Del 3
Fengsel og forvaring

12 Kriminalomsorgen

12.1 Overordnet om oppgaver og organisering

Kriminalomsorgen er underlagt Justis- og beredskapsdepartementet, og har ansvaret for å gjennomføre de fleste av de reaksjonene som straffeloven definerer som straff. Kriminalomsorgens oppgaver vedrørende straffegjennomføring inkluderer således både alminnelig fengselsstraff og forvaring, og straffereaksjoner som gjennomføres utenfor fengsel, slik som samfunnsstraff. I tillegg gjennomføres varetekt i fengslene. Straffegjennomføring utenfor fengsel hører under friomsorgen i kriminalomsorgen.

Administrativt er kriminalomsorgen organisert i tre nivåer: Kriminalomsorgsdirektoratet, regionalt nivå og det enkelte fengsel eller friomsorgskontor. Direktoratet har ansvaret for den faglige og administrative ledelsen av kriminalomsorgen, og styrer etaten gjennom regionene.

Kriminalomsorgsetaten har fem regioner; region nord (dekker Trøndelag, Nordland, Troms og Finnmark), region vest (dekker Vestland og Møre og Romsdal), region sørvest (dekker Rogaland og Agder), region sør (dekker Buskerud, Vestfold og Telemark) og region øst (dekker Innlandet, Akershus, Østfold og Oslo). Regionene har ansvaret for straffegjennomføringen innenfor regionens grenser, og skal sikre helhetlig ressursutnyttelse og et godt samarbeid med andre regioner.1

Hvert enkelt fengsel har ansvaret for den daglige driften av enheten. For tiden består fengselskapasiteten av om lag 32 enheter med høyt sikkerhetsnivå, 23 enheter med lavere sikkerhetsnivå og 8 overgangsboliger.2 Kapasiteten i fengselsenhetene er for tiden på totalt om lag 3 650 plasser, fordelt på vel 2 550 plasser på høysikkerhetsnivå og omlag 1 100 plasser på lavere sikkerhetsnivå.

Fengselsstraff og forvaring kan gjennomføres i fengsel med høyt sikkerhetsnivå (lukket fengsel), i fengsel med lavere sikkerhetsnivå (åpent fengsel), eller i overgangsbolig. I enkelte fengsler med høyt sikkerhetsnivå finnes det avdelinger med særlig høyt sikkerhetsnivå. I tillegg er det særskilte regler om at straff i noen tilfeller kan gjennomføres i institusjon eller på sykehus eller som prøveløslatt. Videre kan alminnelig fengselsstraff i noen tilfeller gjennomføres på særlige vilkår utenfor fengsel, herunder med elektronisk kontroll.3

Fengsel med høyt sikkerhetsnivå har, med få unntak, mur eller høyt gjerde rundt fengselsområdet. Alle dører er i hovedsak låst, men de innsatte skal så langt mulig ha adgang til fellesskap med andre innsatte og et ordinært aktivitetstilbud. Hvert fengsel har sin «alminnelige dagsorden» som blant annet regulerer samværet mellom innsatte. Dagsordenene kan variere betydelig. I noen fengsler er de innsatte innelåst på egen celle utenfor organiserte aktiviteter, mens de i andre fengsler er utlåst og har adgang til fellesskapsarealer store deler av tiden. Fengslene i Norge er av ulik størrelse og bygningsmessig utforming og kvalitet. Noen av fengselsbyggene er fra 1860-tallet, mens andre er av nyere dato, eller rehabilitert i nyere tid. Ikke alle fengslene har tilfredsstillende arealer for fellesskap og aktiviteter. Mangel på slike arealer medfører at innsatte er innelåst på cellen mer enn det som ellers ville vært nødvendig. Fengsel med lavere sikkerhetsnivå har færre fysiske sikkerhetstiltak, men de innsatte har ikke lov til å forlate området uten særskilt tillatelse. Fengselsbygningene er låst om natten, men de innsatte er ikke innlåst på cellene. Overgangsboligene har også kontroll, men er mindre restriktive enn fengslene. Overgangsboligene er først og fremst ledd i en gradvis tilbakeføring til samfunnet.

Mens kriminalomsorgen tidligere i større grad eide fengselsbyggene selv, eies og forvaltes de nå av Statsbygg, med kriminalomsorgen som leietaker. Det er betydelig etterslep på vedlikeholdet av bygningene. Det kan være krevende å gjennomføre vedlikehold, blant annet fordi slikt arbeid kan utfordre sikkerheten i fengselet. I tillegg er noen av bygningene verneverdige, slik at det av den grunn er vanskelig å modernisere dem.

Avgjørelser vedrørende den enkelte innsatte treffes i utgangspunktet av fengselet, med mindre noe annet følger av straffegjennomføringsloven § 6 andre ledd. For innsatte som er idømt fengselsstraff på mer enn 10 år eller forvaring, eller som er innsatt i en avdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå, treffes avgjørelser om den enkelte i større grad av regionalt nivå.4 I situasjoner hvor det blir nødvendig å treffe beslutninger vedrørende en forvaringsdømt umiddelbart, kan fengselet likevel treffe et midlertidig vedtak, som i så tilfelle skal stadfestes av regionalt nivå så snart som mulig.5

Friomsorgskontorene har ansvar for gjennomføring av straff i samfunnet, og følger opp domfelte som er løslatt fra fengsel eller forvaring med vilkår om møteplikt. Friomsorgens oppgaver inkluderer også gjennomføring av straff med elektronisk kontroll (fotlenke) utenfor fengsel. Videre utarbeider friomsorgen personundersøkelser av personer som er siktet for straffbare forhold, etter beslutning av påtalemyndigheten og domstolene.6

Foruten direktoratsansvaret for straffegjennomføringen, har Kriminalomsorgsdirektoratet ansvaret for Kriminalomsorgens høyskole og utdanningssenter (KRUS). KRUS står for utdanningen og opplæringen av fengselsbetjenter og annet personell i kriminalomsorgen. KRUS tilbyr en toårig høyskoleutdanning i straffegjennomføring (grunnutdanningen for fengselsbetjenter), og er den eneste utdanningsinstitusjonen for fengselsbetjenter i Norge. I tillegg driver KRUS forskning og formidlingsarbeid, etatsrettet utdanning for verksbetjenter, og etter- og videreutdanning for ansatte i kriminalomsorgen og hos samarbeidspartnere.

12.2 Økonomiske rammebetingelser

Kriminalomsorgens virksomhet finansieres over Justis- og beredskapsdepartementets budsjett. Figur 12.1 viser hvordan regnskap og budsjett under programkategori 06.30 har utviklet seg nominelt siden 2010. Programkategorien omfatter bevilgninger til Kriminalomsorgen (kap. 430), til Kriminalomsorgsdirektoratet (kap. 431), jf. at det fra 2023 bevilges midler over et eget budsjettkapittel til drift av Kriminalomsorgsdirektoratet, og til KRUS (kap. 432). Bevilgninger til Konfliktrådet (kap. 433), som også inngår i denne programkategorien fra og med 2021, er holdt utenfor. Den resterende delen av budsjettet har de siste årene vært fordelt med vel 96 prosent til Kriminalomsorgen og Kriminalomsorgsdirektoratet, og i underkant av 4 prosent til KRUS. For 2025 er det bevilget om lag 6,73 milliarder kroner til Kriminalomsorgen, inkludert til Kriminalomsorgsdirektoratet og KRUS.7

Kilde: Prop. 1 S (2010–2011)–(2024–2025) for budsjettårene 2011–2025, Justis- og beredskapsdepartementet, programkategori 06.30, unntatt Konfliktrådet.

Det meste av Kriminalomsorgens utgifter er knyttet til drift av fengsler og friomsorgskontorer. Midler på post 01 (driftsutgifter) og på post 21 (spesielle driftsutgifter) på Kriminalomsorgens budsjett kan overføres til drift av Kriminalomsorgsdirektoratet og vice versa.

I figur 12.2 vises utviklingen i Kriminalomsorgens og Kriminalomsorgsdirektoratets samlede driftsregnskap og -budsjett fra 2010. Beløpene er omregnet til 2023-kroner med endringen i KPI for å gi et bilde av utviklingen i realverdien av disse størrelsene. Det fremgår av figuren at det var positiv realvekst i budsjettene fra 2010 til 2017, mens det har vært negativ realvekst i hvert av årene fra 2018 til 2023, unntatt i 2020. De to siste årene har det igjen vært positiv realvekst i budsjettet, men først i 2025 er realverdien av budsjettbevilgningen tilbake på et tilsvarende nivå som i 2017. Det bemerkes også at prisstigningen de siste årene har vært særlig høy på sentrale innsatsfaktorer for kriminalomsorgen, slik som energi og matvarer. Budsjettsituasjonen i kriminalomsorgen har dermed reelt sett vært enda noe strammere enn det størrelsene korrigert for generell prisvekst gir inntrykk av.

¹ Budsjettforslag- og regnskapstall omregnet til 2023-kroner med årlig vekst i KPI i perioden 2010–2024. Anslag for prisvekst for 2025 fra Nasjonalbudsjettet for 2025.

Kilde: Prop. 1 S (2010–2011)–(2024–2025) for budsjettårene 2011–2025, Justis- og beredskapsdepartementet, Statistisk sentralbyrå, KPI 2010–2024 og Meld. St. 1 (2024–2025) Nasjonalbudsjettet 2025

Gjennom den såkalte avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen (ABE-reformen), ble alle statlige virksomheter med virkning fra og med budsjettåret 2015 forutsatt å ha en viss produktivitetsvekst hvert år (i 2015 satt til 0,5 prosent). Driftsutgiftene ble kuttet tilsvarende. Formålet var å sikre mer effektiv drift i statlige virksomheter og gi budsjettmessig handlingsrom for satsinger på politisk prioriterte områder, ikke totalt sett å redusere driftsbevilgninger fordelt over statsbudsjettet. Reformen pågikk frem til 2022 og innebar i perioden årlige budsjettkutt på mellom 0,5 og 0,8 prosent.

Fafo undersøkte i 2019 hvilke effekter ABE-reformen hadde hatt for ulike deler av statlig virksomhet.8 Departementene sto i utgangspunktet fritt til å fordele ABE-kuttene mellom virksomheter de er ansvarlige for. I Fafos undersøkelse kommer det imidlertid frem at det i praksis hadde skjedd lite omfordeling av ABE-kuttene i budsjettprosessen, det vil si at alle statlige virksomheter i hovedsak har blitt utsatt for det samme forholdsmessige budsjettkuttet. Videre ble det pekt på at det er vanskelig å skille effektene av ABE-reformen fra andre reformer som påvirker virksomhetene, men at det likevel var grunnlag for å hevde at ABE-reformen hadde hatt forskjellig virkning i ulike virksomheter. Noen virksomheter opplevde at ABE-kuttene hadde liten innvirkning på driften. I andre virksomheter, gjerne i virksomheter med budsjettmessig begrenset spillerom, enten på grunn av stort omfang av lovpålagte oppgaver eller med behov for høyt spesialisert, vanskelig substituerbar kompetanse, opplevdes ABE-reformen å ha stor innvirkning på driften av virksomheten.

