

For å redusere tapet av kulturhistoriske verdiar i byggverk og anlegg frå før 1850 har kommunane etter kulturminnelova plikt til å melde frå til kulturmiljøstyresmakta når dei får søknader om riving eller vesentleg endring av slike bygg til handsaming etter plan- og bygningslova. Ordninga skal gjere kulturmiljøstyresmakta merksame på kulturminne som er truga. Meldinga skal òg gje kulturmiljøstyresmakta høve til å påverke avgjerda til kommunen ved at dei får uttale seg i saka, før kommunen treffer vedtaket sitt. I tilfelle der kommunen gjev løyve til riving eller vesentleg endring av eit fredingsverdig byggverk eller anlegg i strid med fråsegn frå kulturmiljøstyresmakta, har kulturmiljøstyresmakta høve til å gjere vedtak om mellombels freding og setje i gang fredingssak for å ta vare på kulturmiljøverdiane.

Utvalet meiner det er grunn til å sjå på dagens meldepliktordning er tilstrekkeleg for å ta vare på dei kulturhistoriske verdiane i eldre byggverk og anlegg som er truga av riving og vesentleg endring, eller om meldeplikta i staden bør bli erstatta av ei form for riveforbod. Riveforbod kan òg vere eit verkemiddel for å sikre vern av den bygningsarven i Nord-Troms og Finnmark som ikkje vart brend under krigen.

25.1 Meldeplikta i gjeldande rett

Etter kulturminnelova § 25 andre avsnitt skal kommunen sende søknader etter plan- og bygningslova om riving eller vesentleg endring av ikkje-freda byggverk eller anlegg som er førte opp før 1850, til kulturmiljøstyresmakta. Kommunen skal etter føresegna melde om alle tiltak som krev løyve etter plan- og bygningslova. Meldeplikta gjev ikkje kulturmiljøstyresmakta heimel til å nekte riving eller endring av bygningen, men kan utløyse klage på vedtaket, mellombels freding eller igangsetjing av fredingssak.

Føresegna kom inn i lova i 2000. Lovgjevar ønskte eit verkemiddel som i større grad gav plikt til å vurdere verneverdi av ikkje-freda byggverk ved arealplanlegging og byggjesakshandsaming etter plan- og bygningslova, for å redusere tap av byggverk frå før 1850. Ein såg føre seg at varslingsplikta òg kunne føre til meir merksemd om kulturmiljø lokalt og til at kommunen i større grad ønskjer å regulere til bevaring etter plan- og bygningslova.1 Året 1850 vart valt fordi det markerer eit skilje for byggjeverksemda i Noreg. I førearbeida vart det lagt til grunn at talet på bygningar frå perioden 1650–1849 var om lag 100 000.2

Meldeplikta etter § 25 andre avsnitt gjeld der bygget har opphav frå før 1850, sjølv om det er bygd om eller bygd på, føresett at bygget har ei kjerne eller sentrale bygningselement som stammar frå før 1850.

Kommunen skal sende melding seinast fire veker før søknaden blir avgjord, uavhengig av om det er eit politisk organ i kommunen eller administrasjonen som avgjer saka. Kulturmiljøstyresmakta kan avtale ein kortare frist med kommunen, og kommunen kan be om å forlengje fristen. Kulturmiljøstyresmakta har ikkje svarplikt. Kommunen kan avgjere søknaden uavhengig av om kulturmiljøstyresmakta har svart eller ikkje. Ei negativ tilråding frå kulturmiljøstyresmakta gjev ikkje i seg sjølv kommunen heimel til å avslå søknaden. Heimelsgrunnlaget i plan- og bygningslova for å avslå ei søknad om riving er dessutan svært avgrensa, sjå om dette i kapittel 26.

Om fylkeskommunen eller Sametinget har uttalt seg mot riving eller vesentleg endring, og kommunen likevel gjer eit slikt vedtak, krev lova at kommunen straks sender vedtaket til den same kulturmiljøstyresmakta som har uttalt seg. Kulturmiljøstyresmakta kan då klage til Statsforvaltaren på kommunens vedtak. Statsforvaltaren har ikkje heimel til å avslå utover det heimelsgrunnlaget som gjeld for kommunen, og skal ved klagebehandlinga også leggje stor vekt på det kommunale sjølvstyret. Brot på kommunen sin varslingsplikt er straffbart.3

25.2 Er meldeplikta eit tilstrekkeleg effektivt verkemiddel?

Dei problema som låg til grunn for å innføre meldepliktordninga, gjeld i like stor grad i dag som då meldeplikta kom inn i lova i 2000. Utvalet meiner at ordninga ikkje fullt ut har gått desse problema i møte, og at ho har fleire veikskapar. Kommunen har ikkje tydeleg heimel i plan- og bygningslova til å avslå rive- eller endringssøknader av kulturmiljøomsyn og brukar i lita grad skjønsrommet til å ta heimlane i bruk. Det same gjeld høvet til å setje vilkår ved løyve som kan ta vare på kulturmiljø. Dette kjem dels av manglande fagkunnskap om kulturmiljøverdiar i mange kommunar, og dels av at ein del kommunar ikkje ser det som si rolle å ta vare på kulturmiljøverdiar i område som ikkje er regulerte til bevaring. Lovgjevar såg føre seg at varslingsplikta kunne føre til at kommunen i større grad ville regulere til bevaring etter plan- og bygningslova. I praksis vil det oftast vere lite aktuelt å setje i gang reguleringsarbeid på bakgrunn av enkeltsaker om riving.

I tråd med det som er nemnt over er heller ikkje klage på rivevedtak noko effektivt verkemiddel, ettersom Statsforvaltaren ikkje har heimel til å avslå utover det som gjeld for kommunen.

Framlegget til utvalet om å gje fylkeskommunen eit sjølvstendig verkemiddel for vern i form av forenkla freding kan bidra til at ei meldeplikt slik ho er utforma i gjeldande rett vil ha større effekt. I tillegg kan framlegget som utvalet fremjar om tydlegare avslagsheimlar i plan og bygningslova gjere det enklare for kommunen å ta i vare kulturmiljøomsyn ved å avslå søknader om riving og vesentleg endring. Utvalet meiner at det i tillegg trengst sterkare mekanismar for å utføre faglege vurderingar før det kan gjevast løyve til å rive byggverk og anlegg frå før 1850. Sjølv med tydelegare avslagsheimlar i plan- og bygningslova, meiner utvalet at det er lite realistisk at kommunane ser det som si rolle og har god nok fagkunnskap til å vurdere kulturmiljøverdiane heilt på eiga hand. Kulturmiljøstyresmakta bør difor få ei større rolle i å vurdere kulturmiljøverdiane ved søknader om riving og vesentleg endring av byggverk og anlegg frå før 1850, og å sjå dette i samanheng med behovet for freding. Det gjeld særleg der verdiane ikkje er slike at det er naudsynt med omfattande restriksjonar og dimed freding med Riksantikvaren sin heimel, men der heimelen for forenkla freding vil gje tilstrekkelege restriksjonar. Utvalet vurderer difor å erstatte meldeplikta med ei ordning der kulturmiljøstyresmakta får heimel til å samtykkje til eller avslå søknadar om riving eller vesentleg endring av slike byggverk og anlegg.

25.3 Bør lova ha krav om samtykke til riving og vesentleg endring av eldre byggverk og anlegg?

Utvalet meiner at byggverk og anlegg frå før 1850 ikkje bør rivast eller endrast vesentleg, så framt ikkje dei kulturhistoriske verdiane er tapte eller vesentleg reduserte, eller andre vesentlege tilhøve taler for riving. Ein måte å oppnå dette på er å innføre ei ordning der kulturmiljøstyresmakta må samtykkje til riving. Ei samtykkeordning vil ikkje vere eit absolutt forbod mot riving, men legg til rette for ei meir grundig vurdering av dei kulturhistoriske verdiane sett opp mot eventuelle fordelar med å rive.

Framlegget til samtykkeordning legg opp til at kommunen først kan gje løyve til riving eller vesentleg endring etter at kulturmiljøstyresmakta har samtykt til det. Slik er det ikkje etter dagens regelverk. Kulturmiljøstyresmakta er fylkeskommunen, og Sametinget når det gjeld byggverk eller anlegg som er rekna som samiske. Etter dagens meldepliktordning er det kommunen eller kulturmiljøstyresmakta som må grunngje kvifor byggverk og anlegg frå før 1850 ikkje bør bli rive eller vesentleg endra. Ei samtykkeordning vil innebere at den som søkjer løyve til slike tiltak, må grunngje kvifor løyvet bør innvilgast. Grunngjevinga må ta høgd for dei kulturhistoriske verdiane. Det vil òg vere relevant om grunneigar ikkje har interesse i eller høve til å ta vare på det han ønskjer å rive. Om grunneigar kan klare å selje byggverket eller anlegget til nokon som er villig til å ta vare på det er óg eit aktuelt moment.

Ei samtykkeordning vil vere mest aktuell for bygningar, men kan òg ha meining for andre byggverk og anlegg. Ordninga bør gjelde riving, som openbert vil truge dei kulturhistoriske verdiane. Ho bør òg gjelde ved søknad om å gjere vesentlege endringar, som òg kan ha stor innverknad på dei kulturhistoriske verdiane. Kriteriet «vesentleg endring» gjeld først og fremst større ombygging og større fasadeendring. Her må ein kunne leggje til grunn praksisen frå meldepliktordninga.

Utvalet ser føre seg ei meldepliktordning slik at tiltakshavar på vanleg måte søkjer kommunen om løyve til riving eller vesentleg endring etter plan- og bygningslova. Det nye er at kommunen berre kan gje løyve med samtykke frå kulturmiljøstyresmakta etter kulturmiljølova. Når utvalet føreslår at kulturmiljøstyresmakta først blir kopla på dersom kommunen vil gje løyve, er det bygd på den erfaringa at kommunar som sjølve ønskjer å bevare ut frå lokale vurderingar, kan ha vanskelegare for å avslå riving dersom kulturmiljøstyresmakta først har vurdert at eit tiltak ikkje gjeld nasjonale eller regionale interesser. Det er difor eit poeng at kommunen først vurderer vern sjølv etter plan- og bygningslova og tek stilling til riving eller endring.

For å handheve riveforbodet må byggverka ha slik kulturhistorisk verdi at dei kan bli tekne vare på med verkemidla i kulturmiljølova. Om kulturmiljøstyresmakta ikkje samtykkjer til riving eller vesentleg endring, meiner utvalet at det må vere eit krav at kulturmiljøstyresmakta set i gang sak om forenkla freding, eventuelt ei ordinær freding frå Riksantikvaren i tilfelle der dei kulturhistoriske verdiane er av ein slik karakter at dei krev eit høgare restriksjonsnivå. Den saka om freding som følgjer, vil fastsette nærare korleis bygningen vidare skal bli handtert. Riveforbodet inneber at det ikkje vil vere naudsynt for kulturmiljøstyresmakta å gjere vedtak om mellombels forenkla freding. Det vil berre vere aktuelt med mellombels freding der det er naudsynt med eit sterkare vern enn å hindre riving og vesentleg endring.

Eit sentralt poeng med å erstatte meldeplikta med ei samtykkeordning, er at dette gjev ein sjølvstendig heimel til å setje vilkår for vern i løyve til riving eller vesentleg endring, sjølv om det ikkje er aktuelt å frede heile bygget etter reglane i kulturmiljølova. Vilkår vil truleg vere særleg aktuelt ved søknad om «vesentleg endring». Ved søknad om riving kan aktuelle vilkår vere at kulturmiljøstyresmakta skal ha tilgang til å dokumentere bygget før riving, innanfor ein nærare fastsett frist. Andre vilkår kan vere flytting eller ombruk av delar av bygninga. Høve til å setje vilkår om dokumentasjon i løyve til riving vil òg kunne sikre kulturhistoriske verdiar i tilfelle der verneverdiane ikkje er vurderte slik at kulturminnet kan bli freda eller få regionalt vern, eller der omsynet til andre samfunnsinteresser gjer at dette ikkje er aktuelt.

Kommunen må følgje opp vilkåra i vedtaket sitt. Når kommunen har gjort eit vedtak, må kommunen dessutan ha plikt til å sende avgjerda til kulturmiljøstyresmakta, slik at ho kan sjå korleis eventuelle vilkår blir følgde opp. Plikta gjeld også i saker der det ikkje er stilt vilkår.

Kulturmiljøstyresmakta må ha ein frist for å svare kommunen. Fristen bør av omsyn til framdrifta i saka vere på fire veker, den same fristen som gjeld for fråsegner etter dagens meldepliktordning. Om kulturmiljøstyresmakta ikkje har svart innan fire veker, må kommunen stå fritt til å gjere vedtak etter plan- og bygningslova. Om kommunen tek avgjerd utan å hente inn samtykke frå fylkeskommunen eller Sametinget, vil vedtaket vere utan rettsverknad.

Det er inngripande for tiltakshavar at kulturmiljøstyresmakta ikkje samtykkjer til riving eller vesentleg endring. Der samtykke blir avslege, må kulturmiljøstyresmakta difor setje i gang sak om forenkla freding innan ein relativ kort frist. Utvalet meiner at seks veker bør vere tilstrekkeleg tid for styresmakta til å avgjere om ei sak skal bli sett i gang.

Om kulturmiljøstyresmakta ikkje gjev samtykke til riving, må kommunen avslå søknaden. Eigaren eller tiltakshavaren kan klage på begge vedtaka. Klageorganet for vedtaka til fylkeskommunen vil vere Riksantikvaren. Utvalet er delt i synet på om det er Riksantikvaren eller ei klagenemnd i Sametinget som er klageinstans for vedtak frå Sametinget. Klageorganet for vedtak som er gjorde av kommunen, er Statsforvaltaren.

Ei samtykkeordning vil ha konsekvensar både for eigaren, kommunen og for kulturmiljøstyresmakta. Ho vil i utgangspunktet ikkje skape vesentleg meirarbeid for ein eigar som ønskjer riving eller vesentleg endring. Eigaren må uansett gjennom ei sakshandsaming av søknaden hos kommunen, og også etter gjeldande rett er kulturmiljøstyresmakta involvert gjennom meldepliktordninga. Eigaren kan likevel i noko større grad enn etter gjeldande rett vere nøydd til å grunngje behovet for å rive eller gjere vesentlege inngrep opp mot dei kulturhistoriske verdiane som blir ramma av tiltaket. I tillegg inneber ordninga at eigaren i større grad kan få vilkår knytt til endringsprosjekt og riving.

For kommunen grip ei samtykkeordning inn i deira avgjerdsmakt etter plan- og bygningslova i større grad enn meldeplikta gjer etter gjeldande rett. Utvalet føresett at det sjeldan vil være aktuelt for kulturmiljøstyresmakta å nekte samtykke når kommunen nyleg i reguleringsplan har vurdert kulturmiljøverdien av ei bygning som er omfatta av samtykkeordninga. Stiller kulturmiljøstyresmakta vilkår for samtykke til riving eller vesentleg endring, er det eit spørsmål om det vil gje kommunen meir sakshandsaming. Utvalet meiner at søknader om riving og større ombygging i alle tilfelle krev sakshandsaming i kommunen, og at det usikkert om ei samtykkeordning vil føre til særleg meirarbeid.

For fylkeskommunen og Sametinget kan riveforbod føre til meir sakshandsaming. Dei må innan fristen ta stilling til og uttrykkjeleg svare kommunen på om dei samtykkjer til søknaden om riving eller vesentleg endring, og om det skal stillast vilkår for tiltaket. Samstundes vil det dei må vurdere av kulturhistorisk verdi, tilstand, behova til eigaren og så bortetter, vere det same som med den noverande ordninga med meldeplikt.

Utvalet meiner at ei slik ordning som er skissert her, saman med heimel for forenkla freding, er ei meir fleksibel og målretta, og mindre inngripande form for vern av byggverk og anlegg frå etter 1650 og fram til og med 1850, enn ei løysing med automatisk freding, som òg har vore vurdert, sjå kapittel 18. Samtykkeordninga inneber eit betre høve for vern av byggverk og anlegg frå denne perioden med høg kulturhistorisk verdi, samstundes som byggverk som ikkje har vesentlege kulturhistoriske verdiar framleis kan rivast eller endrast. Det kan også gjevast samtykke til riving sjølv om det rammar vesentlege kulturhistoriske verdiar, dersom fordelane ved riving er klart større. Framlegget til samtykkeordning er i så måte ein mellomting mellom det gjeldande meldepliktsystemet og ein eventuelt system med automatisk freding, på den måten at alle eldre bygg som det kan vere aktuelt å rive, blir vurdert individuelt. Ved å kalle ordninga ei samtykkeordning, er det eit mål å tydeleggjere at det er ei forbodsregel og ein regel som også opnar for vilkår i dei saker der det blir gitt samtykke til riving. I tillegg skal endra namn vere eit tydeleg signal til kommunen, som først og fremst bør ta stilling til eigenskapane ved slike bygg gjennom arealplanlegging, og til kulturmiljøstyresmakta og eigar, om at byggverk og anlegg frå tida fram til og med 1850 i utgangspunktet har høge verneverdiar og difor bør bli tekne vare på.

Kva effekt ordninga vil ha, vil kome an på kva kapasitet kulturmiljøstyresmakta har til å gjennomføre saker om forenkla freding, og i kva grad dei prioriterer det. Det vil òg vere viktig for praktiseringa av ordninga, med omsyn til i kva grad ho vert brukt og kor restriktiv ho vil vere, at ho blir lagd til politisk styrte forvaltningsorgan som er i laupande samhandling med kommunen om plan- og byggjesaker.

Utvalet foreslår etter ei samla vurdering at ei slik samtykkeordning blir teken inn i ei ny kulturmiljølov. Unntak bør likevel gjelde i tilfelle der kommunen har tatt stilling til spørsmålet om riving eller vesentleg endring i reguleringsplan som er mindre enn ti år gamal.

25.4 Spørsmål om særleg grense for samtykkeordninga i Nord-Troms og Finnmark

I Nord-Troms og Finnmark vart om lag 75 prosent av bygningane brende av tyskarane i siste del av andre verdskrigen, frå 1944 til 1945. Bygningar og bygningsmiljø frå så seint som 1950 kan difor ha høg verneverdi.4Utvalet har vurdert om dette gjev grunn til å ha ei særleg automatisk fredingsgrense i Nord-Troms og Finnmark, men har konkludert med å ikkje føreslå det. Ei samtykkeordning kombinert med ordninga med forenkla freding er slik utvalet ser det eit betre eigna og meir målretta verkemiddel for å ta vare på bygningane som har stor kulturhistorisk verdi, og utvalet vil føreslå ei slik ordning. Om samtykkeordninga blir gjort gjeldande fram til 1950, vil ho omfatte dei første attreisingsbygningane. Desse bygningane kan ha høg kulturhistorisk verdi. Utvalet har likevel kome fram til at ei ordning som gjeld det som ikkje vart brend under krigen, vil dekkje det viktigaste. Freding og vern av attreisingsbygningane må vurderast etter dei andre verkemidla i kulturmiljølova og plan- og bygningslova.

Den særlege grensa ved 1945 bør gjelde i heile Finnmark. Kva kommunar i Nord-Troms som skal være del av ordninga kan bli fastsett i forskrift.

25.5 Framlegg frå utvalet

Utvalet føreslår

• krav om at kulturmiljøstyresmakta må samtykke til riving av bygningar og anlegg oppført i tida fram til og med 1850. Dersom kulturmiljøstyresmakta ikkje samtykkjer til riving, må det setjast i gang fredingssak.

• tilsvarande krav om samtykke til riving av bygningar og anlegg oppført i tida fram til og med 1945 i Finnmark og Nord-Troms

26 Tilhøvet mellom kulturmiljølova og plan- og bygningslova

26.1 Problemstilling, rettsleg og faktisk bakteppe

Plan- og bygningslova og kulturminnelova har langt på veg same nedslagsfelt, fordi begge lovane har vide føremål. Føremålsparagrafen i kulturminnelova gjer det klart at vern av kulturmiljø skal leggjast vekt på i tilfelle der eit vedtak etter anna lovverk påverkar kulturmiljøressursar, mellom anna arealplanlegging etter plan- og bygningslova. Det er dimed eit mål at lovene skal verke saman for å sikre kulturminne i tråd med føremålet i kulturminnelova. Vern av kulturmiljø er dynamisk, og forvaltninga under lovene må tilpasse seg samfunnsutviklinga og internasjonale føringar. Plan- og bygningslova er framleis den sentrale lova for å sikre heilskapleg planlegging, samstundes som lova klargjer den viktige rolla kommunen har for samordning av ulike samfunnsinteresser og som demokratisk organ på lokalt nivå.

Kulturminnelova er ei spesiallov som gjeld ved sida av plan- og bygningslova, men som er retta inn mot det særskilde føremålet å ta vare på kulturmiljø. Kulturminnelova som sektorlov går føre plan- og bygningslova på den måten at freding kan skje sjølv om det er i strid med kommune- eller reguleringsplanen. Kulturminnelova skal først og fremst fylle ut plan- og bygningslova og ha fleire reglar som det ikkje er naturleg å ta inn i ho, til dømes fordi kulturminnelova ikkje berre gjeld arealforvaltning, men òg lausøyre, båtar og så bortetter. Utvalet strekar under at rammene for skjønet i saker som gjeld vern av kulturmiljø, ikkje er dei same etter plan- og bygningslova og kulturminnelova, noko som kan tilseie at spørsmål om vern kan vurderast ulikt avhengig av korleis sakene kjem opp. Medan terskelen for freding etter kulturminnelova hovudsakleg er basert på fagleg skjøn og ikkje styrt av rullerande nasjonale føringar gjevne med heimel i lov, er terskelen for avgrensingar gjennom planvedtak i større grad basert på politiske føringar. Ved oppdatering av lovverket er det eit mål at den nye kulturmiljølova ikkje undergrev systemet for ansvarsdeling etter plan- og bygningslova, samstundes som det er eit mål å sikre ei sterk kulturmiljølov i ei tid der både kulturmiljø og areal er under press.

Sjølv om det ikkje er rom for å gå gjennom rolla heile plan- og bygningslova har for heilskapleg arealforvaltning i denne samanhengen, er det viktig å ha ei forståing for kva rolle kommunen har i arealplanlegging etter plan- og bygningslova, som for å forstå for kva endringar som trengst i den nye kulturmiljølova, men òg for korleis ei ny lov kan forvaltast. Kor viktig den nye kulturmiljølova vil vere som ei sektorlov, vil i nokon grad vere avhengig av kor stort ansvar kommunane faktisk tek for vern av kulturmiljø etter plan- og bygningslova. Dette kan variere, mellom anna på grunn av prioriteringar, kompetanse og økonomi. Kva for forvaltningsnivå som tek initiativet til vern, kan òg påverke innhaldet i eit vernevedtak. Både den nærare utforminga av heimelsgrunnlaget for vern, måten vilkåra blir nytta på, og kva som er vedtaksorgan, klageorgan og overordna departement, vil påverke innhaldet i eit vernevedtak. Sjølv om eit slikt tospora system av fleirnivåstyring i nokon grad kan føre til uklare ansvarstilhøve, meiner utvalet at det har fleire fordelar enn ulemper, og ønskjer difor å føre det vidare.

Utvidingar av heimelsgrunnlag for styring etter den nye kulturmiljølova vil kunne føre til at kommunane kjenner mindre ansvar for vern av kulturminne etter plan- og bygningslova. Det blir difor viktig å tydeleggjere at fleire og sterkare vernereglar etter kulturmiljølova ikkje har som mål å flytte ansvar vekk frå kommunane. Reglene i kulturmiljølova vil i mindre grad kome til bruk der kommunane sjølve bruker dei høva som plan- og bygningslova gjev til å sikre kulturmiljø. Målet med ei styrkt kulturmiljølov er å leggje til rette for betre sikring av kulturminne i ei tid der slike er under sterkt press, særleg på grunn av svak rammestyring, dispensasjonspraksis og mykje arealutvikling gjennom private reguleringsforslag som oftast har større vekt på utvikling enn på vern.

26.2 Samordning mellom plan- og bygningslova og sektorlovgjevinga i sakshandsaminga

Plan- og bygningsstyresmakta og kulturmiljøstyresmakta har samordningsplikt både i plansaker og i byggjesaker. Samordning er eit hovudføremål med planlegging etter plan- og bygningslova. Dette kjem fram av føremålsføresegna § 1-1 andre avsnitt, der det står at planlegginga skal gjere sitt til å samordne statlege, regionale og kommunale oppgåver og gje grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressursar. Samordningsplikta til plan- og bygningsstyresmakta i plansaker kjem vidare til uttrykk i § 1-4 andre avsnitt, som slår fast at planstyresmakta skal samarbeide med andre offentlege styresmakter som har interesse i saker etter plan- og bygningslova, mellom anna ved å hente inn fråsegn i spørsmål som høyrer inn under saksområdet til styresmakta det gjeld. Ei slik kopling finst òg i kulturminnelova, som gjev kulturmiljøstyresmakta plikt til å samordne seg med planstyresmakta i fredingssaker, jamfør sakshandsamingsføresegna i § 22. I byggjesaksdelen av plan- og bygningslova kjem samordningsplikta til uttrykk i § 21-5 første avsnitt, som legg til grunn at kommunen kan vente med å gje løyve til tiltak til det er henta inn naudsynt løyve frå andre styresmakter. Denne koplinga finst òg i kulturminnelova § 25, som gjev alle statlege, fylkeskommunale og kommunale organ ei meldeplikt dersom dei kjem i kontakt med tiltak som er omfatta av kulturminnelova. Både plan- og bygningslova og kulturminnelova har dessutan heimel til å gje forskrift om samordna handsaming av fredingsvedtak og planar etter plan- og bygningslova, men dette er førebels ikkje gjort.

I ein studie av samordninga mellom plan- og bygningslovgjevinga og sektorlovgjevinga i 2020 var eit av hovudfunna at krava i plan- og bygningslova om tilrettelegging for samordning mellom sektororgan og forvaltningsorgan gjev ein god modell for samordning, og at denne modellen fungerer som samordningsmekanisme. Det vart likevel peikt på at det er ein føresetnad at desse krava blir tekne i bruk, og at sektoransvaret òg blir sikra gjennom prosessforma til plan- og bygningslova.5

Utvalet meiner det er viktig at lovverket tydeleg seier korleis styresmaktene skal samarbeide ved slik fleirnivåstyring som kulturmiljøforvaltninga er eit døme på, og ønskjer å føre vidare dei gjeldande modellane for samordning, men òg å tydeleggjere rolla til dei ulike forvaltningsstyresmaktene i planlegginga og byggjesaksavdelinga på område der det er særleg viktig med tett samspel mellom styresmaktene.

