Del 3
Føremål, verkeområde, definisjonar og prinsipp

12 Føremålet med kulturmiljølova

Ein føremålsparagraf blir nytta for å gje uttrykk for kva ein ønskjer å oppnå med ei lov. Han blir òg nytta for å seie noko om dei mest overordna og grunnleggjande interessene og omsyna som lova skal vere med på å sikre. Sjølv om ein føremålsparagraf i seg sjølv ikkje gir rettar eller plikter, kan regelen vere sentral for innhaldet i forskrifter og vedtak etter lova, og er med på å trekke opp sentrale element og rammer for forvaltningsskjønet.

Føremålsparagrafen vil ha noko å seie for kva omsyn forvaltninga skal leggje vekt på når det blir gjort vedtak etter lova, og for kva vilkår forvaltninga kan stille ved vedtak. Han vil òg kunne ha noko å seie for lovtolking og skjønsutøving etter andre lover når det blir gjort vedtak som påverkar kulturmiljø. Ein føremålsparagraf er på den måten òg ei sentral rettskjelde. I tillegg har føremålsparagrafen ein viktig opplysande og pedagogisk funksjon ved at han speglar innhaldet i lova og set rammene for føresegnene som følgjer.

12.1 Gjeldande rett

Føremålsparagrafen i dagens kulturminnelov lyder slik:

Kulturminner og kulturmiljøer med deres egenart og variasjon skal vernes både som del av vår kulturarv og identitet og som avsnitt i en helhetlig miljø- og ressursforvaltning.

Det er et nasjonalt ansvar å ivareta disse ressurser som vitenskapelig kildemateriale og som varig grunnlag for nålevende og fremtidige generasjoners opplevelse, trivsel og virksomhet.

Når det etter annen lov treffes vedtak som påvirker kulturminneressursene, skal det legges vekt på denne lovs formål.

Føremålsparagrafen i dagens lov er ei overordna grunngjeving for kvifor kulturminne og kulturmiljø skal vernast. Han gjev òg ei kort oppsummering av korleis dette skal gjerast, og for kven. I tillegg går det fram at føremålet skal bli lagt vekt på i vedtak etter anna lov.

Då Stortinget vedtok lova i 1978, var den opphavlege ordlyden «lovens formål er å verne og ta vare på våre kulturminner».

Ordlyden vart endra i 1992. Med denne endringa ønskte lovgjevaren mellom anna å få betre fram dei sentrale omsyna som lova skulle tene, og kvifor det var viktig for samfunnet å ta vare på kulturminne. I førearbeida til endringsforslaget heiter det at «gjeldende formålsbestemmelse har en knapp og passiv ordlyd som kun gir uttrykk for at lovens formål er å verne og ta våre på våre kulturminner».1

Endringa kan òg oppfattast som eit resultat av utviklinga på fagfeltet og i miljøforvaltninga. I samband med handsaminga av St.meld. nr. 46 (1988–89) Miljø og utvikling streka Stortinget under at naturressursane og kulturminna utgjer hovuddelen av ei samla miljø- og ressursforvaltning.2 Det vart vidare framheva at ei aktiv kulturmiljøforvaltning har potensial til gje betre innsikt i samspelet mellom menneske og miljø. I den nye ordlyden vart det framheva at kulturminne og kulturmiljø skal vernast som ein del av vår kulturarv og identitet og som avsnitt i ei heilskapleg miljø- og ressursforvaltning, slik det går fram av første avsnitt.3

Omgrepet «kulturmiljø» vart teke inn for å understreke at arbeidet med å ta vare på kulturminne gjeld både enkeltobjekt og heilskaplege miljø. Førearbeida peiker òg på samanhengen mellom dei fysiske kulturminna og det allmenne kulturarbeidet. Dette gjeld særleg det som ligg til ansvarsområdet til musea og samanhengar med andre typar immaterielle overleveringar som språk, litteratur, segner og tradisjonar. I føremålsparagrafen er dette framheva gjennom ein referanse til at «kulturminner og kulturmiljøer […] skal vernes […] som del av vår kulturarv og identitet […]».

I andre avsnitt blir det slege fast at det er eit nasjonalt ansvar å ta vare på kulturminne og kulturmiljø. Føremålsparagrafen seier med andre ord noko om kven som har ansvaret. I førearbeida blir det streka under at «[…] kulturminne og kulturmiljø er nasjonale verdier som alle, både statlige, regionale og lokale myndigheter samt enkeltpersoner, har ansvar for».4

I andre avsnitt blir det vidare streka under kven ein tek vare på kulturminne og kulturmiljø for. Her kjem generasjonsperspektivet til uttrykk. Føremålet med lova er å ta vare på kulturminne og kulturmiljø som ressursar for både nolevande og framtidige generasjonar.

Tredje avsnitt gjev offentlege styresmakter i alle sektorar ei plikt til å ta omsyn til kulturminne og kulturmiljø når dei utøver makt etter sektoren si eiga lovgjeving. Det gjeld òg kulturminne og kulturmiljø som ikkje er verna etter kulturminnelova.

12.2 Føremålsføresegner i andre nordiske land

Den svenske kulturmiljölagen har eit innleiande kapittel med føresegner om kva lova gjeld, kven som har ansvar etter lova, og om tilhøvet til andre lover og til folkerettslege prinsipp. I § 1 av lova heiter det at det er «en nationell angelägenhet att skydda och vårda kulturmiljön». Vidare heiter det at ansvaret for kulturmiljøet gjeld alle, både enkeltmenneske og styresmakter, og at dei som planlegg eller utfører eit arbeid, skal sjå til at dei unngår eller avgrensar eventuelle skadar på kulturmiljø.

Det som må oppfattast som ei føremålsføresegn i den svenske kulturmiljölagen, strekar òg under eit generasjonsperspektiv og eit mangfaldsperspektiv. I siste avsnitt av føresegna heiter det at «bestämmelserna i denna lag syftar till att tillförsäkra nuvarande och kommande generationer tillgång till en mångfald av kulturmiljöer».5

I Danmark har museumsloven eit eige kapittel med «Formål» som tittel.6 Her heiter det mellom anna at føremålet med lova er å «sikre kulturarv og naturarv i Danmark og udvikle betydningen af disse i samspil med verden omkring os». Dette målet skal ein nå gjennom fagleg og økonomisk berekraftig verksemd og samarbeid ved musea. Lova skal vidare sikre at oppgåver som gjeld «sten- og jorddiker og fortidsminner», blir tekne hand om.

Føremålsføresegna i den danske museumsloven strekar under at musea skal aktualisere kunnskap om kultur- og naturarv og gjere denne kunnskapen tilgjengeleg. Vidare heiter det at musea skal «udvikle anvendelse og betydning af kultur- og naturarv for borgere og samfund» og «sikre kultur- og naturarv for fremtidens anvendelse».

I Finland har lag om skyddande av byggnadsarvet eit innleiande kapittel med «Allmänna bestämmelser». Dette kapittelet har fire paragrafar der § 1 gjer greie for føremålet med lova. Her heiter det at føremålet med lova «är att trygga den byggda kulturmiljöns mångfald med avseende på tid och rum, värna om dess egenart och särdrag samt främja kulturellt hållbar vård och användning av den».7

Den finske lag om fornminnen frå 1963 har derimot ikkje ei eiga føremålsføresegn. I framlegget til ny fornminnelov, som vart lagt fram av eit utval 30. juni 2023, heiter det at føremålet med lova er å fremje bevaring av arkeologisk kulturarv i ei mangfaldig form, sikre studiet av arkeologisk kulturarv, fremje deltaking i bevaring av arkeologisk kulturarv og fremje det samiske folket sin rett som urfolk til å halde ved lag og verne om den arkeologiske kulturarven sin.8

Den islandske lög um menningarminjar frå 2012 har ei eiga føremålsføresegn. Her heiter det at føremålet med lova er å ta vare på kulturarven og sikre at islandsk kulturarv blir ført vidare uendra til framtidige generasjonar. Lova listar vidare opp kva som skal reknast som kulturminne. I siste avsnitt blir det streka under at lova skal sikre at kulturminna blir tekne vare på i det opphavlege miljøet sitt, at nasjonen får tilgang til kunnskap om kulturminna, og at det blir lagt til rette for forsking på kulturminna.9

12.3 Utvalet sine vurderingar og framlegg

I mandatet for utvalet heiter det at kulturmiljølova skal vere ein reiskap for å ta vare på kulturmiljøet. Det er òg lista opp ei rekkje omsyn lova skal vere med på å sikre, og føringar for utvalet sitt arbeid. Det heiter mellom anna at utvalet skal klargjere og presisere verdiane til kulturmiljøet, uavhengig av samfunnsutviklinga.

Mandatet slår fast at dei nasjonale klima- og miljømåla for resultatområde 2. Kulturminne og kulturmiljø skal liggje til grunn for lovarbeidet. Dette er måla:

• Alle skal ha høve til å engasjere seg og ta ansvar for kulturmiljø (miljømål 2.1).

• Kulturmiljø skal bidra til berekraftig utvikling gjennom heilskapleg samfunnsplanlegging (miljømål 2.2).

• Eit mangfald av kulturmiljø skal takast vare på som grunnlag for kunnskap, oppleving og bruk (miljømål 2.3).

Utvalet forstår mandatet slik at lova skal leggje til rette for at desse måla kan bli realiserte.

I mandatet heiter det vidare at utvalet skal leggje til grunn at kulturmiljøet skal forvaltast og takast vare på gjennom ein kombinasjon av vern og bruk.

Utgreiinga skal leggje til grunn og streke under prinsippet om at det er eit sektorovergripande ansvar å ta vare på og forvalte kulturmiljø.

Ifølgje mandatet skal lova syte for ei meir heilskapleg klima- og miljøforvaltning, for ei betre samordning av forvaltninga av kulturmiljø og naturmangfald, og for å sikre at forvaltninga av kulturmiljø er i samsvar med Noregs internasjonale plikter. Det er òg eit mål at lova skal syte for ei kunnskapsbasert, effektiv og berekraftig forvaltning av kulturmiljø.

Lova skal sikre at samiske kulturmiljø og kulturmiljøa til nasjonale minoritetar blir tekne vare på på ein god måte.

Slik utvalet ser det, er mandatet ikkje uttømmande for kva mål og omsyn som lova kan fremje.

Utvalet meiner at det er tenleg å ha ei innleiande føresegn som seier noko om dei grunnleggjande føremåla og omsyna lova byggjer på. Slik utvalet vurderer det, gjev dagens føremålsparagraf i all hovudsak eit dekkjande bilete. Utvalet ønskjer likevel ei enklare og tydelegare føresegn, og føreslår difor ein ny føremålsparagraf.

Nedanfor drøfter utvalet innhaldet i nokre av dei sentrale omsyna som kulturmiljølova skal ta, og forholdet mellom dei.

12.3.1 Å ta vare på kulturmiljø

Utvalet meiner at det må gå tydeleg fram av føremålsparagrafen at hovudføremålet med lova er å vere ein reiskap for å ta vare på kulturmiljøet, slik det er formulert i mandatet.

I føremålsparagrafen i dagens kulturminnelov nyttar ein «vern» som berande prinsipp. Sjølv om juridisk vern, særleg i form av freding, er eit sentralt verkemiddel i utvalet sitt framlegg til ny lov, vil utvalet framheve at vern er eit av fleire verkemiddel for å nå målet om å ta vare på eit mangfald av kulturmiljø. Utvalet føreslår difor at ein i føremålsparagrafen nyttar formuleringa «ta vare på» i staden for «vern».

Kva type kulturminne og kulturmiljø som skal kunne takast vare på gjennom bruk av verkemidla i lova, og tersklane for dette, går fram av dei enkelte paragrafane i lovutkastet.

Slik utvalet vurderer det, er det viktig å synleggjere at det er ei nær kopling mellom kulturmiljø og levande kulturuttrykk som tradisjonar, forteljingar, handverk og så bortetter. Utvalet føreslår at dette går fram av føremålsføresegna ved å streke under at føremålet er ta vare på eit mangfald av kulturmiljø som del kulturarven. Utvalet legg til grunn at «kulturarven» refererer til både materielle og immaterielle kulturuttrykk som er overleverte frå tidlegare generasjonar, og som representerer den mangfaldige historia til både enkeltpersonar, grupper av personar, urfolk, nasjonale minoritetar og fellesskapet.

12.3.2 Kulturmiljø som eit gode og som ein ressurs

Kvifor samfunnet skal ta vare på kulturmiljø, bør gå tydeleg fram av føremålsparagrafen. Slik utvalet oppfattar det, kan dette vere med på å skape allmenn forståing for oppgåva til lova, og det gjev forvaltninga ei rettesnor når dei skal vise skjøn, ved avgjerder både etter kulturmiljølova og etter andre lover som er relevante for kulturmiljø.

I føremålsparagrafen i dagens kulturminnelov heiter det at det er eit nasjonalt ansvar å ta vare på kulturminne og kulturmiljø som vitskapleg kjeldemateriale og som varig grunnlag for opplevinga, sjølvforståinga, trivselen og verksemda til nolevande og framtidige generasjonar.

Utvalet legg til grunn at kulturmiljø er eit gode og ein ressurs for samfunnet. Det omfattar mellom anna at kulturmiljø er kjelder til kunnskap, og at det gjev grunnlag for ei kjensle av tilhøyrsle og oppleving. Utvalet legg vidare til grunn at kulturmiljø er viktige ressursar i eit bruksperspektiv og som grunnlag for verdiskaping.

Kulturmiljø representerer uerstattelege kjelder til kunnskap om den historiske utviklinga og om forholdet menneska har til kvarandre og til naturen. Dei eldste kulturminna er ofte dei einaste kjeldene til kunnskap om periodar av historia der det ikkje finst skriftlege kjelder. For studiar av livet, kulturen og historia til menneske er til dømes jordfaste kulturminne eit viktig vitskapleg kjeldemateriale. Kulturmiljø kan òg vere eit viktig supplement til andre vitskaplege kjelder og fagfelt, og kan vere verdifulle kjelder til kunnskap om handverksteknikkar, metodar og materialbruk i eldre tider.

Kulturminne er med på å gje karakter til landskap og stader, som igjen kan gje grunnlag for tilhøyrsle og grunnlag for opplevingar.

Sidan 1990-talet har det vore ei gradvis aukande merksemd på kulturarv som ressurs, både når det gjeld miljø, sosiale tilhøve og økonomi. Dette er synleggjort i ei lang rekkje med rapportar og utgreiingar, både internasjonalt og i Noreg.10 I rapporten Getting cultural heritage to work for Europe heiter det mellom anna:

Cultural heritage is increasingly regarded as a positive contributor to European GDP. Indeed Cultural heritage is now widely appreciated as an essential part of Europe’s underlying socioeconomic, cultural and natural capital. This is a significant change in focus as cultural activities have traditionally been regarded as costs to society.11

I Noreg har eit slikt perspektiv prega kulturmiljøpolitikken og -forvaltninga i lang tid. Eit døme på dette er St.meld. nr. 34 (1990–1991) Om miljøvern i kommunene, der det heiter:

Kommunene må i sin arealforvaltning ta hensyn til/legge til rette for sine innbyggeres behov for trivsel og tilhørighet, kunnskap og opplevelse, samtidig som de må forvalte disse menneskeskapte miljøressursene både som økonomiske verdier og bruksverdier i den videre utvikling.12

Dette perspektivet er òg tydeleg framheva i NOU 2002: 1 Fortid former. Utfordringer i en ny kulturminnepolitikk, som kulturminneutvalet la fram i 2001, og som er ført vidare i etterfølgjande stortingsmeldingar om kulturminne- og kulturmiljøpolitikken.

Fleire internasjonale konvensjonar framhevar kva kulturmiljøet betyr for samfunnet. I Europarådets rammekonvensjon om kulturarvens verdi for samfunnet (Farokonvensjonen) heiter det til dømes at partane forpliktar seg til å bruke alle sider ved kulturarven, for å «Enrich the process of economic, political, social and cultural development and land-use planning […]».13

Det følgjer av utvalet sitt mandat at lovutkastet skal syte for både å styrkje samordninga av kulturmiljø og naturmangfald og å gjere klima- og miljøforvaltninga meir heilskapleg. Sidan 1972 har kulturmiljølovgjevinga og kulturmiljøforvaltninga i Noreg vore ein integrert del av klima- og miljøforvaltninga. Dette byggjer mellom anna på ei forståing av samspelet mellom naturlege og menneskelege faktorar, der kulturminna er eit uttrykk for korleis menneske til alle tider har tilpassa seg dei naturgjevne omgjevnadene og brukt naturressursane. Både naturen og kulturmiljøet, som arealbundne ressursar, blir dessutan forvalta etter mange av dei same prinsippa og med mange av dei same verkemidla.

Dei siste par åra har det òg vore meir merksemd internasjonalt om kor viktig det er å leggje vekt på desse samanhengane.14 Ei slik heilskapleg tilnærming er òg framheva i Farokonvensjonen, der det heiter at partane forpliktar seg til å bruke alle sider ved kulturmiljøet for å «promote an integrated approach to policies concerning cultural, biological, geological and landscape diversity to achieve a balance between these elements».15

Koplinga mellom kulturmiljøforvaltninga og resten av klima- og miljøforvaltninga har òg vorte meir aktuell gjennom effekten klimaendringane har på kulturmiljøet, og gjennom korleis kulturmiljø kan vere ein ressurs i omstillinga til eit lågutsleppssamfunn. Dette kan til dømes vere gjennom ombruk og rehabilitering av eksisterande bygningar. Det kan òg vere gjennom kunnskap om tradisjonell bruk og tilpassing til naturen både no og i eit historisk perspektiv.

Slik utvalet vurderer det, bør føremålsparagrafen synleggjere at kulturmiljø er eit gode og ein ressurs for samfunnet ved å peike på at kulturmiljø er ei kjelde til kunnskap og grunnlag for tilhøyrsle, oppleving og bruk.

Slik utvalet vurderer det, bør føremålsparagrafen gje uttrykk for at arbeidet med å ta vare på og forvalte kulturmiljøet er ein del av miljø- og ressursforvaltninga.

12.3.3 Kulturmiljø og mangfald

Omgrepet mangfald blir nytta i eit av dei nasjonale klima- og miljømåla, der det heiter at «eit mangfald av kulturmiljø skal takast vare på som grunnlag for kunnskap, oppleving og bruk». Der tidlegare nasjonale mål nytta omgrepa «representativitet» og «representativt utval», nyttar måla no «mangfald». Det vil seie at det som blir teke vare på, skal vise eit kulturelt, sosialt og geografisk mangfald frå ulike tidsperiodar og syte for å dokumentere og forstå den historiske utviklinga. Slik utvalet vurderer det, bør dette òg reflekterast i føremålsparagrafen.

Mangfaldsomgrepet har vorte stadig meir nytta i kultur- og kulturmiljøforvaltninga dei siste tiåra. Dette kjem mellom anna til uttrykk i Unesco-konvensjonen om å verne og fremje eit mangfald av kulturuttrykk, der kulturelt mangfald blir definert som dei mange ulike måtane kulturane til grupper og samfunn kjem til uttrykk på.16 Kulturarv er inkludert i dette.

Kulturelt mangfald er òg eit sentralt element i Farokonvensjonen, der det i føremålsparagrafen mellom anna heiter at partane er samde om å setje i verk naudsynte tiltak når det gjeld «the role of cultural heritage […] in the processes of sustainable development and the promotion of cultural diversity».

Utvalet meiner det er viktig at denne utviklinga blir reflektert i lova, og at mangfaldsomgrepet blir nytta i føremålsparagrafen.

12.3.4 Framtidsperspektivet

Verdskommisjonen for miljø og utvikling, Brundtlandkommisjonen frå 1987, fremja eit sett med prinsipp og eit mål om berekraftig utvikling. Eit av desse prinsippa er føre-var-prinsippet. I naturmangfaldlova er dette prinsippet formulert på følgjande måte i § 9:

Når det treffes en beslutning uten at det foreligger tilstrekkelig kunnskap om hvilke virkninger den kan ha for naturmiljøet, skal det tas sikte på å unngå mulig vesentlig skade på naturmangfoldet.17

I lovkommentaren til § 9 på Lovdata blir det streka under at dette er ei internasjonalt etablert norm som inneber at ein skal søkje å unngå mogleg skade på naturmangfald, sjølv om kunnskapen om risiko er mangelfull. Manglande kunnskap skal heller ikkje nyttast som grunngjeving for å unngå eller utsetje tiltak for å redusere risiko.18

Etter utvalet si vurdering er kulturmiljøet ein viktig ressurs i dagens samfunn, som blir tolka, vurdert, verdsett og nytta av samtida. Dagens samfunn har samstundes eit ansvar for å forvalte denne arven på ein slik måte at morgondagens samfunn kan tolke og nytte kulturmiljøet på sin måte og gjere sine prioriteringar. Kulturmiljøet skal med andre ord takast vare på og forvaltast i eit generasjonsperspektiv, som ein ressurs for menneska i notida, men òg for komande generasjonar.

Når det gjeld kulturmiljø som kjelde til kunnskap, vil utvalet streke under at ny teknologi og nye metodar i framtida vil kunne gjere det mogleg å hente ut ny kunnskap og å få nye eller andre svar enn dei ein kan hente ut i dag. Dette er mellom anna eit perspektiv som kjem til uttrykk i Europarådets konvensjon om vern av den arkeologiske kulturarven (Vallettakonvensjonen), der det heiter at kvar part forpliktar seg til å setje i verk tiltak for fysisk vern av den arkeologiske kulturarven, fortrinnsvis på sin opphavelege plass, in situ.19 I dette ligg det ei oppfatning av at nokre kulturlag og gjenstandar blir betre tekne vare på om dei får liggje urørte, og at ein i framtida kanskje vil ha betre føresetnader for å hente ut kunnskapen dei representerer. Berekraftsprinsippet, føre-var-prinsippet og in situ-prinsippet i Vallettakonvensjonen omfattar alle føringar om å inkludere omsynet til framtidige generasjonar i avgjerder som blir gjorde.

Utvalet ønskjer å få dette fram i føremålsparagrafen gjennom ein referanse til dagens generasjon og komande generasjonar.

12.3.5 Ansvar

I føremålsparagrafen i dagens lov heiter det at det er «et nasjonalt ansvar å ivareta disse ressurser», med referanse til kulturminne og kulturmiljø. I førearbeida blir det framheva at «kulturminner og kulturmiljøer er nasjonale verdier som alle, både statlige, regionale og lokale myndigheter samt enkeltpersoner har et ansvar for».20

I tråd med internasjonale konvensjonar og strategiar blir kulturarv i aukande grad oppfatta som ein felles ressurs og eit felles ansvar. I kulturarvstrategien til Europarådet for det 21. hundreåret heiter det mellom anna:

In accordance with the Faro Framework Convention, the recognition of heritage is conceived as a shared responsibility: heritage is no longer limited to those elements officially recognised as such by the national authorities – the protected heritage – but now includes those elements regarded as heritage by the local population and local authorities.21

Dette inneber òg ei oppfatning av at ansvar i denne samanhengen inkluderer høvet til å både medverke, engasjere seg og ta ansvar for kulturmiljø, slik det er formulert i klima- og miljømål 2.1: «Alle skal ha høve til å engasjere seg og ta ansvar for kulturmiljø.»

Utvalet meiner at ansvarsomgrepet her først og fremst må oppfattast som eit kollektivt ansvar. Sjølv om førearbeida til dagens kulturminnelov viser at formuleringa «nasjonalt ansvar» femner vidare enn berre å gjelde offentlege styresmakter, meiner utvalet at formuleringa ikkje gjev eit tydeleg nok inntrykk av breidda av ansvaret. Utvalet føreslår difor at det i føremålsparagrafen blir streka under at det er eit felles ansvar å ta vare på kulturmiljøet.