I 2018 gjennomførte Oslo Economics og Agenda Kaupang på oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet en analyse av driftssituasjonen i kriminalomsorgen etter innføringen av ABE-reformen.9 Oppsummert fant de at det under ABE-reformen hadde vært en nedgang i bevilgningene til regionene i kriminalomsorgen, når en ser bort fra rettede midler til spesifikke oppgaver. De fant videre at det var store forskjeller i hvordan driftssituasjonen for fengslene hadde utviklet seg. I perioden 2014–2017 hadde 50 prosent av fengslene hatt en reduksjon i driftsutgiftene per soningsplass. Det ble videre funnet at friomsorgskontorene hadde hatt en økning i totale driftsutgifter og antall årsverk, men at de også hadde fått nye oppgaver i forbindelse med soning med elektronisk kontroll og narkotikaprogram med domstolskontroll.

Analysen avdekket at ABE-kuttene hadde blitt fordelt på samtlige enheter og at det hadde vært opp til den enkelte enhet å vurdere hvilke eventuelle effektiviseringstiltak og innsparinger som var nødvendige. Både regionadministrasjonene og enhetene i kriminalomsorgen pekte på at effektiviseringspotensialet gjennom rene «ostehøvelkutt» på den enkelte enhet etter dette var tatt ut, og at effektiviseringen av kriminalomsorgen fremover måtte fokusere på større, mer strukturelle tiltak som omhandler hvordan man er organisert, enhetsstrukturen og hvordan oppgavene i kriminalomsorgen løses. Samtidig vurderte Kriminalomsorgsdirektoratet at de hadde begrenset myndighet til å beslutte endringer i kriminalomsorgens organisering og enhetsstruktur.

Oslo Economics og Agenda Kaupangs vurderte at ABE-reformen i analyseperioden (2014–2017) ikke hadde hatt vesentlige konsekvenser for sikkerheten og tjenestetilbudet i kriminalomsorgen, men pekte på at det var sannsynlig at kriminalomsorgen i større grad ville måtte gjennomføre innsparinger som også går på bekostning av sikkerhet og tjenestetilbud, dersom ABE-reformen også fremover i stor grad ble overlatt til den enkelte enhet. Oslo Economics og Agenda Kaupang påpekte også at det i kriminalomsorgen ikke var utarbeidet en tiltaks- og effektiviseringsplan for etaten samlet eller på regionalt nivå knyttet til ABE-reformen.

Én effekt av ABE-reformen som gjennomføres ved forholdsmessige kutt i hver virksomhet, er at jo større andel av virksomhetens utgifter som vanskelig kan påvirkes, jo større effektiviseringsgevinst må virksomheten hente ut på andre områder. For kriminalomsorgen representerer husleie, kombinert med en begrenset mulighet til å beslutte endringer i kriminalomsorgens organisering og enhetsstruktur, en slik utgift og begrensning. I 2010 ble fengslene innlemmet i husleieordningen hos Statsbygg. Husleien har siden innlemmingen i ordningen økt årlig med i størrelsesorden 3–4 prosent hvert år. I perioden 2015 til 2021 økte husleien fra 650 millioner kroner til vel 1 000 millioner kroner.

Bevilgningene til Kriminalomsorgen fordeles til de fem regionene etter en budsjettfordelingsmodell. Budsjettfordelingsmodellen skal bidra til å sikre en effektiv og rettferdig fordeling til ulike deler av etaten. Den gjeldende modellen, som har vært i bruk siden 2021, erstattet en mer kompleks modell basert på flere kriterier enn i dag, hvor blant annet bygningsmasse og geografiske avstander inngikk. Fra 2021 er budsjettfordelingsmodellen basert på et basistilskudd for hver enhet, uavhengig av kapasitet, som utgjør 6,6 ganger tildelingen for en «standardplass», samt en komponent for kapasitet, hvor ulike typer soningsplasser har vekter som vist i tabell 12.1.10

Vektingen innebærer at det i budsjettfordelingsmodellen implisitt legges til grunn at ressursbehovet knyttet til drift av en plass i et høysikkerhetsfengsel er 50 prosent høyere enn for en plass i et fengsel med lavere sikkerhet, og at ressursbehovet knyttet til drift av en forvaringsplass er vel det dobbelte av ressursbehovet knyttet til drift av en plass i et fengsel med høyt sikkerhetsnivå, alt annet like. Tildelingen for en standardplass blir imidlertid residualt bestemt av det beløpet som faktisk settes av til fordeling gjennom modellen hvert år. Tildelingen for en «standardplass» utgjorde i 2025 om lag 591 300 kroner. Tildelingen innebærer at hver enhet i 2025 har fått en grunnbevilgning på om lag 3,9 millioner kroner, uansett hvilken kapasitet og hvilke typer plasser enheten stiller til disposisjon. Til sammenlikning var tildelingen per standardplass i 2021 – det året den gjeldende budsjettfordelingsmodellen ble innført – om lag 540 000 kroner. Det bemerkes at dersom tildelingen for en standardplass hadde fulgt den generelle prisstigningen (veksten i KPI) hvert år siden 2021, ville den i 2025 ha utgjort vel 640 000 kroner. Utviklingen i tildelingen per standardplass gir naturligvis ikke et totalbilde av de økonomiske rammene for kriminalomsorgen. Størrelsen er likevel grunnelementet i det som hvert år fordeles gjennom budsjettfordelingsmodellen, basert på en vektet kapasitet ved den enkelte fengselsenhet, og som bestemmer en form for «basis driftsbudsjett» for enhetene. Beløpene som fordeles bestemmer hvor mye midler fengslene har til rådighet for innhold/sikkerhet og oppfølging av innsatte, i motsetning til rettede midler som har særskilte formål.

Noen av de midlene som bevilges til kriminalomsorgen fordeles ikke gjennom budsjettfordelingsmodellen, men gis som rettede midler til regionene for ivaretakelse av diverse tiltak og funksjoner som fordelingsmodellen ikke fanger opp. En del avsettes også til drift av Kriminalomsorgsdirektoratet og fellestjenester. Figur 12.3 viser hvordan de tildelte midlene over post 01 (driftsmidler) på statsbudsjettets kapittel 430 har vært fordelt de siste årene. Det fremgår at størstedelen av midlene, rundt 65 prosent, fordeles gjennom budsjettfordelingsmodellen. En betydelig andel, vel 30 prosent, fordeles likevel som rettede midler, og andelen har økt noe de siste årene.

Kilde: Oslo Economics (2024), basert på tall fra Kriminalomsorgsdirektoratet

Budsjettfordelingsmodellen ble evaluert av Oslo Economics i 2024. Mandatet for evalueringen omfattet blant annet å vurdere om den modellen som ble innført i 2021 har virket etter intensjonen, om det er behov for flere kriterier i modellen og bruken av rettede midler.

Evalueringen viser at budsjettfordelingsmodellen i hovedsak har virket etter hensikten, i den forstand at analyser bekrefter at det gjeldende kriteriet for kapasitet fanger opp mye av variasjonen i kostnader mellom fengsler. Oslo Economics vurderte behovet for å tilføye kriterier for bygg, geografi, kvinner, plasser i særavdelinger og bemanning. Det pekes på at det generelt er vanskelig å finne egnede mål for de ulike kriteriene, og at det, foruten i enheter med kvinneplasser, ikke synes å være noen systematikk i at enheter med bestemte kjennetegn kommer dårligere ut enn andre enheter. Oslo Economics peker imidlertid på at åpningen av Agder fengsel har tydeliggjort at størrelsen på fengslet har betydning for driftskostnadene. Avdelingen i Froland med 200 plasser har vist seg å være vesentlig billigere å drifte (per plass) enn avdelingen i Mandal med 100 plasser. Samtidig pekes det på at det i grunnlaget også finnes eksempler på en rekke mindre fengsler i Norge som driftes til lave kostnader. Det pekes på at dette kan ha sammenheng med kvaliteten på tilbudet som gis i de mindre fengslene, men at det neppe er hele forklaringen.

Når det gjelder spørsmål om å inkludere kriterier for bemanning – for å belønne enheter som ansetter flere for å heve kvaliteten – og plasser i særavdelinger, pekes det på at det ikke ville gitt mer penger til fordeling, bare en annen fordeling av rammen. Det pekes videre på at det ikke er åpenbart hvordan bemanning kan modelleres for å gi en mer «rettferdig» fordeling av midlene enn i dag. Ut fra analysene som er foretatt, er det heller ikke åpenbart at det er fengsler med innsatte med store utfordringer som kommer «dårlig» ut av modellen.

I evalueringsrapporten anbefales det etter dette ikke å føye til flere kriterier i modellen, utover å gjøre den vektingen for kvinner i kapasitetskriteriet som er innført fra 2024, permanent. Det synes å være en systematikk i at kvinneplasser er dyrere å drifte enn plasser for menn. Oslo Economics har ikke sett nærmere på hvorfor det er mer kostbart å drifte et fengsel for kvinner enn for menn, men antar at svaret henger sammen med at den gjennomsnittlige kvinnelige innsatte har større psykiske og fysiske utfordringer, og at dette gjør at det behøves flere ansatte for å gi kvinnene et godt sysselsetting- og aktiviseringstilbud. Som et ytterligere argument for ikke å gjeninnføre flere kriterier, pekes det også på at det generelt er en fordel at modellen er enkel og oversiktlig, slik at konsekvenser av endringer er lett å overskue.

Modellen hviler på en forutsetning om at regionene står overfor mange av de samme utfordringene, med krevende bygg og innsatte med store utfordringer, og at disse utfordringene fordeler seg noenlunde jevnt mellom regionene. Regionene vil da også ha enheter som er relativt billigere å drifte, og kan så velge å gjøre interne omprioriteringer av ressursene de blir tildelt, for å fange opp mulige kostnadsforskjeller som ikke hensyntas i modellen. Om et fengsel har noe unikt ved seg som gjør det særlig krevende å drifte, utover det som kan omtales som generelle kostnadsdrivere, bør denne særegenheten altså kompenseres gjennom omfordelinger internt i regionen. Hvordan regionene faktisk fordeler midler videre til sine fengsler og friomsorgskontorer, virker å variere noe mellom regionene. I alle regionene finnes det eksempler på enheter som gradvis har fått rammer som i større grad er tilpasset budsjettfordelingsmodellen. Samtidig finnes det i alle regionene også eksempler på enheter som over tid får mer eller mindre enn hva budsjettfordelingsmodellen anvendt på den enkelte enhet skulle tilsi.11

I evalueringen anbefales det også å redusere bruken av rettede midler betydelig, da dette forstyrrer måten modellen er ment å virke, særlig i perioder hvor kapasitet fases inn og ut av modellen. Det pekes også på at Kriminalomsorgsdirektoratet i større grad bør være bevisst på, og synliggjøre, konsekvensene ved bruk av rettede midler.

Den faktiske kostnaden for drift av en fengselsplass vil variere mellom enheter og mellom type plasser. I Kriminalomsorgsdirektoratets årsrapport for 2023 oppgis tall for utviklingen av den gjennomsnittlige årlige driftskostnaden for ulike plasser i og utenfor fengsel, jf. figur 12.4.

Kilde: Kriminalomsorgsdirektoratets årsrapport 2023

Det går frem av figuren at driftskostnaden for en plass i et høysikkerhetsfengsel i 2023 var om lag 1,25 millioner kroner. Den gjennomsnittlige prosentvise «merkostnaden» for drift av en plass i høysikkerhetsfengsel, sammenliknet med kostnaden for drift av en plass i fengsel på lavere sikkerhet, var i 2023 om lag 40 prosent. Denne «merkostnaden» for drift av en plass i fengsel med høyt sikkerhetsnivå, sammenliknet med for drift av en plass i fengsel med lavere sikkerhetsnivå, har tilsynelatende falt over tid.