26.3 Løyve til inngrep i automatisk freda jordfaste kulturminne gjennom plan

I dag er systemet for kopling mellom arealplanar etter plan- og bygningslova og automatisk freda kulturminne regulert i kulturminnelova § 8 fjerde avsnitt gjennom ein såkalla frigjevingsmodell.6 Koplinga mellom kulturminnelova og plan- og bygningslova inneber at tiltakshavaren ikkje treng søkje om særskild løyve etter kulturminnelova § 8 første avsnitt for tiltak som er i samsvar med planen, men i strid med reglane om automatisk freding. Ein føresetnad er at kulturmiljøforvaltinga skal uttale seg i planprosessen og gje sitt faglege syn på om, og eventuelt korleis, tiltaket kan gjennomførast.

Koplinga er noko ulik avhengig av om det er tale om arealstyring gjennom kommuneplan eller reguleringsplan. I saker som gjeld område som er lagde ut til «bebyggelse og anlegg» i arealdelen i kommuneplanen, er det krav om at styresmakta det gjeld, uttrykkjeleg har gjeve positivt samtykke til arealbruken, jamfør § 8 fjerde avsnitt andre setning. Dette heng saman med føresetnaden at kulturmiljøstyresmakta har kjennskap til eventuelle kulturmiljø i slike område, og at dei difor ikkje treng å gjere ytterlegare undersøkingar. I nokre tilfelle gjev ikkje kulturmiljøstyresmakta løyve gjennom samtykke, sjølv om det gjeld område som alt er utbygde. Dette kan mellom anna kome av at områda er så store at det er upraktisk å gjere tilstrekkelege undersøkingar på dette stadiet.

26.4 Gjeldande rett

26.4.1 Allmenne utgangspunkt

Plan- og bygningslova skal setje mål for den fysiske, miljømessige, økonomiske og sosiale utviklinga i kommunen, men òg for den «kulturelle utviklingen», jamfør § 3-1 første avsnitt bokstav b og c. Kommunane har stor fridom til å bestemme kva areala skal nyttast til, men dei må styre innanfor dei rammene som til kvar tid er sette gjennom statleg planlegging, retningslinjer og relevante regionale planar og føresegner. Dei fleste kommunane har òg laga eller starta arbeidet med ein kulturminneplan.7

Lova byggjer på ein føresetnad om at ulike sektoromsyn skal vurderast i laupet av planprosessane, noko som vil sikre effektive prosessar samstundes som det tek omsyn til rettstryggleiken og til at borgaren skal kunne føresjå rettsstillinga si. Eit viktig verkemiddel for å sikre automatisk freda kulturminne i arealplanlegginga er koplinga mellom plan- og bygningslova og kulturminnelova, som gjev tiltakshavarar ei plikt etter kulturminnelova § 9 til å undersøkje om tiltaket vil verke inn på automatisk freda kulturminne når større private eller offentlege tiltak blir planlagde. Kulturmiljøstyresmakta kan stille krav om at det må gjennomførast arkeologiske undersøkingar eller andre tiltak, som tiltakshavarane må betale for, jamfør kulturminnelova § 10, for å sikre kulturminne eller avgrense skaden. Ein sentral regel som òg gjev vern for kulturmiljø, er forbodet mot tiltak i hundremetersbeltet etter plan- og bygningslova § 1-8. Grunngjevinga for forbodet er kjem klart fram i det første avsnittet i føresegna, som seier at det skal takast særlege omsyn til natur- og kulturmiljø, friluftsliv, landskap og andre allmenne interesser innanfor denne sona. Dette er eit forbod som kan setjast til side gjennom plan under føresetnad av at det er fastsett ei «annen byggegrense» i arealdelen av kommuneplanen eller reguleringsplanen, jamfør § 1-8 tredje avsnitt. Om dette forbodet skal setjast til side, må det skje i tråd med statlege planretningslinjer for strandsoneforvaltning, og det kan bli møtt med motsegn. Kravet til å ta særleg omsyn til mellom anna kulturmiljø gjeld uavhengig av om det er sett ei særskild byggjegrense. Når det gjeld byggjesaker, er i tillegg plikta til samordning med utvalde styresmakter lovfest i § 21-5 første avsnitt, men denne føresegna gjeld berre i saker som krev løyve eller samtykke etter anna lov.

26.4.2 Plandelen

26.4.2.1 Statleg og regional rammestyring

Ein føresetnad i arealplanlegginga er at overordna planar skal leggjast til grunn i detaljplanlegginga slik at nasjonale, regionale og andre overordna omsyn skal speglast att i dei meir konkrete planane som dannar grunnlag for utbyggings- eller vernevedtaka. Kva for nasjonale og regionale omsyn dette gjeld, kjem mellom anna til uttrykk i den nasjonale politikkutforminga og i særlovgjevinga.

Overordna statleg styring skjer ved at regjeringa kvart fjerde år utarbeider nasjonale forventningar som skal følgjast opp i planlegginga, jamfør plan- og bygningslova § 6-1.8 Etter § 6-2 kan det gjevast forskrift med statlege planretningslinjer for å konkretisere forventningane. I nasjonale forventningar og retningslinjer for forvaltninga har staten eit viktig ansvar for å sikre nasjonale interesser i arealplanlegginga og for å sikre heilskapleg styring. Forskriftene kan vere tematisk avgrensa, og dei kan gjelde nasjonalt eller for avgrensa geografiske område. Retningslinjene er sentrale for politikkutforminga i heile forvaltninga og kan danne grunnlag for motsegner, men dei er ikkje direkte bindande for borgaren i seg sjølve. Innanfor dei vilkåra som lova set, har staten òg eit visst rom for å gje rettsleg bindande planføresegner, jamfør § 6-3. Denne heimelen er svært sjeldan nytta, og etter det utvalet kjenner til, har han aldri vore nytta for kulturmiljø.

Fylkeskommunane har òg eit ansvar for at viktige kulturmiljø blir tekne vare på gjennom arealplanlegginga. Først og fremst skjer dette gjennom medverknad i dei kommunale planprosessane, men lova har òg reglar som skal leggje til rette for overordna regional rammestyring. Etter plan- og bygningslova § 7-1 skal den regionale planstyresmakta utarbeide ein regional planstrategi saman med kommunar, statlege organ, organisasjonar og institusjonar som er omfatta av planarbeidet. Det skal deretter utarbeidast regionale planar for dei spørsmåla som er fastsette i planstrategien, jamfør plan- og bygningslova § 8-1. Planane kan gje retningslinjer for arealbruken som ikkje er rettsleg bindande, men som skal leggjast til grunn for den kommunale arealplanlegginga, jamfør § 8-2. Dei kan òg nyttast som grunnlag for å gje motsegn. Regionale planstyresmakter kan gje rettsleg bindande planføresegner for å sikre kulturmiljø, men slike føresegner må vere knytte til retningslinjer i regionale planar som skal ta vare på nasjonale eller regionale interesser, jamfør § 8-5 første avsnitt. Som ved statlege føresegner er det krav om nærare avgrensa konkrete område og ei tidsgrense for kor lenge slike vernereglar kan gjelde.

Eit spørsmål som er stilt i fleire samanhengar, er om det kan vere behov for å endre systemet for regional arealplanlegging for å gje slike planar sterkare gjennomslag i den kommunale arealplanlegginga. Utvalet går ikkje nærare inn på dette og meiner at den føreslegne utvidinga av heimlar i kulturmiljølova i nokon grad kan avhjelpe behovet for meir detaljstyring frå det regionale nivået etter plan- og bygningslova.

26.4.2.2 Konsekvensutgreiing

Alle regionale og kommunale planar som har retningslinjer eller rammer for framtidig utbygging, og alle reguleringsplanar som kan få store verknader for miljø og samfunn, skal etter plan- og bygningslova § 4-2 ha ei særskild vurdering av verknadene av planen i planskildringa. Kapittel 14 i plan- og bygningslova inneheld òg føresegner om konsekvensutgreiing for tiltak etter andre lover som kan få store verknader for miljø og samfunn, nærare bestemde verneplanar etter naturmangfaldlova kapittel V eller for eldre vernevedtak som er nemnde i naturmangfaldlova.9^,10 Kva for vurderingar som skal takast med i konsekvensutgreiingar – på plan- og tiltaksnivå –, kjem nærare til uttrykk i forskrifter etter lova, der konsekvensane for kulturmiljø inngår.

I forskrift om konsekvensutgreiingar § 10 går det fram kva slags kriterium som skal leggjast vekt på i vurderinga av om eit tiltak eller ein plan kan få store verknader for miljø eller samfunn, og som difor skal konsekvensutgreiast. Det skal mellom anna takast omsyn til om lokaliseringa av tiltaket og påverknaden det vil ha på omgjevnadene, kan kome i konflikt med kulturmiljø som er freda etter kulturminnelova, eller med verdifulle landskap og verdifulle kulturminne og kulturmiljø. Det kan òg leggjast vekt på om planen eller tiltaket kjem i konflikt med statlege planretningslinjer, statlege planføresegner eller regionale planføresegner som er gjevne i medhald av plan- og bygningslova 27. juni 2008 nr. 71, eller med rikspolitiske retningslinjer eller planføresegner som er gjevne i medhald av plan- og bygningslova 14. juni 1985 nr. 77.

Når ein reguleringsplan blir utarbeidd, har tiltakshavaren ei undersøkingsplikt etter kulturminnelova. Undersøkingsplikta er ikkje kopla til krava til konsekvensutgreiing, men til saksutgreiingsplikta i reguleringsplanar.

26.4.2.3 Motsegn

Statlege og regionale organ og Sametinget kan etter plan- og bygningslova § 5-4 fremje motsegn til framlegg til arealdelen i kommuneplanen og reguleringsplanen i spørsmål som «er av nasjonal eller vesentlig og regional betydning, eller som av andre grunner er av vesentlig betydning for vedkommende organs saksområde». Motsegner skal vere forankra i nasjonale eller regionale mål, rammer og retningslinjer, og ei motsegn inneber at kommunen ikkje kan godkjenne ein arealplan med endeleg verknad sjølv. Terskelen for kva som kan vere «nasjonal eller vesentlig regional betydning», følgjer av rundskriv T-2/16 frå Klima- og miljødepartementet. I eit rundskriv frå Kommunal- og moderniseringsdepartementet i 2014 vart høvet til å kome med motsegn innskrenka. I saker som gjeld kulturmiljø har talet på motsegner gått ned. Politiske signal om at motsegner skal brukast mindre som verkemiddel, har vore trekt fram som ei årsak her. I 2019 tok Riksrevisjonen opp spørsmålet om motsegner blir nytta i tilstrekkeleg grad, og kom fram til at dette kanskje ikkje er tilfellet.11

26.4.2.4 Kommunal planlegging

I plan- og bygningslova § 3-3 heiter det at kommunestyret leier den kommunale arealplanlegginga og skal syte for at lova blir følgd i kommunen. Kommunane har rett til å styre seg sjølve innanfor dei grensene lovene set. Eit av føremåla med å desentralisere makt til kommunalt nivå er at avgjerder skal takast nærast mogleg dei som blir påverka av dei.12 Prinsippet om lokal styring av lokale tilhøve vart grunnlovfest i 2016 og følgt opp i kommunelova av 2018.13 Kommunelova § 2-1 og § 2-2 krev at statleg styring av kommunane skal skje med heimel i lova og i tråd med krav til nærleik, proporsjonalitet og rammefinansiering. Som ein del av det kommunale sjølvstyret er kommunen heller ikkje avgrensa av plansystemet etter plan- og bygningslova. Utover reglane i plan- og bygningslova står kommunen òg fritt til å lage temaplanar. Kommunen kan mellom anna sjølv ta initiativ til å utarbeide særskilde planar med kulturminne, kulturmiljø og landskap som tema, såkalla kulturminneplanar.14 Kulturminneplanane, som ikkje er juridisk bindande, kan ha ein særleg viktig funksjon som oversikt over dei kjende kulturmiljøa i kommunen.15

26.4.2.5 Arealdelen i kommuneplanen

Systemet etter plan- og bygningslova § 11-7 er at det kan nyttast seks ulike hovudføremål med tilknytte underføremål som syner kva eit område kan nyttast til. Vern av kulturmiljø er per i dag ikkje eit eige føremål eller underføremål, men kulturmiljø kan inngå i føresegner til utbyggingsføremål etter både §§ 11-9 nr. 6 og 7, 11-10 nr. 2 og 11-11 nr. 1, som gjev heimel for å setje krav til vern av eksisterande bygningar og anna kulturmiljø, om mellom anna estetikk og vedlikehald av eksisterande bygningar og anna kulturmiljø. I tråd med § 11- 9 nr. 6 og 7 kan det òg leggjast ned forbod mot riving.16 Både hovudføremål og føresegner er bindande for framtidig utnytting, jamfør § 11-6.

Eit styringsverkemiddel som er særleg viktig for private planforslag, men òg for byggjesakshandsaming, er omsynssone c kulturmiljø og d bandlegging, jamfør § 11-8 tredje avsnitt. Målet med omsynssoner er at dei skal vise kva for omsyn som er viktige innanfor sona. Omsynssone c viser viktige kulturmiljø, som til dømes at tiltak i eit område skal vurderast i høve til kulturlandskapet.17 I tråd med Ot.prp. nr. 32 (2007–2008)18 går det vidare fram at det er rom for å gje meir «detaljerte bestemmelser til hensynssone i reguleringsplan». I dei tilfella der det er vedteke freding etter kulturminnelova, skal dette visast gjennom omsynssone d, som på denne måten òg er eit verkemiddel for å vise rettsverknaden av fredingsvedtak og samspelet mellom lovverk. I område som er freda etter kulturminnelova er det i praksis byggje- og riveforbod

I dag kan det ikkje gjevast bindande føresegner for å sikre kulturmiljø i omsynssone c i arealdelen av kommuneplanen, men berre retningslinjer om avgrensingar av verksemd og vilkår for å ta vare på dei interessene omsynssona skal sikre, jamfør § 11-8 tredje avsnitt bokstav c tredje og fjerde setning. Omsynssoner gjev difor ikkje i seg sjølve heimel for å avslå ein søknad om tiltak som kan fremjast direkte etter arealdelen i kommuneplanen, men dei kan vere med på å gjere det klart kva som er relevant å leggje vekt på i vedtak i byggjesaker, jamfør § 29-2, og gjere sitt til å sikre føreseielege prosessar for aktørar og borgarar.

26.4.2.6 Reguleringsplan

Reguleringsplan blir nytta til detaljstyring, og ofte slik at premissane for innhaldet i planen i større grad er styrte av aktørane sjølve gjennom private planforslag. På same måte som arealdelen i kommuneplanen med føresegner vil vedtak i reguleringsplanen vere rettsleg bindande for framtidig arealbruk, jamfør plan- og bygningslova § 12-4.

Som nemnt ovanfor kan omsynssoner i arealdelen i kommuneplanen førast vidare i reguleringsplanen. Ei slik styring kan ofte vere svært nyttig for å verne kulturmiljø som del av reguleringsplanarbeidet. Så er det slik at alle omsynssoner som er aktuelle for arealdelen i kommuneplanen, jamfør plan- og bygningslova § 11-8, òg kan teiknast inn på reguleringsplankartet, sjølv om restriksjonane ikkje kjem til uttrykk i arealdelen i kommuneplanen.

Systemet med kva som er lovlege arealbruksføremål og underføremål i reguleringsplanen, er skore over same leist som kva som er lovlege arealbruksføremål i arealdelen i kommuneplanen, jamfør § 12-5, samanlikna med § 11-7. I tillegg gjev reguleringsplanar høve til større grad av detaljar innanfor landbruks-, natur-, frilufts- og reindriftsføremål (LNFR), òg på plankartet. I reguleringsplanen kan vern av kulturmiljø etter plan- og bygningslova § 12-5 nr. 5 vere eit underføremål til LNFR, som uttrykkjeleg nemner «vern av kulturmiljø eller kulturminner».

Kva som er lovlege føresegner til dei ulike areal- og omsynssonene i reguleringsplan, følgjer ein annan systematikk enn i arealdelen i kommuneplanen. I § 12-7 er det ei meir konkret opprekning av lovlege heimelsgrunnlag for styring av føresegner til reguleringsplanen i plan- og bygningslova § 12-7, som kan nyttast i tråd med planføremåla, men uavhengig av korleis desse er systematiserte i lova. I tråd med det som er sagt i førearbeida til plan- og bygningslova, kan ein dekkje «alle relevante forhold» gjennom føresegner til reguleringsplanen.19 Aktuelle reglar her er først og fremst § 12-7 nr. 1, nr. 2 og nr. 6, som gjev heimel til å gje vilkår for eller forbod mot bruk av areal, og som gjev heimel til å gje bindande føresegner for å sikre verneverdiar i bygningar og andre kulturminne og -miljø, under dette vern av fasadar, materialbruk og interiør, og eksplisitte føresegner om at bygningar ikkje kan rivast. Kor langt heimelen rekk, er skildra i lovførearbeida:

Regelen omfatter det faste bygningsmessige interiøret, herunder dører, vinduer, tapet mv., men ikke inventar. Med dette følger også en rimelig vedlikeholdsplikt. Det forutsettes at slike bestemmelser utformes i samråd med fagmyndighet, og at bruken av kulturminneloven eller plan- og bygningslov vurderes i det enkelte tilfellet.20

I tillegg kan § 12-7 nr. 12 nyttast for å stille krav til nærare undersøkingar. Paragraf 12-7 nr. 9 kan òg nemnast, som gjev kommunen heimel til å gje bindande føresegner om retningslinjer om skjøtselstiltak etter mellom anna i LNFR-område. Her heiter det i førearbeida at

Hjemmelen for bestemmelser om drifts- og skjøtselstiltak er begrenset til tiltak som står i klar sammenheng med å opprettholde hensikten med arealformålet og de hensyn som ligger bak. Det kan f.eks. gjelde vegetasjonspleie i friområder og parker, ivaretakelse av kantvegetasjon og breddene langs vassdrag og alminnelig vedlikehold for å opprettholde kulturmiljøhensyn i spesielle bygningsmiljøer der det er behov for dette for å opprettholde kvalitetene i området i samsvar med arealformålet.21

26.4.3 Freding i strid med gjeldande reguleringsplan

Av omsyn til legitimiteten til kommunal arealplanlegging som inkluderer kulturmiljø, er det i tråd med allmenne forventingar om effektivitet og føreseielege vedtak viktig å unngå unaudsynlege omkampar. Som vi har vore inne på ovanfor, er likevel det rettslege utgangspunktet at vedtak om freding kan skje, sjølv om det er i strid med ein reguleringsplan, jamfør til dømes RG 2009 side 620, LB-2008-39376, om reguleringa av den såkalla Kikut-tomta framfor atelieret til Edvard Munch på Ekely Oslo. I praksis er det likevel ei forventning om at ein skal unngå å frede i strid med nyare reguleringsplanar, og praksisen frå Riksantikvaren reknar her planar som er yngre enn ti år som grense. Etter kvart vil planar bli utdaterte, og det er behov for å sjå på vektlegging av motstridande interesser på nytt, inkludert verdien av kulturminne. Kulturmiljøstyresmakta kan då kome til at tida er inne for å gje kulturminne eit styrkt vern uavhengig av vurderingane som er lagde til grunn for planvedtaket i kommunen. Dette er for så vidt i tråd med den allmenne regelen i plan- og bygningslova § 12-4 femte avsnitt om at tiltak som ikkje er sette i gang ti år etter at ein plan er vedteken, krev ei vurdering av om planen er oppdatert.

26.4.4 Byggjesak

Terskelen for søknadsplikt er låg. Dei fleste tiltak er søknadspliktige etter § 20-1. Målet er å sikre at alle tiltak, under dette riving, endring, oppføring og endra bruk, er i tråd med føresegner i plan- og bygningslova med forskrifter og eventuelle andre lover. Fleire mindre tiltak som kan føre til inngrep i kulturhistoriske verdiar er likevel unnatekne frå søknadsplikt etter § 20-5. Men i vurderinga av rekkjevidda av unntaksreglane i byggjesaksdelen må søknaden òg sjåast i samanheng med plangrunnlaget. I dei tilfella der ei endring er i strid med plangrunnlaget, vil reglar om søknadsplikt uansett gjelde, jamfør § 1-6 andre avsnitt.

Etter plan- og bygningslova § 21-2 første avsnitt skal søknaden gje dei opplysningane som er naudsynte for at kommunen skal kunne gje løyve til tiltaket. Kva opplysningar dette er, går fram av byggjesaksforskrifta § 5-4. I tillegg skal naudsynte løyve eller fråsegner frå andre styresmakter leggjast ved søknaden. Dersom eit tiltak avheng av løyve eller samtykke frå andre styresmakter, eller dersom kommunen har plikt til å leggje fram søknaden for desse, har kommunen ei samordningsplikt etter § 21-5 første avsnitt. Etter byggjesaksforskrifta § 6-2 bokstav j er kulturmiljøstyresmakta eit av organa samordningsplikta gjeld.

I tråd med plan- og bygningslova § 21-4 første avsnitt skal kommunen gje løyve i samsvar med søknaden der det ikkje finst heimel for avslag. Heimlar for avslag på ein søknad om riving kan vere at bygninga er freda, at ho ligg innanfor eit verneområde med eigne føresegner, eller at arealplanen har generelle føresegner som forbyr riving. Ut over dette er det ikkje heimel til å avslå søknader om riving av omsyn til kulturmiljø. Kommunen kan gje avslag på ein rivesøknad etter § 31-5, men berre inntil det er gjeve løyve for å setje i gang eit nytt tiltak på tomta. Omsynet bak regelen er ikkje å ta vare på kulturhistoriske verdiar, men å gje kommunen høve til å vurdere riving og nytt tiltak under eitt. Ved ei slik vurdering kan kommunen sikre at tomter ikkje står tomme, eller hindre at tomter blir nytta til føremål som ikkje er ønskte, fram til tiltaket det er søkt om, blir starta opp.22 Elles kan kommunen hindre riving gjennom eit førebels forbod mot tiltak etter plan- og bygningslova kapittel 13 og seinare regulere til vern.

Føresegnene i byggjesaksdelen av plan- og bygningslova er først og fremst sentrale i kulturmiljøforvaltninga fordi lova her gjev heimel til å stille krav til tiltaket ved nybygging og endring, jamfør § 29-1 og § 29-2. Det heiter her at tiltaket skal ha gode visuelle kvalitetar og arkitektonisk utforming, og at kommunen kan ta omsyn til «historiske, arkitektoniske og kulturelle verdiar» når dei vurderer søknaden. «Arkitektonisk» omfattar alle krav etter lova som vil ha noko å seie for den endelege utforminga, og «visuelle kvalitetar» omfattar både bygninga sjølv og omgjevnadene. Dersom kommunen meiner at eit tiltak på ein fasade ikkje tek i vare kulturhistoriske verdiar, kan det gjevast avslag på søknaden.

Avslag etter denne regelen kan verke inngripande i eigedomsretten, og det er difor òg framheva i Prop. 64 L (2020–2021)23 at eit avslag skal grunngjevast, jamfør forvaltningslova § 24 og § 25. Eit moment i ei slik vurdering kan vere om bygget er registrert i SEFRAK eller på ei lokal bevaringsliste, men dette er i seg sjølv ikkje tilstrekkeleg grunn til å avslå ein søknad. Andre moment kan vere om byggverket representerer ein lokal byggjeskikk eller ein særleg stilperiode, om det speglar tekniske innovasjonar i konstruksjon eller materialval, og eventuelt verdien byggverket har som kjelde til historisk kunnskap om til dømes bygningshistorie eller arkitektur. Tilstanden til byggverket og i kor stor grad det har det originale uttrykket er halde ved lag, vil òg vere eit moment i vurderinga.

Byggjesaksdelen inneheld i tillegg reglar om krav til eksisterande bygningar. Etter § 31-1 skal byggverk og installasjonar haldast i forsvarleg stand, slik at det ikkje oppstår stor ulempe for eller fare for skade på personar, eigedom eller miljø. Det å ta vare på kulturhistoriske verdiar er ikkje ei sikra interesse etter denne føresegna.

Kva som er ei stor ulempe, kan til dømes vere manglande vedlikehald av eit byggverk som verkar skjemmande eller hindrar andre i å utvikle eigedomen sin slik dei ønskjer. Plikta er avgrensa til å halde ved lag ein minimumsstandard for kva som er forsvarleg stand. Føresegna gjev ikkje heimel til å påleggje generelt vedlikehald.24 Dersom den ansvarlege ikkje overheld plikta, kan plan- og bygningsstyresmakta gje pålegg om istandsetjing etter § 31-7, men berre i den grad det er naudsynt for at byggverket eller installasjonen ikkje lenger skal utgjere ein fare eller ei stor ulempe. Om byggverket utgjer ein direkte fare for skade på personar, eigedom eller miljø, kan kommunen òg påleggje omgåande sikring etter § 31-8. I tillegg gjev § 31-12 heimel til at departementet kan gje forskrift om høvet kommunen har til å gje pålegg om å dokumentere tilstanden til og å utbetre eksisterande byggverk og installasjonar.

Heimelen til å halde byggverk og installasjonar i forsvarleg stand vart flytt frå § 31-3 til § 31-1 i 2021. Fram til lovendringa inneheldt føresegna i tillegg eit kriterium om at eit byggverk eller ein installasjon ikkje skulle verke skjemmande i seg sjølv eller overfor omgjevnadene. Dette kriteriet vart ikkje ført vidare ved flyttinga. I høyringsforslaget vart dette grunngjeve med at «[…] kriteriet fremstår som unødvendig. Et skjemmende byggverk eller en installasjon vil ofte innebære en fare for skade på eller vesentlig ulempe for person, eiendom eller miljø, og dermed kunne omfattes av et av alternativene.»

I høyringsrunden vart det føreslege at «kulturhistoriske verdier» eller «bevaringsverdier» burde takast inn i opplistinga i føresegna. Det vart vist til at dette ville gje ein betre samanheng i kapittel 31 og gje kommunane eit verkemiddel til å følgje opp regulering i omsynssona for bevaring på ein god måte. Fleire meinte at «skjemmande» burde haldast på, fordi estetikkomsyn i lova elles ville svekkjast. Riksantikvaren føreslo at «skjemmande» burde løftast fram som eit sjølvstendig kriterium i føresegna.

Departementet heldt fast ved at plikta framleis skulle vere reservert til dei situasjonane der det blir konstatert fare for skade eller stor ulempe, og viste til Ot.prp. nr. 45 (2007–2008), der det vart uttalt:

[…] det er mest hensiktsmessig å reservere påleggshjemmelen i § 31-3 til situasjoner der det konstateres fare eller vesentlig ulempe, og anser at en slik forståelse også ligger i loven i dag. En generell adgang til å sikre bevaringsverdi, og dermed kunne gi pålegg om vedlikehold om utbedring, er etter departementets syn å gå inn i eiendomsforvaltning, noe som i all hovedsak ligger utenfor plan- og bygningslovens virkeområde. Her bør annet regelverk kunne brukes i sterkere grad, særlig kulturminnelovgivningen. […] Etter departementets vurdering bør krav til bevaringsverdi heller kunne være et kriterium etter forskriftshjemmelen i § 31-4, som åpner for en vurdering av ulike interesser i forhold til forskjellige typer bygg, brukergrupper, økonomiske forhold, utbedringsnivå og så videre. Det vil da være naturlig å utvide plan- og bygningslovens virkeområde i den forbindelse, i samarbeid med antikvariske myndighet og andre fagmyndigheter.