Formuleringa gjev óg uttrykk for at kulturmiljø er eit sektorovergripande ansvar. Sjå om dette i kapittel 15.4.2.

12.3.6 Andre omsyn som er vurdert

Det å sikre at samiske kulturmiljø og kulturmiljøa til dei nasjonale minoritetane, kvenar/norskfinnar, jødar, skogfinnar, romar og romanifolk/taterar, blir tekne godt vare på, og det å syte for å oppfylle internasjonale plikter, er òg sentrale føremål med lova. Dette er det gjennomgåande teke omsyn til ved utforminga av lovutkastet. For å tydeleggjere at nasjonalstaten har eit særleg ansvar for å tryggje kulturen til samane som folk og urfolk, og for at dei nasjonale minoritetane kan ta vare på kulturen sin, føreslår utvalet ei eiga omsynsføresegn i lova. Slik utvalet føreslår ny ordlyd i føremålsparagrafen, er det sentralt her at rettane og pliktene etter lova gjeld alle, og at det i ein slik samanheng ikkje skulle vere naudsynt å framheve at dette òg gjeld kulturmiljøa til urfolk og dei nasjonale minoritetane.

Omsynsføresegna i tredje avsnitt i dagens føremålsparagraf pålegg offentlege styresmakter i alle sektorar å ta omsyn til kulturminne og kulturmiljø når dei utøver makt etter lovgjevinga i sektoren. Utvalet føreslår å flytte denne føresegna, som ikkje i seg sjølv gjev uttrykk for eit føremål, til ein eigen paragraf. Det vil gje føresegna ein noko mindre sentral plass i lova, men vil syte for å gjere føremålsparagrafen kortare og meir oversynleg og gje lova ein ryddigare struktur. Sjå nærare om forslaget til ny omsynsføresegn i kapittel 15.4.5.

12.4 Framlegg frå utvalet

Utvalet føreslår

• ny føremålsføresegn

13 Verkeområdet for ei ny kulturmiljølov

Slik det går fram av eit av dei nasjonale klima- og miljømåla er det eit mål å ta vare på eit mangfald av kulturmiljø som grunnlag for kunnskap, oppleving og bruk.22 I Meld. St. 16 (2019–2020) Nye mål i kulturmiljøpolitikken – Engasjement, bærekraft og mangfold blir det understreka at: «Det som tas vare på skal vise et kulturelt, sosialt og geografisk mangfold fra ulike tidsperioder og bidra til å dokumentere og forstå den historiske utviklingen». Etter utvalet si vurdering må kulturmiljølova gje rettleiing om kva slags kulturmiljø dei ulike verkemidla i lova skal bidra til å ta vare på, samstundes som rommet for skjønsutøving blir teke vare på. Lova må òg ha føresegner om geografisk verkeområde.

13.1 Kva kulturmiljø som kan takast vare på etter lova

Kapittel 1 i dagens kulturminnelov handlar om føremål og verkeområde, og i § 2 tredje og fjerde avsnitt heiter det:

Reglene om kulturminner og kulturmiljøer gjelder så langt de passer også for botaniske, zoologiske eller geologiske forekomster som det knytter seg kulturhistoriske verdier til.

Etter denne lov er det kulturhistorisk eller arkitektonisk verdifulle kulturminner og kulturmiljøer som kan vernes. Ved vurdering av verneverdier kan det i tillegg legges vekt på viktige naturverdier knyttet til kulturminnene.

Denne føresegna er eit resultat av lovendringar frå 3. juli 1992 nr. 96 og 19. juni 2009 nr. 100, og inneheld føringar for kva slags kulturminne og kulturmiljø som kan vernast etter kulturminnelova. Referansen til viktige naturverdiar kom inn i lova som ei oppfølging av føresegner i naturmangfaldlova i 2009.

I førearbeida til lovendringane i 1992 heiter det mellom anna:

[…] de spor etter menneskelig virksomhet som omfattes av kulturminneloven, skal være av en viss verdi. Denne verdivurderingen er allerede foretatt når det gjelder kulturminner fra før 1537 fordi disse er automatisk fredet direkte i loven. Når det gjelder fredning av kulturminner ved enkeltvedtak, vil det alltid ligge en kvalitetsvurdering av objektet eller området til grunn for avgjørelsen. De antikvariske myndigheter må til enhver tid argumentere for og begrunne kulturminnenes kulturhistoriske eller arkitektoniske betydning i relasjon til kulturminnelovens anvendelsesområde.23

Når det gjeld automatisk freda kulturminne, er det etter dagens kulturminnelov alt gjort ei generell vurdering av den kulturhistoriske verdien. Dette omfattar bygningar og alle faste spor etter menneskeleg aktivitet før år 1537 (reformasjonen), både på land og under vatn. Det same gjeld for samiske kulturminne frå år 1917 og tidlegare, og for ståande byggverk som er erklærte å vere frå perioden 1537–1649.24

For kulturminne og kulturmiljø som ikkje er automatisk freda, må det gjerast ei kvalifisert vurdering av den kulturhistoriske verdien i kvart enkelt tilfelle. Slik det går fram av førearbeida, må kulturminne og kulturmiljø som skal omfattast av kulturminnelova, vere av ein «viss verdi», men førearbeida gjer ikkje nærare greie for dette utover at «de antikvariske myndigheter må […] argumentere for og begrunne kulturminnenes kulturhistorisk eller arkitektonisk betydning i relasjon til kulturminnelovens anvendelsesområde».25

13.1.1 Kulturhistorisk verdi

Kva slags kulturmiljø som har vore vurderte som dei viktigaste å ta vare på, og som har vore vurderte til å ha ein «viss verdi», har variert over tid.26 Alder, kulturhistorisk verdi og arkitektonisk verdi har vore nokre av hovudkriteria for å nytte fredingsføresegnene i dei respektive lovene sidan dei første fredingane vart vedtekne på 1920-talet. Som nemnt ovanfor heiter det i dagens kulturminnelov § 2 tredje avsnitt at det etter denne lova er kulturhistorisk eller arkitektonisk verdifulle kulturminne og kulturmiljø som kan vernast. Dette må oppfattast som ei avgrensing av kva lova gjeld for, men lova gjev ingen nærare føringar for korleis dette skal praktiserast.

Omgrepet «kulturhistorie» blir vanlegvis forstått og nytta for å omtale vitskapar som studerer historia og utviklinga til kulturforhold og kulturelle fenomen.27 I kulturmiljøforvaltninga har det vore vanleg å nytte omgrepet om kultur- og samfunnsutviklinga over tid, slik ho mellom anna kjem til uttrykk i den materielle kulturen. For kulturminne og kulturmiljø som ikkje er automatisk freda, nyttar kulturmiljøforvaltninga i dag eit sett med kriterium som utgangspunkt for å vurdere og grunngje dei kulturhistoriske og arkitektoniske verdiane til eit kulturminne eller kulturmiljø. Desse kriteria går fram av Riksantikvaren si rettleiing om verdsetjing og verdivekting av kulturminne og kulturmiljø.28

Rettleiinga skal vere til hjelp i arbeidet med å identifisere og vekte kor viktig eit kulturminne er, og som grunnlag for å vurdere kva for kulturminne som skal takast vare på gjennom bruk av verkemidla i kulturminnelova eller andre lovverk, som til dømes plan- og bygningslova. I rettleiinga blir det streka under at det alltid vil vere eit element av skjøn i korleis ein vektar kriteria og nyttar kriteriesettet.

I den svenske kulturmiljölagen er det nytta ei liknande formulering som i kulturminnelova § 2, når det gjeld kva slags bygningar som kan sikrast gjennom bruk av føresegnene i lova. I kapittel 3 § 1 om «Byggnadsminnen» heiter det: «En byggnad som har ett synnerligen högt kulturhistoriskt värde eller som ingår i ett bebyggelseområde med ett synnerligen högt kulturhistoriskt värde får förklaras för byggnadsminne av länsstyrelsen.»

Icomos Australia (International Council on Monuments and Sites) utvikla i 1979 eit dokument som vart utforma for å skildre beste praksis og gje retningslinjer for forvaltning og bevaring av kulturarv i Australia. Dokumentet har sidan vorte ein internasjonal standard for slike prosessar.29 Dette dokumentet blir referert til som Burracharteret, og har vore revidert fleire gonger sidan 1979.30 Hovudmålet med Burracharteret er å sikre at kulturarv blir teken vare på på ein måte som respekterer den kulturelle verdien av eit kulturminne eller ein stad. Burracharteret definerer kulturell meining (cultural significance) som dei estetiske, historiske, vitskaplege, sosiale og åndelege verdiane som ein stad kan ha for ulike generasjonar og for ulike individ eller grupper. Etter utvalet si vurdering kan dette nyttast som eit utgangspunkt for å definere «kulturhistorisk verdi».

13.1.2 Nasjonal verdi og nasjonal interesse

Tradisjonelt har det vore praksis at kulturmiljøforvaltninga har nytta verneføresegnene i kulturminnelova til å ta vare på kulturminne og kulturmiljø av det ein har kalla «nasjonal verdi».31

Utvalet som la fram Handlingsplan for kulturminneforvaltning i 1992, drøfte kva som er meint med at eit kulturminne eller kulturmiljø er av nasjonal verdi, og la fram eit sett med kriterium.32 Desse kriteria er i stor grad samanfallande med lista som går fram av Riksantikvaren si rettleiing om verdsetjing og verdivekting, som er nemnd ovanfor. Kriteria omfattar til dømes det som er viktig for norsk rikshistorie, det som er eineståande, det som er viktig for ei etnisk gruppe, og kulturminne som ein ønskjer å ta vare på fordi dei representerer norsk kulturhistorie.

Ifølgje ein rapport utarbeidd av Riksantikvaren i 1993, heiter det at omgrepet «nasjonal verdi» vanlegvis blir knytt til forvaltningsnivåa der ein nyttar skalaen internasjonale, nasjonale, regionale og lokale verdiar.33 Ifølgje den same rapporten har denne inndelinga vore tett kopla til dei tre forvaltningsnivåa stat, fylke og kommune.

I seinare tid har det vorte vanleg i kulturmiljøforvaltninga å skilje mellom nasjonale verdiar og nasjonale interesser. Nasjonale interesser har først og fremst vorte nytta i arealplanlegginga og prosessar som gjeld plan- og bygningslova. Eit døme på dette er Klima- og miljødepartementets rundskriv T-2/16 Nasjonale og vesentlige regionale interesser på miljøområdet – klargjøring av miljøforvaltningens innsigelsespraksis. Rundskrivet skal føre til ein meir einsarta og føreseieleg forvaltningspraksis for kommunal arealplanlegging ved å klargjere kva som er spørsmål av nasjonal eller vesentleg regional interesse, eller kva som av andre grunnar er av «vesentlig betydning» på klima- og miljøområdet, jamfør boks 2.1.

Etter utvalet si vurdering kan omgrepa nasjonal, regional og lokal verdi oppfattast som at dei inneheld ei uheldig rangering av verneverdi. Erfaringa er at ei slik rangering lett kan bli oppfatta feilaktig som ein skala frå høg til middels og låg verdi. Dette kan vere misvisande, ettersom eit kulturminne som ikkje er viktig i ein nasjonal samanheng, kan ha høg verdi i ein lokal samanheng. Sjølv om det tradisjonelt har vore praksis for å avgrense verneføresegnene i kulturminnelova til å gjelde kulturminne og kulturmiljø som er av nasjonal verdi, er ikkje nasjonal verdi nytta i dagens kulturminnelov. Etter utvalet si vurdering bør det heller ikkje takast inn i forslaget til ny lov.

Omgrepet «nasjonal interesse» speglar forvaltningsnivå og forvaltningsansvar snarare enn ei verdivurdering. Interesseomgrepet heng òg saman med kvar definisjonsmakta skal liggje. Det vil til dømes vere lokalsamfunnet sjølv som definerer kva for verdi eit kulturminne av lokal interesse har, og dimed òg korleis og i kva grad det skal takast vare på.

Utvalet meiner at det ikkje vil vere korrekt å inkludere «nasjonal verdi» eller «nasjonal interesse» som ei avgrensing av verkeområdet til lova.

13.1.3 Medverknad og definisjonsmakt

I kulturarvstudiar har det dei siste 30 åra vore ei aukande merksemd på demokratiseringsprosessar og spørsmål om kven som definerer kva som er viktig å ta vare på.34 Det har mellom anna vore argumentert for at det er viktigare å spørje kva kulturarv betyr for samfunnet, enn kva kulturarv er. Samstundes er det fremja kritikk mot det som tradisjonelt har vore tilfellet – at det er høgt utdanna ekspertar i akademia og i forvaltninga som har definert kva som er «viktig» kulturarv. Det har vore argumentert for at det ein tradisjonelt har lagt vekt på i verdivurderingane har vore monumentalitet, tidsdjupna ved ein stad eller gjenstand, vitskapleg eller estetisk verdi og sosial semje og nasjonsbygging, og at dette har ført til at kulturarven til vanlege folk har vore prioritert ned.35

I den same tidsperioden har Europarådet sin rammekonvensjon om kulturarven sin verdi for samfunnet (Farokonvensjonen) bidrege til å fremje ei vidare oppfatning av kulturarv og kva kulturarven betyr for samfunnet. Konvensjonen legg òg stor vekt på retten til å ha ein kulturarv, retten til å tolke si eiga historie og retten til å definere si eiga kulturarv.

Utviklinga innanfor både forsking og forvaltning inneber ei endring i retning av å leggje vekt på demokrati og demokratisering i forvaltninga av kulturmiljø. I dette ligg det ei ny forståing av kven som skal vere med på å definere kva som er verdifullt og verd å ta vare på. I ein analyse av regionreforma som tredde i kraft frå 2020, er det mellom anna peikt på at diskusjonen om demokratisering innanfor forvaltninga av kulturmiljø i Noreg på nokre område skil seg frå tilsvarande diskusjonar i andre land. I analysen heiter det mellom anna:

I Norge impliserer demokrati og demokratisering å delegere makt og myndighet til folkevalgte organer, mens majoriteten av bidrag innen internasjonal kulturarvforskning i større grad handler om demokratisering i apolitisk og emansipatorisk forstand. Her er det individuelle rettigheter som frontes uten at det står noen folkevalgte organer i veien for egne prioriteringer.36

Etter utvalet si vurdering er det avgjerande at lovforslaget reflekterer denne utviklinga og utfordringane ved demokratisering i forvaltninga av kulturmiljø.

13.1.4 Utvalet sitt framlegg

Utvalet meiner at «kulturhistorisk verdi» kan nyttast som omgrep i avgrensinga av kva kulturmiljø dei juridiske verkemidla som følgjer av lova, skal bidra til å ta vare på. Utvalet føreslår difor at «kulturhistorisk verdi» blir nytta som eit felles vilkår for vedtak som innskrenkar råderetten, i alle dei ulike heimelsgrunnlaga i lova. Men det må bli nytta slik at den nærare konkretiseringa av vilkåret – eller terskelen for inngrep – kan ha ulike uttrykk i dei ulike heimelsgrunnlaga for styring og forvaltning.

13.2 Kvar skal ei ny kulturmiljølov gjelde?

Kulturminnelova har ikkje føresegner om geografisk verkeområde for lova. Verkeområdet er heller ikkje drøft i førearbeida. Ifølgje praksis og internasjonale rettsprinsipp gjeld lova då på norsk territorium. Det vil seie både landterritoriet og sjøterritoriet, som er havområdet ut til 12 nautiske mil frå dei rette grunnlinjene. Grunnlinjene dannar yttergrensa for indre farvatn og utgangspunktet for berekninga av sjøterritoriet og jurisdiksjonsområda utanfor i samsvar med folkeretten, jamfør § 1 andre avsnitt i territorialfarvasslova. Svalbard, Jan Mayen og bilanda i Antarktis er utanfor verkeområdet til lova. På Svalbard er kulturmiljø regulert i lov 15. juni 2001 nr. 79 om miljøvern på Svalbard (svalbardmiljølova). For Jan Mayen er reglar om kulturmiljø tekne inn i forskrift til lov 27. februar 1930 nr. 2 om Jan Mayen. I Antarktis har Norge bestemmelser om vern av historiske steder og kulturminner i forskrift 26. april 2013 nr. 412 om miljøvern og sikkerhet i Antarktis

I den tilgrensande sona, som går frå territorialgrensa og ut til 24 nautiske mil frå grunnlinja, utøver ikkje norske styresmakter suverenitet eller alminneleg jurisdiksjon, men det følgjer av FNs havrettskonvensjon at statane kan gjennomføre kontrolltiltak som er naudsynte for å hindre brot på nærare bestemde nasjonale regelverk i sjølve territoriet.37 Av territorialfarvasslova følgjer det likevel at kulturminnelova gjeld i den tilgrensande sona. I § 4 tredje avsnitt i lova heiter det at den tilgrensande sona «[…] likestilles med territorialfarvannet for så vidt gjelder lovgivning om fjerning av gjenstander av arkeologisk og historisk art». Føresegna gjennomfører artikkel 303 i FNs havrettskonvensjon om vern av arkeologiske og historiske gjenstandar funne til sjøs. Kulturmiljøforvaltninga legg difor til grunn at kulturminnelova gjeld ut til 24 nautiske mil. Det går òg fram av Kommunal- og moderniseringsdepartementets rundskriv H-6/18 om lover og retningslinjer for planlegging og ressursutnytting i kystnære sjøområder.

13.2.1 Anna rettsleg regulering av kulturmiljø til havs

Utanfor 24-milsgrensa gjeld kulturminnelova ikkje. Enkelte andre nasjonale regelverk har føresegner som tek vare på kulturminne i denne sona, eller gjev høve til å ta vare på kulturmiljø ved enkelte typar verksemd.

Petroleumslova § 10-1 andre avsnitt pålegg petroleumsverksemd å ta «alle rimelige foranstaltninger» for å unngå skade på kulturminne på havbotnen. Lova gjeld verksemd «knyttet til undersjøiske petroleumsforekomster underlagt norsk jurisdiksjon». I hovudsak er dette petroleumsressursar på norsk kontinentalsokkel. Føresegna inneber at ei rekkje olje- og gassaktivitetar, òg dei som er utanfor 24-milsgrensa, krev at ein undersøkjer havbotnen på førehand for å sikre at til dømes røyrleidningar ikkje blir lagde gjennom historiske skipsvrak.

Havbotnminerallova har i § 1-7 andre avsnitt ei tilsvarande føresegn om mineralverksemd på havbotnen, som òg gjeld på norsk kontinentalsokkel.

Etter havenergilova § 3-4 kan styresmaktene i konsesjon eller godkjenning av detaljplan for utbygging og drift av produksjonsanlegg setje vilkår med tiltak for å unngå eller avgrense skade eller ulempe for kulturminne.

13.2.2 Internasjonale rammer for vern av kulturmiljø til havs

Fleire internasjonale konvensjonar som Noreg har slutta seg til, har føresegner som gjev plikt til å verne kulturmiljø til havs. FNs havrettskonvensjon har i artikkel 303 fleire føresegner om arkeologiske og historiske gjenstandar funne til sjøs. Etter havrettskonvensjonen har statane plikt til å verne gjenstandar av arkeologisk og historisk art som er funne i sjøen, og statane skal samarbeide om dette føremålet. Dei kan gå ut frå at gjenstandar som er fjerna frå havbotnen i ei sone på 24 nautiske mil frå grunnlinjene, er fjerna i strid med reglane som gjeld i territorialfarvatnet. Europarådets konvensjon om vern av den arkeologiske kulturarven (Vallettakonvensjonen) pålegg partane å ha eit juridisk regelverk med vern av den arkeologiske kulturarven. Det gjeld òg arkeologisk kulturarv under vatn.

Unesco sin konvensjon om vern av den undersjøiske kulturarven tek sikte på å gje kulturminne under vatn, utanfor territorialgrensa, eit sterkare vern. Etter konvensjonen skal statspartane ta vare på undersjøiske kulturminne for menneskja. Noreg har ikkje ratifisert konvensjonen, men handlar i tråd med prinsippa den gjev uttrykk for, og retningslinjene som er tekne inn i eit vedlegg til konvensjonen, om korleis marinarkeologisk arbeid skal utførast. Det gjeld mellom anna retningslinjer for korleis eit prosjekt skal vere utforma, og kva kompetanse og kvalifikasjonar som krevst for personar som gjer inngrep. Vidare er det krav til korleis ein skal planleggje og finansiere utgravingsprosjekt, og til metodar for bevaring og forvaltning av funnstader.

13.2.3 Verkeområde for ny kulturmiljølov

Det er kulturminne innanfor alle område som er dekte av dagens kulturminnelov. Utvalet kan ikkje sjå grunnar til at verkeområdet skal vere mindre for ei ny kulturmiljølov enn det som gjeld i dag. Det vil seie at kulturmiljølova må gjelde på territoriet til Noreg, både landterritoriet, inkludert innsjøar og vassdrag, og havterritoriet. Videre skal lova gjelde i den tilgrensande sona utanfor havterritoriet. Territorialfarvasslova § 4 regulerer kulturmiljølovgjevinga i den tilgrensande sona. Utvalet meiner at ei slik regulering av verkeområde, av omsyn til oversyn og heilskap, òg bør gå fram av kulturmiljølova.

Utanfor 24-milsgrensa er det óg kulturminneførekomstar. Store delar av det som i dag er Nordsjøen låg som tørt land for ca. 10 000 år sidan. I områda som i dag ligg ned til over 100 meters djup, er det funne jordfaste kulturminne, som til dømes forhistoriske buplassar.38 Det finst òg ei mengd skipsvrak frå ulike periodar. Fartøy som søkk på djupt vatn, vil ofte vere komplette slik ein finn dei deponerte på sjøbotnen, ikkje knuste som ved forlis på kysten. Det vil seie at det er eit stort funnpotensial. I tillegg finst yngre skipsvrak og installasjonar som kjem frå moderne verksemd som olje- og gassutvinning, som i framtida til vil kunne vere viktige for kulturhistoria.39

Fleire typar aktivitet kan truge marine kulturmiljø, til dømes petroleumsverksemd, mineralleiting og -utvinning, vindkraftutbygging, fiske med botntrål og dykking på vrak. Petroleumslova, havbotnminerallova og havenergilova har enkelte føresegner for å ta vare på kulturmiljø, men gjeld berre visse typar aktivitet. Etter utvalet si vurdering treng lova ei generell regulering om vern og omsyn til kulturmiljø utanfor 24-milsgrensa. Kulturmiljølova bør òg gjelde på kontinentalsokkelen og i den økonomiske sona, i så stor utstrekning som Noreg kan utøve jurisdiksjon etter folkeretten.

14 Definisjonar

For at lova skal vere forståeleg for brukarane og bli praktisert likt av dei som bruker henne, er det avgjerande at sentrale omgrep har eit klart meiningsinnhald.

«Kulturminne» og «kulturmiljø» er omgrep som blir nytta og definerte i dagens kulturminnelov. Innhaldet i omgrepa er ikkje statisk, men varierer med utviklinga i samfunnet og over tid. Det kan òg vere individuelle skilnader i korleis omgrepa blir nytta og forståtte.

Ein fare ved å lage for faste definisjonar av omgrepa, er at ein utilsikta avgrensar dei på ein uheldig måte. Samstundes er dette heilt sentrale og overordna omgrep i lovframlegget. Dei forklarer kva lova gjeld, og avgrensar verkeområdet til lova. Utvalet meiner at lova må definere innhaldet i omgrepa.

I mandatet heiter det at den nye lova bør ha klare og eintydige definisjonar av sentrale omgrep, og at lova skal nytte omgrepa «kulturminne», «kulturmiljø» og «landskap» slik dei er definerte i Meld. St. 16 (2019–2020) Nye mål i kulturmiljøpolitikken – Engasjement, bærekraft og mangfold. Lova må òg ha ei tydeleg avgrensing av det saklege verkeområdet ho skal gjelde for.