I kontakt med Justis- og beredskapsdepartementet har Kriminalomsorgsdirektoratet opplyst at en forvaringsplass er omtrent dobbelt så dyr i drift som en ordinær plass i høysikkerhetsfengsel. Ut fra denne opplysningen kan det antas at den faktiske driftskostnaden ved en forvaringsplass i 2023 var i gjennomsnitt om lag 2,5 millioner kroner.

12.3 De ansatte og de innsatte

I 2023 var det totalt 4 425 årsverk i kriminalomsorgen, hvorav 3 555 årsverk i fengslene og 491 årsverk i friomsorgskontorene. Det har vært en nedgang i antall årsverk i kriminalomsorgen totalt sett på vel 4 prosent fra 2021 til 2023. Nedgangen i antall årsverk har vært høyest i fengslene, med en nedgang på vel 5 prosent fra 2021 til 2023, mens nedgangen i antall årsverk i friomsorgskontorene har vært i underkant av 3 prosent. Det har samtidig vært en oppgang i antall årsverk knyttet til administrasjon, ledelse og fellestjenester på om lag 3 prosent. Årsverk i fengsel utgjorde i 2023 vel 80 prosent av totalt antall årsverk i kriminalomsorgen.

I et lengre perspektiv har antall årsverk i fengsel vært relativt stabilt, mens antall innsatte er redusert. Figur 12.5 viser antall ansatte (årsverk) og antall innsatte i fengsel hvert år i perioden 2007–2024. Det fremgår at antall ansatte årsverk i 2024 er om lag det samme som for ti år siden, samtidig som antall innsatte er redusert med i underkant av 20 prosent. Forholdet mellom antall ansattårsverk i fengsel og antall innsatte er dermed noe høyere i 2024 enn det var for ti år siden.

Kilde: Kriminalomsorgsdirektoratet

Nedgangen i antall innsatte har blant annet sammenheng med at det fra 2009 gradvis er åpnet for å gjennomføre fengselsdom med elektronisk kontroll utenfor fengsel. Figur 12.6 viser fordelingen av alle med fengselsdom per 1. januar hvert år i perioden 2008–2023, ettersom de gjennomførte fengselsdommen i anstalt eller utenfor fengsel, med elektronisk kontroll. Det fremgår at over tid har andelen som gjennomfører fengselsdom med elektronisk kontroll økt. Av de vel 2 600 personene som per 1. januar 2023 gjennomførte en fengselsdom, gjennomførte om lag 9 prosent (237 personer) fengselsdommen med elektronisk kontroll. Det er fengselsdømte med kortere dommer, for mindre alvorlige forhold, som gjennomfører fengselsdom utenfor fengsel. Det har blitt påpekt fra en rekke hold at denne utviklingen har bidratt til at de som gjennomfører dom i fengsel i dag som gruppe er mer krevende enn for 10–15 år siden. Omfanget av registrerte volds- og trusselhendelser i fengslene, særlig mot ansatte, og økningen i forekomsten av registrerte selvmordsforsøk og hendelser med selvskadinger, kan være en indikasjon på at så er tilfellet. Det vises til nærmere omtale i punkt 13.3.4.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, tabell 10530

Det bør i denne sammenhengen også tas i betraktning at det i løpet av denne perioden er kanalisert betydelige midler til særskilte formål. Det er blant annet opprettet to ungdomsenheter – Bjørgvin i 2009 og Eidsvoll i 2010. For ungdomsenhetene er det stilt særskilte krav til bemanningen.12 Håndtering av enkelte innsatte kan også kreve ekstra bemanning med fengselsfaglig bakgrunn.13 I 2020 ble det opprettet en nasjonal forsterket fellesskapsavdeling (NFFA), som ble satt i drift fra 2023 i forbindelse med gjenåpningen av Ila fengsel og forvaringsanstalt, og i 2025 vil en tilsvarende avdeling for kvinner bli satt i drift ved Skien fengsel. Over tid er det også opprettet til sammen tolv aktiviserings- og ressursteam rettet mot sårbare innsatte som ikke kan delta i fellesskap med andre eller benytte seg av det ordinære aktivitetstilbudet.

Når det opprettes enheter og avdelinger hvor bemanningstettheten er forutsatt å være på et noe høyere nivå enn i den «vanlige» fengselsdriften, kan dette samtidig bidra til at bemanningstettheten i fengslene for øvrig reduseres. Den samme effekten kan til dels opprettelsen av aktiviserings- og ressursteam rettet mot sårbare innsatte ha. Foreløpig er omfanget begrenset, og særskilte tiltak har gjerne vært finansiert med rettede midler. I sum, og over tid, kan tiltak rettet mot særskilte grupper legge beslag på en høyere andel av antall årsverk i kriminalomsorgen totalt sett, samtidig som de gruppene innsatte tiltakene ivaretar utgjør en relativt liten andel av totalt antall innsatte.

Samtidig som antall årsverk i fengsel er relativt stabilt over siste ti år, selv om det altså har vært en nedgang på om lag 5 prosent de siste tre årene, har det også skjedd en betydelig endring i fordelingen av antall plasser i fengsel med henholdsvis høyt og lavere sikkerhetsnivå, se figur 12.7. Det fremgår at mens det har vært en nedgang på vel 4 prosent i totalt antall plasser i perioden fra 2010 til 2024 sett under ett, har antall plasser i høysikkerhetsfengsler økt med vel 5 prosent, mens antall plasser i fengsler med lavere sikkerhetsnivå er redusert med over 21 prosent. Totalt antall plasser var i 2024 om lag 3 650, fordelt med vel 2 550 plasser i enheter med høyt sikkerhetsnivå og omlag 1 100 plasser i enheter med lavere sikkerhetsnivå. Mens andelen plasser i enheter med lavere sikkerhetsnivå utgjorde nesten 37 prosent av totalt antall plasser i 2010, utgjorde antall plasser i enheter med lavere sikkerhetsnivå vel 30 prosent i 2024. Det bemerkes også at forholdet mellom gjennomsnittlig antall innsatte og total kapasitet – en indikator for kapasitetsutnyttelsen – ser ut til å ha gått noe ned over tid.

¹ Per november 2024

Kilde: Kriminalomsorgsdirektoratet

En endret fordeling mellom plasser i fengselsenheter med høy og fengselsenheter med lavere sikkerhet påvirker også allokeringen av bemanningsressursene i kriminalomsorgen.

Figur 12.8 viser antall årsverk i fengsel, fordelt på årsverk knyttet til straffegjennomføring inkludert blant annet sikkerhet og fellestjenester (venstre akse) og årsverk knyttet til arbeidsdrift (høyre akse) i perioden 2014–2024. Arbeidsdrift i kriminalomsorgen refererer til de ulike arbeids- og aktivitetstilbudene som tilbys de innsatte i fengslene, og er en sentral del av kriminalomsorgens arbeid for å rehabilitere innsatte og forberede innsatte på et kriminalitetsfritt liv etter løslatelse. Arbeidsdriften inkluderer blant annet arbeid i produksjonsverksteder, daglige aktiviteter som arbeid på kjøkken eller i vaskeri, og utdanning og opplæring i samarbeid med utdannings-/opplæringsinstitusjoner. I noen tilfeller kan innsatte også arbeide utenfor fengselet ved frigang. I løpet av perioden 2014–2024 har antall årsverk knyttet til straffegjennomføring vært ganske stabilt, mens antall årsverk knyttet til arbeidsdriften er redusert med om lag 14 prosent.

Kilde: Kriminalomsorgsdirektoratet

Utfordringer knyttet til bemanning i fengslene er ikke kun et spørsmål om begrensninger i budsjett. I følge kriminalomsorgen er det stadig mer utfordrende å erstatte ansatte som slutter. Mellom 2022 og 2023 var det totalt 225 fengselsbetjenter som sluttet i kriminalomsorgen og bare 158 nye fengselsbetjenter som ble ansatt. Dette er første gangen siden Kriminalomsorgsdirektoratet begynte med denne målingen i 2014 at antallet avganger har vært høyere enn antallet ansettelser, selv om det til dels har sammenheng med en omlegging av utdanningen ved KRUS.14 I følge Kriminalomsorgsdirektoratet er det også særlig personer i de yngre aldersgruppene som slutter.

Figur 12.9 viser aldersfordelingen blant fengselsbetjentene i 2014 og 2024. Det fremgår at andelene av fengselsbetjentene i de eldste aldersgruppene er langt høyere i 2024 enn de var i 2014. I 2014 var i underkant av 20 prosent av fengselsbetjentene 50 år og eldre. I 2024 var denne andelen vel 31 prosent.

Kilde: Kriminalomsorgsdirektoratet

I Kriminalomsorgsdirektoratets årsrapport for 2023 opplyses det også om at sykefraværet har økt. Siden januar 2022 har det helårlige glidende gjennomsnittet vært på over 10 prosent. Det er særlig langtidsfraværet som har økt. I 2023 lå dette i gjennomsnitt på 6,9 prosent, mot 6,1 prosent i 2022.15

Det kan settes spesielle krav til utdanningen for å bli ansatt i kriminalomsorgen, jf. straffegjennomføringsloven § 8. Det må ikke være noe å utsette på vandelen til ansatte der, eller til arbeidstakere som utfører arbeid i kriminalomsorgen som ledd i forvaltningssamarbeidet. For å kontrollere om vandelskravet er oppfylt, skal kriminalomsorgen kreve fremlagt uttømmende politiattest. Uttømmende politiattest kan også kreves fremlagt for andre som utfører arbeid for kriminalomsorgen.

For å bli fast ansatt som fengselsbetjent kreves det at personen har gjennomgått og bestått en nærmere definert utdanning som fengselsbetjent, jf. forskrift om straffegjennomføring § 2-2. Det er Kriminalomsorgsdirektoratet som gir forskrift om opptak av aspiranter og om innholdet i fengselsbetjentutdanningen, herunder om avleggelse og gjennomføring av eksamen og prøver.16 Videre fastsetter direktoratet en rammeplan for utdanningen, som blant annet gir overordnede rammer for utdanningens omfang og innhold, mål for hva utdanningen skal kvalifisere til, arbeidsformer og vurderinger.17

12.4 Samarbeid med offentlige etater og frivillige organisasjoner

Både alminnelig fengselsstraff og forvaring har som mål å forebygge framtidig kriminalitet. Innsatte som gjennomfører dom, skal få tilbud om rehabilitering, oppfølging og behandling ut fra individuelle forutsetninger og behov. Dette krever helhetlig oppfølging på tvers av ulike tjenester.