På bakgrunn av dette meinte departementet at «bevaringsverdi» eller «kulturhistoriske verdier» framleis ikkje skulle bli innlema i opplistinga av interesser som skal sikrast av føresegna, i tråd med den forståinga som ligg i lova i dag. Slik departementet såg det, ville omsynet til bevaringsverdi og kulturhistorisk verdi bli betre teke vare på gjennom andre verkemiddel i lova. Etter plan- og bygningslova § 31-4 kan kommunen gje unntak frå tekniske krav for å ta vare på kulturhistoriske verdiar i eksisterande bygningar. Heimelen gjev høve til å sikre tilpassingar til vidare eller ny bruk utan at dei kulturhistoriske verdiane går tapt. For å kunne gje unntak må kommunen vurdere om det er forsvarleg ut frå tryggleik, helse og miljø. Moment som skal leggjast vekt på i vurderinga, er mellom anna alderen og den formelle vernestatusen til byggverket. Kommunen kan òg leggje vekt på kva fordelar som kan bli oppnådde med tiltaket, mellom anna det å ta vare på kulturminneverdiar.

For å sikre kulturhistoriske verdiar i bevaringsverdige bygningar kan kommunen gje forskrift om dokumentasjon og utbetring etter plan- og bygningslova § 31-12 første avsnitt, mellom anna ut frå omsyn til bevaringsverdi. Slik heimel er gjeven i byggjesaksforskrifta kapittel 19, som gjev kommunen høve til å gje pålegg om utbetring og sikring av eksisterande byggverk med «bevaringsverdi».

Byggjesaksforskrifta kapittel 19 vart vedteken med heimel i plan- og bygningslova § 31-4 i 2010. Ved lovendringa i 2021 vart heimelen flytt til § 31-12. Etter det andre avsnittet i føresegna kan kommunen berre gje pålegg etter forskrifta i tilfelle der utbetring i stor grad vil forbetre funksjonen til bygning, og der tungvegande omsyn til bevaringsverdiar tilseier det. I vurderinga skal kommunen mellom anna leggje vekt på kostnadene ved pålegget og avstanden mellom den faktiske tilstanden og dei gjeldande krava.

Kapittel 19 i byggjesaksforskrifta inneheld føresegner som skal sikre bevaringsverdige bygningar frå spekulativt forfall. Forskrifta gjev kommunen ein klar heimel til å gje pålegg om dokumentasjon og utbetring av verneverdige bygningar. Reglene omfattar eksteriøret til bygningar med ulike former for vern gjennom plan- og bygningslova og til andre bygningar med høg bevaringsverdi. Eksteriøret til bygningane kan omfatte fundament, berande konstruksjonar og andre bygnings- og vedlikehaldsmessige tilhøve som har noko å seie for bevaringa, jamfør § 19-2. I § 19-3 er det gjeve eit oversyn over kva slags bygningar som skal reknast som bevaringsverdige. Forskrifta gjeld ikkje for bygningar som er freda etter kulturminnelova.

Føremålet med reglane i kapittel 19 er at bygningar med høg bevaringsverdi ikkje skal gå tapt på grunn av manglande sikring eller istandsetjing, men reglane blir i liten grad nytta. I 2015 viste KOSTRA-tal at berre åtte kommunar hadde nytta desse reglane, og i perioden 2015–2018 vart det berre gjeve 66 pålegg om utbetring.25

Etter § 19-2 kan kommunen krevje at eigaren dokumenterer kva tilstand bygninga har med omsyn til bevaringsverdien, for å ha eit grunnlag for å vurdere om det skal gjevast pålegg om utbetring. Før eit eventuelt pålegg blir gjeve, har kommunen plikt til å tilby førehandskonferanse etter plan- og bygningslova § 21-1. Vidare pliktar kommunen å varsle om kva tilhøve pålegget vil innehalde, og korleis det skal etterkomast, og gje eigaren eller den ansvarlege tre veker på å uttale seg.

Heimelen til å gje pålegg er byggjesaksforskrifta § 19-5. Vilkår for å gje pålegg er at forfall eller skade vil føre til at bygningar med høg bevaringsverdi eller delar av dei forfell om naudsynte utbetringar ikkje blir gjennomførte. Det er òg eit vilkår for å kunne gje pålegg at kostnadene ved gjennomføringa av pålegget ikkje skal vere mykje høgare enn det forsvarleg vedlikehald elles ville ha kosta, og at dei skal stå i rimeleg høve til den bevaringsverdien som kan gå tapt. Kva kostnadene ville vorte ved forsvarleg vedlikehald, blir vurdert etter skjøn ut frå konkrete tilhøve ved bygget og kva som er vanleg. Forskrifta gjev ikkje nærare rettleiing for vurderinga, men det må sjåast på som rimeleg at det skal akkumulerast gjennom heile tidsperioden bygninga ikkje har vorte forsvarleg halden ved like. Om ein bygning med høg bevaringsverdi kan bli skadd av brann, hærverk eller liknande, har kommunen heimel i § 19-6 til å gje pålegg om at bygninga blir sikra omgåande. I slike tilfelle er det ikkje naudsynt med varsel.

26.5 Vurderinga til utvalet

Utvalet vil peike på at kulturmiljøstyresmakta har ei rolle både etter kulturminnelova som sektorlov og etter plan- og bygningslova. Statusen for kulturmiljø bør ein i stor grad søkje å klarleggje som ein del av planprosessen, jamfør plan- og bygningslova § 3-2 tredje avsnitt. Fordi plan- og bygningslova er eit så viktig verktøy for å verne kulturmiljø, må kulturmiljøstyresmakta delta aktivt i planprosessar, og søkje å avklare så mange spørsmål som mogleg gjennom arealplanar og byggjesakshandsaming. Som vi har vore inne på, er kulturminnelova både ei «restlov» og ei ansvarslov i høve til plan- og bygningslova. Det vil seie at ho utfyller plan- og bygningslova både i innhaldet ho omfattar, og i at ho kan overstyre kommunane sine vurderingar av kva som er verd å verne, eller på kva for vilkår noko skal vernast. Utvalet oppfattar at samspelet mellom plan- og bygningslova og kulturminnelova i store trekk fungerer bra, men at det òg kan vere behov for enkelte justeringar og utvidingar, både for å få plan- og bygningslova til å vere ei tydelegare lov for vern i seg sjølv, og for å tilpasse plan- og bygningslova til endringar som er føreslegne som del av den nye kulturmiljølova.

I det følgjande ser utvalet nærare på nokre spørsmål. Først har utvalet nokre merknader til den såkalla frigjevingsmodellen. Av omsyn til samanhengen i systemet er det òg særleg grunn til å nemne kva rolla til fylkeskommunen etter plan- og bygningslova er og bør vere, ettersom dette er ei rolle som må sjåast i samanheng med framlegget om nye oppgåver for fylkeskommunen etter kulturmiljølova. Vidare ser utvalet på behov for å styrkje heimlar i plan- og bygningslova for omsynssone, føresegner og verkemiddel for sikring av kulturmiljø, og behov for sterkare vern mot riving i byggjesaksdelen av lova. Utvalet har elles ikkje funne grunn til å sjå på større endringar i sjølve systemet som plan- og bygningslova har, men har tilpassa behovet for endringar i høvet til det systemet lova har for fordeling av oppgåver og ansvar, og samspel mellom plannivå- og byggjesakshandsaming. Ved eventuelle seinare større endringar i arealføremåla, vilkårsheimlane, systema for rekkjefølgjekrav eller utbyggingsavtalane i plan- og bygningslova, kan det vere grunn til å sjå nærare på korleis omsynet til kulturmiljø må inngå som ein del av dette for å sikre ein smidigskap i komplekse prosjekt som kulturmiljølova er mindre eigna til å styre.

26.5.1 Om løyve til inngrep i jordfaste kulturminne gjennom plan

Plan- og bygningslova har ein særleg viktig funksjon for å sikre kulturminne som ein del av heilskapleg arealplanlegging og detaljplanlegging, medan kulturminnelova legg vekt på den særlege sektorinteressa. Utvalet ønskjer å føre vidare eit tospora system, slik det er utvikla i NOU 2001: 7 og NOU 2003: 14, og føre vidare dei sentrale reglane for samspel mellom lovene. I saker som gjeld automatisk freda jordfaste kulturminne, er det likevel gjennom lovgjevinga lagt opp til at ein ofte klarer seg med «eit spor». Det vil seie at det ikkje er naudsynt å søkje om løyve etter kulturminnelova i tilfelle der tilhøvet til automatisk freda kulturmiljø er avklart gjennom ein bindande arealplan. Etter kulturminnelova gjeld dette òg for automatisk freda bygningar frå før 1537 og for samiske bygningar frå 1917 eller tidlegare, men det gjeld ikkje for bygningar frå mellom 1537 og 1650 som er erklærte som freda. Utvalet føreslår i kapittel 18 at automatisk freda bygningar skal forvaltast på same vis som bygningar som er freda ved vedtak, slik at det vil vere naudsynt med dispensasjon frå kulturmiljølova sjølv i område som er omfatta av bindande arealplanar.

Utvalet føreslår at modellen med samtykke i samband med kommuneplan ikkje blir ført vidare, fordi omsyna til kulturmiljø blir betre tekne vare på gjennom systemet med reguleringsplan eller gjennom konkrete vurderingar av om løyve kan gjevast. Utvalet føreslår vidare at ordlyden i føresegna blir endra, for å gjere det tydelegare at eit løyve ikkje betyr det same som at eit område har vorte frigjeve. I realiteten er det ikkje tale om ei «frigjeving», men om løyve til eit konkret tiltak slik dette er skildra i det konkrete planprosjektet.

Utvalet strekar under ansvaret kommunen har for å sikre grundige vurderingar i saker som gjeld reguleringsplanar, slik at det blir teke tilstrekkeleg omsyn til kulturmiljøinteressene, særleg i saker der reguleringsplanen er i strid med arealdelen i kommuneplanen. Sjølv om det i slike saker òg vil vere krav til saksutgreiing som inkluderer kulturmiljøstyresmakta, og eventuelt konsekvensutgreiing, kan det vere vanskeleg å ha tilstrekkeleg oversyn over alle aktuelle prosessar. Av denne grunnen meiner utvalet at det òg trengst at kulturmiljølova klargjer premissane for at reguleringsplanen set til side automatisk freda kulturminne i lova.

26.5.2 Styrking av rolla til fylkeskommunen

Utgangspunktet etter plan- og bygningslova er at regionale planar skal leggjast til grunn både for verksemda i regionale organ og for kommunal og statleg planlegging i regionen, jamfør plan- og bygningslova § 8-2. I praksis viser det seg likevel at kommunane ofte ikkje følgjer dei føringane som er lagde gjennom regionale planar. Eit mogleg verkemiddel for å styrkje rolla fylkeskommunen har som utviklingsstyresmakt, er å innføre større grad av rettsbinding på regionale planar, som til dømes i saker som gjeld fylkeskommunal kulturmiljøforvaltning.26

I utgreiinga til planlovutvalet i NOU 2003: 14 var det eit framlegg om at plan- og bygningslova skulle få heimel til å avgjere at delar av ein regional plan kunne gjerast rettsleg bindande. Framlegget vart ikkje følgt opp av departementet, som meinte at dette ville vere for inngripande i det kommunale sjølvstyret. Departementet la vekt på at det er kommunen som skal vere den primære styresmakta i arealforvaltning og bestemme arealbruken på sitt eige territorium, og at det ville vere tilstrekkeleg å gje regionane høve til å vedta ei mellombels planføresegn knytt til ein regional plan med retningslinjer for arealbruk, men dette er eit verkemiddel som er lite brukt.27

Etter regionreforma er fylkeskommunen det regionalt folkevalde organet som skal representere interessene til folket i regionen når det gjeld vern av kulturmiljø, men denne reforma har ikkje sett spor i seg i planlovverket. Ut over planføresegner om mellombels forbod mot tiltak har dei ikkje høve til å gje føresegner som er rettsleg bindande. Sjølv om dei regionale planane kan liggje til grunn for motsegner, kan dette vere eit lite strategisk verkemiddel for styring for å sikre eit heilskapleg og treffsikkert kulturminnevern.28Utvalet meiner difor at fylkeskommunane ikkje har gode nok direkte verkemiddel til å ta vare på kulturmiljø.

Utvalet viser til at framlegget frå planlovutvalet ikkje vart følgt opp, ut frå at kommunane skulle vere den primære styresmakta i arealforvaltinga. Utvalet føreslår difor ingen endringar i systemet med regionale planar. For å møte behovet for sterkare regional forvaltning av kulturmiljø føreslår utvalet å innføre reglar i den nye lova som gjev regionale styresmakter og Sametinget heimel til å verne verdifulle kulturmiljø gjennom forenkla freding. Dette blir omtalt nærare i kapittel 20.

26.5.3 Omsynssone i arealdelen i kommuneplanen i plan- og bygningslova § 11-8 tredje avsnitt bokstav c

I dag blir omsynssoner brukte gjennom arealplanlegging som eit styringsverktøy som kan nyttast for å sikre ei heil rekkje omsyn i arealplanlegginga. Etter gjeldande rett kan kommunen mellom anna nytte omsynssoner i arealdelen i kommuneplanen for å verne kulturmiljø, jamfør § 11-8 tredje avsnitt bokstav c. Omsynssoner vil etter Ot.prp. nr. 32 (2007–2008) vere mest aktuelt i LNFR- område for å ta «særlige hensyn til kulturvern, kulturlandskap, naturvern eller friluftsliv», fordi det i slike område ofte kan vere større samanhengande kulturmiljø. Som nemnt ovanfor er det ikkje høve til å gje bindande føresegner om vern av kulturmiljø i omsynssone c.

I kor stor grad det bør gjevast restriksjonar for eit freda eller verna område, kan det vere ulike oppfatningar om. Slik utvalet vurderer det, bør det vere ei opning i lova for at kommunane – dersom dei ønskjer det – kan stille noko strengare krav til aktørane enn det som er vedteke gjennom ei sektorlov. I dag er det slik at plan- og bygningslova gjev heimel til at kommunen kan gje rettsleg bindande føresegner i randsona til nasjonalparkar og landskapsområde, men lova har altså ikkje ein tilsvarande heimel som tek denne typen omsyn til kulturmiljø som er verna etter kulturminnelova. Omsynet bak denne føresegna om høve til restriksjonar i randsona av nasjonalparkar kan vere eit nyttig supplement til vernet etter sektorlover for å ta omsyn til verdiar innanfor verneområdet.29 Føresegna gjev ikkje heimel til å opprette eit nytt verneområde, men skal gjere sitt til å sikre at verneverdiane i området ikkje blir skadde. Slike føresegner må gjevast samstundes som verneforskrifta blir fastsett, eller samstundes som forskrifta eller forvaltningsplanen blir revidert. Dei same omsyna vil etter det utvalet meiner, kunne gjelde for bruk av område kring freda kulturmiljø.

Utvalet meiner at heimelen burde bli utvida, slik at han gjeld tilsvarande for randsona til fredingsområde fastsette ved vedtak etter kulturmiljølova og forskrifter. Sjølv om dei sentrale verneverdiane kan takast vare på gjennom avgrensinga av det freda området, kan det i nokre tilfelle trengst sikringstiltak i ei buffersone. Kor stor denne sona skal vere, kan i nokon grad kome an på skjønet til kommunen og på kva dei prioriterer. I tråd med intensjonane til lovgjevaren er det likevel tale om ei «forholdsvis snever avgrensing av arealet som det kan gis særskilte bestemmelser for». Omsyna som gjeld i Ot.prp. nr. 32 (2007–2008) for å kunne sikre område som elles vil vere til «vesentlig forringelse» av verneområde, gjeld slik utvalet oppfattar det, på tilsvarande måte i begge samanhengar. Utvalet meiner at plan- og bygningslova bør ha det same systemet for å sikre kulturmiljøområde etter den nye kulturmiljølova som nærområda til nasjonalparkar og landskapsvernområde, og føreslår difor at regelen i plan- og bygningslova § 11-8 tredje avsnitt bokstav c blir utvida til òg å gjelde område som er freda ved vedtak etter kulturmiljølova.

26.5.4 Plan- og bygningslova § 11-9 nr. 6 og 7 om generelle føresegner i arealdelen i kommuneplanen

Generelle føresegner til ein plan kan gjelde heile kommunen, men kan òg gjelde visse areal eller visse tiltak, som mellom anna er nedslagsfeltet for regelen om plankrav i § 11-9 nr. 1. Føresegner etter § 11-9 er rettsleg bindande for aktørar som vil byggje. Plan- og bygningslova § 11-9 nr. 6 gjev mellom anna heimel for at det kan gjevast generelle føresegner om «estetikk». Vidare heiter det at § 11-9 nr. 7 kan nyttast for å gje føresegner om omsyn som skal takast til «bevaring av eksisterende bygninger og annet kulturmiljø».

Utvalet meiner at tilhøvet mellom kva som kan falle inn under nr. 6 og 7, er uklart, og at den særlege heimelen i nr. 7 kan føre tanken i retning av at det kan vere skilnader mellom kva for krav som kan gjevast til vern av natur- og kulturmiljø. Utvalet føreslår difor å samle heimelen for å setje krav til kulturmiljø, arkitektur og landskap i nr. 6, saman med «miljøkvalitet» og «natur». Dette er ikkje ei realitetsendring. Heimelen må sjåast i samanheng med reglane om klargjering av kulturverdiar i omsynssone, jamfør § 11-8 tredje avsnitt bokstav c, som vi har gjort greie for ovanfor, men utgjer eit kraftigare verkemiddel fordi føresegner etter denne paragrafen er direkte bindande for borgarar som vil gjere tiltak på eigedomen sin.

Utvalet meiner vidare at det trengst ein tydelegare heimel for å gje riveforbod for å sikre bygningar med kulturhistorisk eller arkitektonisk verdi. Dette er i tråd med slik regelen er tolka i forvaltningspraksisen. I ei tolkingsfråsegn frå Kommunal- og distriktsdepartementet i 2018 vart det lagt til grunn at generelle føresegner som er knytte til bevaring, òg kan gjelde eit forbod mot riving.30 Det er her uttalt at § 11-9 nr. 7 er ein «spesialregel» som kan «strekke seg lenger» enn omsynssone etter § 11-8, men at det er ein føresetnad for å setje riveforbod etter denne regelen at forbodet sakleg og stadleg grunngjeve.

Utvalet føreslår at høvet kommunen har til å gje føresegner om riveforbod i arealdelen i kommuneplanen, kan inngå som ein ny regel i § 11-9 nr. 7, ettersom dette er ein regel som kan knytast til visse areal eller tiltak, uavhengig av planstatusen. Utvalet strekar under at bruk av denne føresegna vil vere viktig for å sikre føreseielege vedtak i byggjesaker, og at det må sjåast i samanheng med plan- og bygningslova § 29-2.

26.5.5 Plan- og bygningslova § 29-1 og § 29-2 om klargjering av avslagsheimlar

26.5.5.1 Avslagsheimel for søknader om nybygg og endring av fasade

Sjølv om det er eit mål at mest mogleg er avklart gjennom planprosessen, ønskjer utvalet å føre vidare systemet i plan- og bygningslova om at byggjesakshandsaminga òg er ein viktig arena for å supplere korleis omsynet til kulturmiljø kan takast vare på som ein del av prosessen etter plan- og bygningslova. Dette kan vere naudsynt, dels fordi det stundom er mogleg å byggje direkte i medhald av arealdelen i kommuneplanen, og dels fordi reguleringsplanar kan vere gamle eller ha få eller uklare føresegner som gjeld kulturmiljø. Byggjesakshandsaminga er dessutan godt eigna for å avklare detaljspørsmål. Plan- og bygningslova § 29-1 og § 29-2 gjev heimel for å styre vern av kulturminneverdiar som del av byggjesakshandsaminga. Reglane har lange røter, og kva som er gjeldande rett, må tolkast på bakgrunn av både Ot.prp. nr. 45 (2007–2008) og seinare lovarbeid.

I Prop. 64 L (2020–2021) er det tydeleggjort at § 29-2 er heimel for å gje avslag på søknader om nybygg og tiltak i ein eksisterande bygningsfasade. Det vart presisert at «[h]istoriske, arkitektoniske og kulturelle verdier» som tidlegare var regulerte av § 31-1, no skulle inngå i vurderingar av visuelle kvalitetar ved tiltak på eksisterande byggverk, og at § 29-2 som avslagsheimel «utvides tilsvarende». Endringa inneber at kommunen kan gje avslag på ein søknad om endringar i fasaden om dei etter ei konkret vurdering meiner at eit tiltak på ein fasade ikkje tek vare på kulturhistoriske verdiar.

Utvalet meiner at det ikkje går tydeleg nok fram av ordlyden til § 29-2 at dette er ein heimel for avslag på søknader om nybygg og endringar av fasaden på eksisterande bygg. Ettersom dette er ei form for unntak frå regelen om at det kan byggjast når eit tiltak er i tråd med planen, jamfør § 21-4, eller i tråd med forventningar som kan vere skapte hjå aktøren, meiner utvalet at det bør gå tydelegare fram av lova at § 29-2 er ein avslagsheimel, og føreslår at det blir teke inn i lovteksten at kommunen kan avslå søknaden dersom vilkåra ikkje er oppfylte. Utvalet føreslår vidare at «historiske» blir endra til «kulturhistoriske», slik at koplinga til kulturmiljølova blir tettare.

I tråd med oppfatninga til lovgjevaren ved denne lovendringa skal vurderingar etter føresegna vere underlagde «kommunens frie skjønn». Dette betyr mellom anna at klageinstansen skal leggje stor vekt på det kommunale sjølvstyret i tilfelle der kommunen har valt mellom fleire lovlege handlingsalternativ. Det går tydeleg fram av førearbeida at avslag etter denne regelen må grunngjevast, og at grunngjevinga «skal inneholde hvilke fakta man legger til grunn, og hvilke momenter man har tillagt vekt ved vurderingen av disse.»31

26.5.5.2 Ny heimel for avslag på søknader om riving

Kommunen har i dag ikkje verkemiddel i byggjesaksdelen i plan- og bygningslova for sjølv å avslå riving av kulturhistorisk viktige bygg som ikkje har eit formelt vern. I høyringa til endringslova av 2023 vart det peika på at det er eit paradoks at lova her opna for å hindre endringar på kulturhistorisk og arkitektonisk viktige bygningar utan å måtte gå vegen om meir omfattande prosessar, men ikkje opna for å hindre riving av dei same bygningane utan å setje eit større apparat i sving.32 Sjølv om eit riveforbod nok kan vere eit meir inngripande verkemiddel enn krav ved endringar av tiltak, meiner utvalet at det trengst ein heimel for å hindre riving.

På same måte som kulturhistoriske kvalitetar i fasaden til eksisterande byggverk kan sikrast gjennom å avslå ein søknad om tiltak, bør kommunen etter ei konkret vurdering av verdiane òg ha høve til å sikre byggverk som har slike kvalitetar, for framtida. Omsynet til effektiv sakshandsaming taler for at vurderinga må kunne skje i samband med byggjesakshandsaming. Høve til å avslå riving av ein bygning vil ikkje naudsynlegvis i seg sjølv gje eit langsiktig vern, men det vil gje kommunen høve til å ta byggverket inn i ein framtidig bevaringsplan, til dømes i ein kulturminneplan.

Sjølv om det kan gjevast riveforbod gjennom arealdelen i kommuneplanen, vil ein kommuneplan ofte vere så grovmaska at det ikkje er teke stilling til alle aktuelle saker. I mange saker vil det ikkje vere teke stilling til kva som kan rivast, korkje i kommuneplanen eller reguleringsplanen, og det er i slike tilfelle denne heimelen skal nyttast. Der det i reguleringsplanen er teke stilling til kva som skal rivast, og kvar det kan byggjast nytt, kan regelen om riveforbod ikkje nyttast. Det kan her trekkjast ei samanlikning til reglane om motsegner, som ikkje skal kunne nyttast der det er gjeve høve til å kome med innspel i planprosessen, jamfør plan- og bygningslova § 5-5.

Utvalet meiner det kan vere føremålstenleg å utvide heimelen i § 29-2 til òg å omfatte avslag på søknader om riving. Eit avslag på søknad om riving er eit mildare verkemiddel enn freding, men det vil likevel kunne verke inngripande i privat eigedomsrett. Heimelen må difor ikkje nyttast som ei erstatning for regulering i plan, men berre brukast i spesielle tilfelle. Utvalet meiner at det er kommunen som er nærast til å vurdere verdien byggverket har i lokalsamfunnet, og som difor må vurdere fordelane med å behalde byggverket mot ulempene dette skaper for eigaren som ønskjer å rive. Ei utviding av heimelen i § 29-2 gjer at vurderinga blir den same som for søknader om tiltak i den ytre utsjånaden til byggverket som er underlagd det frie skjønet til kommunen. I vurderinga bør kommunen nytte kriteria for vurdering av bevaringsverdi etter byggjesaksforskrifta § 19-3 andre avsnitt. Utvalet føreslår at plan- og bygningslova § 29-2 får eit nytt andre avsnitt med heimel til å avslå søknader om riving.

I nokre tilfelle kan det vere tilstrekkeleg at dei kulturhistoriske verdiane blir sikra gjennom ein kulturmiljøfagleg dokumentasjon før ein bygning blir riven. Etter den ulovfesta forvaltningsrettslege vilkårslæra er utgangspunktet at det kan stillast vilkår i løyve som inneheld forvaltningsskjøn. I tilfelle der forvaltninga har eit høve til å avslå ein søknad om riving på grunnlag av skjøn, vil det alternativt kunne vere mogleg å innvilge ein søknad på nærare fastsette vilkår.33 Til dømes kan slike vilkår vere om at dei kulturhistoriske verdiane i eit byggverk blir dokumenterte før riving kan gjennomførast. Utan ein generell heimel til å avslå søknader om riving, vil ikkje kommunen kunne gje slike vilkår. For å unngå at det blir uklart, føreslår utvalet at det skal gå fram av ordlyden at kommunen kan gje vilkår for løyvet.

Eit spørsmål som oppstår her, er om det er tiltakshavaren sjølv som skal kunne utarbeide slik dokumentasjon ved hjelp av konsulentar, eller om det skal opprettast ei offentleg ordning kombinert med gebyr. Utvalet meiner at det vil vere i samsvar med andre reglar i plan- og bygningslova at det er eigaren sjølv som utarbeider slik dokumentasjon, men at kommunen kan gje krav til omfanget av og innhaldet i denne.

26.5.6 Krav til søknaden

Riving, stor endring og fasadeendring er døme på tiltak som er søknadspliktige etter plan- og bygningslova § 20-1. Krav til søknaden blir regulerte i § 21-2. Etter det første avsnittet i føresegna skal søknaden innehalde dei opplysningane som er naudsynte for at kommunen skal kunne gje løyve til tiltaket. Byggjesaksforskrifta kapittel 5 inneheld eit nærare oversyn over kva slags opplysningar søknaden skal innehalde.