14.1 Omgrep som er definerte i dagens lov

Omgrepet «kulturminne» vart første gong nytta i ein norsk lovtekst i kulturminnelova av 1978. Kulturminne vart definert på følgjande måte: «med kulturminner menes i denne lov faste og løse fornminner og skipsfunn i eller over jorden, sjøbunnen og vassdrag, og arkitektonisk eller kulturhistorisk verdifulle byggverk og anlegg av enhver art.»

Definisjonen var ei liste av objektkategoriane som dei tidlegare lovene på området gav heimel for å verne.40 Desse kategoriane vart i 1978-lova underkategoriar av samleomgrepet «kulturminne». Kulturminneomgrepet og innføringa av det er ikkje nærare drøft i førearbeida til lova.41

Den faglege utviklinga mot større vekt på heilskapar og samanheng i forvaltninga av kulturminne leidde til at definisjonen av kulturminne i kulturminnelova vart endra i 1992, samstundes som omgrepet kulturmiljø vart introdusert. Definisjonen i dagens kulturminnelov § 2 første og andre avsnitt lyder:

Med kulturminner menes alle spor etter menneskelig virksomhet i vårt fysiske miljø, herunder lokaliteter det knytter seg historiske hendelser, tro eller tradisjon til.

Med kulturmiljø menes områder hvor kulturminner inngår som del av en større helhet eller sammenheng.

I siste avsnitt i definisjonsparagrafen i dagens lov blir det i tillegg streka under at det er «kulturhistorisk eller arkitektonisk verdifulle kulturminner og kulturmiljø» som kan vernast etter lova.

Det går fram av førearbeida til endringa at lovgjevaren med dette ønskte å gå bort frå den einsidige opprekninga av objekt og å få fram samanhengen med det fysiske miljøet. Endringa skulle klargjere den gjeldande bruken av omgrepet «kulturminne», ikkje gje det nytt innhald.42 Definisjonen er avgrensa til fysiske spor, men lokalitetar i naturen utan fysiske spor etter menneske er òg omfatta dersom dei er knytte til immaterielle element i form av historiske hendingar, tru og tradisjon. Dette er særleg viktig for samiske kulturminne.

Når det gjeld omgrepet «kulturmiljø», heiter det i førearbeida:

Etter Miljøverndepartementets mening er det imidlertid viktig i utgangspunktet å ha en vid definisjon av begrepet kulturmiljøer i annet avsnitt, da dette begrepet skal dekke mange, til dels nokså ulike områder. Eksempelvis er formålet med bestemmelsen å hjemle fredning av bygningsmiljøer i byer og tettsteder, der enkeltbygningene ikke hver for seg berettiger fredning, men sammenhengen mellom dem gjør miljøet verdifullt. Begrepet skal også dekke alle typer kulturlandskap i betydningen menneskepåvirket landskap, fra det intensivt dyrkede jordbrukslandskap, til marginalt utnyttede skog- og utmarksområder.43

Samstundes med at kulturmiljøomgrepet kom inn i lova i 1992, fekk lova ei føresegn om freding av kulturmiljø (§ 20). Denne fredingskategorien opnar for freding av eit større område utan at dei enkelte elementa er fredingsverdige i seg sjølve. Naturelement kan òg takast med som element i denne samanhengen.

14.2 Omgrep i framlegget til ny kulturmiljølov

14.2.1 Kulturminne

Etter at kulturminnelova vart vedteken i 1978, er omgrepet «kulturminne» godt innarbeidd, både i forvaltninga og i befolkninga elles, som eit omgrep som er avgrensa til fysiske, materielle objekt og stader, i tillegg til stader det er knytt historiske hendingar, tru eller tradisjon til.

Ifølgje mandatet skal kulturmiljølova, på same vis som kulturminnelova, først og fremst vere ein reiskap for å ta vare på den materielle kulturarven. Utvalet meiner at omgrepet kulturminne òg i den nye lova må gjelde spor etter menneske i det fysiske miljøet. Det same gjeld der spora etter menneske er knytte til historiske hendingar, tru eller tradisjon på ein stad. Her er det framleis den fysiske staden som utgjer kulturminnet.

Sjølv om kulturmiljølova først og fremst skal vere ein reiskap for å ta vare på den materielle kulturarven, vil utvalet streke under at det i mange tilfelle er ei tett kopling mellom kulturminna og det immaterielle dei representerer, eller som er knytt til dei. Dette kan til dømes vere munnlege tradisjonar, kunnskap og tradisjonelt handverk. I kva grad og korleis ei ny kulturmiljølov bør ta vare på immateriell kulturarv, er nærare drøft i kapittel 29.

Definisjonen av kulturminne i dagens lov er vid. I førearbeida heiter det «Departementets forslag til definisjon i utkastets § 2 første avsnitt er riktignok meget vid. Men den nærmere avgrensingen av hvilke kulturminner som skal vernes med hjemmel i lovens fredningsbestemmelser, fremgår av vernekriteriene i den enkelte hjemmel.»44

Etter utvalet si vurdering er det eit spørsmål om denne vide definisjonen i dagens lov samsvarer fullt ut med den alminnelege forståinga og bruken av omgrepet, som hovudsakleg inneber at noko blir rekna som eit kulturminne dersom det har vore gjenstand for ei form for tolking og tilskriving av verdi. Den vide definisjonen i dagens lov gjev, etter utvalet si vurdering, dessutan lite rettleiing om kva lova gjeld, og kva ho har som føremål å ta vare på.

Utvalet vil streke under at ein må sjå definisjonane i samanheng med formuleringane i føremålsparagrafen, og at det først og fremst er der ein skal gjere greie for føremålet til lova og grunngjevinga for å ta vare på kulturmiljøet.

Etter utvalet si vurdering bør definisjonen av kulturminne inkludere ei erkjenning av at fysiske spor har verdi som kunnskapskjelde og/eller kulturhistorisk verdi og meining. Ei presisering i kulturminnedefinisjonen av at kulturminne er dei spora etter menneske som kan vere kjelder til kunnskap, eller som blir tillagde kulturhistorisk verdi og meining, inneber etter utvalet si oppfatning ei svært vid avgrensing av kva den nye lova kan ta vare på som kulturminne. Utvalet sin intensjon er at endringa i definisjonen av kulturminneomgrepet skal klargjere omgrepet og spegle dagens praksis, og ikkje snevre inn innhaldet i omgrepet.

Definisjonen vil gje rom for å ta vare på og verne det som til kvar tid blir vurdert som særleg kulturhistorisk viktig og verdifullt gjennom skiftande prioriteringar, behov og utfordringar i samfunnet. Kulturmiljøstyresmakta vel på vegner av fellesskapen kva kulturminne som skal ha vern etter kulturmiljølova eller andre lover, på grunnlag av dei vilkåra lova gjev for denne utveljingsprosessen, og på grunnlag av føremålet med det offentlege vernearbeidet.

14.2.2 Kulturmiljø

Kulturminnelova definerer kulturmiljø som «områder hvor kulturminner inngår som del av en større helhet eller sammenheng».

Kulturmiljø er i kulturminnelova òg ein eigen fredingskategori, som opnar for å frede eit større område utan at dei enkelte elementa i området er fredingsverdige i seg sjølve.

I Meld. St. 16 (2019–2020) Nye mål i kulturmiljøpolitikken – Engasjement, bærekraft og mangfold er kulturmiljøomgrepet derimot brukt i ei anna tyding, som eit overordna samleomgrep for kulturminne, kulturmiljø og landskap og for å omtale heile feltet. Det er vist til at føremålet med den nye omgrepsbruken er å streke under verdien av heilskap og samanheng, og å gjere samanhengen med resten av klima- og miljøpolitikken tydelegare.

Omgrepet «kulturmiljø» har dimed fleire tydingar. Det er eit lovfest omgrep som skildrar område der kulturminne inngår som del av ein større heilskap eller samanheng, det er ein eigen fredingskategori i kulturminnelova, og det er eit overordna samleomgrep brukt om kulturminne, kulturmiljø og landskap og heile feltet.

Utgangspunktet for korleis utvalet vurderer at kulturmiljøomgrepet skal bli nytta i den nye lova, er at lova berre kan ha ein definisjon av same omgrep. Å gje eit omgrep to ulike meiningsinnhald vil gje ei uklar og lite oversiktleg lov. Det er heller ikkje gunstig at eit omgrep er definert ved hjelp av eit likelydande omgrep med eit anna meiningsinnhald, slik forholdet i dag er mellom kulturmiljøomgrepet i vid og snever forstand.

Lova må anten nytte kulturmiljø i snever forstand, som eit omgrep som skildrar kulturminne som del av ein større heilskap eller samanheng, og som noko anna enn omgrepa kulturminne og landskap, eller i vid forstand, som eit omgrep som skildrar både kulturminne, heilskap og samanheng mellom kulturminne, og landskap. At landskap inngår i det vide kulturmiljøomgrepet, betyr at det, i motsetnad til kulturmiljø i snever forstand, òg omfattar område som berre i liten grad er menneskepåverka.

At kulturmiljø i vid forstand inngår i lovnamnet, er ein tungtvegande grunn til at lova bør nytte og definere kulturmiljøomgrepet på same måten. Det er ei uryddig og forvirrande løysing om omgrepet i namnet har eit anna innhald enn eit likelydande omgrep som er brukt og definert i lova. Om ein nyttar kulturmiljøomgrepet i vid forstand i lova, gjer det òg at bruken i lova kjem i samsvar med namnet på sektorforvaltninga og på heile feltet. I tillegg gjer det lovteksten enklare. Om lova skal nytte kulturmiljøomgrepet i snever forstand, må ein i mange samanhengar nytte både omgrepet «kulturminne» og omgrepet «kulturmiljø» for å skildre kva lova gjeld, slik tilfellet er i kulturminnelova i dag. Nyttar lova kulturmiljø i vid forstand, vil det i mange samanhengar vere tilstrekkeleg å nytte dette eine omgrepet. Kulturminneomgrepet vil framleis bli nytta når ein omtaler fysiske spor kvar for seg.

Utvalet føreslår å føre vidare freding av det dagens lov kallar kulturmiljø, men i fleire nye vernekategoriar med andre namn. Det betyr at utvalet sitt lovframlegg ikkje nyttar kulturmiljø som namn på ein fredingskategori. Lovframlegget knyter heller ikkje andre rettsverknader åleine til område der kulturminne inngår som del av ein større heilskap eller samanheng, det vil seie kulturmiljø i snever forstand. Det er difor ikkje naudsynt å nytte det snevre omgrepet i lova om ein tek i bruk det vide kulturmiljøomgrepet, som òg vil dekkje innhaldet i det snevre.

Utvalet meiner at lova bør nytte omgrepet kulturmiljø i vid forstand, som eit overordna omgrep. Definisjonen av kulturmiljø bør få tydelegare fram at omgrepet dekkjer heilskapar og samanhengar.

14.2.3 Landskap

Landskap som omgrep er ikkje omtalt i kulturminnelova. Det er likevel eit omgrep som er mykje nytta i forvaltninga, som ei samlenemning på dei naturgjevne og dei menneskeskapte delane av omgjevnadene.

I Europarådets landskapskonvensjon er landskap definert som «[…] et område, slik folk oppfatter det, hvis særpreg er et resultat av påvirkningen fra og samspillet mellom naturlige og/eller menneskelige faktorer.45

Meld. St. 16 (2019–2020) Nye mål i kulturmiljøpolitikken – Engasjement, bærekraft og mangfold nyttar den same definisjonen.

Landskapsomgrepet omfattar alle typar landskap, til dømes jordbrukslandskap, industrilandskap, kystlandskap, bylandskap og fjellandskap.

I utvalet sitt lovframlegg inngår landskap som del av kulturmiljøomgrepet. Etter utvalet si vurdering vil det ikkje vere naudsynt å definere landskapsomgrepet i ny kulturmiljølov.

14.2.4 Lovframlegg

Lovframlegget definerer enkelte andre omgrep. Omgrepet «jordfaste kulturminne» er omhandla i utgreiinga kapittel 17.6. Omgrepet «lause kulturminne» er omhandla i kapittel 27.4 Omgrepet «transportminne» er omhandla i kapittel 19.6.

14.3 Framlegg frå utvalet

Utvalet føreslår

• nye definisjonar av kulturmiljø og ulike typar kulturmiljø

15 Lovfesting av miljørettslege prinsipp på kulturmiljøområdet

15.1 Innleiing

Eit prinsipp er ein grunnleggjande regel eller ei grunnleggjande norm som blir lagd til grunn for handling. I juridisk samanheng er prinsipp rettleiande for tolking av lover, for forståing av rettskjelder og for rettsbruken. Prinsipp kan vere lovfeste, og dei kan ha vorte utvikla gjennom rettspraksis, der domstolane har identifisert dei og nytta dei i vurderinga av konkrete saker. I norsk rett blir rettsprinsipp nytta i stor grad, mellom anna i avgjerder frå Høgsterett.46 Eit sentralt trekk ved rettsprinsipp er at dei ofte har karakter av å vere retningslinjer, altså ei norm som trekkjer i retning av ei bestemd løysing av eit problem, men som ikkje er bestemmande.47

Miljølovgjevinga i Noreg byggjer på ei rekkje prinsipp som er utvikla i samspel mellom internasjonal og nasjonal rett. Prinsippa er først nedfelte i politiske dokument, og nokre av dei har etter kvart vorte tekne inn i rettsleg bindande internasjonale konvensjonar og i nasjonalt lovverk. Andre har vorte ein del av norsk rett gjennom ikkje-lovfeste rettsprinsipp.48 Prinsippa gjev mål for rettsutviklinga og tener i tillegg som retningslinjer for utvikling av regelverk og for utøving av forvaltningsskjøn i enkeltsaker.49 I Noreg blir prinsippa nytta på heile miljøområdet, under dette på både natur- og kulturmiljøfeltet. Til dømes er fleire av prinsippa lovfeste gjennom generelle føresegner i svalbardmiljølova og naturmangfaldlova, medan dei i andre lover er implementerte gjennom føremålsføresegna eller gjennom meir detaljerte reglar.

I dette kapittelet vil utvalet ta stilling til om sentrale prinsipp skal lovfestast i den nye kulturmiljølova, og korleis dette eventuelt bør gjerast. Vidare vil utvalet vurdere om prinsippa bør operasjonaliserast gjennom detaljerte eller generelle føresegner, og om dei skal vere utforma som retningslinjer for offentleg forvaltning eller som føresegner med direkte rettsverknad overfor borgarane.

15.2 Historikk – utvikling av prinsipp på miljøfeltet

Den 8. mai 1972 vart Miljøverndepartementet oppretta. Dette var det første miljøverndepartementet i verda med eit overordna ansvar for miljø, under dette både natur, kulturminne og arealplanlegging.50 Tanken var at alle delane av miljøfeltet skulle bli forvalta i samanheng. Departementet hadde som mål «å arbeide for en best mulig balanse mellom utnytting av våre ressurser for økonomisk vekst, og vern om naturressursene til beste for menneskelig trivsel og helse». Departementet skifte namn til Klima- og miljødepartementet i 2014.

Forureining og andre miljøutfordringar er sjeldan avgrensa til eitt land, og utfordringane må i aukande grad løysast gjennom forpliktande internasjonalt samarbeid. Den første miljøvernkonferansen i FN var Stockholmkonferansen i juni 1972. Under konferansen vart mellom anna FNs miljøvernerklæring, kalla Stockholmerklæringa, vedteken.51 Erklæringa inneheld 26 prinsipp med føremål om å inspirere og rettleie befolkninga i verda til å ta vare på og forbetre miljøet. Noreg og 112 andre land slutta seg til erklæringa. Konferansen førte òg til at FNs miljøprogram (UNEP) vart oppretta. Opningsdagen for konferansen, 5. juni, har kvart år etter dette vorte markert som verdsmiljødagen.

Den auka forståinga av at miljøspørsmåla var viktige for utviklinga i verda, førte til at FNs generalforsamling i 1983 sette ned verdskommisjonen for miljø og utvikling, ofte omtalt som Brundtland-kommisjonen. Kommisjonen skulle sjå nærare på globale miljøproblem og korleis ein kunne gå fram for å løyse dei. I april 1987 vart rapporten Vår felles framtid lagd fram. Som ei oppsummering av innhaldet i rapporten vart omgrepet «berekraftig utvikling» introdusert som eit overordna politisk omgrep for klima og miljø og for økonomisk og sosial utvikling.52 I rapporten vart det mellom anna vist til prinsipp 1 og 19 i Stockholmerklæringa frå 1972, om retten til eit godt miljø og informasjon om miljøet. Verdskommisjonen peikte på at denne retten var lovfest i konstitusjonen eller grunnlova i fleire land, og oppfordra andre land til å gjere det same.

I april 1987 vart St.meld. nr. 39 (1986–87) Bygnings- og fornminnevernet lagd fram. I meldinga vart behovet for ein ny politikk for kulturminna og kulturmiljøet i landet varsla. Etter dette kom det fleire stortingsmeldingar som kopla kulturmiljø saman med den heilskaplege miljøforvaltninga i Noreg, mellom anna St.meld. nr. 40 (1986–87) Om friluftsliv, St.meld. nr. 49 (1986–87) Om miljøvernforskning og St.meld. nr. 46 (1988–89) Miljø og utvikling – Norges oppfølging av Verdenskommisjonens rapport.

St.meld. nr. 46 (1988–89) Miljø og utvikling la grunnlaget for oppfølging av miljøarbeidet i Noreg og av rapporten frå verdskommisjonen. I Innst. S.nr. 273 (1988-89) viste Kommunal- og miljøvernkomiteen til St.meld. nr. 39 (1986–87) Bygnings- og fornminnevernet og streka under at kulturlandskapet og fornminna var ein viktig del av heilskapen i miljøarbeidet:

Komiteen vil, under henvisning til kap. 5.1. om naturgrunnlaget, peke på at en viktig del av helheten i miljøarbeidet også omfatter ansvaret for kulturlandskapet og fornminnene. Komiteen viser dessuten til sin behandling av St.meld. nr. 39 (1986–87) om bygnings- og fornminnevernet. I Innst. S. nr. 135 for 1987-88 understrekes det at naturressursene og kulturminnene utgjør hoveddelen i en samlet miljø- og ressursforvaltning. […] et aktivt kulturminnevern har et stort pedagogisk potensiale i seg til å gi økt innsikt i samspillet mellom mennesket og miljøet omkring. Dette bør nyttes aktivt i den videre oppfølging av Verdenskommisjonens rapport fordi det vil bidra til en bedre forvaltning av den natur- og kulturarven vårt totale miljø består av.53

I september 1990 sette Miljøverndepartementet ned eit utval som fekk i oppdrag å utarbeide ein handlingsplan for kulturminneforvaltning. Dette var ein del av oppfølginga av St.meld. nr. 39 (1986–87) Bygnings- og fornminnevernet. I innstillinga frå utvalet vart det mellom anna fremja forslag til korleis dei miljørettslege prinsippa kunne takast i bruk på kulturmiljøfeltet. Inkludert i desse var prinsippa om berekraftig utvikling, føre var-prinsippet, miljøvern som sektorovergripande ansvar, sektorprinsippet, prinsippet om at forureinaren skal betale og prinsippet om kostnadseffektivisering.54 I dei følgjande åra vart dei miljørettslege prinsippa utvikla vidare, og dei vart tilpassa for bruk på kulturmiljøfeltet.

Som oppfølging av dei varsla endringane i St.meld. nr. 39 (1986–87) Bygnings- og fornminnevernet og problemstillingar som hadde vorte aktualiserte av St.meld. nr. 46 (1988–89) Miljø og utvikling, vart det gjort fleire endringar i kulturminnelova. Mellom anna vart føremålsføresegna endra. Endringane innebar ei klargjering av at dei fysiske kulturminna og kulturmiljøa, saman med naturen, representerer ikkje-fornybare ressursar som ein må forvalte i eit langsiktig perspektiv. I førearbeida viste Miljøverndepartementet til at utviklinga har gått i retning av å tenkje større heilskap i vernearbeidet, og at det difor var viktig at føremålsparagrafen reflekterte at forvaltninga av kulturminne og kulturmiljø var eit ledd i ei samla miljø- og ressursforvaltning. Departementet uttalte at ordlyden i føremålsparagrafen var knytt til overordna mål i rapporten frå verdskommisjonen, St.meld. nr. 46 (1988–89) Miljø og utvikling og Innst. S. nr. 273 (1988–89).55

I juni 1992 vart FN konferansen om miljø og utvikling halden i Rio de Janeiro i Brasil. Konferansen var ei direkte oppfølging av rapporten til verdskommisjonen. På konferansen vart mellom anna Klimakonvensjonen,56 Agenda 2157 og Rioerklæringa om miljø og utvikling58 vedteken. Klimakonvensjonen er eit rettsleg bindande rammeverk for internasjonalt samarbeid om klimaspørsmål, som vart ratifisert av Noreg 9. juli 1993, og som tok til å gjelde 21. mars 1994. Etter dette har konvensjonspartane hatt årlege partsmøte, kalla FNs klimakonferanse. Rioerklæringa inneheld 27 grunnleggjande prinsipp for det internasjonale miljøsamarbeidet. Prinsippa er ikkje rettsleg bindande, men dei har likevel hatt stor påverknad på utviklinga av miljøretten.59 I St.meld. nr 13 (1992–93) Om FN-konferansen om miljø og utvikling i Rio de Janeiro, og i Stortinget si handsaming i Innst. S. nr. 160 (1992–93), vart fleire prinsipp trekte fram som sentrale for miljøforvaltninga i Noreg. På FNs generalforsamling i 2015 vart 2030-agendaen med 17 berekraftsmål og 169 delmål vedteken. FNs berekraftsmål er ein verdsomspennande arbeidsplan for å utrydde fattigdom, motverke ulikskap og stanse klimaendringane innan 2030, og er ei vidareutvikling av dei miljørettslege prinsippa.

15.3 Lovfesting av miljørettslege prinsipp i Noreg

Stortinget har fleire gonger streka under at samspelet mellom natur- og kulturmiljø er eit viktig grunnlag for ei heilskapleg miljø- og ressursforvaltning i Noreg, mellom anna i St.meld. nr. 46 (1988–89) Miljø og utvikling, St.meld. nr. 58 (1996–97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling, St.meld. nr. 8 (1999–2000) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand, St.meld. nr. 16 (2004–2005) Leve med kulturminner, Meld. St. 35 (2012–2013) Framtid med fotfeste – Kulturminnepolitikken og Meld. St. 16 (2019–2020) Nye mål i kulturmiljøpolitikken – Engasjement, bærekraft og mangfold.

Ei grunnlovsføresegn om miljø og natur kom inn i Grunnlova § 110 bokstav b i 1992 og er seinare flytt til § 112.

I første avsnitt av paragrafen heiter det: «Alle har rett til eit helsesamt miljø og ein natur der produksjonsevna og mangfaldet blir haldne ved lag. Naturressursane skal disponerast ut frå ein langsiktig og allsidig synsmåte som tryggjer denne retten òg for kommande slekter.»

Andre avsnitt følgjer opp med rett til kunnskap om naturmiljøet og om verknader av inngrep i naturen, medan tredje avsnitt presiserer at dei statlege styresmaktene skal setje i verk tiltak som gjennomfører desse grunnsetningane.

Miljøomgrepet i Grunnlova § 112 er ikkje direkte knytt til kulturmiljø, men det er langt på veg dei same verdiane som ligg til grunn for kulturmiljølovgjevinga. Særleg stør siste setning i første avsnitt opp under eit felles mål med kulturmiljølovgjevinga om å ta vare på det som alt er bygd eller laga, der alternativet kan vere å bruke av naturressursar for å byggje eller lage nytt.