Innsatte i fengsel har rett til helsehjelp, utdanning, trygdeytelser og sosialhjelp på linje med andre, med enkelte modifikasjoner som følge av frihetsberøvelsen. Norsk kriminalomsorg er basert på en importmodell som innebærer at fengselsinnsatte skal motta tjenester fra det samme ordinære tjenesteapparatet som andre innbyggere får slike tjenester fra. Importmodellen skal blant annet sikre at tjenestene til innsatte kvalitetsmessig er på linje med det som andre deler av befolkningen får. Det følger av importmodellen at kriminalomsorgen vanligvis ikke skal utvikle egne tiltak for funksjoner som andre offentlige tjenesteytere står ansvarlige for. Eventuelle særordninger i regi av kriminalomsorgen vil være begrunnet i at eksisterende tjenester av sikkerhetsmessige grunner ikke kan benyttes, eller at de er utilgjengelige.18

Straffegjennomføringsloven § 4 slår fast at kriminalomsorgen, gjennom samarbeid med andre offentlige etater, skal legge til rette for at innsatte i fengsel får de tjenestene som lovgivningen gir dem krav på. Samarbeidet skal bidra til en samordnet innsats for å dekke den enkeltes behov, og fremme deres tilpasning til samfunnet. Ordningen med forvaltningssamarbeid om offentlige tjenester til innsatte understreker at det er et felles ansvar for flere sektorer og forvaltningsnivåer å forebygge kriminalitet. Foruten å skulle sikre at fengselsinnsatte mottar kvalitetsmessig likeverdige tjenester, bidrar importmodellen blant annet til en åpnere fengselshverdag, ved at ulike profesjoner er til stede og arbeider i fengslene, og til å ivareta normalitetsprinsippet.19

Frivillige og ideelle organisasjoner representerer også en viktig samarbeidspart for kriminalomsorgen, både under straffegjennomføringen og i tiden etter løslatelse. De frivillige organisasjonene tilbyr aktivisering for innsatte i fengslene, gjennom blant annet samtalegrupper, kulturtilbud og besøkstjeneste. Organisasjonene spiller også en viktig rolle når det gjelder tilbakeføring til samfunnet, og tilbyr sosiale nettverk, ulike aktiviteter og kan bidra til at innsatte får bolig og kommer i arbeid eller utdanning. Enkelte frivillige organisasjoner har også et tilbud til pårørende av innsatte.

For å bidra til at brukerkompetanse blir benyttet som grunnlag for planlegging, gjennomføring og evaluering av kriminalomsorgen ble det i 2022 etablert et nasjonalt brukerråd i kriminalomsorgen med representanter fra bruker-, offer- og pårørendeorganisasjoner.

De frivillige organisasjonene kan søke tilskudd gjennom Tilskuddsordning for frivillige og ideelle organisasjoner aktive på kriminalomsorgens virksomhetsområde, post 70-midlene, som disponeres av Kriminalomsorgsdirektoratet på vegne av Justis- og beredskapsdepartementet. I 2024 fikk 48 organisasjoner tildelt totalt 41 361 402 kroner.

De frivillige organisasjonene skal være et supplement til kriminalomsorgen, og skal ikke være en erstatning for det offentlige ansvaret. I et av innspillsmøtene utvalget arrangerte, nevnte flere organisasjoner at de har opplevd en økende etterspørsel fra kriminalomsorgen i takt med at kriminalomsorgens aktivitetstilbud til innsatte de siste årene har blitt redusert.

13 Innsettelse og opphold i fengsel

13.1 Innledning

Straff skal gjennomføres på en måte som tar hensyn til formålet med straffen, som motvirker nye straffbare handlinger, som er betryggende for samfunnet, og som innenfor disse rammene sikrer de innsatte tilfredsstillende forhold.20 Virksomheten i kriminalomsorgen bygger på de fem pilarene: lovgivers uttalte formål med straffen, et humanistisk menneskesyn, prinsippet om rettssikkerhet og likebehandling, prinsippet om at domfelte har gjort opp for seg når straffen er sonet, og normalitetsprinsippet. Både i utforming av regelverk og i praktisk arbeid skal kriminalomsorgen tilstrebe at målene ikke bare eksisterer på papiret, men fullt ut preger straffegjennomføringen i praksis.21 Ivaretakelse av sikkerhet og rehabilitering av den innsatte står sentralt i straffegjennomføringen i fengsel.

Straffegjennomføringsloven og tilhørende forskriftsverk gir regler om hvordan forholdene skal være i et fengsel. Reguleringen gjenspeiler ikke fullt ut de krav som ligger i EMK og andre konvensjoner med relevans for straffegjennomføringen. Derfor har også konvensjonene en sentral plass i regelverket på området.

I tillegg til det formelle regelverket, foreligger det ulike internasjonale standarder for hvordan innsatte i fengsel skal ha det. Mandela-reglene og De europeiske fengselsreglene er blant disse. Slike standarder og anbefalinger er ikke rettslig bindende, men de er likevel sentrale, og domstolene ser i noen grad hen til dem i den dømmende virksomheten.

I det følgende beskrives kort noen sentrale elementer i regelverket og praksis om innsettelse og opphold i fengsel. Formålet med beskrivelsen er at den bidrar til å belyse hvilke livsbetingelser innsatte i fengsel har.

13.2 Innsettelse i fengsel

13.2.1 Generelt

Livet i fengsel er ganske forskjellig, avhengig av hvilket sikkerhetsnivå fengselet har. Fengsel med høyt sikkerhetsnivå (og avdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå) preges av låste dører og liten frihet til å bevege seg fritt rundt, mens fengsel med lavere sikkerhet har mer åpne dører og et mindre institusjonelt preg. Straffegjennomføringsloven med forskrifter gir regler om hvilken type fengsel den enkelte skal innsettes i.

Både domfelte og varetektsinnsatte skal som hovedregel settes inn i fengsel med høyt sikkerhetsnivå.22 For varetektsinnsatte gjelder dette med mindre påtalemyndigheten eller domstolen bestemmer noe annet.23

Hovedregelen om at domfelte skal settes inn i fengsel med høyt sikkerhetsnivå, har praktiske viktige nyanser. Hvis dommen ikke overstiger to år, skal kriminalomsorgen vurdere om den domfelte kan settes direkte inn på lavere sikkerhetsnivå. Dette krever en konkret vurdering av om vedkommende vil klare å gjennomføre straffen der, uten å begå ny kriminalitet, unndra seg straffegjennomføringen eller på annen måte bryte de reglene som gjelder for oppholdet. Vurderingen er ikke helt «fri», siden regelverket sier at det ikke skal besluttes innsettelse på lavere sikkerhetsnivå dersom allmennpreventive hensyn eller hensynet til den alminnelige rettsoppfatning taler imot det.24 Og selv om dommen og den domfelte i seg selv oppfyller vilkårene for direkte innsettelse i fengsel med lavere sikkerhetsnivå, kan det hende at det ikke er plass der, slik at løsningen likevel må bli innsettelse i fengsel med høyt sikkerhetsnivå.

Når det foreligger særlige og vektige grunner, åpner regelverket for innsettelse på lavere sikkerhetsnivå også når den idømte straffen er på mer enn to år.25 Dette kan være aktuelt blant annet for unge domfelte som er i gang med utdanning eller andre positive tiltak som det vil være uheldig å avbryte. Det samme gjelder når det foreligger tungtveiende velferdshensyn, for eksempel at domfeltes barn har et ekstraordinært behov for kontakt, eller den domfelte har en helsemessig utfordring som det vil være vanskelig å ivareta i et fengsel med høyt sikkerhetsnivå. Samtidig sier retningslinjene at det også skal ses hen til om innsettelse på lavere sikkerhetsnivå er forsvarlig ut fra allmennpreventive hensyn og den alminnelige rettsoppfatning.26

Domfelte til forvaring settes alltid inn i fengsel med høyt sikkerhetsnivå eller i avdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå. Etter forvaringsforskriften § 6 skal gjennomføring av forvaring påbegynnes i en avdeling som er tilrettelagt for forvaringsdømte. Som det beskrives senere i utredningen, er det i dag en utfordring at det er flere forvaringsdømte innsatte enn det er forvaringsplasser.

Det er nedfelt i loven at domfelte, så langt det er praktisk mulig og formålstjenlig, bør plasseres i nærheten av hjemsted.27 Hensikten er særlig å legge til rette sitt for at den domfelte kan opprettholde kontakt med familie og nærmiljø. Samtidig kan det være andre forhold som får større betydning enn geografisk avstand, for eksempel at menn og kvinner ikke skal være i samme fengselsavdeling, eller at det ikke er plass i et fengsel nærmere hjemstedet.28 I praksis har dette nærhetsprinsippet derfor begrenset gjennomslagskraft.

13.2.2 Særlig om innsettelse av barn

Barnekonvensjonen gir barn et særskilt vern, og stadfester grunnleggende prinsipper om barnets beste. Barnekonvensjonen artikkel 37 bokstavene b–d regulerer frihetsberøvelse av barn. Barn som har brutt loven, skal ikke utsettes for straff som kan være skadelig. Fengsel skal bare brukes som en siste utvei, og for et kortest mulig tidsrom, og barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som berører barn.29 Barnekonvensjonen gjelder som norsk rett, og de sentrale prinsippene er inntatt også i Grunnloven.

Spørsmålet om en person under 18 år skal dømmes til ubetinget fengselsstraff, vurderes konkret ut fra lovbruddets art og alminnelige prinsipper for straffutmåling, herunder de særskilte reglene og føringene som gjelder for barn. Dersom andre reaksjonsformer er tilstrekkelige og hensiktsmessige, skal disse reaksjonene brukes. Gjelder saken en alvorlig straffbar handling, kan det unntaksvis idømmes ubetinget fengsel også for barn som ikke er straffet tidligere.30

Rettspraksis gir flere eksempler på at det er idømt lange tidsbestemte fengselsstraffer for forsettlige eller overlagte drap som er begått av personer under 18 år.31 Selv om det er utmålt lange fengselsstraffer i disse sakene, er det i alle sakene lagt vekt på lovbryterens alder. For eksempel uttaler førstvoterende i avgjørelsen i Rt. 1992 s. 833 (HR-1992-68-A) at:

hadde disse forbrytelsene vært begått av voksne mennesker uten at det hadde forligget spesielt formildende omstendigheter, ville det utvilsomt vært aktuelt å anvende lovens strengeste straff. Ut fra forholdene i saken – særlig de domfeltes ungdom, og for piken hennes bakgrunn i hjemmet – må straffen settes lavere.

Barn er ikke ferdig utviklet, og trenger omsorg og nære relasjoner. Når personer under 18 år unntaksvis skal innsettes i fengsel, skal de derfor innsettes i en ungdomsenhet, med mindre barnets behov blir bedre ivaretatt i en annen fengselsavdeling, og dette alternativet vil være til barnets beste.32 Dersom det vurderes innsettelse av et barn andre steder enn i en ungdomsenhet, skal det innhentes en uttalelse fra det tverretatlige teamet ved en av ungdomsenhetene. Hvis det ikke er mulig å sette barnet i en ungdomsenhet, for eksempel fordi det ikke er plass der, og barnet derfor må innsettes et annet sted, skal den aktuelle fengselsavdelingen så snart som mulig innrettes i tråd med barnets behov og rettigheter.

Kriminalomsorgen har i dag to ungdomsenheter for innsatte – Ungdomsenhet Vest ved Bjørgvin fengsel med fire plasser og Ungdomsenhet Øst ved Romerike fengsel med seks plasser.33 I tillegg er det opprettet tre plasser ved Indre Østfold fengsel, Eidsberg avdeling for mindreårige, som kan benyttes i påvente av plass i en ungdomsenhet.34 Ungdomsenhetene har en tverrfaglig basisbemanning, hvor omtrent halvparten er ansatte med fengselsfaglig bakgrunn og halvparten er tilsatte med miljøterapeutisk, barnefaglig eller annen relevant sosialfaglig bakgrunn.35 I tillegg til basisbemanningen, etableres et tverretatlig team for å sikre involvering av andre relevante forvaltningsmyndigheter. Oppfølgingen fra et tverretatlige team består blant annet i å sørge for barna får oppfylt sine rettigheter etter opplæringsloven, barneloven og helselovgivningen, og å være pådriver og kontaktpunkt for ulike andre tjenester av betydning under eller etter fengselsoppholdet.