I den grad det er relevant, skal tiltakshavaren mellom anna gje opplysningar om at krav til arkitektonisk utforming og visuelle kvalitetar er tekne vare på, jamfør byggjesaksforskrifta § 5-4 tredje avsnitt bokstav f. Det kjem fram av rettleiinga til føresegna at dette til dømes kan vere ein fotomontasje. Etter § 5-4 tredje avsnitt bokstav o skal søknaden i tillegg innehalde opplysningar om dispensasjon eller fråsegn frå kulturmiljøstyresmakta om dette er relevant. Denne plikta er i samsvar med plikta kommunen har til å sende søknader om riving eller stor endring av bygningar som er oppførte i 1850 eller tidlegare, til kulturmiljøstyresmakta etter kulturminnelova § 25. Utvalet meiner at det i tillegg bør stillast krav om at søknaden skal innehalde ei kulturhistorisk vurdering og opplysningar om alderen og tilstanden på byggverket. Dokumentasjonen kan byggje på Norsk Standard NS 3423 Tilstandsanalyse av fredete og verneverdige bygninger. Dette vil gjere det enklare for kommunen å vurdere om bygninga kan rivast, eller å ta stilling til om søknaden skal sendast til kulturmiljøstyresmakta. I kapittel 18 føreslår utvalet at erklæringsordninga knytt til automatisk freding av ståande bygningar blir oppheva og erstatta av ei generell fredingsgrense ved 1650. Eit krav om dokumentasjon vil i tillegg vere med på å fange opp bygningar som er automatisk freda etter kulturmiljølova.

Slik utvalet ser det, bør det vere eit krav etter byggjesaksforskrifta § 5-4 at søknaden skal innehalde slike opplysningar. Dette er i samsvar med § 5-4 tredje avsnitt bokstav f om visuelle kvalitetar. Utvalet meiner at det må vere tiltakshavaren sjølv som har ansvaret for å utarbeide slik dokumentasjon. Dette vil vere i samsvar med kravet til at tiltakshavaren i forkant av ein søknad skal greie ut konsekvensane for utvalde naturtypar, i tilfelle det ikkje er gjort ein konsekvensanalyse etter reglane i plan- og bygningslova som følgjer av byggjesaksforskrifta § 5-4 tredje avsnitt bokstav h, jamfør byggteknisk forskrift § 9-4 bokstav b.

26.5.7 Forskriftsheimel om å ta vare på miljø i plan- og bygningslova § 29-10

Departementet kan etter § 29-10 gje forskrift om å ta omsyn til miljøet, under dette naturmangfald, ved plassering og utforming av tiltak. Kommunen kan òg ta omsyn til miljøet ved plassering av tiltak på tomta, jamfør § 29-10. Det kjem fram av førearbeida at heimelen både gjeld miljøomsyn generelt og mot oppfølging av naturmangfaldlova. Forskrifta har ei eiga føresegn som gjeld omsyn til utvalde naturtypar, men manglar ei tilsvarande føresegn som tek vare på kulturmiljø.

Reglane i byggteknisk forskrift kapittel 9 skal sikre at tiltak blir planlagde, prosjekterte og utførte ut frå omsyn til mellom anna god visuell kvalitet, og at tiltaka oppfyller krav til miljø på ein måte som fører til minst mogleg belastning på naturressursar og det ytre miljøet, under dette krav til avfallsmengd og ombruk. Utvalet meiner at «det ytre miljøet» her må inkludere kulturmiljø, og viser til miljøinformasjonslova § 2 andre avsnitt der det heiter: «Med miljøet forstås det ytre miljø inkludert kulturminner og kulturmiljø.»

Utvalet meiner at det bør vere ein balanse mellom naturmangfald og kulturmiljø, og føreslår at ordlyden i § 29-10 òg skal gje heimel for å gje forskrift om å ta vare på kulturmiljø.

26.5.8 Vedlikehald og istandsetjing etter plan- og bygningslova

Manglande vedlikehald er ei utfordring når ein skal ta vare på bevaringsverdige bygningar. Kommunen kan gje generelle reglar om vedlikehald i arealdelen i kommuneplanen, og særskilde føresegner i reguleringsplanen. Ut over dette har ikkje lova ein generell heimel for å påleggje vedlikehald for å ta vare på kulturmiljø.

Utvalet har vurdert om plan- og bygningslova eller kulturmiljølova bør ha ein generell heimel om vedlikehaldsplikt som skal gjelde uavhengig av vernestatus. På den eine sida er ein positiv verknad av å ha ein slik heimel i plan- og bygningslova at lova er generell og gjeld for alle bygningar, uavhengig av alder og status. På den andre sida kan det vere ei ulempe at kommunane må forvalte reglane i ei lov dei elles ikkje har avgjerdsmakt etter. Utvalet har kome til at kulturmiljølova bør ha eigne reglar for vedlikehald og istandsetjing av bygningar som er freda, og drøfter dette mellom anna i kapittel 19.7.4 om vedlikehaldsplikta til eigaren. Spørsmålet her er om reglane i plan- og bygningslova om vedlikehald og istandsetjing er tilstrekkelege for å sikre kulturhistoriske verdiar i bygningar som ikkje er freda.

Såkalla «spekulativt forfall» er eit problem for kulturmiljø. Med spekulativt forfall siktar ein til tilfelle der eigaren over lengre tid lèt vere å halde kulturmiljø ved lag med det føremålet at kulturmiljøverdiane skal gå tapt, gjerne for å oppnå gevinst ved riving og nybygg.

Problemstillinga vart teken opp i kulturmiljømeldinga Meld. St. 16 (2019–2020):

I oppfølgingen av denne meldingen skal det gjøres en vurdering av mulighetene som ligger i eksisterende lovverk for å ivareta kulturmiljø. Dette gjelder blant annet rettslige virkemidler for å forhindre spekulativt forfall i kulturhistorisk verdifull bygningsmasse. Det forekommer at den som har ansvar for bevaringsverdig bygningsmasse ikke sørger for alminnelig vedlikehold og istandsetting. Forfall som følge av manglende vedlikehold kan framtre som spekulativt for å oppnå større fortjeneste enn dagens.

Utvalet meiner det bør vere heimel i kulturmiljølova for å hindre at verdiar som er verna etter lova, går tapt som følgje av at dei ikkje blir tekne vare på. Det er naturleg at kulturmiljøstyresmakta har ansvaret for å følgje opp spekulativt forfall og anna vedlikehald av freda kulturminne.

Utvalet meiner vidare at det er behov for å styrkje reglane i plan- og bygningslova for å hindre spekulativt forfall av verneverdige byggverk uavhengig av vernestatus. Ein positiv verknad av at vedlikehaldsplikta har heimel i plan- og bygningslova, er at pålegget vil gjelde for alle bygningar, uavhengig av alder og status.

Under vurderer utvalet korleis ein kan styrkje eller synleggjere dei verkemidla som ligg i plan- og bygningslova og i byggjesaksforskrifta.

Slik utvalet ser det, er dagens heimelsgrunnlag utydeleg, og forskrifta er vanskeleg å finne fram til. Reglane i forskrifta er heller ikkje godt nok eigna til å sikre bevaringsverdige bygningar mot spekulativt forfall, slik intensjonen er. Det mest problematiske vilkåret er avgrensinga mot pålegg som er mykje dyrare enn forsvarleg vedlikehald. I praksis vil det vere vanskeleg å nytte dagens reglar til å påleggje kostbare utbetringar som følgje av spekulativt forfall, fordi det normalt sett vil vere meir kostbart å setje i stand eit byggverk der vedlikehaldet har vorte forsømt over tid, enn der vedlikehald er gjennomført regelmessig. Utvalet meiner mellom anna at det naudsynt å gjere endringar i dette vilkåret for å styrkje heimelen i lova.

Ei utviding av § 31-1 til å gjelde sikring av bevaringsverdi har, som utvalet har gjort greie for ovanfor, vorte drøft fleire gonger utan at det har vorte vedteke. Utvalet ser det som lite realistisk å føreslå ei ny endring i denne regelen, men meiner likevel at gjeldande rett bør utvidast på ein måte som gjev kommunane høve til å gripe inn ved spekulativt forfall. For å gje kommunane eit tydelegare verktøy meiner utvalet at retten til å gje pålegg om dokumentasjon og utbetring bør ha heimel direkte i lova og ikkje i forskrift.

Utvalet føreslår at reglane i kapittel 19 i byggjesaksforskrifta, som gjev kommunen høve til å gje pålegg om dokumentasjon, utbetring og sikring, blir førte vidare gjennom ei ny føresegn § 31-1 a i plan- og bygningslova, slik at kommunen kan gje slikt pålegg med heimel i lov. Føresegna kan vere uttømmande, eller ho kan ha heimel for å gje ei eiga forskrift om pålegg om dokumentasjon, vedlikehald og sikring av bevaringsverdige bygningar. I framlegget skal utgangspunktet for vurderinga av kva som vil vere ei forsvarleg økonomisk ramme, vere bevaringsverdien til bygninga, og ikkje kva forsvarleg vedlikehald ville ha kosta. Subsidiært føreslår utvalet at denne endringa uansett blir gjord i den gjeldande forskrifta.

Føremålet med den nye regelen må framleis vere å hindre at kulturhistorisk viktige bygningar som ikkje er freda, forfell på grunn av manglande sikring eller vedlikehald. Regelen skal, som i dag, omfatte alle bygningar som har høg bevaringsverdi, og ikkje berre dei som har eit formelt vern. Fleire av desse bygningane er allereie vurderte etter kriteria i forskrifta og tekne med i ein kulturminneplan.

Avgrensinga til berre å gjelde bygningar som har høg bevaringsverdi og til tilfelle der forfall eller skade vil føre til at bygningane heilt eller delvis forfell ytterlegare om det ikkje blir gjennomført naudsynt utbetring, skal førast vidare i den nye føresegna. Slike skadar kan til dømes vere hòl i tak eller øydelagde vindauge. Slik utvalet ser det, vil det òg vere føremålstenleg å føre vidare kriteria om at utbetringa må vere naudsynt og i stor grad forbetre bevaringsverdien. Dette inneber at kommunen må gjere ei konkret vurdering, der skadepotensialet til forfallet og bevaringsverdien til bygninga må vegast mot kvarandre. Dette betyr at heimelen ikkje kan nyttast til å gje pålegg om utbetring i alle tilfelle der naudsynt vedlikehald ikkje er utført, berre i tilfelle der det manglande vedlikehaldet har ført til eit klart forfall. Normalt vil alle skadar som kan føre til ytterlegare forfall av bygningar med høg bevaringsverdi, oppfylle desse kriteria.

Utvalet meiner at det er viktig å føre vidare regelen om at kostnadene ved å gjennomføre tiltaket skal stå i høve til den bevaringsverdien som kan gå tapt, men føreslår at vurderingstema blir endra. Normalt vil det vere mykje meir kostbart å setje i stand ein bygning som på grunn av manglande vedlikehald over tid har forfalle mykje, til dømes med omfattande vasskade, ròteskade og liknande, enn å setje i stand bygningar som er haldne ved like regelmessig. Det er difor vanskeleg eller umogleg for kommunane å nytte heimelen i praksis.

Utvalet meiner at den konkrete vurderinga bør ta utgangspunkt i den høge bevaringsverdien, og ikkje i kva vanleg og jamt vedlikehald ville ha kosta. Den økonomiske bereevna til eigedomen, situasjonen eigaren er i, og kva bygninga kan bli nytta til, må framleis vere viktige moment i vurderinga. Dette gjer at kommunen kan leggje vekt på om eigaren eller den ansvarlege er ein profesjonell aktør, der det må kunne ventast at han kan bere slike kostnader, eller om forfallet står fram som spekulativt, til dømes fordi bygninga står i vegen for anna arealutnytting og fortenesta blir mykje høgare om eigedomen blir nytta til noko anna. Utvalet strekar under at kommunen framleis ikkje kan gje pålegg om utbetring dersom kostnadene ved gjennomføring av tiltaket er lite samhøvande sett opp mot bevaringsverdiane eller urimeleg høge for eigaren eller den ansvarlege.

26.5.9 Unntak frå tekniske krav

Aktiv bruk er den beste måten å sikre vern av bevaringsverdige bygningar på. Etter plan- og bygningslova § 31-4 kan kommunen gje heilt eller delvis unntak frå tekniske krav ved søknadspliktige tiltak på eksisterande bygningar. Eit av føremåla med føresegna er å leggje til rette for at kommunane kan ta omsyn til byggverk som er formelt verna, anten etter plan- og bygningslova eller kulturminnelova, og dimed unngå at viktige kulturmiljøverdiar blir øydelagde. Regelen gjev høve til å sikre at den eksisterande bruken kan førast vidare, eller at bygninga kan tilpassast til nye bruksområde utan at dei kulturhistoriske verdiane går tapt.

Før kommunen kan gje unntak, må han vurdere om unntaka er forsvarlege ut frå tryggleik, helse og miljø. Det er tiltakshavaren som har ansvaret for å grunngje kvifor det vil vere forsvarleg å gje unntak, og leggje fram dokumentasjon på dette. Kommunen skal nytte skjøn i vurderinga, men lova inneheld fleire moment som skal leggjast vekt på, mellom anna alderen og den formelle vernestatusen til bygninga. Omgrepet formell vernestatus omfattar byggverk som har eit juridisk vern etter plan- og bygningslova eller kulturminnelova.

Føresegna vart endra i 2023, og fleire av høyringsinstansane peikte i den samanhengen på at bruk av omgrepet formell vernestatus er ein alvorleg veikskap, fordi dei aller fleste bevaringsverdige byggverka i Noreg ikkje har eit formelt vern. Departementet uttalte at bevaringsverdige bygningar ikkje vart tekne med i opprekninga fordi

Hva som er bevaringsverdig beror i stor grad på et konkret skjønn, noe som bidrar til lite forutsigbarhet i byggesaker. Etter departementets oppfatning er det ikke behov for å ta inn bevaringsverdig som særskilt grunnlag for å gi unntak. Departementet legger til grunn at siden bestemmelsen på generelt grunnlag åpner for å kunne gi unntak fra tekniske krav når det er forsvarlig, er den ikke til hinder for å gi unntak fra tekniske krav også for bevaringsverdige byggverk.

Departementet viste vidare til at bevaringsverdi kan vere eit moment som inngår i vurderinga av kva fordelar ein kan oppnå ved å gje unntak, slik at bevaringsverdige bygg ville vere tilstrekkeleg tekne vare på. Kva som kan bli vurdert som fordelar ein kan oppnå, er til dømes at

[…] sikkerhetsnivået blir bedre, at byggverket blir mer tilgjengelig og at viktige kulturverdier blir ivaretatt. Det er også fullt mulig å legge vekt på klima, slik Oslo kommune har uttrykt ønske om. Gjenbruk av eksisterende bygningsmasse vil ofte innebære klimamessige fordeler.34

Heller ikkje her ser utvalet det som realistisk å føreslå ein gong til at bevaringsverdi blir teke inn i føresegna.

I kapittel 33.4 om pålegg ved naturleg skade føreslår utvalet å føre vidare den heimelen kulturmiljøstyresmakta har for å påleggje at freda kulturminne skal byggjast opp att. Slik utvalet vurderer det, er det viktig at føresegna kan nyttast i praksis. Ein føresetnad er difor at det òg i tilfelle der det blir gjeve pålegg om å byggje opp att eit kulturminne etter brann eller ulykkje, kan gjevast unntak frå dei tekniske krava i byggteknisk forskrift. Utvalet føreslår difor at ein i plan- og bygningslova § 31-4 presiserer at kommunen i slike tilfelle kan gje unntak frå tekniske krav etter plan- og bygningslova.

26.6 Framlegg frå utvalet

Utvalet føreslår endringar i plan- og bygningslova:

• utvide heimelen til å gje bindande føresegner i omsynssone c til òg å omfatte kulturmiljø

• endring i heimelen til å gje generelle føresegner i arealdelen til kommuneplanen, til å fastsetje bevaring av kulturmiljø og riveforbod i enkelte område

• ny heimel for å avslå søknad om riving av byggverk som har kulturhistoriske verdiar

• heimel til å gje forskrift om ivaretaking av kulturmiljø ved plassering og utforming av tiltak

• endring i føresegna om unntak frå tekniske krav til også å omfatte bygningar som blir bygde opp att etter skade eller brann

• å innføre uttrykkeleg heimel i lova for å hindre spekulativt forfall av bevaringsverdige bygningar

27 Lause kulturminne

Døme på lause kulturminne er våpen, reiskapar, smykke, skjelett og trestykke med inskripsjonar. Dei mindre, flyttbare tinga fortel om menneskeleg kultur og historie. Dei kan vere spektakulære i seg sjølve, eller dei kan saman med andre gjenstandar eller kulturmiljø utgjere eit kunnskapsgrunnlag. Dei fleste lause kulturminna som er omfatta av reglane i kulturminnelova er funne ved planlagde arkeologiske utgravingar. Nokre kjem fram meir tilfeldig, som ved arbeid i jorda eller ved private søk.

Lause kulturminne kan vere sårbare for ytre påverknad, og ein må handtere dei rett for å ta vare på dei og kunne nytte kunnskaps- og formidlingsverdien. Å leite etter gjenstandar med kulturhistorisk verdi er ein hobby for mange. Søkjeverksemda fører til at ny kunnskap om kulturhistoria blir avdekt. Samstundes gjev verksemda risiko for ulovlege inngrep i freda kulturminne, og ho krev mykje ressursar for styresmakta når gjenstandane blir leverte inn og musea skal innleme dei i samlingane sine. Ein del av gjenstandane utløyser òg finnarløn, som styresmakta må handsame og betale ut.

Spørsmål som blir drøfte i kapittelet, er korleis lause kulturminne skal ha vern i den nye kulturmiljølova, ulike alternativ for vern, kven som skal ha råderetten, og innhaldet i råderetten. Utvalet vurderer avgrensing av kva for nokre lause kulturminne som skal ha vern etter lova, og plikta til ikkje å skade dei. Vidare vurderer utvalet om det er naudsynt med endringar for søkjeverksemd og finnarlønsordninga for lause kulturminne.

27.1 Gjeldande rett

Lause kulturminne er regulerte i kulturminnelova § 12 og § 13. Lova har særreglar om lause kulturminne frå før år 1537. Myntar er omfatta av reglane om dei er frå før år 1650, og lause samiske kulturminne er omfatta om dei er frå før 1917.

Lause kulturminne er dei gjenstandane som ikkje er knytte til eit fast kulturminne, eller som er fjerna frå dette. Gjenstandane som er omfatta av kulturminnelova, er ikkje avgrensa ut frå storleik eller andre fysiske karakteristikkar, bortsett frå at dei må vere «lause». Døma på lause kulturminne som er nemnde i kulturminnelova § 12 første avsnitt bokstav a–c, er heller ikkje uttømmande. Når ein gjenstand ved ei planlagd utgraving, ved eit funn eller som kjem for dagen på annan måte, blir flytt frå sin opphavlege plass som del av eit fast kulturminne, blir gjenstanden forvalta som eit laust kulturminne.

Lause kulturminne som er eldre enn aldersgrensene, er eigarlause, og kjem for dagen ved funn, utgraving eller på annan måte, fell etter gjeldande rett inn under statleg eigarskap. Det er dei statlege forvaltningsmusea som har forvaltningsansvaret. I tillegg har alle lause kulturminne eldre enn aldersgrensene, både dei i statleg eigarskap og dei i privat eige, vern gjennom ei lovfest generell plikt til ikkje å skade kulturminna.

Statleg eigedomsrett til lause kulturminne kom inn med fortidsminnelova frå 1905.35 Eigarskapet skal sikre at fellesskapet sin arv og kunnskap om kulturhistoria blir teken vare på og formidla, og at kulturminne med nasjonal verdi ikkje blir selde ut av landet. Når musea forvaltar gjenstandane, blir dei haldne ved like og gjorde tilgjengelege for forsking, utdanning og formidling.36

Etter ordlyden fastset aldersgrensene kva gjenstandar som fell inn under det statlege eigarskapet. Aldersgrensene er òg tolka som vilkår for at dei andre reglane om vern skal tre inn.37 Dette er særleg aktuelt for plikta til ikkje å skade og for melde- og innleveringsplikta.

Er det tvil om lause kulturminne oppfyller alderskriteria i § 12 første avsnitt bokstav a–c, avgjer Riksantikvaren etter § 12 andre avsnitt om gjenstanden er eit laust kulturminne etter lova. Avgjerda er eit enkeltvedtak, men lova fastset at ei slik avgjerd blir gjord «med bindande verknad», slik at det ikkje er klagerett på avgjerda etter reglane i forvaltningslova.

Det er berre gjenstandar som er eigarlause som blir statleg eigedom ved funn. Styresmakta som får gjenstanden levert til seg, avgjer om dette er tilfelle. Privateigde gjenstandar eldre enn aldersgrensene i lova, som er funne før regelen om statleg eigedomsrett tok til å gjelde, er framleis i privat eige. Dette gjeld for alle lause kulturminne funne før 1905, og for samiske kulturminne funne før 1979.

Ved funn av kulturminne på eller i jorda er det avgjerande å skilje mellom automatisk freda kulturminne som fastsett i § 4 og lause kulturminne, fordi det gjeld ulike reglar om vern for dei to kulturminnekategoriane. Dei som er automatisk freda, skal som hovudregel liggje urørte, og det gjeld forbod mot tiltak som mellom anna inneber å «flytte» dei, jamfør § 3. Kva som er eit automatisk freda kulturminne etter § 4, er ei fagleg avgjerd, slik at det ikkje er finnaren eller grunneigaren som avgjer dette. Om private finn lause kulturminne, har dei ei plikt til å melde frå til styresmakta, og til å levere gjenstanden frå seg, jamfør § 13 andre avsnitt.

Riksantikvaren har heimel til å bestemme at gjenstandar yngre enn aldersgrensene «anses som kulturminner» i § 12 andre avsnitt. Direktoratet kan slik sikre statleg eigarskap til gjenstandar som i utgangspunktet ikkje oppfyller alderskriteria. Vilkåret er at det ligg føre «særlige grunner». Av førearbeida til lova går det fram at føresegna er gjeven særleg med tanke på at styresmakta skal kunne få eigarskap til lause gjenstandar som er naudsynte som dokumentasjon etter arkeologiske utgravingar av område, der yngre kulturhistoriske lag ligg over eldre lag.38 Eit omsyn er òg at styresmaktene skal kunne sikre musea brei representasjon av yngre gjenstandar.39 Slike avgjerder er enkeltvedtak med klagerett til departementet.

I kulturminnelova § 12 tredje avsnitt har styresmakta heimel for oreigning av lause kulturminne i privat eige som oppfyller alderskriteria. Heimelen til oreigning gjev staten høve til å sikre seg kulturminne der nasjonale kulturminneinteresser tilseier at gjenstanden bør vere i offentleg eige. Vilkår for oreigning er ei overvekt av fordelar for statleg eige, sett opp mot ulempene for eigaren. Styresmakta har òg høve til oreigning av lause gjenstandar med kulturhistorisk verdi «uten hensyn til alder». Det er då eit tilleggskriterium at det ligg føre «særlige grunner».

Om eit laust kulturminne som oppfyller alderskriteria, blir selt på auksjon, har staten forkjøpsrett etter kulturminnelova § 12 sjuande avsnitt. Heimelen for forkjøpsrett gjeld òg for gjenstandar uavhengig av alder, om det ligg føre «særlige grunner».

Universitetsmusea knytte til universiteta i Oslo, Bergen, Stavanger, Trondheim og Tromsø forvaltar det offentlege eigarskapet etter kulturminnelova § 12 første avsnitt på vegner av staten. Dette er fastsett i § 12 i ansvarsforskrifta og følgjer òg av universitets- og høgskulelova § 2-7 andre avsnitt.40 Etter kulturminnelova § 13 fjerde avsnitt, jamfør ansvarsforskrifta § 12 første avsnitt, har musea høve til å overlate det lause kulturminnet til finnaren eller grunneigaren heilt eller delvis. Vidare er det innanfor ordlyden «forvalte» å inngå avtale om utlån av gjenstandane til andre museum, til dømes lokale museum.

For alle lause kulturminne, både dei i statleg og privat eige, gjeld eit forbod mot å skade kulturminnet, jamfør kulturminnelova § 13. Føresegna fastslår at «[i]ngen må skade løse kulturminner». Plikta til ikkje å skade set grenser for kva eigaren kan gjere med kulturminnet. Regelen om ikkje-skading i kulturminnelova § 13 første avsnitt sperrar for at kulturminnet kan bli kasta.

Dei som finn lause kulturminne, har plikt til å melde funnet til styresmaktene og til å levere funna frå seg, jamfør kulturminnelova § 13. Det er straffeansvar ved brot på forbodet mot å skade og på melde- og innleveringspliktene, jamfør kulturminnelova § 27.

Søkjeverksemd etter lause kulturminne er ikkje direkte regulert i kulturminnelova. Reglane om automatisk freding av kulturminne i kulturminnelova § 3 jamfør § 6 set grenser for kvar ein kan grave i jorda, og fungerer dimed som ei områdebestemd grense for kvar ein lovleg kan drive søkjeverksemd. Forbodet i kulturminnelova § 13 første avsnitt mot å skade lause kulturminne påverkar òg korleis søkjeverksemda kan skje. Fordi dei som søkjer etter kulturminne, ikkje veit om dei utset eit automatisk freda fast kulturminne eller eit laust kulturminne for skade idet dei set spaden i jorda, kan ein tolke lova slik at ho forbyr denne typen leiteverksemd. Særleg gjer dette synspunktet seg gjeldande når det blir søkt i område der det er grunn til å tru at det er lause kulturminne. I praksis er lova tolka slik at forbodet mot å gjere inngrep berre gjeld ved kjende automatisk freda kulturminne med sikringssone.