Koplinga mellom kulturmiljø og naturmiljø kjem tydeleg fram i miljøinformasjonslova, som følgjer opp både Grunnlova § 112 andre avsnitt om rett til kunnskap og Århuskonvensjonen frå 1998 om tilgang til miljøinformasjon, allmenn deltaking i avgjerdsprosessar og høve til klage og domstolsprøving på miljøområdet.6061 I miljøinformasjonslova blir «miljøet» definert som det ytre miljøet inkludert «kulturminne og kulturmiljø», jamfør § 2 andre avsnitt. Mindretalet i Lovutvalet for miljøinformasjon, som fekk tilslutnad av fleirtalet i Stortinget, peikte på det følgjande:

[…] kulturminner og kulturmiljø er innarbeidet som en integrert del av miljøbegrepet. Naturressursene utgjør sammen med kulturminnene hovedelementene i en samlet miljø- og ressursforvaltning. Det er derfor en nær tilknytning mellom naturmiljø og kulturminner/kulturmiljø, ved at disse representerer verdier som framstår som integrerte deler av vårt fysiske miljø. Det er i mange tilfeller vanskelig å skille disse verdiene fra hverandre, f.eks. i et kulturpåvirket landskap med spor etter gammel jordbruksdrift, vegfar, gravhauger, mv. Myndighetene har tatt konsekvensen av dette ved at saksfeltet inngår i miljøvernforvaltningens samlede mål- og resultatstyringssystem, noe som har vært tilfelle siden Miljøverndepartementet ble opprettet i 1972.62

Fleire av dei miljørettslege prinsippa er tekne inn i anna norsk lovgjeving. Til dømes kjem prinsippet om berekraft til uttrykk i føremålsføresegna i kulturminnelova, naturmangfaldlova, jordlova, skogbrukslova, reindriftslova, plan- og bygningslova, havressurslova og minerallova. Målet om berekraft er òg teke inn i fortalen til EØS-avtalen. Korleis prinsippet nærare skal forståast og kva slags innhald og rettsleg binding desse føresegnene har, kjem an på kva andre krav som følgjer av den aktuelle lova. I andre lover har nokre av prinsippa vorte lovfeste som allmenne eller spesielle rettsreglar, som er retta anten mot allmenta eller mot offentlege styresmakter.

Første gongen utvalde miljørettslege prinsipp vart lovfeste som prinsipp for utøving av offentleg avgjerdsmakt, var i svalbardmiljølova. Seinare vart dei tekne inn i naturmangfaldlova.

Utvalet meiner at forvaltninga av natur byggjer på fleire prinsipp som òg er relevante på kulturmiljøfeltet, og føreslår å ta dei inn i kulturmiljølova etter mønster frå svalbardmiljølova og naturmangfaldlova. Grunnlova § 112 nemner ikkje kulturmiljø, men utvalet legg til grunn at å ta vare på kulturmiljø stør opp under grunnlovsføresegna dersom alternativet er å bruke av naturressursar til å byggje eller lage nytt.

15.3.1 Svalbardmiljølova

Svalbardmiljølova er ei heilskapleg lov om korleis miljøet på Svalbard skal takast vare på. Lova inneheld mellom anna føresegner om kulturmiljø, verneområde, flora og fauna, arealplanlegging og forureining. Føremålet er etter § 1 å oppretthalde eit tilnærma urørt miljø på Svalbard når det gjeld samanhengande villmark, landskap, flora, fauna og kulturminne. Lova avløyste fleire forskrifter som vart gjevne med heimel i svalbardlova § 4, og ho vart vedteken i 2001. Fire utvalde miljørettslege prinsipp vart lovfeste i §§ 7 til 10, saman med ei generell varsemdsplikt i § 5. Miljøvernlovutvalet meinte at ei uttrykkjeleg lovfesting ville bidra til å klargjere gjennomføringa av prinsipp i internasjonal miljørett, bidra til ein høgare miljøstandard på Svalbard og gje rettleiing for bruken av dei fullmaktene forvaltninga fekk gjennom lova.63

Ved utveljinga av prinsipp vart det særleg lagt vekt på at dei skulle ha ei reell innverknad på praktiseringa av lova, at dei stod sentralt i miljøpolitikken, og at dei hadde god internasjonal forankring. Lovutvalet føreslo difor å lovfeste føre var-prinsippet, prinsippet om samla belastning, prinsippet om at forureinaren skal betale, og prinsippet om best mogleg teknikk.64 Utvalet meinte at det var viktig at prinsippa fekk ei så generell utforming som mogleg, slik at dei ville dekkje alle spørsmål som skulle regulerast i lova.

I tillegg meinte lovutvalet at det ville vere føremålstenleg å lovfeste ei allmenn varsemdsplikt og eit prinsipp om at miljøomsyn skal integrerast i alle offentlege avgjerder. Medan varsemdsplikta etter § 5 er bindande for alle, er prinsippa i §§ 7 til 10 retta mot offentlege styresmakter, som skal leggje dei til grunn som retningslinjer ved utøving av avgjerdsmakt etter svalbardmiljølova, jamfør § 6. Dette gjer at prinsippa i seg sjølve ikkje gjev privatpersonar ei rettsleg plikt før dei er konkretiserte eller presiserte gjennom forvaltningsvedtak.

Prinsipp om førebygging, utgreiing av miljøkonsekvensar og fredingsprinsippet vart teke inn som materielle føresegner retta mot allmenta framfor generelle prinsipp.

15.3.2 Naturmangfaldlova

Fleire utvalde miljørettslege prinsipp vart lovfeste i naturmangfaldlova §§ 8 til 12 i 2009. Lova inneheld i tillegg ei generell varsemdsplikt i § 6. Biomangfaldlovutvalet, som utarbeidde grunnlaget for lova, peikte på at ei lovfesting av viktige prinsipp og ei vidareutvikling og konkretisering av dei kan bidra til å utvikle miljøretten vidare, både på dette området og meir generelt.

Biomangfaldlovutvalet peikte i tillegg på at rettslege prinsipp påverkar regelgjevaren, ved at dei kan gje retning for utforminga av nytt regelverk, og den som nyttar regelverket, ved at prinsippa kan vere ei rettesnor for tolkinga av regelverket. Prinsippa kan òg påverke korleis styresmaktene utøver skjøn.65

Utvalet føreslo å lovfeste prinsippet om kunnskapsgrunnlag, føre var-prinsippet, prinsippet om samla belastning, prinsippet om at kostnadane ved miljøforringelse skal berast av tiltakshavar og prinsippet om best mogleg teknikk.

På same måte som i svalbardmiljølova er varsemdsplikta etter § 6 bindande for alle, medan prinsippa i §§ 8 til 12 er utforma som retningslinjer retta mot offentlege styresmakter. Som nemnt betyr dette at prinsippa ikkje har ein direkte rettsverknad for innbyggjarane før dei er konkretiserte gjennom forskrift eller forvaltningsvedtak. I naturmangfaldlova har dei fått eit vidt verkeområde. Medan dei etter svalbardmiljølova berre skal leggjast til grunn ved utøving av avgjerdsmakt etter lova, skal prinsippa i naturmangfaldlova leggjast til grunn som retningslinjer for all utøving av offentleg avgjerdsmakt som kan ha følgjer for naturmangfald, ikkje berre utøving av avgjerdsmakt etter naturmangfaldlova. Dei skal til dømes leggjast til grunn for arealplanlegginga i kommunane. Det vil seie at dei gjeld for alle sektorar og for alle avgjerder som kan ha innverknad på naturmangfaldet, under dette tildeling av tilskot og forvaltning av fast eigedom. Prinsippa vil gjennom dette vere styrande for korleis offentlege styresmakter utøver skjøn.

15.4 Lovfesting av sentrale og relevante prinsipp på kulturmiljøområdet

Forvaltning av kulturmiljø er ein viktig del av den heilskaplege miljøforvaltninga, og fleire av dei miljørettslege prinsippa er sentrale på kulturmiljøfeltet. Kulturminne er sårbare for forureining av miljøelement som luft, vatn, jordsmon med meir. Til dømes vil sur nedbør kunne føre til at sårbar bergkunst forvitrar, og klimaendringar gjer at kulturmiljø blir utsette for skadar frå ras, flaum, tørke og andre prosessar som følgjer av høgare temperaturar og luftfukt. I tillegg vil dei fleste materialar bli brotne ned raskare i eit varmare og fuktigare klima.66

Fleire av dei miljørettslege prinsippa kjem alt til uttrykk gjennom operative føresegner i kulturminnelova. I føremålsføresegna finn vi både målet om berekraft og sektorprinsippet om at omsynet til kulturmiljø skal integrerast i alle avgjerder som påverkar kulturmiljøressursar. Både fredingsprinsippet, aktsemdsplikta og føre var-prinsippet ligg til grunn for føresegnene om automatisk freding i §§ 3, 4 og 6. I tillegg kjem føre var-prinsippet til uttrykk gjennom føresegnene om områdefreding etter § 19 og mellombels freding etter § 22 nr. 4. Kunnskapsprinsippet, prinsippet om konsekvensanalysar67 og prinsippet om at det er forureinaren som skal betale, ligg i føresegnene om registrerings-, granskings- og dekningsplikt i §§ 9 til 11. I tillegg nyttar kulturmiljøstyresmakta ofte ulovfeste prinsipp i skjønsvurderingar.

Utvalet meiner det er naturleg at desse føresegnene blir førte vidare, men føreslår at enkelte prinsipp i tillegg blir lovfeste i ei meir generell og overordna form i eit innleiande kapittel. Fordi føresegnene skal ha eit vidt verkeområde, og innhaldet difor kan bli uklart og vanskeleg for borgarane å forstå, føreslår utvalet å utforme føresegnene som generelle retningslinjer som først og fremst er retta mot offentlege styresmakter. På denne måten vil prinsippa få status som sakshandsamingsreglar, som det skal leggjast vekt på i både saksførebuinga og den konkrete avveginga. Eit mål med lovfesting av prinsipp er at dette skal vere med å styre grunngjevinga til styresmakta slik at det kan bli oppfatta som ein sakshandsamingsfeil dersom prinsippa ikkje blir fulgt slik dei er meinte å bli lagde til grunn for rettsbruken. Manglande bruk eller grunngjeving vil kunne føre til at eit vedtak blir ugyldig.68 Ei plikt til å vise kva ei avgjerd byggjer på, og til å gje ei grunngjeving for kvifor kulturmiljøet er lagt meir eller mindre vekt på, kan sikre betre utgreiingar og grunngjevingar og gjere det tydelegare for innbyggjarane kva som har vorte lagt til grunn i skjønsutøvinga.

Prinsipp som rettar seg mot offentlege styresmakter vil vise viktige omsyn og verdiar som skal vurderast ved avgjerder og leggjast til grunn for skjønsutøvinga. På denne måten vil dei setje rammer for kva omsyn som er lovlege og saklege å leggje vekt på i sakshandsaminga. Dei vil òg kunne ha ein funksjon som sjekkliste for å sikre at alle relevante omsyn er vurderte. Dette kan føre til at sakshandsamarane blir tryggare på kva dei må vurdere, og kva slags kunnskap dei må hente inn. Prinsippa har òg ei side mot private. Sjølv om dei ikkje har ein direkte rettsverknad overfor borgarane åleine, kan dei få det gjennom forskrifter og enkeltavgjerder.

I valet av kva prinsipp som skal lovfestast som retningslinjer, har utvalet lagt til grunn at fleire av dei allereie er godt kjende gjennom andre lover, og at dei har ei forankring i kulturmiljøforvaltninga gjennom at dei i stor grad alt blir nytta som rettesnor ved tolking og utøving av skjøn etter kulturminnelova.

Utvalet meiner at det vil vere føremålstenleg at utvalde prinsipp blir lovfeste som generelle retningslinjer retta mot offentlege styresmakter saman med ei plikt til at vurderinga av dei skal gå fram av avgjerdene. Utvalet føreslår at føresegnene blir tekne inn i eit innleiande kapittel, og at dei ikkje skal vere avgrensa til å gjelde avgjerder etter kulturmiljølova, men all utøving av offentleg avgjerdsmakt i saker som kan påverke kulturmiljø.

15.4.1 Målet om ei berekraftig utvikling

Berekraftig utvikling er ei utvikling som tilfredsstiller dagens behov utan å øydeleggje framtidige generasjonar sitt høve til å tilfredsstille behova sine.69 Omgrepet vart introdusert som ei oppsummering av innhaldet i rapporten frå verdskommisjonens frå 1987 og er basert på tre dimensjonar – klima og miljø, økonomisk utvikling og sosial utvikling.

Målet om ei berekraftig utvikling kjem til uttrykk i Grunnlova § 112, og er i tillegg teke inn som ein del av føremålet i fleire norske lover. Prinsippet om berekraft er mellom anna teke inn i føremålet i kulturminnelova, naturmangfaldlova, jordlova, skogbrukslova, reindriftslova, plan- og bygningslova, havressurslova og minerallova. Prinsippet er òg teke inn i fortalen til EØS-avtalen, som har vorte ein del av norsk rett gjennom EØS-lova.70 Kva slags rettsleg binding desse føremålsføresegnene har, kjem an på andre krav som følgjer av den aktuelle lova.

Utvalet føreslår at berekraftsmålet blir ført vidare som ein del av føremålsføresegna i den nye kulturmiljølova. På denne måten vil det verke inn på tolkinga av andre føresegner.

15.4.2 Sektorprinsippet – kulturmiljø som sektorovergripande ansvar

Norsk forvaltning er bygd på eit prinsipp om sektoransvar. Det betyr at kvart departement har ansvar for avgrensa oppgåver, og at alle saker som høyrer til under ulike forvaltningssektorar, primært skal handsamast og avgjerast der.

Klima- og miljødepartementet har eit sektorovergripande ansvar for klima og miljø. Dette inneber at departementet har ansvaret for å samordne og utvikle klima- og miljøpolitikken til regjeringa. Dei andre departementa har eit sjølvstendig ansvar for å leggje miljøomsyn til grunn for aktivitetane sine og medverke til å nå dei nasjonale klima- og miljøpolitiske måla. På kulturmiljøfeltet betyr dette at dei enkelte departementa og dei underliggjande verksemdene deira har eit sjølvstendig ansvar for å ha oversyn over verdifulle kulturmiljø i eigen sektor og sikre at dei blir tekne vare på, både når det gjeld utøving av avgjerdsmakt, og når det gjeld bruk av relevante verkemiddel.

Sektoransvaret heng tett saman med prinsippet om at miljøomsyn skal vere integrert i alle avgjerdsprosessar. Prinsippet vart teke inn i føremålsføresegna i kulturminnelova ved ei lovendring i 1992, og var ei oppfølging av St.meld. nr. 46 (1988–89) Miljø og utvikling – Norges oppfølging av Verdenskommisjonens rapport og kommunal- og miljøvernkomiteen si innstilling til denne.71 I innstillinga viste komiteen mellom anna til si eiga utsegn i Innst. S.nr. 135 (1987–88) til St.meld. nr. 39 (1986–87) Bygnings- og fornminnevernet, der det blir streka under at naturressursane og kulturminna utgjer hovuddelen i ei samla miljø- og ressursforvaltning.

I førearbeida til lovendringa i 1992 kjem det fram at meininga med endringa var å klargjere at kulturminne og kulturmiljø er nasjonale verdiar som alle – både statlege, regionale og lokale styresmakter og enkeltpersonar – har eit ansvar for, og «at kulturminnevernet er en del av den sektorovergripende miljøvernpolitikken».72 Departementet uttalte at det kviler eit ansvar på andre sektorar om å ta omsyn til kulturmiljø ved utøving av avgjerdsmakt etter eiga lovgjeving og at dette ikkje er avgrensa til å gjelde kulturmiljø som er verna etter lova. Dette kjem tydeleg fram av ordlyden i § 1 tredje avsnitt, som seier at det skal leggjast vekt på føremålet med kulturminnelova når det blir gjort vedtak som påverkar kulturminneressursane. Dette betyr ikkje at omsynet til kulturmiljøressursar skal bli tillagt avgjerande vekt, men at det skal vegast mot andre viktige samfunnsinteresser. Det er dei konkrete tilhøva i den enkelte saka som vil vere avgjerande.

Utvalet føreslår at sektorprinsippet blir ført vidare i føremålsføresegna i den nye kulturmiljølova, gjennom ei formulering om at det å ta vare på kulturmiljø er eit felles ansvar.

15.4.3 Samordning mellom kulturmiljøstyresmaktene

Oppgåver og ansvar i kulturmiljøforvaltninga er delt mellom departement, Riksantikvaren, fylkeskommunen, Sametinget og dei arkeologiske forvaltningsmusea. Oppgåvefordelinga er nærare drøfta i kapittel 40.

Ei fordeling av oppgåver og styresmakt i kulturmiljølova har nokre praktiske konsekvensar for samhandling mellom stat, fylkeskommune, Sametinget og forvaltningsmusea. Samstundes som oppgåvefordelinga skal spegle regionale og historiske variasjonar, er det òg behov for ein forvaltningspraksis som blir oppfatta som sameint og føreseieleg. Dette gjeld til dømes arbeid med vernestrategiar, dispensasjons- og motsegnspraksis.

Dei arkeologiske forvaltningsmusea sin forskingsfagelge kunnskap er viktig som grunnlag for fylkeskommunen og Sametinget sin løyve- og vilkårspraksis for jordfaste kulturminne, og må vere gjenstand for samordning. Vern og forvaltning av transportminne som kan ha tilhald i ein fylkeskommune, men historisk tilhøyrsle i ein annan vil òg stille krav til samordning. Samordning vil òg vere naudsynt når det gjeld vern av kulturmiljøa til dei nasjonale minoritetane.

Utvalet meiner at ei generell, overordna samordningsplikt bør bli lovfesta i den nye kulturmiljølova. Føresegna skal gje uttrykk for eit prinsipp som er retta direkte mot kulturmiljøstyresmakta, og det er difor ikkje naudsynt å gje henne verknad som ei generell retningslinje.

Utvalet føreslår at samordningsplikta blir lovfesta som ei allmenn føresegn.

15.4.4 Generell aktsemdsplikt

Aktsemdsnormer gjev uttrykk for ei ønskt åtferd. Det er ikkje alltid knytt direkte rettsverknader til ei slik norm, men ho ligg ofte til grunn for føresegner om påbod og forbod. Både naturmangfaldlova § 6 og § 15, viltlova § 1 og § 19 og forureiningslova § 7 har ei lovfest aktsemdsnorm. Prinsippet er ein grunnleggjande føresetnad for korleis ein skal te seg for å unngå eller førebyggje uturvande skade på kulturmiljø, og ligg mellom anna til grunn for forbodet i kulturminnelova § 3 om å setje i verk tiltak som er «egnet til å skade, ødelegge, grave ut, flytte, forandre, tildekke, skjule eller på annen måte utilbørlig skjemme automatisk fredet kulturminne». Det ligg òg i prinsippet at kvar og ein har plikt til å halde kulturmiljø ved like, slik at det ikkje er til skade eller ulempe for andre. Ei generell plikt til å vere aktsam for å unngå skade på alle typar kulturmiljø er ein rettsleg standard, og innhaldet kan endre seg over tid. Det konkrete innhaldet i ei slik norm vil kome til uttrykk gjennom førearbeid og rettspraksis.

Det ligg i aktsemdsplikta at kvar og ein har ansvar for å gjere seg kjend med kva slags innverknad ulike tiltak har på kulturmiljø, og ta forholdsreglar for å unngå uturvande skade. Dei same omsyna ligg til grunn for offentlege styresmakter si utgreiingsplikt, som skal syte for eit tilstrekkeleg avgjerdsgrunnlag etter forvaltningslova. Utvalet meiner at plikta til å vere aktsam må vere retta mot alle, og det vil difor vere lite føremålstenleg å avgrensa henne til ei retningslinje for offentlege styresmakter. Framlegget til ny § 5 i kulturmiljølova gjer det tydeleg at alle, både offentlege styresmakter og innbyggjarar, har eit ansvar for å ta vare på kulturmiljøressursar.

Utvalet meiner likevel at det er føremålstenleg at det spesielle ansvaret offentlege styresmakter har, for kulturmiljø, i tilllegg bør lovfestast i ei prinsippføresegn i lovframlegget § 7. På denne måten vil styresmakta òg få ei plikt til å vise i avgjerdene korleis dei har vege dei ulike omsyna mot kvarandre.

15.4.5 Prinsipp om at omsyn til kulturmiljø skal integrerast i alle avgjerdsprosessar

Prinsippet heng tett saman med sektorprinsippet og følgjer av prinsipp 4 i Rioerklæringa, der det heiter at miljøvern må vere ein integrert del av utviklingsprosessar og ikkje bli vurdert isolert i slike samanhengar.

På kulturmiljøfeltet er prinsippet fastsett i føremålsføresegna i kulturminnelova, der det står at det skal leggjast vekt på føremålet med lova når det blir gjort vedtak som påverkar kulturmiljøressursane etter andre lover. Dette kan til dømes vere avgjerder om løyve til tiltak etter plan- og bygningslova, akvakulturlova eller energilova. Føresegna i kulturminnelova er utforma slik at ho berre gjeld i saker der det blir teke avgjerd.

Utvalet meiner at prinsippet må førast vidare i den nye kulturmiljølova, men at det kan vere ein føremon å flytte det ut frå føremålsføresegna og inn i ei eiga føresegn. I staden for at offentlege styresmakter skal ha plikt til å leggje vekt på føremålet med kulturmiljølova, meiner utvalet det vil vere føremålstenleg å utvide denne plikta til at offentlege styresmakter må gjere ei vurdering av konkrete prinsipp i saker som gjeld kulturmiljøressursar, både når det blir gjort vedtak med heimel i kulturmiljølova eller andre lover, og når eit forvaltningsorgan tek andre avgjerder. Føresegna bør gje styresmaktene ei plikt til å leggje prinsippa til grunn som retningslinjer, og til å vise i avgjerdene korleis dei er vurderte og lagde vekt på. Dette vil sikre at følgjene for kulturmiljø faktisk blir vurderte, og det gjer høve til å etterprøve dei. Prinsippa vil ikkje alltid vere avgjerande i ei sak, fordi det kan vere andre omsyn som må få vege tyngre enn omsynet til kulturmiljø. I avgjerder som blir gjorde med skjøn, må styresmaktene vege ulike interesser mot kvarandre, og desse omsyna kan ofte vere både kryssande og motstridande.

Utvalet føreslår at prinsippet om omsyn til kulturmiljø i offentlege avgjerdsprosessar blir lovfest.

15.4.6 Prinsipp om kunnskapsgrunnlag og kunnskapsbasert sakshandsaming

Krav om kunnskapsgrunnlag er eit viktig prinsipp for å sikre målet om ei berekraftig bruk og forvaltning av kulturmiljø. I Rioerklæringa om miljø og utvikling, prinsipp 17, heiter det at «miljømessige konsekvensanalyser, som et nasjonalt virkemiddel, skal gjennomføres for foreslåtte virksomheter som etter all sannsynlighet vil medføre vesentlig negativ innvirkning på miljøet og som er gjenstand for vedtak av en kompetent nasjonal myndighet».

Prinsippet er lovfest gjennom kulturminnelova § 9 om granskingsplikt, som seier at den ansvarlege for eit offentleg eller større privat tiltak må undersøkje om tiltaket vil verke inn på automatisk freda kulturminne. I tillegg blir prinsippet ofte nytta i skjønsutøvinga når det gjeld andre kategoriar kulturmiljø. Undersøkinga skjer i første omgang ved at kulturmiljøstyresmakta gjer arkivundersøkingar, eller registreringar i felt. I nokre saker får dessutan føresegnene om konsekvensutgreiingar i plan- og bygningslova følgjer for undersøkingar av kulturmiljø. Alle regionale og kommunale planar med retningslinjer eller rammer for framtidig utbygging, og reguleringsplanar som kan få monalege verknader for miljø og samfunn, skal etter plan- og bygningslova § 4-2 ha ei særskild vurdering av verknadene av planen i planskildringa. For kulturmiljøstyresmakta i fylkeskommunen og Sametinget er det viktig å bidra til at det blir utarbeidd eit planprogram, der konsekvensane for kulturmiljø inngår.