Ungdomsenhetenes funksjon er ikke begrenset til de fysiske ungdomsenhetene. Ved behov kan teamene der bistå øvrige fengsler med veiledning og tilrettelegging når barn unntaksvis skal innsettes i et ordinært fengsel. Slike fengsler vil i utgangspunktet ikke ha den bemanningen og flerfaglige tilnærmingen som barn i fengsel trenger. Statens forpliktelser til å verne om barnets personlige integritet og utvikling består imidlertid uavhengig av om barnet innsettes i en ungdomsenhet eller et ordinært fengsel.

Ungdomsenhetene er i utgangspunktet forbeholdt innsatte inntil 18 år. Samtidig kan overgangen til et ordinært fengsel ved fylte 18 år være svært krevende for så unge innsatte. Etter en konkret vurdering kan derfor også ungdom inntil 20 år være i ungdomsenheten hvis det er et særlig behov, og kapasiteten i enheten tillater det.

13.2.3 Særlig om innsettelse av kvinner

Kvinner i fengsel skal være adskilt fra mannlige innsatte. Begrunnelsen for dette er særlig å redusere risikoen for at noen utsettes for uønsket seksuell oppmerksomhet eller press om å selge seksuelle tjenester, utnytting, trakassering eller vold. Det tilstrebes at kvinner skal være i egne fengsler, men av kapasitetsgrunner har noen fengsler både kvinnelige og mannlige innsatte.

I dag er Bredtveit fengsel og forvaringsanstalt, og Telemark fengsel Skien avdeling, fengsler med høyt sikkerhetsnivå bare for kvinner. På grunn av bygningsmessige svakheter er avdelingen på Bredtveit med høyt sikkerhetsnivå for tiden flyttet til Romerike fengsel Ullersmo avdeling, hvor det er etablert en egen post for kvinnelige innsatte adskilt fra mannlige innsatte.36 Bredtveit fengsel avdeling B2 og Ravneberget fengsel er fengsler med lavere sikkerhetsnivå, kun for kvinner. I tillegg finnes det tilrettelagte boenheter og overgangsboliger med lavere sikkerhetsnivå, dels bare for kvinner og dels for både kvinner og menn.

De to nevnte ungdomsenhetene tar imot innsatte under 18 år uavhengig av kjønn.

13.2.4 Overføring mellom fengsler

Straffegjennomføringsloven § 14 gir regler for overføring av innsatte mellom fengsler. Både forhold ved den enkelte og mer praktiske forhold (ombygginger mv.) kan begrunne overføring fra et fengsel til et annet. Som hovedregel skal domfelte ikke overføres til et mer restriktivt fengsel enn det som er nødvendig. Også den domfeltes eget ønske kan danne grunnlag for en overføring.

Ett av idealene for straffegjennomføringen er at den domfelte gradvis skal få mer frihet, slik at overgangen mellom fengsel og frihet ikke blir større enn nødvendig. Med en gradvis prosess kan den domfelte bli bedre forberedt på å takle de mulighetene og utfordringene som vil ligge der etter løslatelsen, og risikoen for ny kriminalitet reduseres. Domfelte i fengsel med høyt sikkerhetsnivå som har gjennomført en del av straffen, kan derfor etter nærmere regler overføres til et fengsel med lavere sikkerhetsnivå. Siden tilværelsen er langt friere i et fengsel med lavere sikkerhetsnivå, vil sikkerhetsmessige betraktninger stå sentralt i vurderingen. Kriminalomsorgen skal vurdere overføring til fengsel med lavere sikkerhetsnivå når det gjenstår ett år til innsatte kan løslates på prøve. Forvaringsforskriften kapittel 3 har egne regler om overføring av forvaringsdømte til andre fengsler eller mindre restriktive gjennomføringsformer.

13.3 Opphold i fengsel

13.3.1 Statisk og dynamisk sikkerhet

Kriminalomsorgen skal sørge for sikkerheten ved fengselsdriften. Dette har mange aspekter. For det første skal opphold i fengsel beskytte resten av samfunnet mot nye lovbrudd fra de innsattes side. Kriminalomsorgen må derfor sørge for at de innsatte ikke forlater fengselet uten at det er gitt tillatelse til det. Videre skal de innsatte beskyttes mot hverandre, og ansatte skal beskyttes mot de innsatte. I tillegg skal både innsatte og ansatte beskyttes også mot personer utenfra som kan ønske å angripe eller påvirke fengselsdriften, enten alene eller i samarbeid med innsatte. Det finnes også ytterligere risikofaktorer som kriminalomsorgen må ivareta, herunder å sikre at innsatte ikke utsettes for maktmisbruk fra ansatte, og at innsatte i noen situasjoner må beskyttes mot seg selv.

Sikkerheten i et fengsel ivaretas gjennom både statiske og dynamiske sikkerhetstiltak. Statisk sikkerhet er fysiske sikkerhetstiltak i form av mur og gjerder, låste dører, gitter, kamera med videre, og undersøkelser av arealer og personer. Dynamisk sikkerhet er den sikkerhetsmessige gevinsten som oppnås ved at det er kontakt, samhandling og mellommenneskelige relasjoner mellom innsatte og ansatte i fengselet. Samtaler og felles måltider for ansatte og innsatte er eksempel på rutiner som bidrar til den dynamiske sikkerheten.

Straffegjennomføringsloven har en rekke bestemmelser om sikkerhetsmessige tiltak. De senere årene har det særlig vært oppmerksomhet mot lovens § 28, som sier at kriminalomsorgen kan «undersøke innsatte, deres rom og eiendeler for å forebygge uorden eller straffbar handling. Undersøkelsen kan skje ved bruk av teknisk utstyr eller hund, visitasjon eller kroppsvisitasjon». På bakgrunn av denne bestemmelsen gjennomførte kriminalomsorgen tidligere rutinemessig kroppsvisitasjon av innsatte i fengsel med høyt sikkerhetsnivå. Kroppsvisitasjon ble gjennomført før og etter besøk og utganger fra fengselet, og gikk ut på at den innsatte måtte kle av seg og sette seg ned i dyp knebøy, slik at anus ble eksponert. Denne praksisen ble tema i rettssaker om varetektsfradrag. I mars 2024 avsa Høyesterett i storkammer en dom som konstaterer at kroppsvisitasjoner med dyp knebøy er særlig inngripende, og den praksis man hadde hatt for slike visitasjoner innebar en overtredelse av EMK artikkel 3.37 På dette tidspunktet hadde kriminalomsorgen endret sin praksis – det skjedde etter at Gulating lagmannsrett i 2020 kom til at den var rettsstridig.38

13.3.2 Aktivitet

Kriminalomsorgen skal legge forholdene til rette for at den domfelte skal kunne gjøre en egen innsats for å motvirke nye straffbare handlinger.39 For domfelte skal innholdet i fengselsoppholdet bygge på den enkeltes individuelle behov og forutsetninger. Domfelte skal motiveres til å arbeide målrettet for å gjennomføre straffen på en måte som reduserer faren for tilbakefall til kriminalitet.40 Så vidt mulig, skal det det være en gradvis overgang fra fengsel til full frihet for den enkelte.

Straffegjennomføring bygger på et normalitetsprinsipp. Dette betyr at hverdagen i fengsel så langt mulig skal tilsvare hverdagen ellers i samfunnet. Domfelte har aktivitetsplikt, og aktiviteten kan bestå i ulike former for arbeid, opplæring, program eller andre tiltak som er egnet til å motvirke ny kriminalitet. Domfelte kan ikke pålegges å delta i opplæring, programmer eller behandling mot sin vilje – alternativet er å arbeide.41 Innholdet i aktiviteten kan endres hvis det blir nødvendig, for eksempel av sikkerhetsmessige eller bemanningsmessige grunner. Under sykdom eller uførhet kan aktivitetsplikten falle bort.42

Varetektsinnsatte har ikke en tilsvarende aktivitetsplikt, men skal etter regelverket få tilbud om aktiviteter så langt det er forenlig med grunnlaget for fengslingen. Aktivitetene skal søkes lagt til rette etter den innsattes forutsetninger.43

Kriminalomsorgen bruker et særskilt verktøy – BRIK (Behov- og ressurskartlegging i kriminalomsorgen) – for å kartlegge domfeltes situasjon og behov. Ved behov for utdanning eller andre typer velferdstjenester, skal kriminalomsorgen videreformidle behovet til de tjenestene som har ansvar for den aktuelle typen tjenester (forvaltningssamarbeidspartnere). I tillegg til aktiviteter på dagtid, skal kriminalomsorgen legge til rette for at innsatte får mulighet til å delta i aktiviteter på fritiden, herunder mulighet for fysisk aktivitet og kulturell virksomhet.

Det er omfattende restriksjoner for bruk av mobiltelefon og andre digitale kommunikasjonsverktøy i fengsel, og særlig i fengsel med høyt sikkerhetsnivå. Slikt utstyr kan i utgangspunktet bare brukes i forbindelse med arbeid, undervisning eller lignende når dette vurderes som ubetenkelig og formålstjenlig ut fra lokale forhold. I fengsel med høyt sikkerhetsnivå er mulighetene av sikkerhetsmessige grunner mer begrenset enn i fengsel med lavere sikkerhetsnivå.

13.3.3 Innsattes kontakt med pårørende og andre utenfor fengselet

Innsattes måte å ha kontakt med omverdenen på mens de er inne i fengselet, er gjennom postsending, telefonkontakt og besøk. Hovedregelen er at innsatte skal kunne sende og motta post, ringe og motta besøk mens de er i fengsel. De senere årene er det også lagt til rette for at innsatte i noen grad kan ha videosamtaler med personer utenfor fengselet. For varetektsinnsatte kan retten ha besluttet restriksjoner i den innsattes adgang til å ha kontakt med andre.

Adgangen til å sende og motta post, ringe og motta besøk er regulert i straffegjennomføringsloven §§ 30 følgende og forskrifter. Graden av restriksjoner og kontroll varierer blant annet med fengselets sikkerhetsnivå. Det er et viktig prinsipp at innsattes samtaler med en advokat eller offentlig myndighetsrepresentant ikke kan avlyttes eller tas opp.44

Innsattes adgang til å ringe til noen utenfor fengselet er regulert i straffegjennomføringsloven § 32. Den slår for det første fast at innsatte skal kunne telefonere hvis ikke annet følger av bestemmelsen. Innsatte i fengsel med høyt sikkerhetsnivå har som hovedregel adgang til å ringe inntil 30 minutter per uke.45 I fengsel med lavere sikkerhetsnivå og overgangsboliger gjelder ikke den samme tidsbegrensningen.46

Videre gir straffegjennomføringsloven § 32 regler om kontroll av innsattes telefonsamtaler. Blant annet angir bestemmelsen at telefonsamtaler til og fra innsatte i fengsel med høyt sikkerhetsnivå skal kontrolleres, men at kontroll kan unnlates dersom sikkerhetsmessige grunner ikke taler imot det. Etter en undersøkelse av hvordan kriminalomsorgen praktiserer reglene om telefonkontroll, kom Sivilombudet i en uttalelse i 2022 til at praksis med rutinemessig kontroll av samtaler til og fra de aller fleste innsatte ikke var i samsvar med innsattes rettigheter etter EMK artikkel 8 og Grunnloven § 102, og at lovens bestemmelse om telefonkontroll ikke oppfyller kravet til hvordan en hjemmel for kontrollordningen må være utformet. I februar 2023 ga Justis- og beredskapsdepartementet nye, midlertidige føringer om telefonkontroll. I disse føringene ble det fastsatt at for personer som er innsatt for mer enn tre måneder siden, skal telefonkontroll bare finne sted når dette er nødvendig og forholdsmessig.47 Senere har Høyesterett vurdert spørsmålet om straffegjennomføringsloven § 32 som hjemmel for telefonkontroll annerledes enn det Sivilombudet gjorde i 2022.48 Når et arbeid med å endre kriminalomsorgens retningslinjer til straffegjennomføringsloven § 32 er fullført, vil departementet oppheve de midlertidige føringene for telefonkontroll.49

Etter loven skal innsatte også kunne motta besøk. «Normalen» er ett besøk av én times varighet per uke, men det varierer noe mellom fengslene hvor langvarige besøkene kan være. Besøkene gjennomføres vanligvis på egne besøksrom, og noen fengsler har også egne besøkshus eller leiligheter hvor familiemedlemmer kan være sammen over litt tid, for eksempel en helg dersom den innsatte er under 18 år.