Riksantikvaren har ei rettleiing som er ei viktig kjelde til korleis reglane på området blir tolka i praksis. I retningslinjene kjem det mellom anna fram korleis ein skal vurdere om noko berre er eit lausfunn, eller om det er ein del av eit automatisk freda kulturminne, slik at ein skal avslutte søket. Det er tilrådd i retningslinjene å ikkje drive metallsøk nærare enn 25 meter frå kjende automatisk freda kulturminne.41

Finnarløn er regulert i kulturminnelova § 13 tredje avsnitt. Styresmakta skal etter føresegna fastsetje finnarløn ved skjøn, men minst til metallverdien pluss 10 prosent for sølv eller gull. Retningslinjene for finnarløn har både standardsatsar for utbetaling og nærare skildring av når finnarløna kan bli nedsett.42 Riksantikvaren kan setje finnarløna ned der det ligg føre særlege grunnar, til dømes der funnet ikkje er handsama varsamt. Det er ikkje klagerett over avgjerda om å setje ned finnarløna. I perioden mellom dei nye retningslinjene for finnarløn vart vedtekne i 2019 og første halvår i 2021 hadde Riksantikvaren fått inn 770 finnarlønssaker. Det var i same periode betalt ut 700 000 kroner i totalt 400 ferdighandsama saker. I 60 prosent av sakene utbetalte Riksantikvaren 500 kroner eller mindre, medan utbetalinga i 20 prosent av sakene var på 550 til 1000 kroner, og utbetalinga i dei resterande 20 prosentane av sakene var på meir enn 1000 kroner. Riksantikvaren sine retningslinjer for storleik på finnarløna opererer med ei firedeling med utgangspunkt i den kulturhistoriske verdien av funnet. Det er berre kategori D, dei mest verdifulle funna, som blir premierte med finnarløn over 2000 kroner.43

Saksgangen ved finnarlønssaker er slik at finnaren melder funnet til fylkeskommunen og avtaler eventuell innlevering av funnet. Finnaren fyller så ut eit funnskjema der finnaren mellom anna set koordinatar for funnet. Opplysningane blir kontrollerte av fylkeskommunen, som registrerer funnet i databasen Askeladden og fullfører funnskjemaet, før det blir sendt vidare til rett museum. Musea vurderer om dei skal innleme funnet i samlinga eller overlate funnet til finnaren, og registrerer det i sine eigne databasar. Musea vurderer så om finnarløn er aktuelt, og i så fall kva sum. Riksantikvaren vurderer innstillinga og gjer til slutt vedtak om utbetaling og betaler ut finnarløna.

27.2 Utenlandsk rett

Den svenske kulturmiljölagen omtaler lause kulturminne som «fornfynd». Dette er gjenstandar som manglar eigar og i tillegg blir funne i eller ved eit fast kulturminne, eller som ein reknar med er frå tida før 1850.

Fornfynd som «påträffas i eller vid en fornlämning och har samband med denna» fell til staten. Andre funn fell til finnaren. Om funna «helt eller delvis består av guld, silver, koppar, brons eller annan legering med koppar», eller «består av två eller flera föremål som kan antas ha blivit nedlagda tillsammans», skal staten få tilbod om innløysing.44 Funn som fell til staten, blir forvalta av musea. Kulturmiljölagen har eigne reglar om vern av inventar i kyrkjer som er av «kulturell og historisk verdi».

Sverige har regulert privat søkjeverksemd etter kulturminne strengt. Metalldetektorar er definerte uavhengig av teknologi og gjeld alle apparat som kan avdekkje metall under bakken. Dei kan berre nyttast etter løyve med tilhøyrande avgift, eller der ein oppfyller lovbestemde vilkår. Unntaka gjeld mellom anna dei som har fått i oppdrag å utføre arkeologisk undersøking på vegner av det offentlege.45 Løyve blir på si side berre gjeve der metallsøkjaren skal brukast til andre føremål enn å søkje etter fornfynd, eller der han skal brukast i offentleg organisert forsking. Dei som får løyve til å søkje (etter andre gjenstandar enn fornfynd), må følgje reglane for fornfynd om slike likevel dukkar opp. Det blir ikkje gjeve finnarløn etter svensk rett. Likevel kan ein få innløysing for visse lovbestemde typar fornfynd, som ein plikter å tilby styresmaktene.

I Danmark omtaler den danske museumsloven lause kulturminne som «danefæ». Danefæ omfattar alle gjenstandar frå fortida som er funne i Danmark. Dei må òg vere laga av verdifullt materiale eller ha særleg kulturhistorisk verdi, og ingen må kunne godtgjere at dei er eigar. Omgrepet «fortida» er ikkje nærare spesifisert i museumsloven. Det er meldeplikt ved funn av danefæ, og funna høyrer til staten. Det gjeld òg avleveringsplikt til staten, og funna blir forvalta av dei ulike musea.

I Danmark er søkjeverksemd òg regulert, sjølv om utgangspunktet er at søkjeverksemd er tillate. Her er likevel bruk av metallsøkjar heilt forbode på og rundt (i ein avstand på to meter) «fortidsminder». Eit fortidsminne er eit fast kulturminne som er synleg i terrenget av visse typar definerte område i eit vedlegg til museumsloven, mellom anna ruinar og gravhaugar. Forbodet gjeld òg der grunneigaren har fått varsel om at det kan vere fortidsminne på eigedomen. I Danmark betaler styresmaktene ut finnarløn til private finnarar («godtgørelse til finderen») av danefæ etter fastsetjing av Nationalmuseet.

I Finland gjev lag om fornminnen vern av lause kulturminne utan kjend eigar som ein vurderer til å vere minst hundre år. Lova har meldeplikt og plikt til innlevering, så framt ikkje kulturminnet kan ta skade av flytting. I lova er det gjeve reglar for at ein må avslutte søkjeverksemda etter å ha gjort funn. Dette gjeld til dømes ved funn i jord, utanom ved funn i pløyelag. Det gjeld òg ved fleire funn i nærleiken av kvarandre, uavhengig av funnkontekst.

27.3 Korleis sikre vern av lause kulturminne?

Lause kulturminne fortel om kulturen og historia, på same måte som jordfaste kulturminne og bygningar. For å sikre samanheng i forvaltninga av kulturminne, unngå at delar av kulturmiljøhistoria går tapt og sikre oppfylling av internasjonale avtalar om vern av kulturarven må ny lov, slik utvalet vurderer det, ha føresegner om vern av lause kulturminne.

27.3.1 Vern av lause kulturminne gjennom statleg eige

I dag er lause kulturminne som oppfyller alderskriteria og som ikkje har annan kjent eigar, rekna for å vere statleg eige. Statleg eige saman med plikta til ikkje å skade sikrar kulturhistorisk materiale og at kulturminna er tilgjengelege for forsking og formidling. Det er eit godt etablert system både for fagfeltet, for forvaltningsmusea og i befolkninga, og ordninga har verka sidan innføringa av statleg eigedomsrett i 1905.

Det er dei regionale forvaltningsmusea som forvaltar det statlege eigarskapet til dei lause kulturminna.46 Dei samiske lause kulturminna er i dag formelt lagde under same forvaltningsregime som andre lause kulturminne, men samiske styresmakter er i ein del saker involverte på bakgrunn av konsultasjonsinstituttet slik det er heimla i samelova kapittel 4.47 Sametinget har òg gjennom ansvarsforskrifta § 4 jamfør § 3 fått tildelt rolla som mottakar av lause kulturminne. Vidare er Noregs arktiske universitetsmuseum ved Noregs arktiske universitet dels ein samisk institusjon, som har forvaltningsansvaret for samiske gjenstandar.

Forvaltningsmusea er organisatorisk lagde under Kunnskapsdepartementet, og dei er ein del av universiteta. Det at desse institusjonane har ansvar og kompetanse til å ta avgjerder om varetaking, forsking og formidling av lause kulturminne, er med på å gje forvaltninga av dei ei klar forankring i vitskaplege omsyn og gjere forvaltninga kunnskapsbasert.

27.3.2 Andre alternativ enn statleg eige

Automatisk freding av lause kulturminne kan fange opp same omfang av lause kulturminne som offentleg forvaltningsansvar for alle gjenstandar innanfor alderskriteria som er funne. Ei automatisk freding vil kunne innebere at gjenstandane får vern i form av til dømes ei handlingsnorm, sjølv om dei ikkje automatisk er eigde av styresmakta. Ei slik ordning vil ikkje gje same kontroll og høve til aktiv forvaltning av gjenstandane som blir funne privat. Mange slike funn vil sannsynlegvis ikkje vil bli tekne vare på i same grad, fordi finnaren ikkje har same interesse av eller kompetanse til dette som forvaltningsmusea. Tilgang for styresmaktene til desse gjenstandane krev ved ei slik ordning kjøp eller oreigning.

I tillegg er eit viktig føremål med ordninga som gjeld no, at gjenstandane i statleg eige skal kunne vere utgangspunkt for vitskapleg forsking og formidling. Ordninga er særleg viktig for dei lause kulturminna som utgjer «massemateriale». Dette er materiale som det er funne mengder av, som sett i samanheng gjev grunnlag for vitskaplege slutningar. Der styresmaktene ikkje automatisk får kulturminna i si forvaltning, vil denne typen forsking krevje oreigning av mange enkeltvise gjenstandar, noko som vil vere ressurskrevjande.

Utvalet meiner at automatisk freding ikkje strekkjer til for å sikre vern av lause kulturminne. Det er heller ikkje eigna til å oppnå føremålet om vitskapleg utnytting og formidling av dei lause kulturminna, og utvalet vil difor ikkje tilrå ei slik løysing for vern av lause kulturminne.

Slik det kjem fram i kapittel 19, vil utvalet føreslå ein felles heimel for vedtaksfreding av kulturminne, som òg omfattar høve til freding av lause kulturminne. Freding etter vedtak vil berre vere aktuelt for eit fåtal lause kulturminne, og det er ikkje eigna til å fange opp det materialet som er lause kulturminne etter alderskriteria, og som òg er eigarlaust. For å sikre historia til fellesskapet og høvet til forsking og formidling er heimel til fredingsvedtak, slik utvalet vurderer det, heller ikkje tilstrekkeleg som einaste verkemiddel for vern av lause kulturminne.

Utvalet vurderer at ordninga med statleg eige og forvaltning i hovudsak fungerer etter føremålet. Andre nordiske land har valt same løysing, og utvalet vurderer at det ikkje er nokon klare alternativ som vil kunne sikre både eigedomsretten og forvaltninga av dei lause kulturminna slik at desse kjem fellesskapet til gode gjennom forsking og formidling. Utvalet tilrår å føre vidare den offentlege forvaltninga av lause kulturminne gjennom forvaltningsmusea.

27.3.3 Er styresmaktene eigar eller forvaltar?

Etter kulturminnelova er «staten» eigar av dei lause kulturminna. «Staten» er dei styresmaktene som utgjer det statlege forvaltningshierarkiet, med Stortinget og regjeringa med Kongen i statsråd på toppen, departementa og dei statlege direktorata og forvaltningsorgana, mellom anna universiteta.

For samisk kulturmiljø kan det at eigedomsretten er plassert hjå «staten», prinsipielt vere problematisk, fordi det samiske folket har sjølvråderett over eigen kultur.48 Samane har ikkje berre dei norske statlege organa som styringsorgana sine, dei har òg Sametinget. Sametinget utøver makt på kulturmiljøfeltet på vegner av samane.49 Fordi Sametinget formelt ikkje er ein del av «staten» i Norge, men sideordna dei statlege organa, er heller ikkje «staten» eit presist uttrykk om ein skal omtale ei ordning der Sametinget òg skal ha makt til å ta avgjerder om gjenstandane.

Uttrykket «styresmakta» kan peike på både statlege, fylkeskommunale og kommunale forvaltningsorgan, i tillegg til forvaltningsorgan for særlege grupper, slik som Sametinget. Uttrykket dekkjer dimed dei relevante organa. Utvalet meiner difor at uttrykket «styresmakta» bør nyttast til å omtale dei statlege, regionale og samiske styresmaktene som har forvaltningsansvaret for dei lause kulturminna, og at presiseringa av kva for ei styresmakt som har kompetanse til å treffe avgjerd, kjem i lova eller i forskrifta.

Føremålet med vern av lause kulturminne er å ta vare på kulturminnegjenstandar på lang sikt og forvalte dei med fagleg forankring på vegner av fellesskapet i Noreg, mellom anna til bruk i forsking og formidling. Fellesskapet er i denne samanhengen sett saman av det norske folket, det samiske folket, dei nasjonale minoritetane og andre innbyggjarar i landet som har interesse i å ta vare på den materielle kulturarven dei lause kulturminna utgjer. For å utøve dette ansvaret treng forvaltninga å rå over gjenstandane. I kulturminnelova § 12 er råderetten lovfest som ein «eigedomsrett» som «staten» sit med.

I havressurslova heiter det at ressursane «ligg til fellesskapet i Noreg».50 Ifølgje førearbeida verkar ordlyden slik at han ikkje «etablerer … statleg eigedomsrett til ressursane i juridisk forstand, men uttrykkjer fellesskapet sin rett til ressursane i motsetnad til ein privateigd ressurs». «Fellesskapet» omfattar både «det samiske folket, det norske folket og alle andre innbyggjarar i Noreg».51 Det er denne sondringa mellom kva rett ein etablerer juridisk, og kva ein uttrykkjer prinsipielt, som er sentralt òg for kulturminnegjenstandane sin del. For havressursane er den særlege råderetten regulert nærare i andre føresegner i lova. Uttrykket «ligg til fellesskapet» kan difor uttrykkje ideell eigedomsrett utan at det i seg sjølv har konkret rettsverknad for råderetten over goda det gjeld. Denne bruken av uttrykket kan passe òg for dei lause kulturminna. Utvalet føreslår at dei lause kulturminna «ligg til fellesskapet».

Statleg eigedomsrett gjev i dag forvaltningsmuseet høve til å utøve eit forvaltaransvar over dei lause kulturminna. Det er særleg høve til å ta avgjerd om handsaming eller plassering som er viktig for kulturmiljøstyresmakta.52

Når det i lova står at dei lause kulturminna ligg til fellesskapet, må det kome fram av lova at forvaltaransvaret ligg hjå kulturmiljøstyresmakta. Endringa frå å omtale staten som eigar til å omtale det som eit «forvaltaransvar» vil ikkje i seg sjølv ha realitetsverknad. I den grad staten har privatrettslege rettar og plikter til ein slik gjenstand, skal dei framleis stå ved lag, samstundes som det må vere klart at der styresmakta har behov for å gjere privatrettslege disposisjonar på vegner av fellesskapet, er det dei som har denne rolla.

Framlegget inneber ei tydeleggjering av at det er fellesskapet sine interesser som skal vere styrande for utøvinga av forvaltaransvaret. Slik blir omsyna bak forvaltaransvaret som spring ut av den statlege eigedomsretten forstått i dag òg. Framlegget er difor ei lovfesting av gjeldande rett når det gjeld kva rolle offentlege styresmakter har for lause kulturminne, og kven dei forvaltar gjenstandane på vegner av.

Ein kan stille spørsmål ved om endringa er naudsynt når ho ikkje har realitetsverknad. Utvalet meiner at det her er tale om ei endring som er viktig prinsipielt og symbolsk, fordi det er omsyn til samisk sjølvråderett som bør få stor vekt, og for å framheve at det er folket sine interesser som styrer forvaltninga av kulturminna.

Utvalet vil føreslå ein ordlyd der forvaltaransvaret over dei lause kulturminna er lagt til styresmaktene. Ordlyden bør samstundes seie at kulturminna «ligg til fellesskapet i Noreg». Dette er for å framheve at kulturminna er ein felles ressurs og eit felles gode, og at forvaltninga skal vere styrt etter fellesskapet sine interesser.

27.3.4 Kva ligg i råderetten styresmakta har over dei lause kulturminna?

Kva råderett forvaltningsmuseet har over dei lause kulturminna, er ikkje fullt ut klargjort i gjeldande lov. I praksis er ikkje forbodet mot å skade lause kulturminne følgt i tråd med ordlyden, fordi det er reelle behov for kassering etter til dømes større utgravingar. Eit spørsmål er difor om lova bør opne for kassering. Eit anna spørsmål er om råderetten skal opne for overføring eller avhending av gjenstandar til andre enn finnaren og grunneigaren, til dømes andre museum. Eit tredje spørsmål er om lova bør opne for at menneskelege leivningar blir gravlagde på nytt på nærare vilkår.

Avgjerda om kasseringa skjer i hovudsak før dei lause kulturminna blir innlema i forvaltningsmusea sine samlingar. Ettersom praksis viser at det er eit visst reelt behov for kassering, meiner utvalet det er grunn til å lovregulering når det kan skje. Lova bør difor ha heimel for kassering. Kassering inneber kasting og dimed tap av kulturminne, og utvalet vurderer at ein heimel for kassering difor må ha eit snevert verkeområde, og at det berre kan skje på lovbestemte vilkår.

Situasjonar der det kan vere aktuelt å kaste kulturminne, kan til dømes vere når ein finn materiale det finst mykje liknande av frå før, eller når materialet krev særleg mykje konserveringsressursar sett opp mot den kulturhistoriske verdien gjenstanden har. Samstundes vil motargumenta for desse gjenstandstypane òg vere at ein ikkje veit kva eit kulturminne kan bety i framtida. Særleg gjeld dette der ein har ein ny kontekst å undersøkje kulturminna under, ny kunnskap og ny teknologi. Kassering bør difor berre skje med vilkår om dokumentasjon og når vurderinga er at kulturhistorisk viktig materiale ikkje går tapt.

Det å overføre råderetten over lause kulturminne kan sikre effektiv forvaltning i tilfelle der forvaltningsmusea ikkje har kapasitet til, eller ser det som naudsynt, å ta vare på eit konkret laust kulturminne. Der ein har vurdert at det ikkje lenger er naudsynt å ha gjenstanden i den aktuelle samlinga, men at andre kan ha nytte av lause kulturminne til forsking eller formidling, vil dette kunne vere ei god løysing. Dette kan òg ha grunnlag i at gjenstanden er særskilt viktig for ein region, eit folk eller ein minoritet. Det at desse krava må vere oppfylte, tilseier at det som hovudregel berre er andre museum, organisasjonar eller private med gode formidlingshøve det er aktuelt å avhende til. Om alternativet er kassering, bør det òg vere tillate å avhende til private utan krav om formidling. Utvalet føreslår difor ei heimel for å avhende lause kulturminne på nærare vilkår. Avhending mot vederlag er etter utvalets syn ikkje aktuelt, fordi det kan skape uheldige insentiv til avhending i strid med kulturmiljøomsyn for institusjonar med trong økonomi.

Plikta til ikkje å skade vil gjelde sjølv om kulturminnet blir avhenda. Vidare kan ein sikre mot ulike former for skjemmande bruk ved å setje vilkår i ein avhendingsavtale.53 Forkjøpsretten til styresmakta kan i nokre tilfelle sperre for avhending til andre, men når kulturminne først er avhenda vurderes det som lite aktuelt med bruk av forkjøpsrett. Dersom den som tek over det lause kulturminnet, ønskjer å kaste det, må avgjerda takast av dei styresmakta som har fått kompetanse til det.

Etter kulturminnelova er det ikkje ein del av råderetten for lause kulturminne i statleg eige i dag å gravleggje menneskeleg skjelettmateriale på nytt. I nokre tilfelle kan det vere etisk naudsynt å gravleggje på nytt. Aktuelle situasjonar er der skjelettmaterialet er del av ei samling etter opning av graver, eller der det er identifiserte personar med direkte etterkommarar som ønskjer at materialet skal gravleggjast på nytt.

Utvalet føreslår at det blir klargjort i ny lov at menneskelege leivningar kan gravleggjast på nytt, når nærare fastsette føresetnader er oppfylte.

27.4 Kva skal vere lause kulturminne i den nye lova?

27.4.1 Namn på kategorien

Uttrykket «lause kulturminne» er ikkje er definert i den gjeldande kulturminnelova. Det er brukt både som overskrift i kapittel III i lova og om dei kulturminna som blir statleg eigedom etter § 12 første avsnitt. Dette gjer det uklart om alderskriteria er avgjerande for kva lause kulturminne som er omfatta av forbodet mot å skade, av meldeplikt og av finnarløn. Utvalet ser det som naudsynt å avgrense tydelegare i lova kva kulturminne som er «lause kulturminne», og som dimed er omfatta av føresegna om lause kulturminne. Utvalet har vurdert andre namn på kategorien og tilrår å føre vidare uttrykket «lause kulturminne» som namn på kulturminnekategorien som omfattar gjenstandar med kulturhistorisk verdi.

27.4.2 Korleis skal lova definere lause kulturminne?

Kulturminnelova nyttar i § 12 første avsnitt uttrykket «ting» for å skildre lause kulturminne. Også uttrykket «gjenstand» inngår i § 12 andre og tredje avsnitt. Orda ting og gjenstand har vid betydning, men dei peiker som regel på mindre, flyttbare objekt. Eit alternativ til desse orda kan vere lausøyre, som har eit eintydig innhald rettsleg som samsvarer med kategorien. Ordet har samstundes i mindre grad eit klart innhald i daglegtale, og det kan difor vere mindre pedagogisk.

Utvalet vurderer at det er tilstrekkeleg å nytte eitt ord som omtaler objekta som inngår i kategorien lause kulturminne. «Gjenstand» er meir eintydig forstått i både rettsleg språkbruk og i daglegtale, og utvalet vurderer det som betre enn «ting».

Definisjonen kan òg ha døme på gjenstandar som kan vere lause kulturminne, utan at lista er uttømmande. Ei kort, generell og ikkje uttømmande liste gjev rettleiing om kva som ligg i omgrepet lause kulturminne. Samstundes set ikkje opplistinga grenser mot gjenstandar som ut frå karakteristikkane sine bør vere omfatta av reglane, utan at ein har tenkt på det på førehand. Dersom det er nokre kulturminne som ikkje blir oppfatta som eit «laust kulturminne», men som det er behov for at skal vere inkludert i kategorien, kan ei løysing vere å nemne dei særskilt.

I tillegg kan definisjonen eksplisitt setje grenser mot andre kulturminnekategoriar, for å syne at sjølv om dei lause gjenstandane inngår i desse kategoriane, blir ikkje desse kategoriane rekna som lause kulturminne. Dette gjeld både lause gjenstandar som inngår i jordfaste kulturminne, lause gjenstandar som er vedtaksfreda saman med til dømes ein bygning, eller rørlege kulturminne som utvalet føreslår at det blir høve til å gje vern, sjå kapittel 19.

Utvalet føreslår at lova nyttar ordet «gjenstandar» for å skildre kategorien lause kulturminne. Utvalet meiner vidare at lovteksten bør ha døme på lause kulturminne med utgangspunkt i føresegna som gjeld no, om enn noko kortare.

27.4.3 Aldersgrense for kva som er lause kulturminne etter funn

I dag er alle eigarlause, lause kulturminne som kjem for dagen og oppfyller alderskriteria, automatisk lagde under statleg eigedomsrett. Aldersgrensa for kva gjenstandar som blir omfatta, er den same som for automatisk freda kulturminne, og det same gjeld aldersgrensa for samiske gjenstandar. Dette er med på å gje god samanheng i forvaltninga og mindre ressursbruk, enn om det til dømes skulle gjelde ei anna aldersgrense eller andre vilkår for offentleg forvaltning av lause kulturminne enn for jordfaste kulturminne.

Bakgrunnen for utvalet sitt råd om kva aldersgrenser som bør gjelde, er handsama i kapittel 17. Dei same hovudtrekka i grunngjevinga gjeld òg for lause kulturminne.

Utvalet vurderer at avgrensinga av lause kulturminne som er i offentleg forvaltning, framleis skal vere knytt til aldersgrensene for jordfaste kulturminne.

27.4.4 Myntar

Bakgrunnen for innføringa av særskilde aldersgrenser i 1978 var at ein ville syte for at myntar frå to særleg interessante utmyntingsperiodar kunne bli fanga opp og representerte i samlingane til musea.54 Når fleirtalet i utvalet no tilrår å flytte grensa for automatisk freding fram til 1650, og mindretalet tilrår å flytte grensa fram til 1850, fell i tillegg behovet for den særlege aldersgrensa bort uavhengig av dette.

Utvalet vil difor ikkje tilrå at den særlege aldersgrensa for myntar blir ført vidare.

27.4.5 Krigsmateriell frå andre verdskrigen

Lause gjenstandar med norsk og tysk opphav frå andre verdskrigen er forvalta som statleg eigedom etter fiendegodslova.55 Det gjeld ikkje noka meldeplikt for dei, men så lenge dei er oppfatta som statleg eigedom, er det straffbart å ta med seg gjenstandane frå der dei blir funne.56 Gjenstandar som allereie er samla inn, er forvalta av dei sju forsvarsmusea. Ein reknar med at det framleis ligg eit høgt tal gjenstandar frå krigen igjen i naturen, til dømes mellom 700 og 900 flyvrak. Musea har god oversikt over materialet som finst, og dei tek berre unntaksvis inn nye gjenstandar der dei blir gjorde merksame på dei.

Fiendegodslova er ikkje meint å regulere offentleg forvaltning av kulturmiljøverdiar. Slik utvalet vurderer det, kan det vere naudsynt å klargjere kva reglar som gjeld gamalt krigsmateriell etter fiendegodslova. Utvalet har elles ikkje funne grunn til å gå nærare inn på tematikken i utreiinga her. Materiell og andre kulturminne frå verdskrigane vil vere omfatta av dei generelle reglane i kulturmiljølova på linje med andre kulturminne, og lause gjenstandar kan få vern gjennom vedtaksfreding, oreigning og bruk av forkjøpsrett.

27.4.6 Særleg om menneskelege leivningar og skjelettmateriale

I kulturminnelova er «skjelett og skjelettrester» nemnt særleg som døme på kva «løse kulturminner» er. Menneskelege leivningar, slik som skjelett, kan ha stor vitskapleg verdi og fortelje om kulturhistoria, og det kan difor vere gode grunnar til at dei blir forvalta av kulturmiljøstyresmakta. Ein kan likevel hevde at det er unaturleg å omtale menneskelege leivningar som «kulturminne». Ein kan òg ha prinsipielle innvendingar mot å plassere leivningar etter menneske og andre gjenstandar i same «kategori».

Samstundes er reguleringa i dag godt eigna til å sikre den kulturhistoriske verdien leivningane kan ha, på ein måte som òg viser respekt og handsamar dette materialet så omsynsfullt som det krev.57

Utvalet vil tilrå ei løysing der forvaltninga av menneskelege leivningar med kulturhistorisk verdi held fram som før med dei presiseringane som gjeld forvaltning av samisk skjelettmateriale. Utvalet vil likevel tilrå å presisere i lova at kulturmiljøstyresmakta skal forvalte menneskelege leivningar på same måte som lause kulturminne.

Ei utfordring ved å regulere menneskelege leivningar med kulturhistorisk verdi er å trekkje ei grense mot det materialet som ikkje har slik verdi, og som dimed skal vere forvalta av politiet.58Utvalet vil difor tilrå ein ordlyd der det blir klart at det er menneskelege leivningar med kulturhistorisk verdi som skal vere forvalta som lause kulturminne. Dette er i tråd med den gjeldande praksis.

27.4.7 Heimel for erklæring ved funn av lause kulturminne

Riksantikvaren har heimel til å avgjere at eigarlause gjenstandar yngre enn dei lovfeste aldersgrensene som «kjem for dagen», er statleg eigedom, der det er «særlige grunner» for det etter kulturminnelova § 12. Føresegna er gjeven for å sikre lause gjenstandar som er naudsynte som dokumentasjon etter arkeologiske utgravingar, der lag frå nyare tid ligg over eldre lag. Normalt er det då ingen andre som har søkt å tileigne seg gjenstanden, eller som på anna grunnlag kan hevde at dei har sterkare rett til gjenstanden enn styresmaktene, slik at det å erklære statleg eigedomsrett ikkje påverkar rettane eller pliktene til private.59

Heimelen kan etter den gjeldande ordlyden òg nyttast i eventuelle andre høve der ein eigarlaus gjenstand yngre enn aldersgrensene kjem for dagen, for å sikre staten særleg viktige kulturhistoriske gjenstandar. Utvalet er ikkje kjent med at heimelen har blitt nytta utanfor utgravingssituasjonar.