I naturmangfaldlova er kravet til kunnskapsgrunnlag lovfest gjennom ei generell retningslinje i § 8, der det heiter at offentlege avgjerder som gjeld naturmangfaldet, skal byggje på vitskapleg og erfaringsbasert kunnskap så langt det er rimeleg. Kravet til vitskapleg kunnskap inneber at styresmaktene må nytte informasjon dei allereie har, eller at dei må hente inn kunnskap som finst, men som er vanskeleg tilgjengeleg, eller kunnskap som ikkje er kjend for dei frå før. Gode kjelder til eksisterande kunnskap om kulturmiljø er til dømes Riksantikvarens vitenarkiv og databasane Askeladden og SEFRAK, databasane og arkiva til universitetsmusea, kommunale kulturminneplanar, rapportar og utgreiingar frå fagpersonar, høyringsfråsegner i tillegg til bygdebøker, lokalhistoriske tidsskrift med meir.73

Kravet til kunnskapsgrunnlag i naturmangfaldlova kan òg omfatte ny kunnskap, til dømes frå konsekvensutgreiingar som søkjaren har utført, eller frå registreringar som er gjorde av styresmaktene sjølve.74

Utvalet legg vekt på at ved å ta vare på kulturmiljø som kjelde til kunnskap får vi meir kunnskap om kulturhistoria som så gjer betre grunnlag for å ta vare på kulturmiljø. Den her sjølvforsterkande effekten har den sida ved seg at ho først og fremst styrker kunnskapen om dei delane av historia som vi allereie har merksemda retta mot, noko som kan ha den kostnaden at kulturmiljø til grupper og minoritetar som ikkje er ein del av den større samfunnsfortellinga lett vert usynleg.

Kunnskap gjeld ikkje berre den vitskapelege kunnskapen, men omfattar òg tradisjonell og erfaringsbasert kunnskap. Dette kan til dømes vere lokalbasert kunnskap om førestillingar, meining og bruk. Offentlege styresmakter har òg plikt til å nytte denne typen kunnskap, til dømes tradisjonell kunnskap frå menneskeleg bruk av og samspel med naturen, som kan ha utvikla seg over tid. Tradisjonell kunnskap er til dømes knytt til tidlegare bruk og skjøtsel, og kan mellom anna hentast inn gjennom intervju med lokale lag og foreiningar, som ofte har opplysningar om lokale forhold som ikkje er registrert i nokon database. Denne typen kunnskap kan òg hentast inn gjennom spørjeundersøkingar eller liknande. Utvalet meiner at samspelet mellom vitskapeleg og tradisjonell kunnskap er viktig både for avgjerder om vern av og inngrep i kulturmiljø.

Utvalet meiner det er føremålstenleg at kravet om kunnskapsgrunnlag blir gjort tydeleg gjennom ei prinsippføresegn i den nye kulturmiljølova. På denne måten vil prinsippet få eit vidare verkeområde enn det har i dag, og det blir tydeleg at kunnskapselementet er viktig når styresmaktene utøver skjøn, både i saker etter kulturmiljølova og i saker etter anna lovverk.

Utvalet føreslår at prinsippet om kunnskapsgrunnlag og kunnskapsbasert sakshandsaming blir lovfest som ei generell føresegn, retta mot offentlege styresmakter.

15.4.7 Føre var-prinsippet

Ei utfordring i miljøretten generelt er mangel på sikker kunnskap om kompliserte samanhengar og fagleg tvil om årsak til og verknader av miljøpåverknader.75 Føre var-prinsippet følgjer av Rioerklæringa og står sentralt når ein i notida vurderer utfordringar som har å gjere med kulturmiljø.76 Føre var-prinsippet heng tett saman med krav til kunnskapsgrunnlag og prinsippet om førebygging framfor reparasjon. Det er mellom anna viktig for å unngå utilsikta konsekvensar i avgjerdssituasjonar der det er avgrensa kunnskap om kva slags innverknader eit tiltak vil ha på kulturmiljø.

Føre var-prinsippet blir òg kalla varsemdprinsippet. Det inneber først og fremst at årsaker og verknader skal kartleggjast så langt det er mogleg før eit vedtak blir gjort, men det handlar òg om å førebu eventuelle negative konsekvensar i framtida. Prinsippet blir gjerne nytta som eit krav om ein restriktiv politikk for å avgrense skadar.77 I første rekkje er prinsippet retta mot lovgjevaren, som må syte for at det finst eit regelverk som gjev høve til å forhindre negative påverknader på kulturmiljø, noko som til dømes følgjer av Vallettakonvensjonen. Etter at prinsippet er lovfest, vil det verke inn på korleis offentlege styresmakter utøver skjøn, noko som i neste omgang kan få bindande verknad for innbyggjarane gjennom forskrifter og enkeltavgjerder.

I Prop. 1 S (2021–2022) frå Klima- og miljødepartementet blir prinsippet forklart slik: «[…] dersom det er fare for at ein aktivitet kan skade miljøet, og kunnskapen er mangelfull, skal ein ta tilstrekkelege forholdsreglar mot slik skade, eller la vere å gjennomføre aktiviteten.»78

Når føre var-prinsippet blir presisert, kan det skje ved å stille opp eit krav om omvend bevisbyrd. Det vil seie at det er den som vil setje i verk eit tiltak, som må bevise at tiltaket ikkje vil ha skadeverknader for kulturmiljøet. Ei presisering kan òg skje ved å leggje inn ein nærare bestemd tryggingsmargin i vurderingane, noko som vil innebere at nye tiltak ikkje blir tillatne sjølv om risikoen er høvesvis liten. Ein slik tryggingsmargin kan vere særleg nærliggjande når ein står overfor ein risiko for at omfanget av skaden vil vere veldig stort, sjølv om det er lite sannsynleg at skaden finn stad. Prinsippet kjem mellom anna til uttrykk i EØS-avtalen artikkel 73 nr. 2, og i føresegnene i plan- og bygningslova om krav til innhald i ein søknad og om krav til byggjetomta i § 21-2 og § 28-1.79

Prinsippet kjem òg til uttrykk gjennom føresegnene om automatisk freding i kulturminnelova. Gjennom handlingsnorma i § 3 og kravet om meldeplikt og løyve i § 8 får kulturmiljøstyresmakta høve til å kartleggje den kulturhistoriske verdien før tiltak kan setjast i verk, til å gje vilkår om tiltak for å hindre eller avgrense skade, og til å avslå ein søknad om løyve, slik at tiltaket ikkje kan gjennomførast.

I tillegg kjem det til uttrykk gjennom føresegna om mellombels freding, som gjer at kulturmiljøstyresmakta, i tilfelle der det ligg føre ein akutt fare for at kulturminne eller kulturmiljø blir skadd eller øydelagt, får høve til å greie ut eventuelle kulturhistoriske verdiar med tanke på om dei skal få eit permanent vern. Vidare kjem det til uttrykk gjennom føresegnene om sikringssone og områdevern. Desse skal hindre at kjeldeverdiane ved ikkje-synlege delar av eit jordfast kulturminne blir øydelagde, og at konteksten eller den vitskaplege verdien til eit kulturminne blir forringa eller øydelagd av eventuelle tiltak i framtida, eventuelt at eit konkret tiltak blir gjennomført.80

Utvalet føreslår at føre var-prinsippet blir lovfest som ei generell føresegn, retta mot offentlege styresmakter.

15.4.8 Prinsipp om samla belastning

Prinsippet om samla belastning er viktig på kulturmiljøområdet og inneber at ein ikkje berre kan sjå på eitt og eitt tiltak isolert, men at ein må sjå på den samla belastninga kulturmiljø kan tole utan å bli monaleg endra eller øydelagd. Dette gjeld ikkje berre tiltak etter kulturmiljølova, men dei totale verknadene av alle tiltak som kan påverke kulturmiljø. Prinsippet er mellom anna med på å sikre at eit mangfald av kulturmiljø blir teke vare på.

I saker etter kulturmiljølova vil prinsippet først og fremst vere relevant i saker som gjeld dispensasjon frå freding, både når det gjeld enkeltobjekt og område. Fleire små tiltak som kvar for seg ikkje er vesentlege, kan føre til at tolegrensa blir nådd over tid. Ved å lovfeste prinsippet vil offentlege styresmaktar måtte vurdere eit tiltak i ei større samanheng.

For befolkninga vil ein dispensasjon gje ei forventning om at ein søknad om liknande tiltak vil bli innvilga, og på denne måten leggje eit auka press på nedbygging også av anna kulturmiljø. Prinsippet vil difor bidra til at styresmakta gjer det tydeleg at tolegrensa for ulike kulturminne og kulturmiljø ikkje alltid er like høg, og at det ikkje berre er verknadene av det konkrete tiltaket isolert som må vere ein del av skjønsvurderinga.

Utvalet føreslår at prinsippet om samla belastning blir lovfest som ei generell føresegn, retta mot offentlege styresmakter.

15.4.9 Prinsipp om best mogleg teknologi og metode

Prinsippet inneber at offentlege styresmakter skal nytte teknologi og metodar som er mest mogleg skånsame for miljøet. På kulturmiljøfeltet kan prinsippet til dømes leggjast til grunn i saker om arkeologiske registreringar, eller i konsekvensutgreiingar, gjennom å gje kulturmiljøstyresmakta høve til å stille krav om bruk av teknologi og metodar som i minst mogleg grad skader kulturmiljøet. Slike undersøkingar vil likevel ikkje vere fullgode i alle tilfelle.

Ein tiltakshavar må ofte ta omsyn til planar som ikkje er heilt fastlagde og som endrar seg i løpet av prosessen eller ikkje blir realiserte. I planleggingsprosessar trengst det likevel eit oversyn over kva som eventuelt finst av kulturminne i eit område, gjerne på eit så tidleg tidspunkt i planlegginga som mogleg. I dag blir det i fleire tilfelle nytta moderne verktøy som er med på å redusere behovet for å nytte inngripande metodar, før tiltaket skal realiserast. I nokre tilfelle er det likevel naudsynt å gjennomføre registreringar med metodar som potensielt kan skade eller påverke kulturmiljø negativt i område som kunne ha vorte liggjande urørte for framtida. Det er grunn til å tru at det i framtida vil bli utvikla teknologi og metodar som både gjev betre resultat og er endå mindre inngripande enn dei som finst i dag.

Utvalet føreslår at prinsippet om å nytte best mogleg teknologi og metode blir lovfest som ei generell føresegn, retta mot offentlege styresmakter.

15.4.10 Prinsipp om at den som forureinar skal betale

Prinsippet er ein viktig del av grunnlaget for norsk miljøpolitikk og inneber at det er den som forbruker eit felles gode (forureinaren), som fullt ut skal betale kostnader ved eventuelle vernetiltak som samfunnet finn det naudsynt å krevje. På kulturmiljøfeltet heiter det at det er den som bidreg til at kulturmiljø går tapt, som skal betale det det kostar å sikra kjeldeverdien for framtida og for fellesskapet.81 Prinsippet er eit svar på spørsmålet om kven som er nærast til å betale kostnadene ved påverknaden eit tiltak har på miljøet - tiltakshavaren eller det offentlege. Det byggjer på ei vurdering av kva som er rimeleg når den som forbruker eit lovverna miljøgode for å syte for eigne føremål, må kompensere for det. Det er óg eit viktig verkemiddel for å oppmode tiltakshavarar til å greie ut alternative løysingar som ikkje har slike konsekvensar.

Prinsippet vart vedteke av OECD i 1972, som eit økonomisk prinsipp for å fordele kostnadene ved førebygging av forureining av miljøet i form av utslepp av giftige stoff.82 Føremålet var å tvinge fram ei fornuftig forvaltning av knappe miljøressursar, slik at dei samfunnsøkonomiske kostnadene ved å oppnå ein ønskt miljøstandard skulle bli så låge som mogleg.83 Seinare har prinsippet vorte utvikla vidare i miljøretten, og det kjem mellom anna til uttrykk i artikkel 6 i Vallettakonvensjonen «[…] ved å foreta passende tiltak for å sikre at det inntas bestemmelser i større offentlige eller private utbyggingsplaner om dekning av de totale kostnader for enhver arkeologisk virksomhet forbundet med planen, enten fra offentlige eller private kilder».84

Prinsippet finst i fleire norske lover, til dømes i naturmangfaldlova, forureiningslova og lov om produktkontroll. Det kjem òg til uttrykk i EØS-avtalen artikkel 73 nr. 2.

På kulturmiljøområdet er prinsippet lovfest som ei operativ føresegn i kulturminnelova § 10, der hovudregelen er at det er tiltakshavaren som må betale for naudsynte arkeologiske undersøkingar i saker om løyve til inngrep i automatisk freda jordfaste kulturmiljø og ved utarbeiding av reguleringsplan.85

I svalbardmiljølova er prinsippet gjort meir generelt for å dekkje alle dei rettsområda som blir dekte av lova, og termen «miljøpåvirkeren» er nytta i staden for «forurenseren». Dette gjer det tydeleg at føresegna ikkje berre gjeld den som forureinar i form av giftige utslepp eller liknande, men alle som påverkar miljøet på Svalbard på ein måte som er i strid med føremålet med lova.

I naturmangfaldlova heiter det at det er tiltakshavaren som skal dekkje kostnader til å hindre eller avgrense skade på naturmangfaldet som kjem av eit tiltak. Utvalet meiner at det er føremålstenleg at denne terminologien blir nytta på kulturmiljøområdet òg, fordi det er tiltakshavaren som står nærast til å dekkje slike kostnader.

Utvalet meiner at detaljerte føresegner om kostnadsdekning som i kulturminnelova § 10 må førast vidare når det gjeld jordfaste kulturminne. Slik utvalet oppfattar det, vil det vere føremålstenleg at lova i tillegg inneheld eit generelt prinsipp om at tiltakshavaren har plikt til å dekkje kostnader til dokumentasjon eller andre tiltak for å hindre eller avgrense skade. Prinsippet er ikkje berre viktig når det gjeld jordfaste kulturminne, det må liggje til grunn for all forvaltning av kulturmiljø.

Prinsippet er meint som ei retningslinje for offentlege styresmakter når dei gjer vedtak med heimel i anna regelverk, og det kan ikkje nyttast direkte som påleggsheimel overfor private. Det konkrete ansvaret for kostnadene for tiltakshavarar vil difor vere avhengig av andre generelle føresegner eller vedtak.86 Prinsippet er avgrensa til kostnader det er rimeleg at tiltakshavarar skal dekkje. I kravet til kva som er rimeleg, må det liggje ein føresetnad om at dekningsplikta skal vere avgrensa til tilfelle der tiltakshavaren får ein klar fordel av at tiltaket blir gjennomført. I vurderinga av kva som er rimeleg, må det både leggjast vekt på karakteren ved tiltaket, kor stor skaden er, og kor høge kostnadene blir, sett opp mot kva fordel tiltaket inneber for tiltakshavaren. Det må òg vurderast om det finst andre alternativ, og om kostnadene blir så høge at dei blir urimelege for tiltakshavaren å bere.

Dekningsplikta skal ikkje vere til hinder for at det offentlege kan gje tilskot til mellom anna restaurering eller istandsetjing, eller til tiltak som er ei direkte følgje av offentlege pålegg, og som ikkje utgjer ein direkte fordel for eigaren. Til dømes kan det vere relevant å stille krav om dokumentasjon og dekning av utgiftene i tilfelle nokon ønskjer å rive ein verneverdig bygning som ikkje er freda, medan det kan verke urimeleg å krevje at private eigarar må dekkje alle kostnader for å ta vare på kulturmiljøverdiar i samband med tiltak som er naudsynte for å verne dei, og at det gjevast tilskot.

Utvalet føreslår at prinsippet om at tiltakshavaren dekkjer kostnadene ved inngrep i ikkje-fornybare miljøgode, blir lovfest som ei generell føresegn, retta mot offentlege styresmakter.

15.4.11 Prinsipp om aktiv medverknad og informasjon om kulturmiljø

Prinsippet om at borgarane skal ha rett til medverknad og informasjon, kjem fram i fleire internasjonale rettskjelder som Noreg har slutta seg til, mellom anna Stockholmerklæringa artikkel 1, Rioerklæringa artikkel 10, Farokonvensjonen artikkel 12, Europarådets landskapskonvensjon artikkel 5 og Århuskonvensjonen om tilgang til miljøinformasjon, allmenn deltaking i avgjerdsprosessar og tilgang til rettsmiddel i saker som gjeld miljø i norsk rett.

Prinsippet inneber at styresmaktene skal leggje til rette for ei demokratisk deltaking i saker som gjeld kulturmiljø, og at ein best kan ta vare på kulturmiljø dersom borgarar som blir påverka av ei avgjerd, deltek på eit relevant nivå. Dette føreset mellom anna at borgarane har tilgang til god informasjon om kulturmiljø, og at styresmaktene legg til rette for ei aktiv deltaking frå enkeltpersonar, lokalsamfunn, grupper og organisasjonar.87 I Noreg er retten til miljøinformasjon mellom anna operasjonalisert gjennom plan- og bygningslova og miljøinformasjonslova.

Retten borgarane har til å medverke i fredingsprosessar, følgjer i dag av kulturminnelova § 22 om sakshandsaming. Føresegna set krav om kunngjering og offentleg ettersyn og om samarbeid med organisasjonar som har særleg interesse i eit tiltak. Dei seinare åra har kulturmiljøstyresmaktene i tillegg lagt større vekt på god eigarinvolvering og medverknad i avgjerdsprosessar, til dømes gjennom tilskot til å utarbeide kulturminneplanar i kommunane.

Plan- og bygningslova har føresegner som skal syte for medverknad i planprosessar. Lova inneheld ei eiga føresegn om medverknad i planprosessar i § 5-1, der det blir stilt krav til både forslagsstillaren og kommunen. Føresegna inneber ei plikt for planstyresmakta til å setje i verk tiltak for å få til den ønskte medverknaden frå lokalsamfunn og dialog med organiserte og uorganiserte interesser. Dei formelle stega som blir skildra i føresegnene om handsaminga av dei enkelte plantypane, er minstekrav til sakshandsaming og medverknad.88

Styresmaktene har eit særskilt ansvar for å sikre gode høve for aktiv medverknad frå urfolk og nasjonale minoritetar i forvaltninga av kulturmiljøa deira.89 For at ein slik medverknad skal vere noko meir enn eit høve til å gje høyringsfråsegn bør det vurderast løysingar der det er mogleg med særskilde ordningar.

For at retten til medverknad skal vere reell, må borgarane ha tilgang til informasjon om kulturmiljø som offentlege styresmakter sit inne med, noko som er særskilt viktig når det gjeld informasjon om saker i eige nærmiljø. Retten til informasjon blir mellom anna sikra gjennom forvaltningslova og offentleglova, og i føresegner om varsling og offentlege høyringar i andre lover. Når det gjeld kulturmiljø, finst det mellom anna mykje informasjon på kulturmiljøstyresmaktene sine nettsider. I tillegg har Riksantikvaren utvikla ei nettside der alle kan finne offentleg informasjon om kulturmiljø, og der dei blir inviterte til å laste opp bilete og informasjon om kulturmiljø dei sjølve meiner er viktige.90

Utvalet meiner at ein rett til medverknad er ein føresetnad for å oppnå målet om engasjement i kulturmiljøpolitikken. Eit overordna prinsipp som gjev offentleg forvaltning ei plikt til å leggje til rette for medverknad i den grad det er mogleg, vil kunne føre til både auka interesse for og høgare deltaking i kulturmiljøarbeidet. Tilgang til lokalkunnskap og oversyn over lokale kulturmiljø kan òg vere ein fordel for kulturmiljøstyresmaktene. Ved å lovfeste prinsippet om medverknad vil ein på same måte som i plan- og bygningslova signalisere at krav til varsling og høyring i saker om freding og arealplanlegging berre er eit minimum for sakshandsaming, medan eit overordna prinsipp i tillegg vil gjere seg gjeldande på andre saksfelt der kulturmiljø kan bli påverka, til dømes gjennom utarbeiding av strategiar og utvikling av lokal og regional politikk. Slik utvalet ser det, er det viktig å gjere det tydeleg for kulturmiljøstyresmakta at representative organisasjonar har rett til å uttale seg og til å klage på avgjerder som vedkjem dei. Dette er ikkje ei endring av gjeldande rett.

Utvalet føreslår at prinsippet om medverknad blir lovfest gjennom ei innleiande føresegn.

15.4.12 Vektlegging av kulturmiljøa til urfolk og nasjonale minoritetar

For å sikre at kulturmiljøa til urfolk og nasjonale minoritetar blir vigde naudsynt merksemd i avgjerder etter ny lov, kan det vere behov for ei føresegn som klargjer dette. Statane har, etter både nasjonal og internasjonal rett, eit spesielt ansvar for å sikre at det blir teke omsyn til kulturmiljøa til urfolk og nasjonale minoritetar i avgjerdsprosessar. Ei plikt til særskilt vektlegging av etniske minoritetars grunnlag for kulturen følgjer av SP artikkel 27, og gjeld klart for samane. Slike vesentlege vektleggingsreglar av omsynet til samisk kultur med vidare er òg tekne inn i naturmangfaldlova § 14, minerallova § 17 tredje avsnitt og havressurslova § 11 sjette avsnitt. I plan- og bygningslova § 3-1 er òg naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsutvikling og samfunnsliv teke inn som ei av oppgåvene og omsyna som skal takast i planlegging etter lova, noko som òg kan bli lest som ei vektleggingsføresegn, om ikkje ei vektlegging som skal vere sterkare enn dei andre omsyna i føresegna. Vektleggingsføresegna i naturmangfaldlova gjeld berre for avgjerder etter lova, og er ikkje eit prinsipp for alle offentlege avgjerder som påverkar det samiske naturgrunnlaget.

Utvalet meiner at det, i sakar som gjeld kulturmiljøa til samane, romanifolket/taterar, skogfinnane, kvenane/norskfinnane, rom og jødane, alltid bør bli lagt stor vekt på omsynet til deira kultur ved offentlege avgjersler både etter kulturmiljølova og andre lover. Det er ikkje minst viktig fordi dei aller fleste offentlege avgjerslene som påverkar deira kulturmiljø skjer etter anna lov enn kulturmiljølova.

Utvalet legg vekt på at der urfolket og dei nasjonale minoritetane er i minoritetssituasjonar er det lett å oversjå eller ikkje ta vurderingar av verknaden av planar eller dispensasjonar som påverkar deira høve til kunnskap om utviklinga av sin kultur. For å sikre at slike vurderingar vert gjort meiner utvalet at det er naudsynt med eit ålment prinsipp som seier at det skal leggjast stor vekt på desse omsyna. Ei føresegn om å leggje stor vekt på korleis kulturmiljø kan trygge og utvikle kulturen og samfunnslivet til samane, taterane/romanifolket, skogfinnane, kvenane/norskfinnane, rom og jødane må samstundes sjåast i samanheng med utvalets vurderingar og framlegg til føresegn for sakshandsaming i kapittel 38.1.1 og 38.1.5. Ei vektleggingsføresegn vil uansett også kunne auke merksemda for vedtaksfredingar av deira kulturmiljø.

Utvalet meiner difor det er viktig at det kjem tydeleg fram i lova at interessene til urfolk og nasjonale minoritetar særskild skal leggjast vekt på i offentlege avgjerder.