Barns rett til samvær med sine foreldre skal vektlegges særskilt under gjennomføringen av fengselsstraff og forvaring, jf. straffegjennomføringsloven § 3 andre ledd. Fengselet skal legge forholdene til rette for at besøk av barn kan gjennomføres på en skånsom måte.50 Når innsatte har barn skal utvidet besøkslengde og -hyppighet vurderes dersom besøk er til barnets beste.51 Det kan også innvilges utvidet telefontid for å opprettholde kontakten med barn.52 Kriminalomsorgen skal ha en barneansvarlig ved alle enheter.53 Denne skal koordinere kriminalomsorgens arbeid overfor pårørende som er under 18 år, og sikre barneperspektivet.

Selv om innsatte i utgangspunktet skal settes inn i fengsel så nært hjemstedet som mulig, vil pårørende i mange tilfeller ha lang reisevei til fengselet. For innsatte i ungdomsenhetene innvilges det reisestøtte for besøkende, men det er ikke etablert noen tilsvarende ordning for innsatte andre steder. Dette betyr at det er pårørende som dekker utgiftene til reise og eventuelt opphold, uansett hvor langt unna hjemstedet den innsatte plasseres. For noen kan dette begrense muligheten til å opprettholde kontakt.

13.3.4 Tilgang til fellesskap i fengselet. Utelukkelse og bruk av tvangsmidler

Så langt det er praktisk mulig og sikkerhetsmessig forsvarlig, skal innsatte ha tilgang til fellesskap med andre innsatte under arbeid, opplæring, program eller andre tiltak, og i fritiden.54 Om natten skal alle innsatte være i enerom hvis ikke helsemessige forhold eller plassmangel er til hinder for det.55

Etter nærmere angitte vilkår kan innsatte i noen tilfeller utelukkes fra fellesskap. Utelukkelse kan være aktuelt enten på grunn av forhold ved den innsatte, eller på grunn av bygnings- eller bemanningsmessige forhold i fengselet. Forhold ved den innsatte kan være at den innsatte utøver vold eller opptrer truende i fellesskapet, og at utelukkelse derfor anses nødvendig av sikkerhetsmessige grunner. Utelukkelse krever et formelt vedtak, og tiltaket må være nødvendig.56 Loven oppstiller også øvrige krav, blant annet om tilsyn med innsatte som er helt utelukket, og til overprøving av utelukkelser som går over tid. Den angir også en særskilt høy terskel for å utelukke innsatte under 18 år fra fellesskap. For øvrig har loven egne regler om begrensninger i fellesskapet for innsatte i en særskilt tilrettelagt avdeling, herunder forvaringsavdelinger.57

Det norske regelverket definerer ikke hvor mye fellesskap innsatte skal ha, «hvor lite» fellesskap innsatte kan ha før vedkommende skal anses som utelukket, eller et minimum for hvor mye mellommenneskelig kontakt innsatte må få tilgang til. I praksis beror spørsmålet om når en innsatt anses utelukket fra fellesskapet, i noen grad på hva som er «normalt» (dagsorden) i det aktuelle fengselet eller den aktuelle fengselsavdelingen. Straffegjennomføringsloven nevner «isolasjon» i enkelte bestemmelser, men den definerer ikke nærmere hva isolasjon i denne lovens forstand er. At en innsatt er utelukket fra fellesskap med andre innsatte, medfører ikke nødvendigvis at vedkommende er isolert, i betydningen uten meningsfylt menneskelig kontakt med andre mennesker. Også kontakt med ansatte og besøk kan være meningsfylt menneskelig kontakt. I praksis vil imidlertid utelukkelse fra fellesskap med andre innsatte innebære en ekstra risiko for at den innsatte får lite kontakt med andre mennesker.

Etter omstendighetene kan isolasjon og fravær av fellesskap innebære brudd på menneskerettighetene. Uavhengig av hva som ligger i straffegjennomføringsloven, må innsatte sikres tilstrekkelig meningsfylt kontakt med andre mennesker til at forholdene ikke innebærer tortur eller annen umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff.

Internasjonale standarder anbefaler at innsatte skal kunne tilbringe minst åtte timer utenfor cella hver dag.58 Mandela-reglene definerer isolasjon som det å være innelåst i en fengselscelle mer enn 22 timer i døgnet uten meningsfylt menneskelig kontakt. Etter denne standarden skal isolasjon kun skje i ekstraordinære tilfeller som en siste utvei, og ikke utover 15 sammenhengende dager.

I motsetning til det norske regelverket, setter danske og svenske regler begrensninger for hvor lang innlåsingsperioden i fengselet kan være, og for når fengselet kan settes i nattstilling. Både i svenske og danske fengsler må innlåsingsperioden være innenfor et nærmere angitt tidsrom. Ved fengsler med høyt sikkerhetsnivå kan ikke innlåsingen vare mer enn 14 timer i svenske fengsler, og ikke mer enn 12 timer i danske fengsler. Ved fengsler med lavere sikkerhetsnivå kan innlåsingen ikke vare mer enn 11 timer i både svenske og danske fengsler.

I 2019 fremla Sivilombudet (den gangen Sivilombudsmannen) en særskilt melding om isolasjon og mangel på menneskelig kontakt i norske fengsler.59 Meldingen ble avgitt på bakgrunn av en rekke besøk til fengsler med høyt sikkerhetsnivå i perioden 2014 til 2018. I den særskilte meldingen påpekte Sivilombudet blant annet at:

• Det er store svakheter ved myndighetenes styring av fengslenes bruk av isolasjon, og alvorlig svikt i kvaliteten på styringsinformasjonen.

• At omfanget av isolasjon i fengslene er omfattende.

• Svak oppfølging av innsatte som blir isolert.

• Innsatte med store psykiske helseutfordringer sitter isolert under kritikkverdige forhold i uker, måneder, og i noen tilfeller flere år.

• Det mangler lovgivning og sentrale føringer om ansattes oppfølging av og tilsyn med isolerte innsatte, og om helsepersonells oppfølging av isolerte innsatte

• Det er også klare mangler i helsepersonells kompetanse om skadevirkninger av mangel på menneskelig kontakt, og manglende kompetanse om oppfølging for å forebygge eller avhjelpe slike skader.

• De eksisterende ordningene for myndighetenes kontroll med bruken av isolasjon har store svakheter. Særlig nevnes at tilsynsrådene ikke har et tilstrekkelig klart mandat, ressurser eller kompetanse til å sikre et systematisk og jevnlig tilsyn for å kunne ivareta innsattes rettssikkerhet.

Avslutningsvis i den særskilte meldingen bemerket Sivilombudet at de funnene som ble presentert i meldingen tegner et alvorlig bilde av bruken av isolasjon i norske fengsler, og at det er en betydelig risiko for at isolerte blir utsatt for umenneskelig og nedverdigende behandling. Sivilombudet anbefalte blant annet at det sikres pålitelige og offentlig tilgjengelige data over omfanget av isolasjon, at det etableres en norsk standard som sikrer at innsatte hver dag har mulighet til å tilbringe minst åtte timer i sosialt fellesskap med meningsfylte aktiviteter, at straffegjennomføringsloven får nye regler med mer konkrete begrensninger for hvor lenge en innsatt kan være isolert, at tilsynsordningen styrkes, at det etableres faglige retningslinjer for å sikre en forsvarlig oppfølging av innsatte som er isolerte, revidere den nasjonale veilederen for helse- og omsorgstjenester til innsatte i fengsel, lovfeste helsetjenestens ansvar for å følge opp isolerte, og at det utarbeides en plan for nedstenging eller tilpassing av alle fengselsavdelinger som ikke er tilrettelagt for fellesskap.

Senere er det vedtatt nye regler om et nasjonalt tilsynsråd for kriminalomsorgen, og departementer og direktorater har arbeidet med ulike elementer i anbefalingene fra Sivilombudet. I 2023 hadde Justis- og beredskapsdepartementet på høring et forslag til endringer i reglene om fellesskap, utelukkelse og bruk av tvangsmidler i kriminalomsorgen, men foreløpig er det ikke fremmet forslag til lovendringer om dette. Kriminalomsorgen har gjennomført tiltak for å styrke tilgangen til fellesskap og meningsfylt menneskelig kontakt. Blant annet er det etablert aktiviserings- og ressursteam som skal sørge for at innsatte som i utgangspunktet har lite kontakt med andre, får et visst minimum av sosial aktivisering.

Kriminalomsorgen gjennomfører dagsmålinger for status for utelukkelse og innsattes tilgang til fellesskap. Figur 13.1 viser antall innsatte i fengsler med høyt sikkerhetsnivå med mindre enn åtte timer utenfor cellen hver dag. Figuren er basert på tre dagsmålinger gjennom året. I 2022 hadde i gjennomsnitt 664 innsatte mindre enn åtte timer utenfor cellen. I 2023 var antallet økt til 720.

¹ Basert på tre dagsmålinger gjennom året i fengsler med høyt sikkerhetsnivå

Kilde: Kriminalomsorgsdirektoratet

Figur 13.2, som også er basert på dagsmålinger i fengsel med høyt sikkerhetsnivå, viser antall innsatte som på måletidspunktene hadde tilgang til fellesskap med andre innsatte i mindre enn to timer i døgnet. Basert på tre slike dagsmålinger i 2023, gjaldt dette i gjennomsnitt 72 innsatte. Dette var en økning fra 2022, da det i gjennomsnitt var 47 innsatte som hadde mindre enn to timers fellesskap med andre innsatte i døgnet. Det fremgår også at en vesentlig årsak til den totale økningen i antall innsatte som var utelukket fra fellesskapet fra 2022 til 2023, var at flere varetektsinnsatte ble ilagt restriksjoner av retten.

Det har også vært en liten økning i antall innsatte som er utelukket fra fellesskapet for å ivareta sikkerheten. Dette tallet omfatter både utelukkelser for å forebygge skade mv., og utelukkelser med bruk av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng. Bygnings- og bemanningsmessige forhold ligger bak en liten del av de tilfellene av utelukkelse som er registrert i målingene. Perioden fra 2015 til 2023 sett under ett, har det vært en betydelig nedgang i antall innsatte som har vært utelukket fra fellesskapet etter denne definisjonen. En stor del av nedgangen skyldes at utelukkelser uten vedtak er redusert.