Utvalet føreslår at heimelen blir ført vidare i kulturmiljølova. Heimelen er praktisk viktig for å sikre forskingsmateriale etter utgraving, og avgjerda vil normalt ikkje vere inngripande. Utvalet meiner at det berre bør vere høve til å nytte heimelen ved arkeologisk utgraving. Styresmaktene må nytte andre heimlar som til dømes oreigning eller forkjøpsrett om dei vil skaffe rådvelde over gjenstandar som kjem for dagen i andre situasjonar.

27.4.8 Klargjering av det statlege ansvaret for lause kulturminne uavhengig av alder

Det er etter kulturminnelova høve til å fastsetje at eigarlause gjenstandar som ikkje oppfyller alderskriteria, er lause kulturminne når det ligg føre «særlige grunner». Vidare er det heimel for oreigning. Gjenstandane som blir lause kulturminne etter desse føresegnene, er i dag ikkje etter lovteksten omfatta av den statlege eigedomsretten og forvaltning av forvaltningsmuseet.

Praksis er at musea forvaltar dei yngre gjenstandane når dei kjem inn i samlingane, på linje med eldre gjenstandar. Slik utvalet vurderer det, er det ikkje nokon faglege grunnar for at lause kulturminne som er erklærte som lause kulturminne av kulturmiljøstyresmakta eller oreigna, skal takast vare på på andre måtar enn lause kulturminne som oppfyller alderskriteria. Det er òg tale om få gjenstandar, slik at det ikkje har større økonomiske eller administrative kostnader.

Utvalet føreslår å klargjere at forvaltningsansvaret for lause kulturminne gjeld all lause kulturminne som blir tekne vare på av styresmakta etter føresegna.

27.5 Forbod mot å skade lause kulturminne

Ei viktig side av å sikre kulturminne er å hindre at dei blir skadde. Det gjeld både aktivt skadeverk og passiv skade, til dømes gjennom dårleg vedlikehald eller feil oppbevaring. Ein må òg sjå endring av objekta som ei form for skade når endringa påverkar kulturmiljøverdien. Ei plikt til ikkje å skade lause kulturminne set ei rettsleg grense for kva ein eigar eller finnar kan gjere med kulturminnet. Ei plikt kan gje høve til å sanksjonere forsettlege og sterkt aktlause skadehandlingar. Høve til sanksjon kan vere med på å streke under verdien kulturminna har for fellesskapet, og det felles ansvaret vi har for å ta vare på dei.

Ei plikt til ikkje å skade lause kulturminne må vere tydeleg på kva gjenstandar som er omfatta, kven plikta gjeld, og kva som er skade. Dei som handterer lause kulturminne, skal kunne sjå føre seg kva handlingsrom dei har for handtering, utan at dei gjer skade.60

Ein kan lese dagens forbod mot å skade lause kulturminne i kulturminnelova § 13 slik at det gjeld alle lause gjenstandar med kulturhistorisk verdi, uavhengig av alder. I Riksantikvaren si tolking og praktisering av føresegna er det lagt til grunn at plikta gjeld lause kulturminne som oppfyller alderskriteria i § 12 første avsnitt bokstav a–c.61 Dagens praksis gjeld eit mindre omfang av lause kulturminne enn det ordlyden kan gje uttrykk for. For å unngå at kulturmiljølova blir uklar, vil utvalet presisere kva lause kulturminne ein har plikt til ikkje å skade.

Ei plikt til ikkje å skade vil gjelde alle dei som eig eller rår over lause kulturminne, inkludert offentlege styresmakter. Det inneber at heimlane styresmakta har til å gjere inngrep, til dømes for å forske, kassere eller gravleggje lause kulturminne på nytt, er lovbestemde unntak frå hovudregelen om plikta til ikkje å skade. Dette er ein føremålstenleg rettstilstand når det er meininga at unntaka skal gje kulturmiljøstyresmaktene høve til å ta avgrensa avgjerder om dei lause kulturminna. Døme her kan vere prøvar for å datere kulturminne, der det er naudsynt å gjere inngrep som kan skade kulturminna.

Skade vil vere alle handlingar som er med på å øydeleggje lause kulturminne eller kulturminneverdien. Døme er å bore hòl i treskulpturar, demontere våpen og reiskapar for ny bruk eller smelte om smykke. Skade på lause kulturminne kan òg skje utan noka aktiv handling, til dømes fordi dei er oppbevarte feil. Om plikta til ikkje å skade omfattar desse situasjonane, føreset det at dei som rår over gjenstandane, gjer aktive handlingar som hindrar at slike skadar skjer. Døme kan vere å setje i verk tiltak mot innsektangrep, korrodering eller ròte. Det kan krevje særskild kompetanse å avdekkje at skade er i ferd med å skje. Ei for vidtrekkande plikt til å gjere aktive handlingar for å unngå skade kan difor verke for inngripande for private eigarar. Utvalet vurderer at ansvaret for å ha påført skade ved å ikkje gjere aktive grep berre inntreffer der passiviteten er sterkt aktlaus.

Vedlikehald kan i nokre tilfelle vere naudsynt for å unngå skade, til dømes der overflata på ein gjenstand, som eit rosemåla fat, forvitrar. Eit spørsmål er difor om plikta til ikkje å skade òg skal stille opp plikt til nokre former for aktivt vedlikehald.

Utvalet vil tilrå ei generell føresegn om vedlikehald av kulturminne, i tillegg til ein generell heimel til pålegg om vedlikehald av kulturminne, sjå kapittel 32. I tolkinga av reglane i saker om pålegg om vedlikehald av lause kulturminne må dei særlege omsyna som gjeld lause kulturminne, få vekt der dei gjer seg relevante. Dette gjeld mellom anna omsyn til graden av inngrep i privatliv som eit pålegg kan representere.

27.6 Regulering av søkjeverksemd

Søk etter kulturminne kan bidra til spanande natur- og kulturoppleveringar, fellesskap med interessefellar og ei oppleving av å vere med på å avdekkje historiske spor. Dette er i tråd med mål i kulturmiljømeldinga om at «[a]lle skal ha mulighet til å engasjere seg og ta ansvar for kulturmiljø».62 Aktive søk etter kulturminne gjer at kulturhistoriske gjenstandar som elles ikkje hadde blitt funne, kan nyttast til forsking og formidling. Privat søkjeverksemd er ein hobby for mange, og mange ønskjer med søkjeverksemda å vere med på å ta vare på kulturhistoria. Samstundes utgjer privat søkjeverksemd ein risiko for at kulturminne blir utsette for fare for skade, eller at dei blir øydelagde ved avdekking og eventuell graving. I tillegg er det ein fare for at enkelte funn av ulike årsaker ikkje blir leverte inn. Privat søkjeverksemd fører òg til auka ressursbruk i forvaltninga, mellom anna ved registreringar og utbetaling av finnarløn.

Norges Metallsøkerforening gjev uttrykk for at dei fleste medlemene ønskjer å drive med søkjeverksemd for å ta vare på historia. Mange som driv søkjeverksemd, er organiserte og driv søk i tråd med faglege råd. Riksantikvaren har retningslinjer for søkjeverksemd, som legg opp til ein praksis som tek vare på kulturminna i tråd med lova. Ved fastsetjing av finnarløn kan det gje avkorting i utbetalinga om ikkje retningslinjene har vore følgde, jamfør kulturminnelova § 13 tredje avsnitt.

Delar av forvaltninga og arkeologiske fagmiljø ser utfordringar med det store omfanget av funn etter frivillig søkjeverksemd. Funn og oppgraving av gjenstandar som elles er trygt nedgravne på sin opphavlege plass «in situ», kan vere i konflikt med ei berekraftig forvaltning av kulturmiljøressursane. Gjenstandane kan bli påførte skade eller bli brotne ned under handtering. Når ein fjernar gjenstandane frå den opphavleg plasseringa, vil òg kunnskapspotensialet som samanhengen og heilskapen representerer, kunne gå tapt. Samstundes kan funn enkeltvis og sett i samanheng ha stort kunnskapspotensial. Fagmiljøa har uttalt at utvalet av gjenstandar som kjem inn til musea etter private søk, og som dimed utgjer grunnlaget for forsking, ikkje naudsynlegvis er representativt. Dei har til dømes reist spørsmål ved om myntane som kjem inn, utgjer heilskapen av det som blir funne, eller om over- og underrepresentasjon av spesifikke kategoriar av myntar tyder på at ein del funn ikkje blir fullstendig leverte inn.63 Fordi melde- og leveringsplikta ligg på finnaren, er det lite kontroll med kva som faktisk er funne og levert. Det kan òg vere ei utfordring at privat søkjeverksemd krev oppfølging av kulturmiljøstyresmakta og dimed ressursbruk som ikkje er forankra i ei fagleg prioritering av kva kunnskapsbehov samfunnet har.

I Sverige er metallsøking forbode utan særskilt løyve. Det er òg forbode å bere med seg ein metallsøkjar i kjende kulturminneområde. I Finland er det krav om løyve ved bruk av metallsøkjar i område med automatisk freda kulturminne og meldeplikt ved funn. I Danmark er det krav om løyve for å bruke metallsøkjar i freda område eller område med kjende arkeologiske funn.

Etter kulturminnelova § 3 er det forbod mot å gjere inngrep som kan skade eit automatisk freda kulturminne, og brot på denne føresegna kan gje straff etter kulturminnelova § 27. Om det er kjende automatisk freda kulturminne i et område, vil det i praksis innebere at det er sannsynleg med fleire funn. For å etterleve aktsemdsnorma som lova legg opp til, og ikkje å skade eller gjere inngrep som medfører fare for skade, kan ein ikkje grave opp moglege funn. Det er lov å drive søkjeverksemd, men det er ikkje lov å grave opp eller gjere andre inngrep som kan skade automatisk freda kulturminne. Det er berre kulturmiljøstyresmakta eller dei som får løyve, som kan gjere inngrep.

Utvalet legg til grunn at for å regulere søkjeverksemda må ein avvege omsynet til at kulturminna er ein ikkje-fornybar ressurs, som ut frå faglege omsyn bør bli der dei er, samstundes som det skal være høve til engasjement og aktivitet for kulturminne blant dei som driv søkjeverksemd. Utvalet har diskutert ulike alternativ, som krav om løyve ved bruk av metallsøkjar, magnetar eller andre typar søkjeverktøy, krav til sertifisering av dei som driv søkjeverksemd, eller eit forbod mot søk i utmark, og at område som allereie er pløgde, dyrka og i bruk, kan vere opne for private søk med samtykke frå grunneigaren. Det har òg vore vurdert forbod mot privat metallsøkjeverksemd etter kulturminne, og at kulturmiljøstyresmaktene får heimel i forskrift til å nærare fastsetje i kart kvar det kan drivast søk. Felles for dei ulike alternativa er at dei vil krevje meir arbeid og ressursbruk i forvaltninga. Døme er etablering og oppfølging av sertifiseringsordningar, vurdering av søknader og avgjerder om løyve, klargjering av kva som er utmark med forbod mot søk, og kvar eventuelle søk kan skje. Utvalet ønskjer ikkje ei ny regulering av søkjeverksemd som legg opp til meir arbeid og ressursbruk hjå kulturmiljøstyresmaktene.

Utvalet er opptekne av at kulturminne skal takast vare på som ein ikkje-fornybar ressurs. Utvalet vil streke under at det etter framlegg til ny føresegn i kulturmiljølov § 18 «forbode å setje i verk tiltak eller andre aktivitetar som kan innebere eller føre til at eit automatisk freda jordfast kulturminne blir øydelagt, skadd, utgrave, endra, tildekt eller skjult.» Føresegna set skrankar for kva ein kan gjere om ein bruker metallsøkjar og får funn. Det er berre kulturmiljøstyresmakta, eller dei som har fått særskilt løyve, som kan gjere nærare undersøkingar og grave opp jordfaste kulturminne. Brot på føresegnene er straffbare etter framlegget frå utvalet, og det er òg høve til å gje lovbrotsgebyr. Dei som driv privat søkjeverksemd etter kulturminne, kan berre grave og ta opp kulturminne som ikkje har vern etter lova som jordfaste eller lause kulturminne. Det inneber at dei må vere trygge på at dei lause kulturminna dei finn og eventuelt tek med, ikkje er gjenstandar fram til og med 1650, og at dei ikkje er del av eit jordfast kulturminne.

27.7 Finnarløn

Finnarlønsordninga har som føremål å bidra til at lause kulturminne blir leverte inn, og å premiere funn av særleg kulturhistorisk eller vitskapleg verdi.

Dei relativt små summane som blir betalte ut til finnarar av kulturminne, krev mykje ressursar til administrasjon. Utbetalinga til mange av mottakarane er så lita at det er eit spørsmål om ho er naudsynt i det heile teke for å sikre innlevering. Vidare er det eit spørsmål om det høge talet på årlege funn, og det tilsvarande høge talet på utbetalingar av finnarløn, reflekterer ein tilsvarande auke i kunnskaps- og formidlingsverdien som kjem ut av funna.

Sidan dei fleste sakene endar med utbetaling av små summar, er det nærliggjande å tru at finnarløna i seg sjølv ikkje er så viktig for innleveringa. Det kan vere at innleveringsplikt i seg sjølv er nok. Samstundes inneber ordninga at det er etablert ei form for transaksjon ved innleveringa, slik at finnarane får kompensasjon for å levere frå seg gjenstandar dei har funne. Fleire av forvaltningsmusea nyttar òg diplom. Både utbetaling og diplom kan vere ein viktig motivasjon for innlevering, og dimed kan det sikre at lause kulturminne kjem i offentleg forvaltning og kan bli brukte til forsking og formidling. Finnarløn kan òg sikre at kulturminne av verdifullt metall blir leverte inn, i staden for at verdien blir realisert ved at dei blir smelte om.

Utvalet vurderer at hovudføremålet med finnarløn framleis skal vere å sikre melding og innlevering, og dessutan premiere særleg viktige kulturhistoriske funn. Utvalet ønskjer å få ned talet på finnarlønssaker som styresmaktene må handsame, og vil ikkje føre vidare finnarløn som eit krav alle som finn lause kulturminne, kan fremje. Utvalet vurderer at det er særleg er viktig å syte for at realisering av metallverdi ikkje er årsaka til manglande innlevering, og dessutan å sikre innleveringsplikta gjennom utbetaling for dei særleg viktige kulturhistoriske kulturminna. Utvalet føreslår å føre vidare heimel om finnarløn som ein skjønsheimel, der styresmaktene kan gje finnarløn for funn av særleg høg kulturhistorisk verdi eller særleg høg pengeverdi. Utvalet føreslår som i dag at det ikkje er klagerett på vedtaket.

Gjenstandar som er del av eit såkalla massemateriale, vil etter ei slik ordning ikkje kunne vere grunnlag for utbetaling av finnarløn.

I vurderinga av om, og i så fall kor mykje, finnarløn styresmakta skal utbetale, vil ei rekkje forhold kunne spele inn. For det første må funn av gjenstandar med særleg høg kulturhistorisk verdi premierast i ein slik grad at det kan ha ein reell verdi for dei fleste finnarar. Fordi manglande innlevering vil vere straffbart, treng ikkje finnarløna representere marknadsverdien av gjenstanden. Når det gjeld gjenstandar som lett kan bli omsette på (svarte)marknaden, bør finnarløna likevel til ein viss grad reflektere verdien gjenstanden ville hatt her. Vidare vil det vere eit moment i vurderinga kor sjeldne kulturminna er. Utvalet legg til at kulturmiljøstyresmakta framleis kan utforme andre typar merksemd til finnarar, som til dømes diplom, utan at dette treng heimel i lov.

27.8 Framlegg frå utvalet

Utvalet føreslår

• ny definisjon av lause kulturminne

• at alle lause kulturminne frå tida fram til og med 1650 og samiske lause kulturminne frå tida fram til og med 1917 høyrer til fellesskapet i Noreg dersom dei har kome for dagen ved arkeologiske undersøkingar eller tilfeldige funn, og dersom dei ikkje er privat eigd, medan eit mindretal vil sette grensa ved 1850 og 1917

• ny heimel for vederlagsfritt å avhende lause kulturminne der det er fagleg forsvarleg

• ny heimel for å gjengravleggje menneskelege leivningar

• ny heimel for å kassere lause kulturminne dersom det er klart fagleg forsvarleg og forvaltningsmuseet ikkje har ressursar til å ta vare på dei

• føresegn som presiserer gjeldande rett om at metallsøk og andre søk ikkje må skade lause kulturminne

• ikkje lenger lovfest krav på finnarløn, men i staden at finnarløn kan gjevast ved tilfeldige funn av lause kulturminne med særleg høg penge- eller kulturhistorisk verdi

28 Skipsfunn

Med den lange kysten vår har vi ei rik maritim historie. Båtar og skip har vore det viktigaste transportmiddelet frå eldre steinalder og heilt opp mot vår eiga tid. Vrak og tilhøyrande funnmateriale er viktige kjelder for økonomisk historie og til kunnskap om nasjonal og internasjonal transport av varer og kontakt mellom menneske. Det finst eit stort tal kjende og ukjende skipsvrak innanfor det geografiske verkeområdet for kulturmiljølova. Av dei kjende er meir enn halvparten funne langs Skagerakkysten.

Sjøområda langs kysten av Noreg blir utnytta stadig meir intensivt. Både innanfor tradisjonelle næringar som skipsfart, fiske og oljeverksemd, og til nye føremål, blir havet i dag nytta på måtar som kan skade skipsvrak og andre kulturminne i havet. Døme på dette er legging av kablar og røyrleidningar, bygging av havvind, militær aktivitet, bygging av bryggjer, hamner og andre installasjonar langs kysten, og bruk til fritidsaktivitet og rekreasjon.

Mandatet gjev utvalet ingen særlege oppdrag som gjeld skipsfunn. Utvalet skal etter mandatet føreslå ei heilskapleg kulturmiljølov, og utvalet ser det som naturleg at skipsfunn, som kan ha store kulturhistoriske verdiar, framleis er ein del av lova. Utvalet meiner òg at ei ny kulturmiljølov må byggje på ei erkjenning om ein stadig meir intensiv bruk av sjøområda og havbotnen og at det går føre seg ein heil del dykking på vrak i privat samanheng.

28.1 Gjeldande rett

Reglane om vern av skipsfunn i kulturminnelova avvik i dag til ein viss grad frå regulering av andre jordfaste kulturminne, særleg fordi det gjeld ein statleg eigedomsrett for meir enn 100 år gamle båtar dersom eigaren ikkje er kjend og det ikkje lèt seg gjere å finne ut om det er ein eigar. Lova legg sterke restriksjonar på inngrep i desse. Restriksjonane er knytte til alderen og ikkje til eigarskapen. Det inneber at ei rekkje tiltak er forbodne om alderskravet er oppfylt, sjølv om eigaren er kjend. 100-årsgrensa er knytt til byggjeåret, slik at vrak frå vesentleg seinare forlis òg kan vere omfatta. Samstundes vil det vere yngre vrak med kulturhistorisk verdi som i utgangspunktet ikkje har vern mot inngrep, fordi dei er bygde for mindre enn 100 år sidan. Dette gjeld til dømes vrak frå andre verdskrigen. Reglane for skipsfunn liknar det som gjeld for lause kulturminne.

28.2 Vurderingane til utvalet

Det er eit spørsmål om lova framleis skal ha særlege reglar for skipsfunn. I innspel er det òg peikt på mangel på samordning med plan- og bygningslova.

Skipsfunn der skipet er frå 1650 eller tidlegare (og samiske skip frå 1917 og tidlegare) vil vere automatisk freda etter lovforslaget, sjå kapittel 17 om jordfaste kulturminne. Utvalet føreslår ei allmenn fredingsføresegn der kulturmiljøstyresmakta òg skal kunne frede vrak og andre kulturminne under vatn ved vedtak, sjå kapittel 19 om freding ved vedtak.

Korleis lova bør gje vern til skipsfunn som ikkje er automatisk freda eller freda ved vedtak, har utvalet grunna mangel på tid og kapasitet ikkje hatt høve til å greie ut. På grunnlag av innspel og anna erfaring frå arbeidet vil utvalet peike på tilhøve som det er viktig at departementet vurderer i det vidare lovarbeidet:

• Om det skal vere særskilde reglar for skipsfunn, til dømes aldersgrenser og inngrepsreglar, og om omgrepet skipsfunn i så fall bør utvidast til å gjelde andre kulturminne under vatn òg. Under dette bør det dessutan sjåast nærare på tilhøvet mellom skipsfunn og last. I dag kan lova tolkast slik at lasten frå eit meir enn 100 år gamalt skip som ligg på sjøbotnen, er statleg eigedom dersom han var om bord i skipet då det sokk, men ikkje om han fall over bord frå det same skipet før det sokk.

• Om regelen om statleg eigarskap skal endrast til eigarskap for fellesskapet i tråd med utvalet sitt framlegg for lause kulturminne.

• Om alderskriteriet for eigarskap skal setjast til eit fast årstal, og kva årstal det i så fall skal vere. Ei mogleg løysing er å samordne aldersgrensa med den automatisk fredingsgrensa for samiske kulturminne i tida fram til og med 1917. Det vil liggje nær den flytande 100-årsgrensa for statleg eigarskap som gjeld i dag. Det kan òg vurderast om det skal vere særlege reglar eller årsgrenser for skipsfunn frå dei to verdskrigane, eller om vern av desse skal etablerast med vedtak om freding etter dei ordinære fredingsføresegnene der det blir vurdert som naudsynt.

• Om ei eventuell aldersgrense heller skal knytast til automatisk freding framfor eigarskapen til fellesskapet (som i utvalets sitt framlegg erstatter statleg eigarskap) og anna eigarskap.

• Om den eventuelle aldersgrensa skal vere knytt til tidspunktet for forliset og ikkje alderen på båten det gjeld.

• Om det bør gjerast tilpassingar i reglane om kostnadsdekning ved utgravingar under vatn på grunn av dei særlege kostnadene og krav til helse, miljø og tryggleik for slike saker.

• Om samordninga av skipsfunn og andre funn under vatn mot plan- og bygningslova er tilstrekkeleg regulert, særleg i område med gamle bryggjer og hamneanlegg.

29 Vern av immateriell kulturarv

I Noreg har det vore vanleg å nytte omgrepet kulturarv som eit omgrep som rommar både materiell kulturarv, det vil seie fysiske kulturminne og kulturmiljø, og immateriell kulturarv. Immateriell kulturarv har vanlegvis vorte nytta om munnlege tradisjonar, kunnskap og tradisjonelt handverk. Når vi tillegg gjev ein gjenstand, eit hus eller eit miljø eit symbolsk innhald, får dette i seg sjølv ei immateriell dimensjon.

Norsk lovgjeving om kulturminne og kulturmiljø har, som lovgjevinga i andre vestlege land, retta seg mest mot det materielle, mot dei fysiske spora frå tidlegare tider. Samstundes speler det immaterielle ei viktig rolle for kulturmiljøet. Fysiske kulturmiljø, som landskap og gjenstandar, er berarar av historier og symbolsk meining, og hus og byggverk har til dømes vore sett som føredøme og som prov på nasjonal stordom, eller som berarar av europeiske kulturideal og idear om danning.

Dei dominerande ideane i kulturminnevernet på 1800-talet handla i stor grad om ideal, åndelege verdiar og kulturelle straumdrag uttrykte i byggjematerialar. I etterkrigstida flytte tyngdepunktet over mot det materielle. Det er til dømes synleg i den store vekta Veneziacharteret legg på materiell autentisitet. Frå 1990-tallet har pendelen svinga tilbake. Praksisar og kulturell meining har fått meir vekt, som i til dømes Naradokumentet, i Burracharteret, i verdiarbeidet frå The Getty Conservation Institute og i kritisk kulturarvsteori.64

Unescos konvensjon om vern av den immaterielle kulturarven (2003) definerer immateriell kulturarv som munnlege tradisjonar og uttrykk, inkludert språk som eit uttrykksmiddel for immateriell kultur; utøvande kunst; sosiale skikkar, ritual og høgtidsfester; kunnskap og praksis som gjeld naturen og universet; og tradisjonelt handverk. Respekt for og anerkjenning av utøvaren og tradisjonsberaren er eit sentralt prinsipp i konvensjonen.65

Etter mandatet for utvalet skal lovforslaget først og fremst gje grunnlag for vern av materiell kulturarv. Det er peikt på at dei to dimensjonane likevel i nokon grad er knytte saman, til dømes der immaterielle verdiar kan knytast til ein fysisk lokalitet. Mandatet viser òg til at overføring av tradisjons- og handlingsboren kunnskap kan vere ein føresetnad for å ta vare på og bruke kulturminne og kulturmiljø, og at lovforslaget frå utvalet bør ta høgd for samanhengane mellom kulturmiljø og relevante delar av den immaterielle kulturarven.

I innspel til utvalet er det peikt på at immateriell kulturarv må sikrast betre. Mellom anna trengst det kunnskap både om korleis byggverka er konstruerte, men òg praktisk kunnskap om handverk, materialar og reiskapar, for å kunne forvalte den kulturhistoriske bygningsmassen.

Det kan vere nyttig å dele opp omgrepet immateriell kulturarv, sidan det spenner breitt og rommar fleire dimensjonar:

Tilskriving av meining til fysiske gjenstandar er noko av kjernen i kulturmiljøvernet. Slik tilskriving kan vere sjølvstendig grunn for vern, slik det kjem til uttrykk i § 2 i dagens lov: «… herunder lokaliteter det knytter seg historiske hendelser, tro eller tradisjon til.» Forståinga av dette er særleg viktig i forvaltninga av kulturmiljø knytte til urfolk og minoritetar, og utvalet føreslår å føre heimelen vidare.

Brukspraksis knytt til kulturminne eller kulturmiljø: Når eit kulturmiljø eller kulturminne er i bruk, til dømes ei kyrkje, ein passasjerbåt eller eit gardsbruk med tilhøyrande kulturlandskap, vil dette byggje opp under og styrkje desse som kulturmiljø. Samspelet mellom kulturmiljø og eksisterande bruk og praksisar vil i dei fleste tilfelle bidra til å forsterke kulturarvsverdiar.

Kulturell praksis generelt, eller kulturell praksis knytt til fysiske kulturminne: Ei lang rekkje kulturelle praksisar er knytte til dei fysiske kulturmiljøa. Døme på dette er skikkar for når og korleis ein skal ringe med kyrkjeklokker eller stabbursklokker, og kunnskapen som trengst for å manøvrere, segle eller ro ein open båt. Å ta vare på slike praksisar bidreg til ei meir heilskapleg ivaretaking av kulturarven.