Utvalet føreslår at prinsippet om vektlegging av kulturmiljøa til urfolk og nasjonale minoritetar blir lovfest i ei generell føresegn, retta mot offentlege styresmakter.

15.5 Framlegg frå utvalet

Utvalet føreslår

• å lovfeste prinsipp for utøving av avgjerdsmakt: byggje på vitskapleg og tradisjonell kunnskap, vere føre var, legge vekt på samla påverknad, nytte forsvarleg teknikk og metodar, og at tiltakshavaren skal betale når eit tiltak skader kulturmiljø

• å innføre allmenn plikt til å ta omsyn til og unngå skade på kulturmiljø

• å innføre allmenn plikt til å forvalte kulturmiljø og halde det i forsvarleg stand

• ny føresegn om medverking, som gjev

  • enkeltpersonar, lokalsamfunn, grupper og organisasjonar rett til å medverke i avgjerder som kan påverke kulturmiljø

  • representative organisasjonar rett til å uttale seg og klage på enkeltvedtak innanfor interesseområdet sitt

• eit særskilt ansvar for styresmaktene til å sikre at nasjonale minoritetar får høve til å medverke i saker som gjeld forvaltninga av deira kulturmiljø

• ny føresegn om plikt for forvaltninga til å leggje stor vekt på korleis kulturmiljøet kan tryggje og utvikle kulturen, språket og samfunnslivet for samar og nasjonale minoritetar

16 Verkemiddel for vern av kulturmiljø

Føremålet med kapittelet er å gje eit oversyn over verkemiddel som styresmaktene kan nytte for sikre bevaring av kulturmiljø. Kapittelet skal ikkje vere ein meny over alle typar verkemiddel som kan tenkjast å vere aktuelle, og heller ikkje eit oversyn over alle verkemidla som blir drøfte i denne utgreiinga. Det vil bli for omfattande. Utvalet vurderer ulike verkemiddel, som både kan nyttast for å gje vern til kulturmiljø, og som kan fremje dei nasjonale måla om engasjement, berekraft og mangfald.

Det finst fleire typar verkemiddel. Dei kan både styre direkte åtferd gjennom forbod og påbod, og dei kan vere retta mot økonomiske insentiv som avgift eller tilskot. Det finst òg pedagogiske verkemiddel, som å gje informasjon og rettleiing for å fremje vilje og evne til å verne.

I vurderinga av om eit verkemiddel er eigna til å nå måla i lova, må ein sjå det opp mot korleis det er tenkt å bli nytta, og kva for funksjon som kan vere aktuell. Vi ser både på verkemiddel for vern, på omfang, på gradering av vern og på kor lenge eit vern skal vare. Men vi ser òg på kva for verkemiddel som kan vere eigna i dei enkelte tilfella ut frå kva som er kostnadseffektivt, dynamisk, treffande og proporsjonalt.

For å finne kva for slags verkemiddel som vil gje best effekt i ulike tilfelle, må kulturmiljøstyresmakta gjennomføre konkrete vurderingar. Proporsjonalitetsprinsippet vil vere viktig når ein skal vekte dei ulike verkemidla mot kvarandre. Alle sakene er ulike, og måleparametrane vil difor kunne vektast ulikt. I tillegg kan andre omsyn gjere seg gjeldande når ein skal velje mellom dei. Til dømes vil graden av medverknad frå eigaren kunne ha noko å seie for eit permanent vern, medan manglande medverknad frå eigaren ikkje vil ha noko å seie i tilfelle der det er naudsynt med mellombels freding, fordi det trengst hastevedtak.

Val av ein type verkemiddel vil ikkje naudsynlegvis stengje for bruk av ein annan type. I dei fleste tilfelle vil bruk av ulike verkemiddel ha størst effekt i samspel med kvarandre. Døme på dette kan vere at tilskot blir tildelt saman med informasjon om vedlikehald, konservering eller tilrettelegging. Det er viktig å sjå dei ulike verkemidla i samanheng for å unngå at dei svekkjer, motverkar eller nøytraliserer kvarandre og det ein ønskjer å oppnå ved å nytte seg av dei.

16.1 Rettslege verkemiddel

16.1.1 Generelle forbod, påbod og individuell regulering

Rettslege verkemiddel kan følgje direkte av lova, av forskrift med heimel i lova eller av vedtak. Eit generelt forbod mot til dømes å gjere inngrep i automatisk freda jordfaste kulturminne kan stå fram som restriktivt, men ved heimel for løyve til inngrep kan forvaltninga likevel tillate inngrep etter å ha vurdert ulike omsyn. Påbod har andre verknader som kan vere vanskelegare å handheve. Dette kan delvis avhjelpast gjennom individuell regulering, og ved at ein opnar opp høvet kulturmiljøstyresmakta har til å gje dispensasjon eller løyve. Samstundes kan ein risikere at ei slik løysing blir mindre kostnadseffektiv, fordi ho fører til unaudsynleg administrativt meirarbeid. Bruk av ulike rettslege verkemiddel er ei avveging av kva som er mest effektivt, og kva som er rimeleg og rett ut frå andre omsyn.

Restriktive generelle forbod gjer det mogleg å ha kontroll med summen av verknadene som fleire mindre skadegjerande tiltak kan ha på eit kulturminne eller kulturmiljø. Dette kan òg vere med på å styre utviklinga av kulturmiljø på ein måte som harmonerer med å bevare det. Det kan gje eit varig og dynamisk vern av kulturmiljø, særleg der forbodet er utforma på ein slik måte at det òg kan råke framtidig påverknad på kulturmiljø. Restriktive forbod risikerer likevel å bli mindre proporsjonale og treffsikre ved at ein forbyr meir enn det som faktisk er naudsynt for å verne aktuelle kulturmiljø. Risikoen for utilsikta konsekvensar blir dimed større jo strengare eit generelt forbod er.

Ved utforminga av forbodsreglane tek utvalet utgangspunkt i kva funksjon dei skal ha, og kor strenge dei må vere for å gje eit varig og dynamisk vern. Slik utvalet ser det, må vurderinga av om forbodet er proporsjonalt og treffsikkert, sjåast i samanheng med høvet kulturmiljøstyresmakta har til individuell regulering gjennom dispensasjon eller løyve. Dette høvet vil òg gjere det mogleg å sikre at tiltaket blir gjennomført på den mest skånsame måten for kulturmiljøet. Dette kan skje gjennom rettleiing eller vilkår. Tilhøvet mellom eit forbod og høvet kulturmiljøstyresmakta har til dispensasjon eller løyve, må vere avstemte på ein måte som ikkje fører til unaudsynleg administrativt meirarbeid, og dimed eit lite kostnadseffektivt system.

Påbodsreglar som følgjer direkte av lova, er eit anna effektivt verkemiddel. Slike regler kan ha ein dynamisk verknad, og dei kan justerast mot dei konkrete kulturhistoriske verdiane i freda kulturmiljø i samsvar med samfunns- og klimaendringar. Slike påbod kan vere kostnadseffektive, ettersom kulturmiljøstyresmakta ikkje må gjere individuelle vurderingar gjennom sakshandsaming. Kostnadseffektiviteten må likevel sjåast i samanheng med ressursane som krevst av forvaltninga for å følgje opp den plikta som er pålagd. Samstundes kan slike plikter vere særleg inngripande fordi dei pålegg eigarar ei aktivitetsplikt og kostnader til vedlikehald. Omfanget av påboda må difor vere proporsjonale med det ein kan oppnå. Slike plikter kan på den eine sida modererast ved at det blir gjeve tilskot eller andre former for støtte, som heilt eller delvis kompenserer for meirutgifter til vedlikehald etter antikvariske metodar. På den andre sida kan slike ordningar gjere verkemiddelet mindre kostnadseffektivt, fordi dette fører med seg bruk av administrative ressursar til sakshandsaming.

Ulike tiltak og aktivitetar som verkar inn på kulturmiljø, kan òg regulerast individuelt. Dette skjer i dag mellom anna gjennom freding ved vedtak og dispensasjon og ved individuelle vilkår for dispensasjonen. Påverknadsfaktorar kan dessutan regulerast individuelt gjennom pålegg. Etter kulturminnelova kan det i dag mellom anna gjevast pålegg om vedlikehald av eit freda byggverk dersom byggverket er i ferd med å forfalle i mangel på vedlikehald, jamfør kulturminnelova § 17.

Ein fordel med individuell regulering er at aktivitetar som kan påverke kulturmiljø, kan tilpassast kvart enkelt fredingsobjekt. I ei slik tilpassing kan omsyn til eigarar av det som blir verna, òg leggjast vekt på. Det gjev eit proporsjonalt og særleg treffsikkert vern. Individuell regulering vil ofte gje god medverknad for eigarane av fredingsobjektet som reguleringa rettar seg mot, men mindre medverknad for andre. Tilpassing gjev òg høve for å regulere inn ei dynamisk verneform. Samanlikna med andre verkemiddel for vern av kulturmiljø, til dømes automatisk freding, vil ei slik individuell regulering vere meir ressurskrevjande og dimed mindre kostnadseffektiv. Det er òg viktig med ein mest mogleg einsarta praksis ved slik regulering.

Utvalet meiner det framleis trengst individuell regulering i den nye kulturmiljølova. Slike verkemiddel er eigna til å gjere vernet etter kulturmiljølova meir dynamisk, treffsikkert og proporsjonalt gjennom samverknaden mellom vernet som automatisk freding og vedtaksfreding gjev kulturmiljø, og den styringa av unntak i enkelttilfelle som den individuelle reguleringa opnar opp for. Ein føresetnad for slik samverknad er at lova er tydeleg på kva omsyn som skal eller kan takast i den individuelle reguleringa, har verkemiddel som sikrar kontinuitet i den aktiviteten som held kulturmiljøverdiane ved lag, og som samstundes vernar kulturmiljø mot endringar i aktivitetar som reduserer kulturmiljøverdiane.

Ei anna form for regulering av ulike aktivitetar og tiltak er føresegner som stiller krav om omsyn og varsemd. Slike føresegner kan utformast generelt eller gjennom vedtak med heimel i lov.

I lovframlegget § 5 føreslår utvalet ei generell, lovfesta aktsemdsplikt. Innhaldet i omsyns- og aktsemdsføresegner er dynamiske og blir utvikla gjennom retts- og forvaltningspraksis. Kva som ligg i aktsemdsomgrepet, skal tolkast i samanheng med tida og tilhøva, til dømes trugsmålsbiletet for kulturmiljø. Bruk av eit slikt verkemiddel må vere innanfor allmenne rammer om kva som er sakleg, naudsynt og proporsjonalt. Aktsemdsplikta som er føreslege av utvalet, skal vere ein rettsleg standard som vil verke inn på korleis andre lover med skjønsmessige rammer skal tolkast, og skal leggjast til grunn i individuelle vedtak som blir gjevne av styresmaktene. Sjå meir i kapittel 15.4.4.

Utvalet føreslår vidare å lovfeste utvalde miljø- og kulturmiljørettslege prinsipp som allereie blir nytta når kulturmiljøstyresmakta utøver skjøn. I lovframlegget frå utvalet er prinsippa tekne inn i eit innleiande kapittel. Dette verkemiddelet er henta frå naturmangfaldslova og utforma generelt som retningslinjer for offentlege avgjerdsstyresmakter, der det er ein føresetnad at dei skal leggjast til grunn som vurderingstema i skjønsutøvinga for alle vedtaka som kan påverke kulturmiljø. Føremålet er òg pedagogisk fordi dette er eit verkemiddel som bidreg til å skape eit medvit om at ansvaret for kulturmiljø er sektorovergripande.

16.1.2 Freding

Freding er det sterkaste og viktigaste verkemiddelet for vern av kulturmiljø i lovframlegget. Kulturminnelova inneheld to ulike fredingsinstitutt: automatisk freding, der vernet er heimla direkte i lova, og heimlar til å frede ved vedtak. Som ein del av mandatet har utvalet vurdert det slik at det framleis er behov for å halde ved lag begge formene for vern, men har føreslege ei rekkje endringar i verkeområdet til dei ulike vernereglane i omfang og tid.

Automatisk freding

Automatisk freding er basert på eit føre var-prinsipp og inneber at kulturmiljø som oppfyller fastsette kriterium, har vern direkte etter lova, uavhengig av kulturmiljøverdien deira. Fredinga gjeld både kjende og ukjende kulturminne. Føremålet med automatisk freding er å sikre at kulturmiljø ikkje blir tapte eller øydelagde før kjeldeverdien blir sikra. Etter kulturminnelova er det alderen som ligg til grunn for fredinga. Alle faste kulturminne frå før 1537 og samiske kulturminne som er frå 1917 eller tidlegare, har automatisk eit vern etter lova. Dette gjeld kulturminne både over og under jorda og under vatn, og omfattar både ståande byggverk og anlegg, restar av dei og andre spor etter menneskeleg verksemd gjennom tidene. I tillegg er naturelement og stader som det er knytt tru og tradisjon eller historiske hendingar til, automatisk freda. Bygningar frå før 1650 kan òg vere automatisk freda, men dette avheng av ei erklæring frå kulturmiljøstyresmaktene.

Rettsverknaden av automatisk freding kjem fram direkte av lova. Sidan det berre er alderen som utløyser vernet, har ikkje den konkrete kjeldeverdien av kulturminnet vorte vurdert i samband med fredinga, og den konkrete verdivurderinga skjer hovudsakleg i samband med handsaming av søknader om løyve til å gjere inngrep i kulturminnet.

Automatisk freding har som verkemiddel både positive og negative verknader. Det fangar opp kulturminneverdiar som elles kunne gått tapt som følgje av at kulturmiljøstyresmakta ikkje visste om dei. Fredinga er òg ressurseffektiv fordi dei ikkje treng å nytte tid på å kartleggje den vitskaplege og kulturhistoriske verdien før fredinga tek til å gjelde. Automatisk freding er likevel eit lite treffsikkert verkemiddel, fordi kulturminna blir freda ut frå faste kriterium og ikkje kulturhistorisk verdi. Dette gjer at fredingsforma gjev eit vern som ikkje alltid er proporsjonalt ut frå dei faktiske verdiane. Lova balanserer desse omsyna gjennom reglar om løyve til inngrep i kulturminna, som kan gjevast både til omfattande inngrep og til å fjerne dei.

Automatisk freding er eit dynamisk og ressurseffektivt verkemiddel fordi det ikkje er naudsynt med kartlegging og undersøkingar før det blir aktuelt å gjere inngrep i kulturminna, og fordi oppfatninga av kva som er verdifullt, vil endre seg over tid, både på grunnlag av den kunnskapen ein har frå før, og ved utvikling av nye metodar. Fredingsforma gjev ikkje naudsynlegvis kulturminna eit varig vern der dei er, men ho gjev høve til å sikre dei vitskaplege verdiane for framtida gjennom vilkår om til dømes utgraving.

Utvalet meiner at automatisk freding er eit godt eigna verkemiddel for å verne kulturmiljø, men at det er naudsynt å sjå nærare på kriteria for kva tid fredinga slår inn, og kva rettsverknadene skal vere. Utvalet har òg sett nærare på om automatisk freding er eit eigna verkemiddel for å verne alle kategoriar av kulturmiljø, og om det er føremålstenleg at rettsverknadene i så fall er like. Automatisk freding som verkemiddel for ulike kulturmiljø blir drøft i kapittel 17, 18 og 23.

Vedtaksfreding

Freding ved vedtak som verkemiddel betyr at kulturmiljøstyresmaktene må ta avgjerd om at noko skal vere freda. Til skilnad frå automatisk freding, der det som ligg til grunn for fredinga er verdiane ein reknar med kulturminna har, inneheld eit vedtak konkret oppgjevne kulturhistoriske verdiar som er berande for fredinga. Kva som kan fredast ved vedtak, går fram av lova. Lova har i tillegg føresegner som gjev føringar for kva kulturmiljøstyresmaktene kan regulere i fredinga. Kva som er forbode eller tillate, skal gå fram av vedtaket.

Fordi vedtaket alltid blir tilpassa det enkelte objektet eller området, gjev freding ved vedtak både eit varig og treffsikkert vern, og det gjer den vidare forvaltninga føreseieleg. Lova inneheld reglar om dispensasjon, som gjev høve til å gje unntak frå fredinga for konkret oppgjevne tiltak som ikkje vart føresett på tidspunktet for fredinga. Dette gjer at freding ved vedtak til ein viss grad kan tilpassast endra føresetnader, samfunnstilhøve og bruk.

Eit fredingsvedtak inneber at det blir fastsett visse restriksjonar på bruk, samstundes som freding kan auke statusen og ha ein økonomisk verdi i form av tilskot, fritak for avgifter eller i næringsverksemd.

Utvalet meiner at vedtaksfreding er ei verneform som må vidareførast, fordi det er føremålstenleg å ha ei ordning med kombinasjonar av automatisk freding og freding ved vedtak. Freding ved vedtak gjev eit varig vern, og prosessen gjev rom for ei utstrekt eigarinvolvering allereie frå oppstarten av fredingssaka. Ei utfordring med freding i vedtak er at prosessen tek lang tid og krev mykje ressursar, slik at det er få kulturminne og -miljø som blir freda. Det same gjeld oppfølginga av fredingsvedtaka, fordi denne typen freding er lite fleksibel. Det er likevel positivt at vernet er tilpassa det enkelte verneobjektet slik at eigarar veit kva dei har å forhalde seg til.

Slik utvalet ser det, er det rom for endringar i reglane om freding ved vedtak. Utvalet føreslår mellom anna at fylkeskommunen og Sametinget skal få heimel til å gje vedtak om forenkla freding, ein ny felles fredingsheimel og ein ny og meir dynamisk dispensasjonsheimel. Dette blir det gjort greie for i kapittel 19 og 20.

Differensiert freding

Differensiering av vern skjer i dag mellom anna innanfor dei ulike formene for freding. Enkelte kommunar graderer òg kulturminna sine og gjev dei deretter vern gjennom arealdelen i kommuneplanen.91 Naturmangfaldslova har ulike vernekategoriar for område som inneber ei differensiering i vernegrad, til dømes landskapsvern, nasjonalpark og naturreservat.

Differensierte og graderte verneformer inneber at ein i større grad kan sikre ei breidd av kulturmiljø med verkemiddel som er meir direkte tilpassa føremålet og vernebehovet til kvar enkelt kategori ein ønskjer å ta vare på. Dette kan gje eit proporsjonalt og treffsikkert vern, som i tillegg gjev pedagogiske signal om kva verneforma inneber, til dømes om ho er strengare eller mildare. Differensiering og gradering kan gjerast internt i ei verneform, mellom anna gjennom soneinndelingar med ulikt restriksjonsnivå. Slik fleksibilitet vil bidra til å gjere eit verkemiddel dynamisk, sett i lys av dei ulike vernebehova som finst innanfor eit kulturmiljø. Differensiering i form av fleire ulike verkemiddel kan òg grunngjevast ut frå eit organiseringsperspektiv, der dei ulike verkemidla blir lagde til ulike forvaltningsnivå, justert etter kor omfattande og inngripande verneforma er. Utvalet har vurdert om lova bør ha fleire heimlar for freding av område med ulike restriksjonsnivå, men har kome til at dette ikkje vil vere føremålstenleg. I lovframlegget § 22 føreslår utvalet i staden å liste opp forslag til ulike område som kan fredast, utan at dei har ulikt restriksjonsnivå, og i § 24 føreslår utvalet heimel for fylkeskommunen og Sametinget til å vedta forenkla freding med lågare restriksjonsnivå. Dette blir drøft i kapittel 19 og 20.

16.1.3 Plan- og bygningslova

Arealplanlegging

Arealplanlegging etter plan- og bygningslova er eit viktig verkemiddel for å ta vare på mangfaldet av kulturmiljø. Planlegging etter plan- og bygningslova bidreg til å samordne statlege, regionale og kommunale oppgåver og gje grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressursar, inkludert kulturmiljø. I kapittel 26 drøfter utvalet korleis arealplanlegging kan nyttast for vern av kulturmiljø.

Ein føresetnad i arealplanlegginga etter plan- og bygningslova er at overordna planar skal leggjast til grunn i underordna planar for å sikre at nasjonale omsyn blir tekne vare på i den regionale og kommunale planlegginga. Overordna styring skjer gjennom nasjonale forventningar og retningslinjer frå regjeringa. Desse er ikkje rettsleg bindande, men ligg til grunn for politikkutforminga i heile forvaltninga og skal liggje til grunn i den regionale og kommunale planlegginga. Nasjonale styresmakter kan i tillegg gje rettsleg bindande planføresegner for å konkretisere nasjonalt viktige planleggingstema. Nasjonale forventningar og planretningslinjer med tydelegare føringar for å ta omsyn til kulturmiljø i kommunal og regional arealplanlegging er verkemiddel som kan gje eit betre vern av kulturmiljø i arealplanlegginga.

Fylkeskommunane skal på grunnlag av den nasjonale kulturmiljøpolitikken utarbeide regionale planstrategiar og regionale planar som er forankra i dei nasjonale strategiane. Slike planar gjev retningslinjer for arealplanlegginga til kommunane, men er ikkje rettsleg bindande. Regionale planstyresmakter kan gje rettsleg bindande regionale planføresegner som skal leggjast til grunn for den kommunale planlegginga, men dette føreset at dei er knytte til retningslinjer i regionale planar som har som føremål å ta vare på nasjonale eller regionale interesser.

Plan- og bygningslova legg først og fremst opp til at det er kommunane sjølve som skal fastsetje føresegner om korleis ulike areal kan nyttast, og kva vilkår som skal knytast til arealutnyttinga. Kommunane har stor fridom til å bestemme kva areala skal nyttast til, men må styre innanfor dei rammene som til kvar tid er sette gjennom lova, statleg planlegging, statlege retningslinjer og relevante regionale planar og føresegner. Gjer dei ikkje det, kan regionale og nasjonale styresmakter nytte motsegner.

Kommunen har i praksis sterkast hand på rattet gjennom arealdelen av kommuneplanen. Kommuneplanen som styringsverktøy kan vere godt eigna som verkemiddel i saker der kulturminne inngår som ein del av eit større område, og kan styrast gjennom omsynssoner.

Bruk av reguleringsplan er eit verkemiddel for å sikre det naudsynte detaljbehovet for vern av kulturmiljø og samspelet mellom eksisterande og ny bygningsmasse og så bortetter. Reguleringsplanar kan ha strenge føresegner, men fordi vernet berre er sikra så lenge planen gjeld, gjev dei ikkje naudsynlegvis eit varig vern. Kor lenge ein reguleringsplan gjeld, vil mellom anna kunne variere med arealbehovet til kommunane og den til kvar tid sitjande politiske leiinga.

Ei utfordring med å nytte reguleringsplanar som verkemiddel for vern av kulturmiljø er at dei fleste forslaga om reguleringsplan blir fremja av private, og dei har ofte ikkje som målsetting å verne kulturmiljø. Det kan også vere eit problem at planprosessar er omfattande og tar tid, slik at kommunane sjølv i liten grad tek i bruk reguleringsplan som verkemiddel for vern av kulturminne.

Sjølv om vern gjennom arealplanlegging etter plan- og bygningslova ikkje alltid er så lett å få til, er det eit verkemiddel som i mange tilfelle vil gje eit tilstrekkeleg vern for kulturmiljø. Utvalet meiner likevel at det er behov for å tydeleggjere og styrkje regelverket på nokre område. Målet må vere å få til gode løysingar lokalt. Arealplanlegging er både eit dynamisk og eit fleksibelt verkemiddel når det er fleire omsyn som må vektast mot kvarandre. Verkemiddelet er likevel ikkje alltid like treffsikkert som freding etter kulturminnelova, mellom anna fordi det ligg ein føresetnad til grunn for arealplanlegginga om at planar skal endrast med jamne mellomrom.