¹ Basert på tre dagsmålinger gjennom året i fengsler med høyt sikkerhetsnivå

Kilde: Kriminalomsorgsdirektoratet

Europarådets torturforebyggingskomité (CPT) gjennomførte i mai 2024 besøk til et utvalg norske fengsler og andre institusjoner hvor mennesker som er frihetsberøvet oppholder seg. I CPTs rapport fra dette besøket, uttales det blant annet:60

As during previous visits, as concerns prisons, no allegations of physical ill-treatment of prisoners by staff were received by the CPT. On the contrary, the Norwegian prison system continued to benefit from generally skillful and motivated staff, who appear to know the prisoners, following the principles of dynamic security. The material conditions in the prisons visited were mostly excellent, as was the case during previous visits. Most of the prisoners, by far, had work or followed education. However, the CPT noted that the pressure on the prison system resulting from a decreasing budget and difficulties to attract and to retain staff, created difficulties in offering a meaningful regime: in several prisons visited work schedules became irregular and subject to unexpected interruptions and there was economising on education. As to prisoners excluded from company or under court-ordered isolation, they still spend up to 22 hours alone in their cells, as documented in reports on previous CPT visits. Although in the prisons visited ‘activity teams’ had been appointed to engage with these prisoners, which is a positive development appreciated by the prisoners, in the Committee’s view, the regime of prisoners subjected to exclusion or court-ordered isolation remained too restrictive and without sufficient meaningful human contact. There remains a considerable prevalence of self-harm in Norwegian prisons, exacerbated by limited access to mental health facilities and a lack of appropriate facilities within Norwegian prisons.

Det kan være en gjensidig sammenheng mellom de generelle forholdene i fengselet, og behovet for å utelukke innsatte eller benytte tvangsmidler. For eksempel kan volds- og trusselhendelser medføre at enkelte innsatte må utelukkes fra fellesskapet, samtidig som mye utelukkelse kan medføre aggresjon, som i sin tur resulterer i nye volds- og trusselhendelser.

Figur 13.3 viser utviklingen i registrerte volds- og trusselhendelser i fengslene, både mellom innsatte og mot ansatte, fra 2017 til 2023. Det fremgår at antall volds- og trusselhendelser mot ansatte i 2023 var over 40 prosent høyere enn i 2017, mens antall volds- og trusselhendelser mellom innsatte i 2023 var om lag 10 prosent lavere enn i 2017.

Kilde: Kriminalomsorgsdirektoratet

Figur 13.4 viser årlig antall selvmord og selvmordsforsøk (venstre akse) og tilfeller av selvskading (høyre akse) registrert i norske fengsler i perioden 2018–2023. Det fremgår at antall registrerte selvmordsforsøk er om lag tredoblet, og antall registrerte selvskadinger om lag firedoblet fra 2018 til 2023. Antall selvmord hvert år, har variert. Gjennomsnittlig ble det i perioden 2018–2023 begått 5 selvmord i norske fengsler hvert år.

Kilde: Kriminalomsorgsdirektoratet

I situasjoner med fare for alvorlige angrep eller skade på person eller eiendom, kan kriminalomsorgen etter nærmere vilkår sette en innsatt i sikkerhetscelle eller legge vedkommende i sikkerhetsseng (belteseng).61 I så tilfelle vil innsatte både utelukkes fra fellesskapet og utsettes for en av tvangsmidlene.

Figur 13.5 viser årlig antall rapporterte tilfeller av bruk av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng i perioden 2014–2023. Figuren viser at bruk av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng varierer noe fra år til år, men lå i 2023 om lag på samme nivå som gjennomsnittet i 10-årsperioden. Bruken av sikkerhetsseng var betydelig større i 2022 og 2023 enn i årene før.

Kilde: Kriminalomsorgsdirektoratet

13.3.5 Særlig om fengselsopphold for innsatte under 18 år

Personer under 18 år som må i fengsel, skal i utgangspunktet settes inn i en av kriminalomsorgens ungdomsenheter. Hvis barnet må innsettes i et annet fengsel, skal forholdene der tilrettelegges slik at barnets behov og rettigheter blir ivaretatt. Hvis det foreligger en personundersøkelse, skal innholdet der ha betydning for vurderingen av hva som trengs. Det tverretatlige teamet ved en ungdomsenhet skal kontaktes for å bistå med tilretteleggingen.62

Ungdomsenhetene skal samarbeide nært med andre relevante tjenester. Det følger av barnevernsloven § 15-10 andre ledd at når barn under 18 år sitter i varetekt eller gjennomfører fengselsstraff, skal barnevernstjenesten holde jevnlig kontakt med kriminalomsorgen og barnet. Barnevernstjenesten skal også delta i planleggingen og tilretteleggelsen av tiltak etter endt opphold. Kriminalomsorgen har utformet egne retningslinjer om fengselsopphold for mindreårige innsatte. Denne kategorien innsatte har noe videre rammer for å ha telefonkontakt og få besøk utenfra enn det som gjelder for andre innsatte.

13.3.6 Fremstillinger, permisjoner og frigang

Domfelte til fengsel eller forvaring kan i prinsippet ha tre typer utgang fra fengselet; fremstilling, permisjon og frigang. Varetektsinnsatte kan bare innvilges fremstilling, og spørsmålet om fremstilling for disse hører under påtalemyndigheten.63

Fremstilling av domfelte innebærer at innsatte forlater fengselet i følge med ansatte fra kriminalomsorgen.64 Fremstillingen kan være enten for én innsatt, eller for en gruppe innsatte. Fremstilling forutsetter at den innsatte har et behov, som for eksempel kan være å møte til en behandlingstime hos helsetjenesten utenfor fengselet. Det er et krav for fremstilling at utgangen vurderes å være sikkerhetsmessig forsvarlig. I praksis begrenses muligheten for fremstilling særlig av at kriminalomsorgen har for liten bemanning til at noen kan følge den innsatte ut.

Straffegjennomføringsloven § 33 åpner for at domfelte kan innvilges permisjon fra fengselet. Det finnes tre ulike permisjonstyper; velferdspermisjon, ordinær permisjon og kortidspermisjon.65 Velferdspermisjon kan være aktuelt på et hvert tidspunkt under straffegjennomføringen før permisjonstiden er oppnådd, typisk i forbindelse med hendelser eller situasjoner som gjelder den innsattes nærmeste familie. Velferdspermisjon kan innvilges for eksempel for å kunne delta i en begravelse, eller dersom det har oppstått noe akutt i situasjonen for den innsattes barn. Videre kan det innvilges ordinær permisjon og korttidspermisjon etter at en del av straffen er gjennomført. Spørsmål om permisjon krever en vurdering blant annet av risikoen for at den innsatte vil begå en ny straffbar handling eller unndra seg straffegjennomføringen. Det er en forutsetning for permisjon at den domfelte ikke begår en ny straffbar handling under permisjonen, at han eller hun oppholder seg på oppgitt adresse, møter tilbake til fengselet i upåvirket tilstand til fastsatt tid, og for øvrig overholder de vilkårene som kriminalomsorgen har fastsatt.66 Korttidspermisjon er en permisjon av normalt inntil fem timers varighet, som kan innvilges når det anses nødvendig for innsattes rehabilitering, som for eksempel besøk hos ekstern lege, offentlig kontor eller oppfølging av barn. Slike permisjoner gir mulighet til å ivareta formål som av ulike årsaker ikke kan ivaretas ved en ordinær permisjon.67

Også forvaringsdømte kan innvilges permisjon dersom hensyn til sikkerhet og den alminnelige rettsoppfatningen ikke er til hinder for det. Hvis retten har fastsatt en minstetid for forvaringen, kan ikke den domfelte få ordinær permisjon eller korttidspermisjon før minst to tredeler av minstetiden er gjennomført. Er det ikke fastsatt en minstetid, må den domfelte ha gjennomført en del av straffen, og permisjonen må ses som et hensiktsmessig ledd i en planlagt progresjon fram mot løslatelse.68I disse sakene ligger beslutningsmyndigheten hos regionen.69

Domfelte kan innvilges frigang for å delta i arbeid, opplæring, program eller andre tiltak utenfor fengsel dersom sikkerhetsmessige grunner ikke taler mot det, og det ikke er grunn til å anta at innsatte vil unndra seg gjennomføringen av straffen.70 For domfelte til fengsel kan frigang først gis etter fire måneders sammenhengende frihetsberøvelse. I tillegg må minst en tredel av straffetiden være gjennomført.71 Som et ledd i en planlagt progresjon fram mot prøveløslatelse, kan frigang være aktuelt også for forvaringsdømte, men ikke før minst to tredeler av en idømt minstetid for forvaringen er gjennomført.

13.3.7 Prøveløslatelse fra alminnelig fengselsstraff

Kriminalomsorgen skal forberede og bidra til at forholdene legges til rette for prøveløslatelse. Etter loven skal det i nødvendig grad tas kontakt med offentlige myndigheter, organisasjoner eller privatpersoner som kan yte bistand for å oppnå ordnede boligforhold, arbeid, opplæring eller andre tiltak som kan bidra til en lovlydig livsførsel etter løslatelse.72

Kriminalomsorgen kan løslate domfelte på prøve når vedkommende har gjennomført to tredeler av straffen, og minst 60 dager (inkludert eventuelt opphold i varetekt). Dersom det foreligger «særlige grunner», kan det også innvilges prøveløslatelse når halvdelen av fengselsstraffen og minst 60 dager fengsel er gjennomført. Hvis den gjenstående straffetiden ved prøveløslatelse vil bli mindre enn 14 dager, skal det bare innvilges prøveløslatelse dersom tungtveiende grunner taler for det. Samtidig åpner loven for at kriminalomsorgen kan løslate en domfelt kort tid før løslatelse ellers skulle skje.73

Det gjelder særskilte regler for domfelte som er dømt til en langvarig straff i utlandet, og for domfelte som ikke lenger er fengslet, men som fyller vilkårene for prøveløslatelse.74

Kriminalomsorgen skal ikke beslutte prøveløslatelse dersom omstendighetene etter en totalvurdering gjør løslatelse utilrådelig. Domfeltes atferd under straffegjennomføringen, og risiko for at domfelte vil begå nye straffbare handlinger i prøvetiden, skal være sentrale faktorer i vurderingen.

Dersom det er av betydning for fornærmede eller etterlatte i straffesaken å få kjennskap til tidspunktet og vilkårene for prøveløslatelse, skal kriminalomsorgen varsle om dette.75

Prøvetiden utløper på det tidspunktet fengselsstraffen ville vært gjennomført i sin helhet (ved endt straffetid).76

13.3.8 Vilkår for prøveløslatelse fra fengselsstraff

Det er en forutsetning for prøveløslatelse at den prøveløslatte ikke begår en ny straffbar handling i prøvetiden.77 Dersom det fremstår som nødvendig for å oppnå en forsvarlig prøveløslatelse, skal kriminalomsorgen sette som vilkår at den prøveløslatte i en periode møter for kriminalomsorgen i upåvirket tilstand. Om nødvendig, kan kriminalomsorgen for samme periode også bestemme at den som prøveløslates skal overholde særskilte bestemmelser om bosted, møte i upåvirket tilstand hos offentlig myndighet, person eller organisasjon etter kriminalomsorgens anvisning, overholde bestemmelser om behandling, oppholdssted, arbeid eller opplæring, eller unngå kontakt med bestemte personer.78 Perioden med møteplikt kan forlenges innen prøvetidens utløp, og det kan også fastsettes nye vilkår i løpet av perioden.79

Domfelte og fornærmede skal tilbys en gjenopprettende prosess. Dersom disse blir enige om begrensninger for den som prøveløslates, skal kriminalomsorgen ta hensyn til denne avtalen ved fastsettelse av vilkår for prøveløslatelse, forutsatt at den ikke blir urimelig for noen av partene.80

Hvis vilkårene for en prøveløslatelse brytes, kan kriminalomsorgen pålegge den prøveløslatte å møte til samtale for å få innskjerpet vilkårene, og eventuelt fastsette nye vilkår.81 Ved gjentatte vilkårsbrudd kan regionalt nivå i kriminalomsorgen bringe saken inn for tingretten med begjæring om gjeninnsettelse i fengsel for hel eller delvis fullbyrding av reststraffen. Det samme gjelder dersom den prøveløslatte unnlater å møte til innskjerpingssamtale. Dersom regionalt nivå bringer saken inn for tingretten, avbrytes gjennomføringen av straffen fra det tidspunktet begjæringen er oversendt retten.82

13.4 Noen statistiske opplysninger om de innsatte i fengslene

Per 1. januar 2023 var det totalt 3 187 innsatte i norske fengsler. Figur 13.6 viser fordelingen mellom varetektsinnsatte, domfelte til ubetinget fengsel og domfelte til forvaring på dette tidspunktet.83

Kilde: Statistisk sentralbyrå, tabell 10531

Kilde: Statistisk sentralbyrå, tabell 10530

Per 1. januar 2023 utgjorde kvinner 8 prosent av de varetektsinnsatte, nær 6 prosent av de domfelte til ubetinget fengsel, og vel 4 prosent av de forvaringsinnsatte.84

Kilde: Statistisk sentralbyrå, tabell 10532

Barn og unge til og med 24 år utgjorde omlag 16 prosent av de varetektsinnsatte, 10 prosent av de domfelte til ubetinget fengsel, og i underkant av 4 prosent av de forvaringsdømte. Figur 13.7 viser aldersfordelingen blant de innsatte i varetekt, ubetinget fengsel og forvaring per 1. januar 2023.