Kulturelle praksisar som er naudsynte for å ta vare på dei fysiske kulturminna: Bygg, anlegg, gjenstandar, fartøy og landskap som vi i dag ser som kulturminne og kulturmiljø, er i stor grad skapte av handverkarar. For å halde desse i stand, og for å halde kulturhistoriske verdiar ved lag, må det finnast nokon som framleis utøver desse handverksteknikkane. Sidan det i mange tilfelle er eit mål å ha kulturminne i bruk, stiller det òg krav til at det finst utøvande handverkarar. Med auka klimaendringar vil påkjenningane på kulturminne bli større. Faren aukar for skadar og tap av kulturminne som følgje av naturskade eller konflikt. Dette styrkjer behovet for utøvarar som kan reparere eller byggje opp att kulturminne.

Menneske som bruker, forvaltar eller på andre måtar er i samspel med kulturmiljø, blir kalla «kulturarvsaktørar». Mange ser dette samspelet som det vesentlege i forvaltninga av kulturarven, til dømes er dette sentralt innanfor feltet kritisk kulturarvsteori. Der blir kulturarven sett på som immateriell, dei fysiske gjenstandane er i beste fall rekvisittar som dei kulturelle praksisane gjer bruk av eller dreier seg rundt.

29.1 Gjeldande rett

Noreg har internasjonale plikter til å ta vare på immateriell kulturarv gjennom Unesco-konvensjonen om vern av den immaterielle kulturarven (2003). Ansvaret for å oppfylle pliktene etter konvensjonen er lagt til Kulturdepartementet og Kulturdirektoratet.

Konvensjonen legg i liten grad konkrete føringar for lovverket, men pliktene etter konvensjonen er spegla i fleire politikkområde, som utdanning, og rettane til urfolk og nasjonale minoritetar.66 Etter kulturlova § 3 skal staten fremje og leggje til rette for eit breitt spekter av kulturverksemd. Kulturverksemd inkluderer etter § 2 b å verne om, fremje innsikt i og føre vidare kulturarv. Føresegna omfattar mellom anna arbeid innanfor arkiv-, bibliotek- og museumsområdet med mottak, innsamling, forsking, dokumentasjon, bevaring, vidareføring og formidling av kunnskap om og innsikt i kultur og levesett, og med det viktige sider av den immaterielle kulturarven. Dette er ført vidare i framlegg om endring av kulturlova, Prop. 6 L (2024–2025), som regjeringa fremja hausten 2024.

29.2 Utanlandsk rett

Dei andre nordiske landa har i si kulturmiljølovgjeving ingen føresegner som direkte gjeld immateriell kulturarv.

Når det gjeld utanlandsk rett, har utvalet først og fremst funne grunn til å sjå til Japan, som er rekna som eit føregangsland i å ta vare på immateriell kulturarv. Japan har mellom anna ei kulturarv i tre som kan samanliknast med den ein finn i Noreg.

Japan vedtok i 1950 ei lov om vern av kulturelle gode.67 Lova løyste av fleire eldre lover på området som tok føre seg fysiske kulturminne. Verkeområdet vart då utvida til å kunne omfatte immateriell kulturarv òg, som eitt av fire hovudområde.68 Dette kunne vere levande tradisjonelle kulturuttrykk, mellom anna musikk, scenekunst og handverk.

I 1975 fekk det japanske lovverket en eigen kategori for «konserveringsteknikkar for kulturelle gode». Her blir spesielle teknikkar eller handverk som trengst for å halde oppe den materielle lovverna kulturarven, peikte ut som særleg verdfulle. Samstundes blir handverkarar, utøvarar eller organisasjonar førte opp på lista som berarar av desse teknikkane og handverka. I 2023 var det om lag 75 utvalde teknikkar på denne lista, 58 individuelle utøvarar og 34 berar- og utøvarorganisasjonar.69 Både teknikk og utøvarar får status og anerkjenning gjennom utnemning, og dei får tilgang til økonomiske verkemiddel for å sikre dokumentasjon og overføring av teknikkane.

29.3 Vurderingane til utvalet

Ei ny kulturmiljølov skal ha som hovudfunksjon å verne det materielle. Det er dimed ikkje naturleg å ta inn i lova noka føresegn om vern av praksisar og immaterielle uttrykk som ikkje har kopling til det materielle. Gjennom utvikling av internasjonalt og nasjonalt regelverk og i det offentlege ordskiftet, ser utvalet samstundes at dei immaterielle sidene av kulturarven får stadig større plass. Utvalet vil difor likevel streke under at kulturmiljøforvaltninga må ta omsyn til samspelet mellom den materielle og immaterielle kulturarven. Dette er omtalt meir overordna i kapittel 4 om verdigrunnlaget og kapittel 5 om samfunnsutfordringar.

Eit døme på dette samspelet er det at handverkspraksisar og tradisjonell kunnskap trengst for å ta vare på fysiske kulturminne. Praksisar og tradisjonar kan vere knytte til bruken og forståinga av dei fysiske kulturmiljøa. Utøvinga av handverket og teknikkar har òg verdi i seg sjølv, som immateriell kulturarv. Det kan vere heile handverk, som blekkslagarfaget, båtbyggjarfag eller tømrarfaget, eller det kan vere konkrete teknikkar som neverflekking, navarsmiing, kroting eller tjørebrenning. Dei fleste av desse faga og teknikkane er tufta på handlingsboren kunnskap.70 Slik kunnskap kan delast gjennom å utøve handverket, helst på ein arbeidsplass eller gjennom organisert praktisk opplæring.

Ein stor del av kunnskapen som trengst for å ta vare på den bygde kulturarven, blir ikkje dekt av det vanlege utdanningssystemet. Det er laga særskilde rammer for utdanning innanfor det som blir kalla «små og verneverdige fag». I tillegg er det oppretta utdanningstilbod på fleire nivå, som enkelte fagskolar og høgskulestudiet på NTNU. Desse avgrensar seg til likevel til eit mindre utval av fag. Ei rekkje teknikkar og fag fell utanfor. Skuletilboda åleine sikrar dimed ikkje det som trengst av kompetanse for å ta vare på den fysiske kulturarven.

Slik utvalet ser det, er utdanning åleine heller ikkje nok til å sikre at fleire fag og teknikkar framleis blir haldne levande. Ein lyt òg bidra til at utøvarar og kundar møtest, og til at det kan haldast oppe miljø der kunnskapen blir delt.71 Norsk håndverksinstitutt (NHI) har utvikla metodikk for dokumentering og overføring av tradisjonelle handverksteknikkar. I tillegg har NHI ei stipendiatordning for tradisjonsberarar, der dei gjennom tre år får stipendmidlar og støtte til å formidle og utvikle fagkunnskap. Mange fag og teknikkar vil bli haldne i hevd gjennom etterspurnad i marknaden, som tilskotsordningar òg bidreg til å støtte opp under. Nokre handverk og teknikkar vil det derimot ikkje vere nok etterspurnad etter.

29.3.1 Praksisar og medverknad

Utvalet meiner at det må leggjast vekt på den immaterielle sida av kulturminne og kulturmiljø i bruk av lovverk og andre verkemiddel. Brukskontinuitet forsterkar verneverdiar og må leggjast vekt på, til dømes i utval av objekt og i prioritering av økonomiske verkemiddel. Det må likevel vere ein balanse mellom tradisjon og den graden av fornying som trengst for at praksisen framover skal vere levande. Dei mange kulturlandskapa i landbruket må skjøttast og nyttast for ikkje å gro att. Samstundes vil ein bruk som ligg tett opp til den tradisjonelle, i større grad ta vare på verdiar enn kva ein meir moderne bruk vil gjere. I utforming av fredings- og verneføresegner er det, slik utvalet ser det, viktig å leggje til rette for at tradisjonell bruk av det som blir freda, og bruk som er i tråd med føremålet med fredinga, kan halde fram.

Kulturarvsaktørar bidreg til å ta vare på kulturmiljøa reint fysisk, men òg til å fylle dei med aktivitet, innhald og meining. Dette styrkjer forankringa i samfunnet, samfunnsnytten og på sikt bevaringa og utviklinga av kulturarven. Utvalet meiner at det i forvaltninga av kulturmiljø er viktig å skape rom for kulturarvsaktørane og leggje til rette for at dei skal kunne ta del i kulturarvsarbeidet.

29.3.2 Kunnskap som trengst for å ivareta materiell kulturarv

Den immaterielle kulturarven har i seg kunnskap og praksisar som har forma dei fysiske kulturminna vi har i dag, og som har gjort at mange av kulturminna har kunna overleve gjennom hundrevis av år. Utvalet meiner det er viktig å sikre kunnskapen og dugleikane som trengst for å ta vare på, halde ved like og reparere dei fysiske kulturminna. Etterspurnaden etter denne typen kunnskap kan variere. For enkelte av teknikkane kan det vere færre enn ein handfull tradisjonsberarar att. Risikoen for at kunnskapen skal forsvinne, er svært stor. I nokon grad kan kunnskap hentast inn att frå landskap, bygningar og gjenstandar, men dette er ein tid- og ressurskrevjande prosess der mykje kan gå tapt på vegen. På grunn av desse tilhøva meiner utvalet at det er naudsynt med tiltak som sikrar dokumentasjon og eit minimum av aktive tradisjonsberarar.

29.3.3 Framlegg frå utvalet

Utvalet viser til at det kan leggjast vekt på immateriell kulturarv i vurderinga av verneverdiar som skal takast vare på etter kulturmiljølova, jamfør § 2. Utvalet meiner at kulturmiljøstyresmaktene må bruke vedtak, vilkår, tilskot og andre verkemiddel etter lova til å syte for at handverk og teknikkar som trengst for at dei fysiske kulturminna som er freda, skal kunne haldast i hevd, reparerast og om naudsynt byggjast opp att. Det må takast omsyn til at slik kunnskap og slike dugleikar ikkje kan haldast ved lag utan aktive utøvarar som praktiserer og deler dei, og at marknaden for slike tenester ikkje alltid vil vere tilstrekkeleg til at teknikkane blir haldne i hevd. Kulturmiljøstyresmaktene bør sikre statusen til berarane av kunnskapen og opne for at det kan brukast økonomiske verkemiddel for å sikre utøving, dokumentasjon og formidling. Dette bør vere retta direkte mot tradisjonsberarar og den konkrete aktiviteten som gjev læring. På sikt bør det etablerast ei eiga støtteordning for dette.

Utvalet føreslår òg å ta inn i lova ei eiga føresegn som markerer at styresmaktene har eit særleg ansvar for å sikre og ta vare på den immaterielle kulturarven som knyter seg til det materielle kulturmiljøet.

Mindretalet Fjeldheim meiner at det bør gå fram av føresegna at styresmaktene kan ta hand om dette ansvaret mellom anna ved å føre lister over tradisjonsberarar, organisasjonar og enkeltpersonar som utøver, dokumenterer og fører vidare slike fag, teknikkar og praksisar.

29.4 Framlegg frå utvalet

Utvalet føreslår

• ny føresegn om immateriell kulturarv som seier at kulturmiljøstyresmakta har eit særleg ansvar for å sikre dei faga, teknikkane og praksisane som er knytt til kulturmiljø som kan fredast etter lova

30 Verdsarv

Noreg har slutta seg til Unesco-konvensjonen om vern av kultur- og naturarven i verda (verdsarvkonvensjonen). Konvensjonen skal ta vare på kultur- og naturarv som har framifrå universell verdi sett frå eit historisk, kunstnarisk, vitskapleg eller estetisk synspunkt. Statar som har ratifisert konvensjonen, har plikt til å identifisere slik verdsarv på eige territorium og til å verne, ta vare på, formidle og overføre han til framtidige generasjonar (artikkel 4, jamfør artikkel 1 og 2). Statspartane tek på seg ansvar for å «gjere alt» for å gjennomføre dette, så langt ressursane rekk.

Som avtalepart er Noreg forplikta til å erkjenne at slik arv utgjer ein verdsarv som det internasjonale samfunnet som heilskap er forplikta å samarbeide om å ta vare på. Verdsarvstatus inneber ikkje i seg sjølv noka form for formelt vern. Sikring og forvaltning av verdsarvområda følgjer det nasjonale lovverket og skjer innanfor rammene av kva ressursar det enkelte landet har. Konvensjonen er nærare omtalt under kapittel 9 om internasjonale konvensjonar som Noreg har tiltredd. Fleire av områda har buffersoner med føremål om å hindre tiltak som kan påverke verdsarvverdiane.

Det er Klima- og miljødepartementet som har hovudansvaret for å følgje opp konvensjonen. I tråd med sektoransvaret som er uttrykt i kulturminnelova § 1 tredje avsnitt, er det føresett at alle departementa tek vare på verdsarven innanfor kvar sine ansvarsområde, og at dei tek omsyn til verdsarven når dei gjer vedtak etter sektorlover. Dei aktuelle fylkeskommunane og kommunane har òg ei viktig rolle i å oppfylle pliktene etter konvensjonen. Regional og kommunal planlegging er heilt avgjerande for å sikre dei verdiane som ligg til grunn for at områda har fått verdsarvstatus. Verdsarvkomiteen under Unesco har gjeve retningslinjer for gjennomføring av konvensjonen, såkalla Operational Guidelines. Retningslinjene er sentrale verktøy for forvaltninga av verdsarven.

I tillegg til retningslinjene er det gjeve ei omfattande mengd internasjonale policydokument, strategiar, rettleiingar og manualar, som blir lagde til grunn for forvaltninga av verdsarvområda. Nasjonale ambisjonane og målsetjingane følgjer av Meld. St. 16 (2019–2020).72

Det er i intern norsk rett i dag ingen særlege lovreglar som er innretta spesifikt mot å ta vare på verdsarven. Plikta etter verdsarvkonvensjonen til å syte for ei langsiktig og berekraftig forvaltning av verdsarvområda i Noreg er følgd opp gjennom det generelle regelverket, først og fremst gjennom føresegner i kulturminnelova, naturmangfaldlova og plan- og bygningslova.

I Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging 2023–2027, som er gjeve av Kommunal- og distriktsdepartementet med heimel i plan- og bygningslova § 6-1, går det fram at det er viktig at verdsarvverdiane blir tekne vare på i tråd med pliktene etter verdsarvkonvensjonen, og at omsynet til verdsarvverdiane blir sikra gjennom heilskapleg samfunns- og arealplanlegging.

30.1 Korleis er verdsarv regulert i andre land?

Korkje Sverige, Finland eller Danmark har særskild regulering av verdsarv. I Estland si kulturminnelov frå 2019 er verdsarv definert som eit monument eller ein kulturarvstad (§ 13), og kan ved det få slikt vern som etter lova kan bli gjeve til slike stader. Etter det utvalet har fått opplyst, har Ungarn, Italia og den tyske delstaten Schleswig-Holstein særlege føresegner om verdsarv.

30.2 Drøfting og tilråding frå utvalet

Mandatet ber utvalet drøfte om ansvaret for den norske verdsarven bør regulerast nærare i den nye kulturmiljølova. Det viktigaste spørsmålet for utvalet er om det trengst særlege lovføresegner for verdsarven, eller om alminnelege føresegner i lovforslaget og anna regelverk er tilstrekkeleg til å sikre langsiktig og berekraftig vern av verdsarvområda i Noreg. Dette gjeld både vern av eksisterande verdsarv og vern av nye område som kan kome til i framtida.

Eit land har etter konvensjonen ansvar for å ta vare på verdsarven sin. I verdsarven ligg det særleg store og internasjonalt anerkjende verdiar. Eit første spørsmål er om konvensjonen krev at nasjonal lovgjeving har særlege føresegner om vern av verdsarv. Slik konvensjonen har vore tolka internasjonalt, er hovudsporet at verdsarven får vern gjennom den alminnelege nasjonale lovgjevinga. At berre få andre land har funne grunn til å vedta særreglar, underbyggjer at det i konvensjonen korkje er ei plikt eller ei forventning om at konvensjonspartane gjev særlege føresegner om vern av verdsarv. Det avgjerande er at partane kan sikre verdsarven på ein slik måte som konvensjonen krev.

Verdsarvstadene i Noreg er ulike på fleire vis. Det gjeld mellom anna kva verdiar som er verdsarv, kor sårbare dei er, storleiken, bruken og omgjevnadene, og i kva grad dei har formell vernestatus etter gjeldande rett. Stadene har difor ulike utfordringar og ulike vernebehov. Bergkunsten i Alta og Urnes stavkyrkje er i seg sjølve sårbare, men har eit sterkt vern fordi dei er automatisk freda på grunn av alder. Omgjevnaden har ikkje det same sterke vernet, og konteksten for desse verdsarvstadene kan vere utsett. Bergstaden på Røros og dei gamle gruveindustrielle områda er verna gjennom både fredingar ved vedtak og kommunale planar. Områda innanfor den store Circumferensen som er del av verdsarven, korkje har eller har behov for like strenge restriksjonar som kjerneområdet. Rjukan–Notodden industriarv og Bryggen i Bergen ligg i by- og industrikontekstar og kan difor tole andre påverknader enn det som kan samsvare med forsvarleg vern av fjordlandskapet ved Urnes. For Struves meridianboge er det ikkje berre dei fysiske målepunkta, men landskapsverdiar i form av siktelinjer og forståinga av føremålet som er viktig.

Ei utfordring for fleire av verdsarvområda er at dei har store landskapsrom som heng tett saman med dei kulturhistoriske verdsarvverdiane. Tolegrenser for visuell påverknad er ein viktig del av den daglege forvaltninga av stader som til dømes Struves meridianboge, bergkunsten i Alta og Røros bergstad og Circumferensen. Etter dagens lovverk kan det vere krevjande å sikre vern i slike situasjonar, der det òg går føre seg annan inngripande aktivitet, til dømes utbygging av fornybar energi.

Verdsarven ligg som eit eige lag utan direkte rettsverknad på toppen av ulike vedtak som er gjevne med heimel i norsk rett. Ei anna utfordring er at det ikkje alltid er ei god nok koordinering mellom verdsarven og arealplanar og andre vernevedtak. Verdsarvområda og tilhøyrande buffersoner kan vere krevjande å ta vare på i møte med planar om tiltak med arealinngrep som påverkar dei. Verdsarvverdiane kan kome i konflikt med annan samfunnsnytte av eit tiltak. Eit døme på det er konflikten rundt utvikling av havbruk i og nær verdsarvområda på Vega. Interessekonfliktar kom òg til syne i debatten om bybanen i Bergen kan leggjast i ein trasé framføre Bryggen. Begge konfliktane viser at auka areal- og utviklingspress skaper risiko for at både dei universelle og dei nasjonale verdiane ved verdsarvstadene kan tape mot andre viktige samfunnsomsyn.

Ein måte å sikre vern av verdsarven på kan vere å gje lova heimel for ein eigen type freding av verdsarv, det vil seie ein eigen fredingskategori om verdsarv i kulturmiljølova. Som vist ovanfor er verdsarvstadene ulike, og vernebehova varierer. Utvalet meiner difor det vil vere vanskeleg å lage ei særregulering for verdsarven som fyller dei ulike behova for vern, og som tek omsyn til omgjevnadene. Lovforslaget har dessutan svært fleksible fredingsføresegner, som utvalet meiner langt på veg er eigna til å ta vare på verdsarvstadene. Eit anna alternativ er å leggje inn ein særleg omsynsregel i lova, til dømes at kommunar og statlege etatar skal ta vare på verdsarvverdiane i kommunal planlegging og andre forvaltningsvedtak. Dette kan vere med på å prioritere verdsarven i avveginga mot andre samfunnsomsyn. Utvalet meiner verdsarven i seg sjølv er viktig for kommunane på verdsarvstadene og har høg status. Ein særleg omsynsregel i kulturmiljølova vil ikkje naudsynlegvis styrkje desse interessene i møte med andre omsyn.

Ei løysing på utfordringane som verdsarvområde står overfor, kan vere å gjere statleg arealplan etter plan- og bygningslova § 6-4 obligatorisk i verdsarvområda. Føresegna gjev staten heimel til å utarbeide og vedta statleg arealplan for mellom anna å gjennomføre viktige vernetiltak. Departementet trer inn i styresmaktrolla til kommunestyret og kan gjere vedtak om til dømes reguleringsplan med rettsverknad for slike planar. Dette kan vere ein effektiv og einskapleg måte å ta vare på verdsarvverdiane på. Utvalet vil likevel ikkje rå til ei slik ordning. Som vist ovanfor er verdsarvområda ulike, dei har ulike utfordringar, og dei dekkjer i mange tilfelle store areal. Avveginga mellom verdsarvverdiane og andre legitime samfunnsomsyn kan best løysast gjennom planlegging etter plan- og bygningslova, der motstrid kan handterast mellom anna gjennom motsegn frå kulturmiljøstyresmakta. Utvalet vil likevel påpeike at statleg plan i einskilde tilfelle kan vere eit eigna verkemiddel for å sikre verdsarvverdiar.

Plan- og bygningslova vil vere eit viktig verktøy dersom det ikkje er eigne reglar for verdsarven i kulturmiljølova. Det følgjer av § 3-1 fjerde avsnitt at «[p]laner skal bidra til å gjennomføre internasjonale konvensjoner og avtaler innenfor lovens virkeområde». Som vist ovanfor følgjer det av dei nasjonale forventningane i planlegginga at verdsarven blir teken vare på i samsvar med pliktene etter verdsarvkonvensjonen. Kommunane har både heimel til å ta vare på verdsarven, og dei er oppmoda om å gjere det. Etter det utvalet er kjent med, er alle verdsarvområda ønskte av vertskommunane. Verdsarvstempelet gjev status og trekkjer turisme til staden. Likevel synest det å vere ulik praksis og bruk av tilgjengelege verkemiddel i lova. Det varierer til dømes korleis dei aktuelle kommunane vel å leggje verdsarven til grunn i kommuneplanen sin. Utvalet meiner kommunane har eit stort ansvar for å ta vare på og sikre vern av dei framifrå universelle verdiane som ligg i verdsarven, gjennom planar og andre rettslege verktøy dei har for handa. Verdsarven bør vege tungt i avveginga mot andre samfunnsomsyn i desse kommunane.

Dersom nye område er aktuelle for verdsarvstatus, bør både statlege, fylkeskommunale og kommunale styresmakter på førehand sikre ein mest mogeleg avklart vernesituasjon.

Samla sett meiner utvalet at verktøykassa for vern i framlegget til ny kulturmiljølov og i plan- og bygningslova er tilstrekkeleg til å ta vare på verdsarven. Framlegget til ny kulturmiljølov har opne og fleksible fredingsføresegner. Blant dei aktuelle verkemidla for staten i verdsarvområda er meir bruk av freding av område for å ta vare på landskap. Lovframlegget gjev dessutan fylkeskommunen og Sametinget heimel til forenkla freding. Dette verkemiddelet òg kan nyttast i verdsarvsamanheng.

31 Tilhøvet mellom vern av kulturmiljø og naturmangfald

Naturen har eit stort mangfald av naturtypar og artar og utgjer sjølve livsgrunnlaget for oss menneske. Samstundes påverkar vi menneske naturen. Dette har vi gjort til alle tider, gjennom til dømes jakt, fangst og hausting og etter kvart gjennom jord- og skogbruk og andre måtar å nytte areala på. Naturmiljøet og det menneskeskapte kulturmiljøet dannar til saman det fysiske miljøet – det landskapet vi omgjev oss med. Mange landskap har både eit naturgjeve og eit menneskeskapt innhald, og dette varierer på ein glidande skala frå storbylandskap til fjell, skog og anna utmark.

Samanhengen og påverknaden mellom natur og menneskeleg aktivitet kjem til uttrykk i kulturpåverka naturtypar som slåttemark, naturbeitemark, kystlynghei, fangstlandskap, heilage fjell, styvingstre og gamle hagar. Biologisk kulturminne er òg eit omgrep som vi nyttar, til dømes om eit tre med symbolverdi eller ei gamal naturbeitemark. Ein kulturpåverka naturtype kan såleis òg kallast eit biologiske kulturminne (eller biologisk kulturmiljø).

Naturmangfald og kulturmiljøverdiar kan òg finnast på same stad utan at naturmangfaldet er direkte kulturpåverka. Til dømes endrar ikkje førekomsten av fangstgraver i eit skogområde på skogbiletet eller artssamansetnaden i skogen. Likevel er det ein samanheng, i og med at fangstgravene ikkje ville vore der om det ikkje var for skogen, som er levestad for viltet som fangstgravene var meinte for.

I visse tilfelle kan det òg vere ein motsetnad mellom kulturmiljøverdiar og det å ta vare på naturen. Det gjeld til dømes om framande arter som er uønskte i naturen, utgjer ein viktig del av eit hageanlegg, eller om det går ut over naturmangfaldet at ein må skjøtte kulturminne ved å rydde vegetasjon, fjerne større trær og liknande.

Kulturminnelova og naturmangfaldlova gjeld begge vern av det fysiske miljøet. Kulturminnelova har til føremål å ta vare på kulturmiljø, og naturmangfaldlova skal ta vare på naturmangfaldet.73 I område med både naturmangfald- og kulturmiljøverdiar blir dei to regelverka til dels brukte overlappande. Til dels er òg omsynet til kulturmiljøverdiar teke vare på i naturmangfaldlova, og i nokon grad er omsynet til naturmangfald teke vare på i kulturminnelova.

Mandatet for utvalet set som eit mål at lovforslaget skal sikre god samordning mellom dei to lovene. Det peiker spesielt på at utvalet må greie ut korleis ein kan ta vare på omsynet til naturmangfald ved vern etter den nye kulturmiljølova.

Spørsmål i dette kapittelet er difor først og fremst i kva grad og korleis ein skal ta vare på naturmangfald i kulturmiljølova. Det gjeld både biologiske kulturminne/kulturpåverka naturmangfald og naturmangfald som ikkje er kulturpåverka. Utvalet tar òg kort opp spørsmålet om omsynet til kulturmiljø og samordning av dei to regelsetta gjer det naudsynt med endringar i naturmangfaldlova.

31.1 Kopling mellom kulturmiljøverdiar og naturmangfald i gjeldande rett

31.1.1 Vern av kulturmiljø i naturmangfald- lova og i framleg til ny lov om vern av marin natur utanfor territorial- farvatnet

Naturmangfaldlova har heimlar for å ta vare på kulturmiljø, både gjennom områdefreding og gjennom ordninga med utvalde naturtypar.

Å ta vare på natur som er prega av menneskeleg bruk gjennom tidene (kulturlandskap), eller natur som òg har kulturhistoriske verdiar, kan vere eit mål for verneområde etter lova (§ 33 første avsnitt bokstav f). Døme på slike naturverdiar er jordbrukslandskap, setervollar, slåttemyrer, jakt- og fangstområde og reinbeiteområde. Det følgjer av føresegna at det å ta vare på dei kulturhistoriske verdiane ikkje kan vere eit sjølvstendig mål for vern, men at vern av slike verdiar kan kome som eit tillegg til vern av naturverdiar. Kulturmiljøverdiane kan difor ikkje aleine gje grunnlag for å verne område eller landskap etter naturmangfaldlova, og dei kan ikkje vere den dominerande grunngjevinga for slikt vern. Lova stiller likevel ikkje krav om at kulturmiljøverdiane må verke positivt for naturmangfaldet for å inngå i vernet.