Slik utvalet ser det, er arealplanlegging etter plan- og bygningslova eigna som eit verkemiddel for vern av kulturmiljø ved sida av freding, men føreslår nokre endringar i reglene om omsynssone i kapittel 26.5.3 og om generelle føresegner i arealdelen i kommuneplanen i kapittel 26.5.4.

Slik utvalet ser det, er rolla regionalforvaltninga har i arealplanlegginga, i mange tilfelle for svak, men utvalet føreslår likevel ikkje reglar om sterkare styring i plan- og bygningslova. Utvalet meiner det vil vere meir tenleg å innføre ein ny heimel i kulturmiljølova som gjev både fylkeskommunen og Sametinget høve til å gje vern til kulturmiljø med høg kulturhistorisk verdi gjennom forenkla freding. Dette blir det gjort greie for i kapittel 20.

Byggjesakshandsaming

Kulturminne er òg eit element i byggjesakshandsaminga etter plan- og bygningslova. Byggjesaksreglane i plan- og bygningslova gjeld generelt og kan difor nyttast som verkemiddel for alle bygningar med verneverdi, og ikkje berre dei som har eit formelt vern. I samspelet mellom plan- og bygningslova og kulturminnelova er det først og fremst her lovene i stor grad møter kvarandre og har same funksjon.

Plan- og bygningslova har mellom anna reglar om samordningsplikt mellom kommunen og kulturmiljøstyresmakta i saker som kan påverke kulturmiljø. I tillegg har byggjesaksdelen heimlar som gjev kommunen styringsmiddel for å sikre kulturhistoriske verdiar i eksisterande bygningar, mellom anna høve til å setje krav om utforming og visuelle kvalitetar, både i bygningane sjølve og omgjevnadene deira. Lova inneheld òg forskriftsheimlar til å gje pålegg om å setje i stand og utbetre og til å gje unntak frå tekniske krav, men desse er først og fremst innretta mot nybygg.

Enkelte av reglane er uklare og vanskelege, noko som gjer at dei blir lite ressurseffektive og lite nytta. Reglane er difor ikkje alltid like treffsikre, og dei gjev heller ikkje eit langsiktig vern. Utvalet meiner det er naudsynt å styrkje nokre av reglane i denne delen av lova for å gjere henne meir treffsikker. Dette blir drøft i kapittel 26.5.5. til 26.5.9.

16.1.4 Offentleg eigedomsrett

Utøving av offentleg eigedomsrett

Kulturminnelova gjev i dag staten eigedomsrett til enkelte kulturminne på visse vilkår. Det gjeld til dømes skipsfunn eldre enn hundre år, lause kulturminne frå før 1537, myntar frå 1650 eller tidlegare og samiske kulturminne frå år 1917 eller tidlegare. Kulturminnelova har ei eiga føresegn om freding av byggverk og anlegg i statens eige i kulturminnelova § 22 a.

Rettsverknaden av at skipsfunn og lause kulturminne er statleg eigde, kjem fram direkte av lova. Tilsvarande som for privat eigarskap gjev ikkje eigedomsretten eit vern mot negative påverknadsfaktorar i seg sjølv. Staten har eit generelt vedlikehaldsansvar på lik linje med andre eigarar av bygningar og anlegg som ikkje er freda.

Kulturmiljøvern berre ved forvaltning av eigedomsrett er sårbart, då det føreset at kulturmiljøomsyna vinn fram overfor andre omsyn det offentlege må ta, mellom anna det økonomiske. Stat og kommune forsømer òg stundom å halde ved like eigne verneverdige bygningar.

Avhending og overføring av offentleg eigedom

Når det gjeld avhending eller sal av statleg eigde byggverk og anlegg som er freda, har kulturminnelova ein særregel om at fredinga skal tinglysast når dei blir selde. Vedtak om freding etter §§ 15, 19 og 20 blir tinglyste når dei blir vedtekne. Elles følgjer særreglar om overdraging av statleg eigedom av avhendingsinstruksen.92 For freda eller verneverdige eigedomar gjeld meldeplikt til Riksantikvaren og vilkår om «passande klausulering». Ved sal av bygningar eldre enn 50 år skal Riksantikvaren varslast.

I kapittel 24.5 drøfter utvalet om det er naudsynt med særskilde reglar for avhending av statleg eigedom, men går ikkje vidare med dette.

Som nemnt ovanfor vil ikkje statleg eigedomsrett i seg sjølv naudsynlegvis gjere at kulturmiljø får eit tilstrekkeleg vern. Saman med andre verkemiddel kan oreigning eller førehandskjøp likevel gje staten høve til å sikre viktige kulturhistoriske verdiar, til dømes ved å overdra kulturminna til andre som kan dra omsorg for dei.

For fast eigedom gjev oreigningslova § 2 første avsnitt nr. 46 heimel til å setje i verk oreigningsinngrep så langt det trengst til eller for kulturminnetiltak. Heimelen har sjeldan vorte nytta. Utvalet meiner likevel at det er viktig at lova opnar for at oreigning kan gjerast i særlege tilfelle, om andre verkemiddel for vern ikkje fører fram. Til dømes kan det vere der ei freding ikkje blir respektert og avtale om frivillig avkall på eigedomen ikkje er mogleg å få til. Utvalet finn ikkje grunn til å føreslå endringar i reguleringa av oreigning av fast eigedom.

Høve til førehandskjøp har heller ikkje vorte nytta sidan heimelen vart innført. Slik utvalet ser det, er det lite truleg at dette vil bli annleis i framtida, men føreslår at ordninga blir ført vidare i den nye kulturmiljølova, sidan dette verkemiddelet er mindre inngripande enn oreigning. Utvalet ser det ikkje som naudsynt å opne for at kulturmiljøstyresmaktene får heimel til førehandskjøp av fast eigedom, men meiner at verkemiddelet i nokre tilfelle er aktuelt for transportminne og lause kulturminne. Dette blir omtalt i kapittel 37.

Avtalar

Avtalar mellom offentlege og private eigarar av kulturmiljø, eller mellom private, kan òg gje rettsleg grunnlag for vern. Omfanget og betydinga av vernet vil då følgje av avtalen. Fordelar med avtalebasert vern er mellom anna at det gjev eigarar eit høve til å delta aktivt i bevaring av kulturmiljø. Private kan ha interesse i å avtale vern seg imellom, til dømes for å sikre vidare vern av sin eigen eigedom ved overføring av eigedomen til nye eigarar, gjennom stifting av servitutt. I avtalemekansimen ligg det òg ei oppmoding til frivillig vern.

Utvalet meiner avtalevern av kulturmiljø kan fungere som eit supplement til lovfest vern i visse høve, men at dette ikkje treng nokon rettsleg heimel, og går difor ikkje vidare med dette.

16.2 Økonomiske verkemiddel

Økonomiske verkemiddel kan til dømes vere tilskot eller fritak frå ulike skattar og avgifter, for å skape eit insentiv til å ta vare på kulturmiljø. Motsett kan økonomiske verkemiddel òg vere gebyr og bøter for å unngå at kulturmiljø blir øydelagde. Økonomiske verkemiddel kan i tillegg nyttast til å kompensere for den marknadssvikten varetaking av kulturmiljø inneber, eller ha ein dobbeltfunksjon ved å bidra indirekte til vidare bevaring av kulturmiljø.

16.2.1 Forsikring

Skadeforsikring er eit verkemiddel for å sikre at resterande kulturhistoriske verdiar i byggverk og anlegg kan bli varetekne etter skade som følgje av brann eller ei anna ulukke. For fleire eigarar av freda bygg og anlegg har det vist seg å vere utfordrande å få forsikra eller fullverdiforsikra bygningane sine. I fleire tilfelle er det teke inn i forsikringsavtalen at avtalen ikkje gjeld dekning av antikvariske meirkostnader, noko som gjer at eigarane ikkje har råd til å setje i stand bygningane om dei ikkje får tilskot frå kulturmiljøstyresmakta.

For naturskadar finst det ei eiga lovfest særordning som utvidar forsikring mot brannskade til å gjelde for skadar ved naturulukker som ras og skred. Finansieringa skjer gjennom ei solidarisert løysing, slik at utgiftene som forsikringsselskapa har, blir pulveriserte gjennom påslag i forsikringspremien for brannsikring for alle.93 Naturskadeforsikringslova dekkjer ikkje objekt der verdien heilt eller for det vesentlegaste er «estetisk, symbolsk eller kulturhistorisk».94 Dersom ein opnar for at naturskadelova òg skal dekkje slike verdiar, kan ein motverke den auka risikoen freda kulturmiljø står overfor som følgje av klimaendringar.

Det er i samfunnet si interesse at kulturhistoriske verdiar blir sikra etter brann eller annan skade, og at verneverdige bygg blir haldne ved like. Utvalet har difor vurdert å greie ut om ei tilsvarande løysing kan vere eit verkemiddel som gjer det enklare for eigarar av freda bygg og anlegg å få fullverdiforsikring, fordi eventuelle meirkostnader blir dekte av fellesskapet. Slik utvalet oppfattar det, vil dette verkemiddelet krevje omfattande utgreiingar og endringar i anna lovverk, som ligg utanfor rammene av mandatet, og har difor valt å ikkje greie ut ei slik løysing nærare. Utvalet føreslår likevel at kulturmiljølova skal ha særreglar for forsikring, og viser til kapittel 33.5, der dette blir drøft.

16.2.2 Tilskot

Gode økonomiske rammevilkår er grunnleggjande for å forvalte kulturmiljø på ein tilfredsstillande måte. Tilskot er eit verkemiddel for å ta vare på kulturmiljø. Private eigarar og forvaltarar av kulturminne og kulturmiljø gjer ein uvurderleg innsats for å vareta den fysiske kulturarven på vegner av fellesskapet. Gjennom tilskot kan kulturminne og -miljø bli sette i stand, haldne ved like og sikra på ein fagleg forsvarleg måte. Gjennom tilskot vil eigarar òg kunne tilpasse den eksisterande bruken ved skiftande behov, eller leggje til rette for ny bruk og på den måten halde kulturmiljø i hevd gjennom bruken. Ikkje minst bidreg eit jamt vedlikehald til at kulturminna ikkje forfell og treng store og kostbare istandsetjingar. Fleire departement, fylkeskommunar og kommunar har eigne tilskotsordningar. Til dømes har Landbruks- og matdepartementet ulike tilskotsordningar for å motivere gardbrukarar til å ta vare på kulturlandskapet og verneverdige bygningar. Det finst òg fleire private ordningar, til dømes Stiftelsen UNI, Norsk Kulturarv og Sparebankstiftelsen. Vedvarande bruk er i dei fleste tilfelle den beste forma for vern. Utan eigarar som har vilje, kompetanse og erfaring og ser nytteverdien av å bruke ein freda bygning eller eit anlegg eller av vedvarande drift av jordbrukslandskapet, vil mange av dei kulturhistoriske verdiane stå i fare for å forsvinne.

I kulturminnelova finst to heimlar for tilskot. Ein eigar eller brukar har etter § 15 a krav på dekning av heile kostnaden eller delar av kostnadene som er knytte til fordyrande vilkår i dispensasjonar. Kulturmiljøstyresmaktene kan òg gje tilskot til istandsetjing og vedlikehald med heimel i § 17. Dei andre tilskotsordningane er heimla i budsjettvedtak.

I dei fleste tilskotsordningane får Riksantikvaren tilskotsmidlar gjennom statsbudsjettet og fordelar dei mellom fylkeskommunane og Sametinget ut frå behov. Nokre tilskotsordningar blir forvalta direkte av Riksantikvaren. I tillegg forvaltar Riksantikvaren Kyrkjebevaringsfondet, som vart starta opp i 2024.

Det er fleire utfordringar med dei ulike tilskotsordningane, ikkje minst at dei årlege tildelingane ikkje er store nok til å dekkje behovet som går fram av søknadene. Dette gjeld spesielt tilskotsordningane for fartøyvern og for freda kulturminne i privat eige.

Utvalet meiner at tilskot er eit viktig verkemiddel for å sikre eit varig vern av kulturmiljø, fordi det kan gje eigarar både meir motivasjon og større økonomisk evne til å ta vare på kulturmiljø.

Spesielt om Kulturminnefondet

Kulturminnefondet er ei statleg tilskotsordning for private eigarar av ulike typar kulturminne. I tillegg til private eigarar kan frivillige lag og organisasjonar søkje om midlar, anten dei eig kulturminna sjølve eller forvaltar dei på vegner av andre. Kulturminnefondet vart oppretta av Stortinget i 2002. Frå 2012 har fondet vore ei ordinær tilskotsordning med årlege tildelingar frå Klima- og miljødepartementet.

Kulturminnefondet skal setje i verk og støtte prosjekt som har samfinansiering mellom offentlege og private aktørar, og som kjem allmenta til gode og skaper gode synergieffektar. Tilskot frå Kulturminnefondet føreset ei medfinansiering frå private.

Ein analyse frå 2017 viser at Kulturminnefondet har bidrege til ein stor privat innsats i bevaringsarbeidet. Sidan fondet vart oppretta, har tilskotet på 570 millionar kroner frå fondet utløyst ein privat innsats på nærare 2 milliardar i bevaringsarbeidet. Det vil seie at éi krone i tilskot frå Kulturminnefondet fører til at det blir nytta 3,50 kroner på bevaringsprosjekta.95

Skissering av ny finansieringsordning for verneverdige bygningar

Utvalet har fått fleire innspel om at manglande finansiering av utgifter til vedlikehald er ei utfordring for eigarar av freda bygg. I hovudsak er det eigaren sjølv som dekker kostnadane. Verneverdige bygningar kan ofte ha behov for hyppigare og meir kostbart vedlikehald enn andre bygningar, og kvart år går verneverdige bygningar tapt for ettertida fordi forfallet har kome for langt. Det kan òg nemnast at klimaendringane vil føre til meir fuktig ver og meir nedbør på kort tid. Dette gjer at mange eldre bygningar får ekstra trong for vedlikehald. Ekstra vedlikehald inneber større økonomiske kostnader for eigaren.

Klima- og miljødepartementet hadde for 2024 om lag 210 millionar kroner i løyvingar til kulturmiljø, mens Kulturminnefondet tildelte om lag 119 millionar kroner i 2023. Kulturminnefondet deler berre ut pengar til bygningar som ikkje er freda, men som likevel er verneverdige.

Det følgjer av mandatet at den nye lova skal vere berekraftig og at lovendringar som blir føreslege bør vere økonomisk berekraftige. Mandatet opnar for at utvalet kan foreslå andre verkemiddel enn lov og forskrift.

Som nemnt over, finst det ei særordning som utvidar forsikring mot brannskade til å gjelda for naturskadar. Det er i samfunnet si interesse at kulturhistoriske verdiar blir sikra etter brann eller anna skade og at verneverdige bygg blir vedlikehalde. Utvalet har difor vurdert om ei tilsvarande løysing kan vera aktuell som verkemiddel for finansiering av vedlikehald av verneverdige bygningar som er brannforsikra.

Ei finansiering med utgangspunkt i brannforsikringsverdien vil medføre at alle bygningseigarar med brannforsikring vil vere med å ta eit felles ansvar for bygningsarven. Då vil støtte til vedlikehald av verneverdige bygningar i noko grad bli sjølvfinansierande.

Ei slik løysing kan og seiast å vere i samsvar med føremålsføresegna i forslaget til ny kulturmiljølov, kor det heiter at «Det er eit felles ansvar å ta vare på kulturmiljø gjennom vern og berekraftig bruk, og ei heilskapleg miljø- og ressursforvaltning». Finansiering av vedlikehald via brannforsikringspremien har nokre fellestrekk med naturskadeforsikringa. Naturskadeordninga inneber at ting som er forsikra mot brannskade også er forsikra mot naturskade, dersom skaden på vedkomande ting ikkje er dekt av annan forsikring.

Premieraten for naturskadeforsikringen er 0,08 promille av brannforsikringsgrunnlaget. Brannforsikringsgrunnlaget er etter prognose per 1. juli 2025 omlag 30 0000 milliardar kroner. Det er forventa at innbetaling av naturskadepremien for 2025 vil vera på om lag 2,4 milliardar kroner.

I 2025 reknar ein med at bygningar utgjer om lag 80 % av brannforsikringsgrunnlaget. Det vil seie at grunnlaget utgjer om lag 24 000 milliardar kroner. Dersom premien til vedlikehald av bygningar var 0,004 promille vil den totale summen utgjere om lag 96 millionar kroner i året. Det vil vera om lag 1/25 av den årlege naturskadeforsikringspremien.

For ein bygning med forsikra verdi på 5 millionar kroner vil ein slik premie utgjere kr 20 per år. For eit større bygg med forsikringsverdi på 100 millionar kroner vil den årlege premien vere kr 400. Dette vil vere ein låg ekstra kostnad for bygningseigarar, samstundes som det vil gje eit bidrag til vedlikehald av verneverdige bygningar.

Desse pengane skal gå til vedlikehald av både verneverdige og freda bygg, som er brannforsikra. Det vil vera viktig for å sikre ein samanheng mellom kven som innbetalar pengane og kven som mottek støtte. Korleis midlane bør fordelast tek utvalet ikkje stilling til.

Utvalet legg denne finansieringsmodellen fram som ei skisse. Skal ein gå vidare med ei slik løysing må det gjerast ei nærare utgreiing.

16.2.3 Fritak frå skattar og avgifter

Utvalet har motteke fleire innspel frå interesseorganisasjonar og private eigarar av freda og verneverdige bygningar som oppmoder utvalet til å sjå på høvet til å justere skatte- og avgiftssystemet. Oppmodinga gjeld justeringar som tek omsyn til dei meirutgiftene eigarar av slike bygningar har, både til materiale og til vedlikehald.

Det finst i dag ordningar som heimlar høve for å frita kulturmiljø frå lovpålagde skattar og avgifter. Eit døme er eigedomsskatt. Eigedomsskatt er ein kommunal skatt på fast eigedom, som kommunar kan vedta å innføre. Skatten er heimla i eigedomsskattelova. Eigedomsskattelova gjev kommunestyret eit høve til å frita bygningar som har «historisk verde» frå eigedomsskatten ved enkeltvedtak eller forskrift. Det kan vere både freda bygningar og andre bygningar. I 2019 hadde 252 av dei 371 kommunane som hadde eigedomsskatt, vedteke å frita éin eller fleire bygningar etter dette unntaket.96

Det finst òg fritaksordningar for visse typar kulturmiljø: Skip som har fått tildelt vernestatus av Riksantikvaren, kan etter søknad få fritak frå gebyr for ettersyn, utskriving av sertifikat og så bortetter som blir gjennomført i samsvar med skipstryggingslova.97 Meirverdiavgiftslova fritek enkelte fartøy for meirverdiavgift ved omsetnad, og enkelte kommunar har høve til å gjere unntak frå hamne- eller farvassavgift for verneverdige skip.

Sidan skattereforma i 1992 har skatte- og avgiftssystemet bygd på prinsippa om breie skattegrunnlag, relativt låge satsar og symmetri i handsaminga av investeringar, finansieringsformer og verksemdsformer.98 Særordningar i form av fritak eller redusert frådrag for enkelte skatteytarar kan bryte med fleire av dei omsyna og prinsippa som i dag ligg til grunn for skatte- og avgiftssystemet, og dei omsyna og prinsippa som ein ønskjer skal liggje til grunn i framtida. Dette er mellom anna konklusjonen til skatteutvalet i NOU 2022: 20 Et helhetlig skattesystem. Skatteutvalet viser til at slike særordningar kan bryte med omsynet til nøytralitet, omsynet til breie skattegrunnlag og skatteevneprinsippet, samstundes som det kan bidra til ei generell heving av skatte- og avgiftssatsane.99

Fleire skattefaglege utgreiingar kjem fram til at direkte tilskot er eit meir målretta og treffsikkert verkemiddel enn særordningar i skattesystemet.100 I utgreiinga til skatteutvalet blir dette mellom anna grunngjeve med at eit generelt fritak vil treffe breiare enn det føremålet med tiltaket tilseier, slik at den offentlege støtta blir større enn det som er naudsynt for å oppnå føremålet.101 Skatteutvalet viser til at utfordringane med særordningar gjennom skattesystemet særleg gjeld skjønsmessige unntaksreglar som det krevst spesiell fagkompetanse å vurdere.102 Det er då fagstyresmaktene, og ikkje skatteetaten, som har best kompetanse til å vurdere om vilkåra er oppfylte. Støtte gjennom unntak i skattesystemet vil dessutan vere mindre synleg, noko som òg kan redusere fleksibiliteten i budsjettpolitikken og auke uvissa for andre utgiftspostar på statsbudsjettet.103

Tilsvarande vurderingar er lagde til grunn i meirverdiavgiftsutvalet si vurdering av fritaksordningar frå meirverdiavgift i NOU 2019: 11.104 Meirverdiavgiftsutvalet legg mellom anna vekt på at direkte støtteordningar over statsbudsjettet bidreg til synleggjering og openheit om kven som får støtte. Det blir vist at ei slik innretting gjev eit regelverk som er enklare å praktisere, og som er meir nøytralt og føreseieleg, samstundes som skatteforvaltninga og næringsdrivande unngår avgrensingsproblematikk som aukar dei administrative kostnadene.105 Vurderinga er i samsvar med tilrådingane til skatteutvalet.106

Skatteutvalet viser til at det unntaksvis kan vere tenleg å yte støtte gjennom skattesystemet, sjølv om det bryt med det ovannemnde prinsippet:

Forutsetningene bør i så fall være at det er klart administrativt besparende å bruke skattesystemet fremfor å opprette en tilskuddsordning, og at tiltaket er målrettet. Dette vil kunne være tilfelle dersom vilkårene for støtte er enkle og objektive. Et eksempel på det kan være mer rasjonelt med en skatteordning enn en tilskuddsordning, er ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift.107

Skatteutvalet viser vidare til at eit hovudføremåla med skattepolitikken mellom anna bør vere å korrigere marknadssvikt:108

Fellesgoder, og da også kulturminner og kulturmiljøer, representerer ofte en markedssvikt. Markedssvikten i dette tilfellet kommer av at den samfunnsøkonomiske nytten (samfunnsnytten) av å ivareta kulturminner og kulturmiljø (i form av befolkningens betalingsvillighet for å bevare dette fellesgodet) er større enn den private betalingsvilligheten til de som eksempelvis eier de historiske bygningene som utgjør et kulturmiljø. Med andre ord vil ikke ordinære private markeder føre til at det brukes tilstrekkelig med ressurser til å fremskaffe fellesgoder sammenlignet med det som samfunnsøkonomisk «riktig» (optimalt).109

Figuren syner at betalingsviljen eller etterspurnaden etter kulturminne (som andre fellesgode) vil vere avtakande når talet på godet, som i dette tilfellet er kulturminne, aukar. Samfunnets velferd er summen av alle individas nytte. Individ får nytte av konsum av både private- og fellesgode. Det er vanleg å seie om marknadens etterspurnadskurve/betalingsviljekurve at individa er rangerte etter si fallande betalingsvilje. Langs marknadens etterspurnadskurve kan ein sjå for seg dei første «kulturminneeiningane» på x-aksen som etterspurnaden frå det individet med den høgaste reservasjonsprisen. Tilsvarande beveger vi oss nedover marknadens etterspurnadskurve/betalingsviljekurve ved å inkludere betalingsvilje frå konsumentar med stadig lågare reservasjonspris.

Kjelde: Menon Economics 2017b: 9

Til dømes er eigarar av freda bygningar pålagde å halde dei i stand i tråd med tradisjonelle, antikvariske metodar og materiale som ofte er fordyrande. Denne innsatsen er ønskt av samfunnet og bidreg til å halde offentleg eksponerte kulturminne og kulturmiljø i hevd. Ringverknadene av denne varetakinga kan bidra til lokal og nasjonal verdiskaping i form av generelle verdiaukingar i område med kulturminne, reiseliv og turisme. Fritak frå skattar og avgifter vil motivere til betre vedlikehald av kulturminne og kulturmiljø og dimed òg vere eit verkemiddel for vern, i tillegg til å ha ein kompenserande funksjon. Det vil samstundes vere ei anerkjenning av den innsatsen eigaren gjer for samfunnet. Dersom fritaka knyter seg til objektive kriterium, til dømes eit byggverk som er freda eller har vernestatus i plan- og bygningslova, vil det gjere unntaksordningane enkle og objektive. Det vil difor òg antakeleg vere kostnadseffektivt, ved å innebere ei administrativ innsparing. Eit fritak som automatisk er kopla til ein slik status, der fritak er absolutt eller følgjer ein fast sats, vil krevje mindre ressursar enn ei søkbar tilskotsordning, som det vil krevje administrative ressursar å forvalte. Fritak kan òg innrettast i tråd med skatteprinsippet om likehandsaming. Til dømes vil eit obligatorisk fritak frå den kommunale eigedomsskatten for freda bygningar innebere meir likehandsaming av eigarar av freda bygningar over heile landet, for i dag er eit slikt fritak avhengig av skjøn. Ved å retta verkemiddelet inn mot vedlikehald kan det bli meir effektivt. Det vil vera rimelegare i det lange løp, og ta betre vare på kulturminneverdiane.

Utvalet meiner at fritak frå skattar og avgifter for varetaking av kulturmiljø kan vere eit eigna kompenserande verkemiddel for å rette opp eksisterande marknadssvikt mellom dei utgiftene eigarane av verna og freda kulturmiljø har til vedlikehald, og interessa samfunnet har i å ta vare på slike kulturmiljø. Fritak kan òg vere eit eigna verkemiddel i form av dei insentiva fritak vil gje, til dømes ved å stimulere til vedlikehald. Utvalet meiner generelt at kommunane bør ha høve til å frita kulturmiljø frå eigne skatte- og avgiftsordningar, fordi det bevarer eit breitt spekter av kulturmiljø, inkludert kulturmiljø av lokal interesse som ikkje er freda eller verna etter kulturmiljølovgjevinga.

Utvalet føreslår likevel ikkje nokon endringar i eksisterande fritaksordningar eller innføring av nye fritak, men meiner ein bør greie ut særskilt om skatte- og avgiftsfritak for freda og verneverdige kulturmiljø kan utformast i tråd med dei skattefaglege vurderingane som er skisserte ovanfor.

Utvalet viser elles til Granadakonvensjonen, der statsparten forpliktar seg til «om nødvendig å iverksette skatte- og avgiftsmessige tiltak til støtte for bevaring av faste kulturminner».110 Konvensjonen er ratifisert av Noreg. Slik utvalet ser det, tyder dagens underfinansiering av sektoren på at ein bør vurdere om skatte- og avgiftsvedtak er naudsynte etter Noregs konvensjonsforpliktingar. Utvalet har ikkje hatt høve til å greie ut materielle fritaksmodellar, som følgje av breidda i mandatet og tidsramma for oppdraget.

Dersom det skal innførast nye kompenserande skattar og avgifter på areal, meiner utvalet at kulturmiljø må bli tilgodesette på lik linje med andre arealføremål som slike skattar og avgifter skal kompensere for inngrep i. Tilsvarande gjeld ved innføring av nye fritaksordningar med same føremål.

16.2.4 Gebyr- og sektoravgift

Prinsippet om at forureinarar skal betale, er lagt til grunn for denne utgreiinga. I kapittel 15 om lovfesting av miljørettslege prinsipp og i kapittel 17.7.4 om kostnadsdekning gjev utvalet greie for innhaldet i prinsippet.

Hovudføremålet med gebyr og sektoravgifter skal vere å finansiere ei teneste som er fastsett av styresmaktene. Både gebyr- og sektoravgifter krev heimel i lov. Normalt blir slike ordningar regulerte nærare i forskrift, der administrasjonen av dei er delegert til forvaltninga.111

Kjenneteikn ved ei gebyrordning er at gebyrplikta skal vere retta mot den som får tenesta, og vere avgrensa til den faktiske kostnaden ved å levere den tenesta som er fastsett av styresmaktene.112 Eit relevant døme frå kulturmiljøsektoren er dispensasjonsordninga i Finland, der ein tiltakshavar må betale eit gebyr på 1140 euro for handsaming av ein søknad om løyve til inngrep i eit automatisk freda fast «fornminne», uavhengig av om søknaden blir innvilga eller ikkje.113 Nye gebyrordningar bør innebere eit insentiv om endring av handlemåte, til dømes at betalinga bidreg til at etterspurnaden etter den gebyrbelagde tenesta blir redusert.114

Ei sektoravgift har mindre avgrensingar enn gebyra. Det er likevel berre kostnadene ved dei tiltaka eller den verksemda som sektoravgifta er meint å finansiere, som kan krevjast inn.115 Inntektene frå sektoravgiftene kan altså ikkje overstige kostnadene for desse tiltaka. Sektoravgifta kan påleggjast ulike aktørar, men det er ein føresetnad at aktørane har ei tilknyting til sektoren og nyt godt av det avgiftsfinansierte tiltaket.116 På kulturmiljøfeltet vart det i 2008 innført ei sektoravgift som nyttast til kulturmiljøtiltak i vassdrag. Føremålet er å sikre ny og utfyllande kulturhistorisk kunnskap om kulturminne i regulerte vassdrag.

Sektoravgifta for regulerte vassdrag skal dekkje kostnader til mellom anna undersøkingar, registreringar, utgravingar, konservering og sikringstiltak.117 Ordninga gjeld ved revisjon av konsesjonsvilkår og ved fornying av vassdragskonsensjonar som opphavleg vart gjevne før 1960. Ein føresetnad for avgifta er at det ikkje alt er gjennomført arkeologiske undersøkingar i samband med utbygginga av vassdraget. Sektoravgifta blir berekna og kravd inn av Noregs vassdrags- og energidirektorat (NVE). Riksantikvaren forvaltar dei disponerte midlane og prioriterer kva regulerte vassdrag det skal gjennomførast undersøkingar i, og omfanget av slike undersøkingar. Dei arkeologiske forvaltningsmusea, fylkeskommunen og Sametinget står for gjennomføringa av kulturmiljøtiltaka.

Både gebyr- og sektoravgiftsordningar kan bidra til varig vern. Gebyrordningar kan bidra indirekte ved at dei motiverer til ei bestemt handlemåte, til dømes ved at færre søkjer om dispensasjon eller løyve. Ein risiko kan likevel vere at fleire tek seg til rette og ikkje melder frå om planlagde inngrep i kulturmiljø for å unngå slike gebyr. Sektoravgifter kan bidra til å dekkje kostnader som er naudsynte for å gje varig vern av kulturmiljø, særleg når ein samanheld samfunnutfordringar, som auka arealpress eller klimautfordringar som fører til auka vedlikehaldsbehov, med redusert handlingsrom i offentlege budsjett. Rammene for å innføre både gebyr- og sektoravgiftsordningar sikrar proporsjonalitet når slike verkemiddel blir innførte, men ein kan ikkje krevje kostnader som er høgare enn dei konkrete tiltaka som ordningane er meinte å finansiere. Det er likevel behov for å vurdere proporsjonaliteten ved å innføre slike ordningar på kulturmiljøfeltet i eit meir heilskapleg perspektiv, der ein òg ser til det totale verkemiddelapparatet i kulturmiljølova. Til dømes kan den totale verkemiddelkostnaden bli uproporsjonal på grunn av sumverknadene av vedlikehaldsplikt, manglande kostnadsdekning for antikvariske meirkostnader, auka forsikringskostnader og fråvær eller innskrenking av tidlegare skattefritak dersom det blir innført nye gebyr- og sektoravgifter som råkar same subjekt. Utvalet føreslår difor ikkje å innføre ei gebyr- og sektoravgiftsordning.

16.2.5 Administrative sanksjonar og andre forvaltningstiltak ved brot på føresegner

I norsk rett er det vanlig å skilje mellom «administrative sanksjonar» og «andre forvaltningstiltak». Etter forvaltningslova § 43 er ein administrativ sanksjon ein negativ reaksjon som kan bli pålagd av eit forvaltningsorgan, som er retta mot eit utført brot på lov, forskrift eller ei individuell avgjerd, og som blir rekna som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjonen. Ein sentral administrativ sanksjon er lovbrotsgebyr. Andre forvaltningstiltak, som tvangsmulkt eller pålegg om retting er reaksjonar som bli pålagde av forvaltningsorgan ved lovbrot, men som ikkje er administrative sanksjonar fordi dei ikkje er straff etter den europeiske menneskerettskonvensjonen, til dømes pålegg om retting.118 Etter gjeldande rett er det i kulturminnelova heimel for å påleggje retting i § 8 tredje avsnitt og § 16, men lova gjev ikkje heimel for å påleggje lovbrotsgebyr. Aktuelle sanksjonar som finst i andre, tilsvarande forvaltningslover, er pålegg om retting, tvangsmulkt og så bortetter. I tillegg kjem straff, som ikkje blir følgt opp administrativt. Straffenivået er lågt og blir for lite nytta.

Manglande oppfølging av kulturmiljøkriminalitet og låg utmåling av bøter og førelegg er eit problem. Om bøtenivået ikkje overstig den eventuelle økonomiske gevinsten ved lovbrotet, vil det undergrave den allmennpreventive effekten av verkemiddelet.119 Eit spørsmål er om administrative sanksjonar i nokre tilfelle kan vere betre eigna som verkemiddel med tilstrekkeleg preventiv effekt.

Kulturminnelova har ikkje et fullt utvikla apparat for administrative sanksjonar ved lovbrot, berre heimlar for retting. Administrative økonomiske sanksjonar kan vere eigna verkemiddel for varig vern av kulturmiljø, både fordi dei vil gje ein raskare oppfølging av lovbrot på kulturmiljøregelverket, og fordi dei vil ha ein allmennpreventiv effekt. Det er viktig for den preventive verknaden av sanksjonen at det går kort tid mellom regelbrotet og sanksjonen.120

Tilsvarande vurderingar av proporsjonaliteten og effektiviteten til dei administrative sanksjonane er lagde til grunn i Meld. St. 19 (2019–2020). Dei seinare åra har det skjedd ei utvikling i bruken av administrative økonomiske sanksjonar til oppfølging av miljøkriminalitet.121 Utviklinga inneber at visse regelbrot i større grad blir følgde opp av miljøstyresmaktene i forvaltningssporet gjennom administrative sanksjonar eller andre forvaltningstiltak, og ikkje påtalemakta i straffesporet gjennom bruk av til dømes bøtestraff.

I andre høve er det ikkje naudsynt med sanksjonar, fordi det er tilstrekkeleg med andre forvaltningstiltak, til dømes tvangsmulkt.122 I Meld. St. 19 (2019–2020) kjem det fram at forvaltninga må

[…] ha tilgang på virkemidler for å håndheve regelverket og for å sanksjonere overtredelser administrativt. Dette omfatter både administrative sanksjoner (som for eksempel overtredelsesgebyr og administrativt rettighetstap) og andre administrative reaksjoner og bestemmelser om håndheving (som for eksempel tvangsmulkt, retting og tilbakekall av tillatelse på grunn av manglende egnethet).123

Utvalet meiner at administrative økonomiske reaksjonar og andre forvaltningstiltak vil vere eigna verkemiddel som mellom anna kan sikre bevaring av kulturmiljø gjennom den allmennpreventive funksjonen dei har. Slike verkemiddel kan òg bidra til effektiv oppfølging av regelbrot, i form av sanksjonar og andre forvaltningstiltak som skal sikre stans, retting eller oppfylling av pålegg. Slik utvalet ser det, er administrativt lovbrotsgebyr og tvangsmulkt ved manglande oppfylling av eit gjeve pålegg særleg aktuelle verkemiddel, og utvalet føreslår å innføre heimel for dette i den nye kulturmiljølova. Dette blir drøft i kapittel 35.

16.3 Sakshandsamingsverktøy

Kunnskap om kulturmiljø er ein føresetnad for eit treffsikkert og langsiktig vern. Både kommunen og kulturmiljøstyresmakta nyttar ulike lister og register over kulturmiljø som verktøy i sakshandsaminga si. Slike lister er ikkje rettsleg bindande og gjev difor ikkje noko vern i seg sjølv, men dei er gode kunnskapskjelder som er med på å oppfylle eit generelt kunnskapsbehov. Dei inneheld ofte omsyn og avvegingar som kan gjere sakshandsaminga meir effektiv, særskilt gjennom førehandsvurderingar av ulike kulturmiljø. Ein fordel med fleire av desse oversyna er at dei er dynamiske, slik at dei kan endrast i tråd med tida og tilhøva. Dette føreset likevel at dei blir kvalitetssikra og gått gjennom jamleg. Blir dei ikkje det, kan dei bli lite treffsikre og gje ein risiko for at det oppstår ein sjølvforsterkande skeivskap i kva slags type kulturmiljø som blir sikra for ettertida.

SEFRAK-registeret

Sekretariatet for registrering av faste kulturminne i Noreg (SEFRAK) registrerte i åra 1975–1995 bygningar som var førte opp før 1900 over heile landet. Nokre stadar vart registreringa ført lengre fram, og i Finnmark vart bygg frå før 1945 registrerte. Kulturminna vart kartfeste, målte opp og fotograferte. Totalt vart det registrert om lag 515 000 bygningar.124 At ein bygning er ført opp i registeret, har ikkje nokon rettsverknader, men det kan likevel vere eit av fleire relevante moment i ei vurdering, til dømes i saker om løyve etter plan- og bygningslova.125

Oversyn over kulturmiljø og -landskap av nasjonal interesse

Oversynet byggjer på Riksantikvaren sitt register over kulturmiljø av nasjonal interesse i byar og tettstader (NB!) og register om kulturhistoriske landskap av nasjonal interesse (KULA). NB!-registeret var eit oversyn over kulturmiljø av nasjonal interesse i byar og tettstader der det skulle visast særleg omsyn i samband med vern og utvikling.126 For områda i KULA-registeret var målet å sikre at omsynet til kulturmiljø vart teke vare på i den kommunale planlegginga, slik at ein kunne unngå arealutnytting som var i konflikt med dei nasjonale interessene i området.127 Det nye oversynet inkluderer i tillegg fleire kulturmiljø som på bakgrunn av den geografiske plasseringa, arten eller storleiken ikkje er ein del av dei to andre registera, til dømes ytre byområde, uthamner, fiskevær, industriområde, militæranlegg og kanalanlegg.128 Oversynet over kulturmiljø- og landskap av nasjonal interesse er eit kunnskapsgrunnlag som kan nyttast av både kulturmiljøstyresmaktene, kommunane, andre offentlege aktørar og private aktørar i samband med arealplanlegging og samfunnsutvikling. Det er ikkje meininga at statusen som nasjonalt interessant område skal stoppe utviklinga, men at han skal medverke til ei god og berekraftig forvaltning som tek vare på kulturmiljøverdiane. Område som får status som nasjonalt interessante, blir korkje del av ein formell verneplan eller formelt freda, men statusen vil kunne vere grunnlag for motsegner frå kulturmiljøstyresmaktene i saker etter plan- og bygningslova.

Kommunal listeføring

Kommunal listeføring blir nytta som samleomgrep for kommunane sine eigne oversyn og lister over verneverdige kulturmiljø. Slike lister kan innehalde både kulturmiljø med formelt vern gjennom plan- og bygningslova eller kulturminnelova og kulturmiljø som ikkje har eit formelt vern. Konsekvensen av kommunal listeføring er ofte at eigedomar som er førte opp på lista skal handsamast på ein særskild måte. Den mest kjende er kanskje Byantikvaren i Oslo sin «Gul liste», der konsekvensen av listeføringa er at Byantikvaren skal gje ei rådgjevande fråsegn i alle saker som påverkar eigedomane på lista.129 Slike lister utgjer i tillegg kunnskapsgrunnlag i konsekvensutgreiinga for planprogram og planforslag.130 Det er ei utfordring med slike lister at dei kan få større vekt i praksis og sakshandsaming enn dei er meinte å ha. Ei anna utfordring er at sakshandsaminga knytt til oppføring på listene kan vere utilstrekkeleg, mellom anna manglar som regel kontradiksjon.

Korkje sjølve listeføringa eller rettsverknadene av henne har grunnlag i rettsreglar, og må difor ikkje forvekslast med listeføring av kyrkjer som har heimel i forskrift om forvaltning av kulturhistorisk verdifulle kyrkjer (kyrkjebyggforskrifta), jamfør trussamfunnslova § 15. Denne listeføringa har rettsverknader ved at sakshandsaminga og forvaltninga av kyrkjebygg skal følgje av særskilde reglar i forskrifta og rundskriv Q-06-2020.131 Listeføringa er ikkje heimel til å gje sanksjonar når tiltak er utførte utan søknad, eller til å krevje retting av feilaktig utførte tiltak, til dømes fjerning av skadeleg plastmåling. Ho gjev heller ikkje vern til inventaret i kyrkjene eller kyrkjeomgjevnadene. Listeføring av kyrkjer blir drøft i kapittel 23.1.1 og 23.4.2.

Kulturminneplanar

Kommunane kan utarbeide særskilde planar med kulturminne, kulturmiljø og landskap som tema, og dei kan utarbeide verksemdsområde der dei ønskjer å gå djupare enn det som vanlegvis blir gjort i arealdelen av kommuneplanen. Kulturminneplanar som ikkje er utarbeidde som ein formelt bindande arealplan etter plan- og bygningslova har ikkje rettsverknader, men kan vere ein del av ein tematisk plan der kommunen har peikt ut verneverdige kulturmiljø for å prioritere verkemiddel og tiltak for desse.132 Når dei utarbeider slike planar, kan kommunane mellom anna leggje til rette for medverknad frå innbyggjarane i kommunen og gjennom dette skape engasjement for kulturmiljø.

Kulturminneplanane kan innehalde retningslinjer for kommunal sakshandsaming og vil vere ein kunnskapsbank for kommunen, sjølv om dei ikkje er formelt bindande. Dei vil mellom anna kunne nyttast som effektive verkemiddel som grunnlag for å utarbeide arealplanar og synleggjere kulturmiljøpolitikken til kommunane eller vere grunnlag for motsegner.

Slik utvalet ser det, kan ulike planar, lister og register effektivisere sakshandsaminga. Ved at planane, listene og registera fungerer som obs-lister, blir styresmaktene oppfordra til å gjennomføre konkrete vernevurderingar i saker som kjem i kontakt med objekt som er registrerte i slike oversyn. Dei kan òg nyttast som grunnlag for å ta aktive vernegrep i bindande arealplanar etter ei konkret vurdering.

I tilfelle der oversyna ikkje er gjevne rettsverknader gjennom lov, forskrift eller i plan, skal dei heller ikkje nyttast på ein måte som gjev direkte eller indirekte rettsverknader for eigarar aller brukarar.

Utvalet føreslår at den nye kulturmiljølova skal innehalde prinsipp om kunnskapsgrunnlag, som skal gjelde alle offentlege forvaltningsorgan, kommunane òg. Prinsippet inneber først og fremst at tilgjengeleg kunnskap om kulturmiljø skal nyttast i avgjerdsprosessar. Sjå meir om dette i kapittel 15.4.6. Etablerte register, kommunale lister og kulturminneplanar kan vere nyttige verkemiddel for kommunen ved slike vurderingar.

16.4 Pedagogiske verkemiddel

Pedagogiske verkemiddel er først og fremst informasjon og opplæring som kan nyttast til å nå fastsette mål eller skape engasjement i befolkninga. Å leggje til rette for medverknad er òg eit viktig pedagogisk verkemiddel for å skape engasjement. I Noreg er det lang tradisjon for frivillig engasjement og innsats for kulturarv, og den frivillige deltakinga i kulturmiljøvernet er høg i internasjonal samanheng.133 Mange enkeltpersonar og organisasjonar gjer ein uvurderleg innsats for å ta vare på kulturmiljø. Innsatsen deira er den viktigaste årsaka til at mange kulturmiljø framleis finst.

Eit døme på god tilrettelegging for å skape engasjement er utgravinga på Torvet i Trondheim i 2015. Her vart innbyggjarane inviterte til å følgje med på det som skjedde, mellom anna ved hjelp av opne gjerde rundt utgravingsfeltet, plakatar og innlegg på Facebook og NIKU sin eigen blogg. Dette skapte eit stort engasjement i byen.

Riksantikvaren har utvikla ei digital formidlingsteneste, nettsida kulturminnesøk.no, som inneheld informasjon om over 220 000 kulturminne og kulturmiljø.134 Nettsida baserer seg på informasjon frå forvaltninga sin eigen database, men ho er open for medverknad ved at publikum kan leggje inn informasjon om kulturmiljø dei sjølv meiner er viktige.

Dei seinare åra har informasjon om kulturmiljø vorte enklare tilgjengeleg gjennom digitale løysingar, til dømes podkastar, grupper på sosiale medium og applikasjonar for mobil og nettbrett. Det er mellom anna utvikla appar som gjev brukarane høve til å reise tilbake i tid med interaktive skikkelsar og scener, som gjev ei ny og annleis oppleving av kulturmiljø. Enkelte av appane inneheld i tillegg spel og høve til å samverke med andre.

Både tilrettelegging og informasjon er målretta og dynamiske verkemiddel, som slik utvalet ser det, er godt eigna til å skape engasjement for kulturmiljø. Auka medvit om kulturmiljøverdiar vil leggje til rette for langsiktig vern gjennom både oppleving og bruk og bidra til både ein høgare bevaringsvilje og ei høgare bevaringsevne.

Utvalet føreslår å lovfeste ei utvida plikt for kulturmiljøstyresmaktene til å gje informasjon og rettleiing til eigarar av freda kulturmiljø som ber om det. Dette blir drøft i kapittel 38.1.3.

Andre gode verkemiddel kan vere merke- og sertifiseringsordningar som er utvikla og organiserte anten av det offentlege eller av interesseorganisasjonar eller næringsaktørar, anten åleine eller i samarbeid med kulturmiljøstyresmakta. Eit døme på slikt samarbeid er «historiske vandreruter», som er eit samarbeid mellom Riksantikvaren og Den norske turistforeininga. Føremålet med samarbeidet er å gjere gamle ferdselsvegar betre kjende og meir brukte, mellom anna gjennom å velje dei ut og merkje dei. Eit anna døme på ei merkeordning som har vist seg å ha god effekt, er ordninga med blå skilt, som starta opp i Oslo som eit samarbeid mellom kommunen, foreiningar og lag på 1980-talet og raskt vart etablert som ei landsdekkjande ordning.

Døme på ei frivillig merkeordning utvikla av interesseorganisasjonane er «Olavsrosa» som blir organisert av Norsk Kulturarv. Kvalitetsmerke blir tildelt opplevingar av særleg høg standard, med omsyn både til kulturhistorie og formidling etter søknad. Kvalitetsmerke er underlagde kontroll og årleg rapporteringskrav.135

I mange tilfelle er terskelen høg for å oppnå slike kvalitetsmerke. Dei gjev difor tydelege signal om at noko er av særskild høg kvalitet. Dette gjer at dei både kan fungere som eit insentiv til langsiktig vern og vedlikehald, og at dei kan auke merksemda rundt viktige aspekt av kulturhistoria. Ein fordel med at slike ordningar er frivillige, og ikkje styrte gjennom lov, er at kulturmiljø som oppnår ein slik status, ofte vil bli oppfatta som noko meir unike og verdifulle.

Utvalet meiner merke- og sertifiseringsordningar er verkemiddel som bidreg til medvitsgjering, anerkjenning, medverking og engasjement om kulturminne og -miljø, men har ikkje funne grunn til å føreslå ei lovregulering av slike ordningar i den nye kulturmiljølova.