Høvet til å ta vare på kulturmiljø er ulikt for dei ulike typane av verneområde. I nasjonalparkar kan vern av kulturminne inngå i føremålet med vernet (§ 35). Verneforskrifta skal verne landskapet med natur- og kulturmiljø mot utbygging, anlegg, forureining og annan aktivitet som kan skade føremålet med vernet. Forskrifta kan ha eigne reglar om vern av kulturminne. I landskapsvernområde kan kulturlandskap som har økologiske eller kulturelle verdiar, opplevingsverdiar eller verdiar som er identitetsskapande, inngå i føremålet (§ 36). Det gjeld òg kulturminne som er med på å gje landskapet eigenart. Verneforskrifta kan ha same føresegner om kulturminne som i nasjonalparkar. I naturreservat og marine verneområde kan kulturminne ikkje vere del av verneføremålet, men verneforskrifta kan ha føresegner om vern av kulturminne (§§ 37 og 39). Kulturminne i slike område vil uansett vere godt verna mot arealinngrep.

I verneprosessar etter naturmangfaldlova blir både naturverdiar og kulturmiljø vurderte. Miljødirektoratet og Riksantikvaren har utarbeidd ei rettleiing for forvaltarar av nasjonalparkar og andre verneområde, Kulturminner i områder vernet etter naturmangfoldloven.74 Føremålet med rettleiaren er å avklare korleis kulturminna er verna i verneområda, å klargjere ansvar og roller i forvaltninga av slike kulturminne og å auke kunnskapen og interessa for kulturmiljøet og kulturhistoria i verneområda.

Ordninga i naturmangfaldlova med utvalde naturtypar (naturmangfaldlova kapittel VI og forskrift for utvalgte naturtyper etter naturmangfaldlova) kan òg ta vare på naturtypar som er skapte og haldne ved like ved at menneske har brukt dei.75 I dag gjeld dette slåttemark, slåttemyr og kystlynghei.

Det er òg teke høgd for omsynet til kulturmiljø i framlegg til ny lov om vern av marin natur utanfor territorialfarvatnet, som var på høyring hausten 2024.76 Etter lovframlegget kan kulturmiljø inngå i mål for områdevern etter lova. Verneområde skal bidra til å ta vare på område med særskilde kulturhistoriske verdiar der dette passar, § 4 første avsnitt bokstav f. Det er tilsvarande føresegner i naturmangfaldlova § 33 første avsnitt bokstav f. Samstundes må vilkåra for vern etter § 5 Marine verneområde vere oppfylte for kvart enkelt verneområde, og kulturmiljø inngår ikkje i områda som etter føresegna kan få vern som marine verneområde. Det er difor i praksis lite aktuelt at eit område blir verna berre på grunn av kulturhistoriske verdiar. Kulturhistoriske verdiar kan elles vere eit tilleggsomsyn som kan vere omfatta av vernet der det er aktuelt.77

31.1.2 Vern av naturmangfald i kulturminnelova

Kulturminnelova opnar for å ta vare på kulturpåverka naturmangfald i fleire samanhengar. Då lova vart vedteken i 1978, vart det mogleg å frede grøntanlegg av kulturhistorisk eller arkitektonisk verdi, som hagar, parkar og allear. Det vart så gjort ei rekkje endringar i lova ved vedtakinga av naturmangfaldlova i 2009, for å sikre betre vern av kulturpåverka natur og samordning mellom dei to lovane. Dette gjaldt føresegnene om føremål § 2, freding ved vedtak § 15, områdefreding § 19 og kulturmiljøfreding § 20.78

Kulturminnelova gjeld no så langt ho passar for botaniske, zoologiske eller geologiske førekomstar som det er knytt kulturhistorisk verdi til. Ved vurderinga av verneverdiar etter lova kan det òg bli lagt vekt på viktige naturverdiar knytte til kulturminna, jamfør § 2.

Naturførekomstar som det er knytt tradisjon, tru, segner eller skikk til, kan vere automatisk freda etter § 4, jamfør § 3. Dei kan òg bli freda ved vedtak etter §§ 15, 20 og 22a, og dei kan inngå i områdefreding etter § 19.79 Det same gjeld grøntanlegg, til dømes parkar, hageanlegg, allear og så bortetter, når dei er av kulturhistorisk, arkitektonisk eller landskapsarkitektonisk verdi. Naturelement, som grøntanleggsplantar og viltveksande vegetasjon, kan vere omfatta av fredinga når dei utgjer ein del av heilskapen i grøntanlegget. Naturmangfald kan vere ein tilleggsverdi, men kan ikkje aleine gje grunnlag for freding etter lova.

Område rundt eit freda kulturminne kan bli freda ut frå omsyn til kulturminnet (§ 19). Natur- og landskapsverdiar kan ikkje i seg sjølve grunngje områdefredinga, men områdefredinga kan innebere vern av slike verdiar. Naturmangfaldet kan vernast gjennom føresegner i fredingsvedtaket, sjølv om det ikkje går inn i fredingsføremålet.

Større område eller miljø kan bli freda som kulturmiljø (§ 20). Føremålet med slik freding er først og fremst å vare på samanhengen og heilskapen i miljøet. Dette kan til dømes vere kulturlandskap, som seterlandskap. Det er ikkje noko vilkår at fredinga har tilknyting til ein bygning, eit bygningsmiljø eller eit automatisk freda kulturminne. Fredinga kan omfatte naturelement når dei er med på å gje området eigenart.

31.2 Vurdering og framlegg frå utvalet

Kulturminnelova gjev heimel for å verne naturmangfald i fleire typar fredingsvedtak. Ein føresetnad er at naturen bidreg positivt til kulturmiljøet. Lova skil seg her frå det som gjeld for vern av kulturmiljø i naturmangfaldlova, der det ikkje er eit vilkår for å fastsetje vernereglar for kulturmiljø at det bidreg positivt til naturmangfaldet.

Utvalet meiner at ei ny kulturmiljølov må oppretthalde høvet i dagens lovgjeving til å verne kulturpåverka naturmangfald. Utvalet føreslår at den generelle heimelen for å frede noko som har høg kulturhistorisk verdi, òg gjeld for alle typar natur prega av menneskeleg verksemd. Det omfattar avgrensa område som ber mest preg av natur, men som har eigenskapar som kjem frå menneskeleg verksemd. Det omfattar òg vegetasjon. Døme på slikt kulturmiljø er skog prega av tradisjonell skogsdrift. For å ta vare på kvalitetane må vernet opne for skjøtsel gjennom tradisjonell drift.

Utvalet meiner òg at det er grunn til å styrkje samordninga med naturmangfaldlova ved at lova opnar for å ta inn naturmangfald som ein del av fredinga, òg der naturmangfaldet ikkje er påverka av menneskeleg verksemd. Utvalet kan ikkje sjå motførestillingar mot ei slik løysing, som i større grad speglar det høvet naturmangfaldlova gjev til å ta vare på kulturmiljø. Ved å leggje til rette for å sjå naturmangfald og kulturmiljø i samanheng sikrar ein at begge omsyn blir opplyste og tekne vare på, sjølv om det er det eine omsynet som er hovudmotivet for vern. Ein unngår at miljøstyresmaktene må gjere vedtak etter to ulike lover, og dimed ein dobbel sakshandsaming i verneprosessar, dispensasjonssaker og anna forvaltning. Ved ein felles verneprosess kan ein òg enklare og på eit tidleg stadium i prosessen gjere tilpassingar og avvegingar som er naudsynte i tilfelle der det kan vere konflikt mellom dei ulike verneverdiane. Ei samordning av regelverka gjev dimed ei meir smidig og effektiv forvaltning og kan syte for at dei nasjonale miljømåla blir nådde utan unaudsynleg ressursbruk hjå offentlege styresmakter og private som blir påverka av fredingsvedtaka.

Vidare kan eit slikt samordna vern styrkje både grunngjevinga for freding og det faktiske vernet av naturmangfald. Å inkludere naturverdiar i ein fredingsprosess etter kulturmiljølova kan i tillegg styrkje høvet til å verne viktige naturverdiar som ligg i eller i tilknyting til eit kulturmiljø, fordi det er enklare å etablere vern når ein fredingsprosess uansett er i gang. Det er ikkje naudsynlegvis slik at naturmangfald som blir verna gjennom ein kulturmiljøfreding, ville kvalifisere til vernevedtak etter naturmangfaldlova.

I tillegg er ein viss symmetri i lovverket i seg sjølv eit moment som taler for at kulturmiljølova bør ha heimel for å verne natur som ein del av ei freding, slik naturmangfaldlova gjev høve til å verne kulturminne. Det kan betre den alminnelege forståinga av vern og vernebehov dersom høvet til å verne naturmangfald i kulturmiljølova samsvarer med høvet til å verne kulturmiljø i naturmangfaldlova.

Utvalet føreslår difor at naturmangfald kan vere ein del av føremålet med fredinga etter kulturmiljølova, uavhengig av om det har kulturhistorisk verdi. Både fredingsføresegner og skjøtselsplanar etter kulturmiljølova bør kunne regulere forvaltninga av naturelement som inngår i fredinga, og tilhøvet mellom det freda kulturmiljøet og naturelementa. Naturmangfald bør likevel ikkje kunne gje grunnlag for freding aleine, eller vere eit hovudføremål. Det må vere eit delmål eller ein tilleggsverdi. Om hovudføremålet er vern av naturverdiar, må vedtak om vern bli heimla i naturmangfaldlova.

Utvalet har spurt om det er naudsynt med endringar i naturmangfaldlova for å sikre betre samordning av dei to regelsetta. Vi har fått innspel om at naturmangfaldlova kan verne kulturmiljø i større grad enn no, men at det først og fremst er eit spørsmål om samarbeid, kunnskapsdeling og finansieringsløysingar. Utvalet gjer difor ikkje ei nærare vurdering av behovet for endringar i naturmangfaldlova, men vil peike på at det er viktig at styresmaktene nyttar dei høva som lova gjev til å ta med verdiar knytte til kulturmiljø som delføremål når dei etablerer verneområde etter naturmangfaldlova. Ikkje minst er det viktig at slike verdiar blir innarbeidde i forvaltningsplanar.

Naturmangfaldlova §§ 35, 36 og 37 nytter omgrepet «kulturminne» der det etter lovframlegget frå utvalet vil vere rett å bruke omgrepet «kulturmiljø». Utvalets einaste framlegg til endring i naturmangfaldlova er at føresegna blir endra i samsvar med den føreslegne omgrepsbruken.

Sjølv om det er eit mål å samordne kulturmiljølova og naturmangfaldlova på ein god måte og unngå dobbeltvern, kan ein ikkje utelukka at det kan vere tilfelle der det vil vere rett å bruke begge lovverka for å verne kulturmiljø og naturmangfald innanfor same området. Det gjeld til dømes i område der det er svært store verneverdiar som gjeld naturmangfaldet.

Kulturmiljø og naturmiljø er forvalta av ulike styresmakter, både nasjonalt og regionalt. Utvalet vil framheve at det er viktig med god dialog mellom styresmaktene og god tverrfagleg kompetanse og samarbeid for å sikre at samordninga fungerer i praksis i prosessar der begge interesser gjer seg gjeldande. Konfliktar mellom kulturmiljø- og naturmangfaldinteresser bør klarleggjast på eit tidleg stadium og førebyggjast eller løysast gjennom verneførsegner. Det kan òg vere aktuelt at verneforskriftene gjev begge styresmaktene ei rolle eller krev at dei blir tekne med på råd om skjøtsel, der dette er relevant.

31.3 Framlegg frå utvalet

Utvalet føreslår

• at naturmangfald kan vere ein del av føremålet med fredinga etter kulturmiljølova, uavhengig av om det har kulturhistorisk verdi

32 Vern ved avtale

Normalordninga for å sikre kulturmiljø i Noreg er vern ved freding etter kulturminnelova («automatisk freding») eller ved særskild vedtak («freding ved vedtak», «vedtaksfreding»). Mange kulturminne har òg eit godt faktisk vern gjennom museumssamlingar og ulike former for privat eller offentleg eigarskap. Både avtalar mellom private og avtalar mellom private og offentlege styresmakter kan gje grunnlag for vern i praksis.

Når det gjeld båtar, er verneavtalar nytta som eit verkemiddel av kulturmiljøstyresmakta. Avtalane har vore knytte til særlege unntak frå maritimt regleverk, og dei har vore sette som vilkår for å kunne søkje tilskot gjennom fylkeskommunale eller statlege ordningar. Utvalet ser at slike unntak har vore viktige for å sikre bruk av fartøya og dimed vern gjennom bruk. Eit spørsmål er om høve til vern ved avtale bør vurderast for fleire kategoriar kulturminne, og særleg transportminne. Utvalet vurderer her om den eksisterande avtaleordninga for båtar bør førast vidare, om ho i tillegg bør omfatte andre kulturminne, og om dette bør skje i lovs form.

32.1 Gjeldande rett

Riksantikvaren har sidan år 2000 freda 16 båtar med heimel i kulturminnelova § 14 a. Etter kulturminnelova finst det ikkje andre formelle verneformer for fartøy enn freding, slik det gjer for til dømes bygningar etter plan- og bygningslova. I praksis tek musea ansvar for meir enn 2000 båtar, men då som museumsgjenstandar utan noko formelt vern. Det gjeld både båtar som er i bruk, og båtar som står permanent på land.

På fartøyvernområdet har avtalar i praksis spelt ei viktig rolle i vernearbeidet. Riksantikvaren har inngått privatrettslege avtalar med eigarane av om lag 270 båtar, kalla «verna skip». Ved å inngå slik avtale har eigaren fått rett til å søkje om tilskot frå ordninga for fartøyvern. Samstundes forpliktar eigaren seg til å halde båtane ved like etter visse antikvariske prinsipp. Saman med dei freda fartøya har eigarane av såkalla «verna fartøy» med slik avtale høve til å sertifisere fartøyet etter Sjøfartsdirektoratet si «forskrift om særlige regler for skip som er vernet eller fredet og fører flere enn 12 passasjerer». Statusen er heimla i Sjøfartsdirektoratet sitt regelverk, og det er Riksantikvaren som kan gje tilgang til sertifisering etter regelverket. Sertifiseringa gjev unntak frå sikkerheitsreglar som gjeld for andre skip som fører meir enn 12 passasjerar, og har som føremål å bidra til at verna og freda skip som vanskeleg kan fylle alle moderne sikkerheitsreglar kan gå i passasjertrafikk. Status som verna skip gjev også grunnlag for dispensasjonar knytt til ordinære sertifikat hjå Sjøfartsdirektoratet, og det gjev tilsvarande fritak for inspeksjonsavgifter ved tilsyn og klassing hos Sjøfartsdirektoratet og andre relevante tilsynsorgan, til dømes Mattilsynet og Direktorat for Samfunnssikkerhet og Beredskap (DSB). Status som verna skip gjev også fiskefartøy grunnlag for å bli unntatt kondemneringsordninga for destruksjon, og den gjev verna fiskefartøy omfatta av kondemneringsordninga høve til å fiske og levere same kvote som fritidsfartøy. Regelverket her blir forvalta av Fiskeridirektoratet.

Verna skip er ikkje freda. Eigaren kan trekkje seg frå avtalen. Då har ikkje det offentlege høve til å reagere rettsleg eller trekkje tilbake tilskot, men skipa mister unntaka frå tryggingsreglane. Korkje forskrifta eller avtalen gjev heimel til å gjere kulturminnefaglege vedtak om desse skipa. Eigaren av eit verna skip treng ikkje å søkje om dispensasjon for å gjere tiltak på sitt eige fartøy, men tiltak som blir vurderte å vere i strid med verneomsyna, kan gjere at skipa ikkje blir prioriterte for tilskot.

Utanfor fartøyvernet er avtalar med verneverknader lite nytta. Ved avhending av eigedom kan partane bli samde om føresegner om kulturmiljøvern, til dømes forbod mot endringar eller riving. I den statlege avhendingsinstruksen står det i punkt 4.2: «Dersom eigedommen er freda eller verneverdig, skal staten ved avhending dra omsorg for eigedommen gjennom passande klausulering». Slike avtaleklausular kan tinglysast som servitutt innanfor ramma av servituttregelverket. Det er ikkje klart kor utbreidde slike avtalar er, korkje ved statleg eller privat avhending, og det er heller ikkje klart i kva grad dei blir følgde opp. Ved avhending av statleg eigedom som er forskriftsfreda som statleg eigedom (SKE), blir fredinga tinglyst som hefte på eigedomen.

32.2 Utvalet sine vurderingar

32.2.1 Særleg om bruk av avtale for vern av båtar og andre transportminne

Det kan vere uklart kor langt bruk av avtalerettslege verkemiddel kan supplere lovgjevinga ved forvaltning av fast eigedom. All bruk av avtalar skal vere frivillig, og det skal ikkje finnast avtalar som er inngått under ei kjensle av tvang. Ved inngrep i private rettar krev legalitetsprinsippet heimel i lov. Avtale som verkemiddel for vern har òg fleire ulemper. Rettsverknadene kan vere uklare. Til dømes har det vore diskutert om inngåing av avtale er å rekne som eit enkeltvedtak, eller om det skal ha verknad som enkeltvedtak. Dessutan er det uvisse om status når avtalen blir avslutta. Kulturmiljøstyresmakta har ikkje nokon effektiv kontroll over kulturminnet om eigaren avsluttar avtalen, med mindre det er tinglyst hefte på verneobjektet. Utvalet meiner at styresmakta som hovudregel bør verne kulturmiljø gjennom vanlege forvaltningsrettslege verkemiddel, som automatisk vern og vedtak om freding. På denne måten sikrar lova sentrale forvaltningsrettslege verdiar som kontradiksjon, klagerett, openheit og rettstryggleik.

Kulturmiljøsektoren har erfaring frå verneavtalane for fartøy som er nemnt ovanfor. Statleg finansierte tilskot til fartøyvern har vore reserverte for båtar på vernelista, forutan dei som er freda. Lista fungerer som ei form for prekvalifisering for å kunne søkje om tilskot frå ei tilskotsordning som i praksis blir disponert av fylkeskommunen. I det store og heile synest ordninga å fungere relativt godt. Båtane på vernelista blir for det meste haldne ved like etter antikvariske metodar, og verneverdiar blir haldne oppe. Ei ulempe ved denne ordninga er for det første at vernet er knytt til eigaren og ikkje til fartøyet. Avtalen fell såleis bort ved eigarskifte, og eigaren kan seie han opp utan konsekvensar. Ei anna ulempe er at det er uklart om vernelista er eit uttrykk for formelt vern eller ikkje. Det kan òg stillast spørsmål ved om vernelista har ført til mindre prioritering av hovudverkemiddelet freding av båtar, fordi lista i praksis har hatt ein verneverknad. På den andre sida har vernelista over tid og på ein effektiv måte bidrege til mykje godt vernearbeid og frivillig innsats, og som påpeikt ovanfor har vernelista fungert som eit kvalitetsstempel for verneverdiar og vernearbeidet til eigarane.

Kulturmiljøstyresmakta sitt behov for avtalepraksisen synest å vere avgrensa, slik utvalet oppfattar det. For tilskotsordningar er det dei seinare åra gjeve særskilde forskrifter for kvar ordning. Tilskotsforskriftene kan regulere både kvalfiseringkriterium for kven som søkje, og setje vilkår om utføring etter visse antikvariske prinsipp. Innanfor den forvaltningsrettslege vilkårslæra kan det òg setjast vilkår for å sikre at dei kulturhistoriske verdiane som tilskotet skal bidra til å bevare, blir tekne vare på. Dette kan til dømes gjelde tilbakebetaling ved sal av det aktuelle kulturminnet innan ei viss tid etter at tilskotet er utbetalt, eller dersom tilskotet ikkje blir nytta som føresett, til dømes der eigaren sel kulturminnet eller fører det ut av landet. Der kulturminnet er registrert i eit offentleg register, kan slike vilkår registrerast som hefte. I det vidare arbeidet med lova meiner utvalet at departementet bør greie ut spørsmål om i kva grad vilkårslæra kan nyttast til å krevje tilbake tilskot, og dessutan heimelsgrunnlag for registrering av hefte som følgjer av tilskot, ut over det utvalet har hatt kapasitet til å greie ut.

Når det gjeld behovet for å gje kulturhistorisk viktige båtar unntak frå tryggingsreglar etter skipstryggleikslova, meiner utvalet at dette kan og bør regulerast i den aktuelle lova, ikkje i kulturmiljølova. Involvering av Riksantikvaren kan òg regulerast der. Utvalet kan ikkje sjå at det er naudsynt å ha ein heimel i lova om avtalevern for dette føremålet. Dersom slike unntak for forskriftskrav skal innførast for andre transportminne, må det uansett gjerast endringar i dei aktuelle lovverka. Det er heller ikkje noko i vegen for at Riksantikvaren – utan at det er inngått avtalar – fører andre lister eller oversyn over båtar eller andre transportminne som har fått unntak eller som det blir gjort godt vernearbeid med.

Hovudverkemiddelet i kulturmiljølova er freding, og utvalet føreslår i tillegg ein heimel for forenkla freding. Fordi fredingsheimlane er allmenne, kan dei brukast til å frede både båtar og andre transportminne. Dei enkelte kulturmiljøstyresmaktene må vurdere kor mange transportminne som skal fredast ut frå faglege omsyn og ressursar, men utvalet presiserer i kapittel 19 om vedtaksfreding at heimelen for vern av transportminne skal sikre eit avgrensa utval transportminne. Dette gjeld òg for fartøy. Utvalet minner vidare om at kulturmiljøstyresmaktene sjølve kan styre kor omfattande førebuinga av fredingssakene skal vere, innanfor ramma av sakshandsamingsreglane.

Utvalet føreslår etter dette ikkje ein særskild heimel i kulturmiljølova for avtale om vern av transportminne.

32.2.2 Anna mogleg behov for avtaleheimel i lova – Avtalar mellom offentlege og private og mellom private

Ein privat eigar som har opparbeidd ein eigedom eller eit hageanlegg, kan ønskje å sikre at eigedomen blir teken vare på når eigaren ikkje sjølv er i stand til å gjere det. Det kan òg vere at ein kommune eller eit statleg organ som ikkje lenger har bruk for eit bygg, og vil overføre bygget til dømes til ein frivillig organisasjon, vil sikre at bygget ikkje blir selt til utbygging eller ombygd på ein måte som skader kulturmiljøverdiane. Samstundes kan kulturmiljøstyresmaktene eller kommunane av ulike grunnar ikkje frede eller gje formelt vern til alt. Det kan vere fordi dei manglar kapasitet, fordi verneverdien ikkje er vurdert som høg nok, fordi det er eit ønske om ikkje å frede for mykje, fordi ein ikkje vil vatne ut tilskotsordningane eller av andre grunnar.

Spørsmålet er då om lova bør ha heimel for avtalar om vern mellom private og kulturmiljøstyresmaktene, og kva reaksjonar ved brot på slik avtale kan vere. Etter gjeldande rett kan kulturminneverdiar vernast privatrettsleg gjennom avtalar mellom private, og mellom offentlege og private. Til dømes kan partane avtale at kjøparen skal ta vare på ein bygning eller avgrense nybygging, eller at visse former for verksemd ikkje er lov. Ein avtale kan ha klausular om tilbakekjøp eller rett til forkjøp ved seinare avhending, eller dersom visse vilkår ikkje blir oppfylte. I tillegg kan eigaren einsidig gjere disposisjonar med ei målsetting om verneverknad i til dømes eit testament eller gåve.

Avtale om sal av fast eigedom, testament og andre typar rettsskipnader har i seg sjølve avgrensa rekkjevidd, men gjennom tinglysing av særrettar kan eigaren regulere framtidig bruk og utnytting av eigedomen jamvel etter avhending. Slik kan han sikre særskild bruk og utnytting eller forby enkelte slag verksemd eller bruk. På dette viset kan avtalar om å ta vare på kulturminneverdiar få rettsvern. Dei allmenne reglane om servituttar står i servituttlova, og om tinglysing i tinglysingslova.8081 Kulturmiljøvern gjennom denne typen avtalar er avgrensa til fast eigedom registrert i grunnboka. Utvalet har ikkje hatt kapasitet til å undersøkje eller vurdere om det er mogleg å få rettsvern for avtalar om kulturmiljøvern i andre register, til dømes skipsregisteret.

Som vist ovanfor er det mogleg å verne kulturmiljøverdiar gjennom avtalar eller einsidige disposisjonar over fast eigedom etter gjeldande rett. Utvalet meiner at slike avtalar kan vere ein praktisk og eigna måte å ta vare på kulturmiljøverdiar på, men frå ein kulturmiljørettsleg ståstad har dei likevel klare avgrensingar. I ein avtale vil det vere partane som definerer kva kulturmiljøverdiar avtalen skal sikre. Vernet går heller ikkje lenger enn det partane er samde om, og det gjeld både kor lenge rettane varer, endringar og handheving. Det vil vere tilfeldig kva som blir avtalt, kven som avtaler det, og korleis dei avtaler det.

Om kulturmiljølova skal ha heimel for vern ved avtale eller sanksjonar, må denne eventuelt gå lenger enn dei reglane om freding ved vedtak, regulere noko anna, eller ha andre reglar for handheving og andre rettsverknader. Det er krevjande å avgrense kva som skal regulerast, og kva rolle kulturmiljøstyresmakta eventuelt skal ha ved private avtalar om vern. Til dømes kan kulturmiljøstyresmakta få ei rolle i handhevinga, men det kan vere vanskeleg for styresmakta å vite kva som eigentleg er verna. Avtalen kan blande kulturminnevern med andre verdiar, og kulturmiljøverdiane eigaren har ønskt ta vare på, kan vere andre enn dei styresmakta er opptekne av. Over tid vil det opphavlege grunnlaget og innhaldet i ein servitutt i praksis svekkjast. Bruk i strid med ein servitutt er eit privatrettsleg tilhøve og kan føre til erstatning eller andre følgjer som er regulerte i servitutten, men det kan vere vanskeleg å følgje opp frå styresmakta si side.

Utvalet meiner styresmakta heller bør bruke ressursane sine på å ta vare på kulturmiljø som er valt ut på eit systematisk fagleg grunnlag. Bruk av dei ordinære verkemidla i kulturmiljølova og vern etter plan- og bygningslova vil, slik utvalet oppfattar det, gje høve til meir systematisk og samordna vern. Utvalet føreslår òg ein lovfest initiativrett, som inneber å styrkje retten private har til å føreslå for kulturmiljøstyresmakta om å frede kulturmiljø. I tillegg har utvalet føreslege forenkla freding, som er eit verkemiddel som kan dekkje behovet for vern av kulturmiljø som ikkje blir freda av Riksantikvaren. Utvalet ser på bakgrunn av dette ikkje grunn til å føreslå særskilde reglar om avtalefest vern.

Utvalet føreslår

• ingen særskilt heimel for avtalevern