Figur 13.8 viser hvilken type lovbrudd de innsatte per 1. januar 2023 var domfelt eller siktet for (hovedlovbrudd).

Fordelingen på ulike kategorier av innsatte endres løpende. I følge kriminalomsorgen var det 3 052 innsatte i fengsel per 4. september 2024, hvorav 766 personer (25 prosent) i varetekt, 140 (4,6 prosent) kvinner, 142 i forvaring (135 menn og 7 kvinner) og 14 personer under 18 år.85

14 Ivaretakelse av helsen til innsatte i fengsel

14.1 Innledning

Etter Grunnloven og internasjonale konvensjoner er staten forpliktet til å sikre innbyggerne enkelte grunnleggende rettigheter eller goder. Blant det som er beskyttet på denne måten, er retten til liv, og til ikke å bli utsatt for tortur og annen umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff.86 Videre har innbyggerne rett til oppfyllelse av høyest mulige helsestandard, jf. konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter artikkel 12. Enkelte grupper i befolkningen, slik som barn og personer med nedsatt funksjonsevne, har et særskilt vern.

Statens forpliktelser gjelder overfor alle innbyggere, men har en særskilt relevans og aktualitet for personer som er fratatt friheten og er under statens kontroll, slik som ved innsettelse i fengsel. Mennesker i en slik situasjon har færre muligheter enn andre til å påvirke sin egen livssituasjon – de er prisgitt livsbetingelsene der hvor de er plassert. Ved at de er i statens varetekt, har staten dessuten i prinsippet oversikt over, og ansvar for, deres situasjon.

Kriminalomsorgen og helsetjenestene lykkes ikke alltid med å ivareta helsen til innsatte i fengsel. Én av årsakene til dette kan være at importmodellen er organisert på en måte som gjør at ingen har totalansvaret for innsattes helse. Dette illustreres blant annet i Den europeiske menneskerettsdomstolens dom fra oktober 2024, hvor domstolen kom til at det forelå brudd på EMK artikkel 2 og 13, etter at en psykisk syk innsatt hadde begått selvmord i varetekt.87 I saken fant retten at den innsatte ikke hadde fått tilstrekkelig helsehjelp, og at det var svakheter i koordineringen og kommunikasjonen mellom de ulike helsemyndighetene som var involvert. I Riksrevisjonens rapport fra 2022 om helse-, opplærings- og velferdstjenester til innsatte, er det påpekt at innsatte med rusmiddelproblemer og psykiske lidelser ikke får fullgod tilgang til helsetjenester.88

14.2 Ulike behov for ulike grupper av innsatte

Mennesker har en del grunnleggende behov, slik som å få tilstrekkelig mat, søvn og fysisk aktivitet, kjenne seg trygg for ikke å bli utsatt for fysiske eller psykiske overgrep, og å ha tilgang til kontakt med andre mennesker som gir anerkjennelse og respons på det man sier og gjør. Hvis ikke de grunnleggende behovene dekkes, vil det over tid gå ut over helsen – fysisk, psykisk eller begge deler. Hva som skal til for å opprettholde (og helst styrke) helsen ved innsettelse i fengsel, avhenger av den enkeltes utgangspunkt, personlighet og erfaringer. Generelt vil tilgang til meningsfylte aktiviteter og fysisk utfoldelse, kontakt med ansatte, andre innsatte, egne barn og andre pårørende, forutsigbarhet om egen situasjon, og fengselets fysiske utforming, være sentrale faktorer av betydning for innsattes trivsel og utvikling i fengselet. For innsatte med behov for helsehjelp, vil det dessuten være vesentlig at de får adekvat helsehjelp.

De innsatte er på ingen måte en homogen gruppe, og det varierer mye hvilke behov de har. For en slags oversikt, beskrives de i det følgende likevel i grupper. Noen kan tilhøre flere av gruppene.

En første gruppe, er innsatte som er fysisk friske, og som har få eller bare moderate psykiske plager. Mange av de yngste voksne innsatte tilhører denne gruppen. De fungerer greit i fengselshverdagen, uten vanskeligheter med å delta i aktiviteter eller fellesskap med andre innsatte, og har i utgangspunktet ingen særlige behov utover de behovene enhver person har, i hvert fall når de ikke er i rus, i den grad rusproblematikk er aktuelt. En god utvikling vil likevel være avhengig av at de får tilstrekkelig stimulans i form av meningsfylte aktiviteter, sosialt fellesskap og fysisk utfoldelse. Svikter dette, øker potensialet for psykiske lidelser og vold. For ivaretakelse av denne gruppen er det derfor særlig viktig med tilstrekkelig aktivitet, fellesskap og treningsmuligheter, og mulighet for å ha kontakt med familie og annet nettverk.

En annen gruppe innsatte, er de som avstår fra fellesskap og isolerer seg på sin egen celle. Det kan være ulike årsaker til slik selvisolering. Den innsatte kan være fysisk eller psykisk syk, oppleve fellesskapet som utrygt, eller av andre grunner ønske avstand til andre innsatte. Domfelte innsatte har aktivitetsplikt, men utover det å delta i organiserte aktiviteter, kan ikke innsatte tvinges til fellesskap. På kort sikt trenger selvisolering heller ikke å være et stort problem. Over tid vil likevel lite kontakt med andre kunne være uheldig for den psykiske helsen og rehabiliteringen, uavhengig av om situasjonen er «selvvalgt» eller ikke. Det kan kreve omfattende innsats fra kriminalomsorgen å integrere i fellesskapet en innsatt som ønsker å isolere seg. I relasjon til denne gruppen er det derfor særlig viktig at kriminalomsorgen har tilstrekkelig ansattressurser til å jobbe med den innsattes innstilling, og å utforme fellesskapet på en måte som gir den nødvendige tryggheten. Ved omfattende selvisolering kan det dessuten være behov for helsemessig oppfølgning.

Ett av utviklingstrekkene den senere tid, er at det er flere eldre innsatte enn tidligere. Med økende alder blir det også en større, tredje gruppe innsatte med fysiske sykdommer eller behov for omsorgstjenester. Med flere slike innsatte, øker også behov for helsetjenester, særlig helse- og omsorgstjenester fra kommunen, samt oppfølging og tilrettelegging fra kriminalomsorgen.

En fjerde gruppe er innsatte som utøver fysisk vold eller utviser annen utfordrende atferd, overfor enten andre innsatte eller ansatte, og i en grad som gjør det uforenlig å ha dem i fellesskap med andre innsatte. Det kan være ulike faktorer som bidrar til slike handlingsmønstre, for eksempel kognitive vansker, personlighetsforstyrrelser eller andre utfordringer. Fordi de representerer en særlig sikkerhetsrisiko, kan det være nødvendig periodevis å utelukke innsatte med slike vansker eller utagerende atferd fra fellesskapet. Samtidig kan mye utelukkelse i sin tur bidra til å forsterke den utfordrende atferden, og er lite konstruktivt for den enkeltes sosiale ferdigheter. For ivaretakelse av denne gruppen er det derfor særlig viktig at kriminalomsorgen har mulighet til å jobbe med integreringen av den enkelte i fellesskapet, slik at man unngår en «ond sirkel» med utelukkelse og stadig mer utagering og eventuelt vold. Dette krever blant annet at kriminalomsorgen har tilstrekkelig mange ansatte og nødvendig kompetanse om ulike psykiske lidelser til å jobbe med denne gruppen innsatte. I tillegg er det viktig at kriminalomsorgen gjør den kommunale helse- og omsorgstjenesten oppmerksom på innsatte med slik atferd, slik at helsepersonell kan vurdere innsattes behov for helsehjelp og/eller mulige tiltak.

En femte gruppe er innsatte med et lavere funksjonsnivå og svært utagerende atferd. Innsatte i denne gruppen vil ofte kjennetegnes ved at de

• har liten evne til å samhandle med andre,

• utøver vold mot ansatte eller innsatte, og/eller bedriver selvskading eller er suicidale,

• knuser inventar,

• er impulsstyrt, og har sterkt nedsatt evne til å reflektere over hvorfor de er i fengsel, hvordan de bør oppføre seg der, og hvordan de kan unngå kognitive og emosjonelle «sammenbrudd» i en stresset situasjon, og

• har hatt store problemer med å fungere også utenfor fengsel.

Noen i denne gruppen kan være personer med psykisk utviklingshemming eller en IQ i nedre del av normalområdet, eller de kan ha en autismespekterlidelse. Andre kan ha mange ulike psykiatriske diagnoser som samlet gir en svært dårlig fungering. Noen har forestillinger om forhold utenfor dem selv, eller om egen kropp, som det ikke er grunnlag for, men uten at helheten ved dem tilsier at de primært er psykotiske.

Med et lavt fungeringsnivå vil innsatte i denne gruppen ofte ikke kunne delta i organiserte aktiviteter og fellesskap med andre innsatte. Atferden kan være forankret i én eller flere alvorlige psykiske lidelser, men uten at det dermed er gitt hvilken oppfølgning som vil være mest adekvat. Ved alvorlig utagering eller selvskading har kriminalomsorgen i mange tilfeller ikke andre tilgjengelige ressurser eller metoder enn å bruke tvangsmidler, selv om man med dette ikke oppnår mer enn å avverge en akutt fare for liv, og for øvrig kanskje bare forverrer den innsattes tilstand. For innsatte i denne gruppen er situasjonen først og fremst en stor belastning for den innsatte selv, men belastende også for andre innsatte som ufrivillig blir vitne til opprivende hendelser. I tillegg utgjør ansvaret for denne gruppen innsatte en stor arbeidsmiljøbelastning for ansatte i kriminalomsorgen og helsetjenestene, og den legger beslag på mye ressurser. For at kriminalomsorgen også skal kunne ivareta denne gruppen innsatte på en forsvarlig måte uten bruk av inngripende tvangsmidler, må det være tilstrekkelig personell tilgjengelig med nødvendig fagkompetanse.

14.3 Kriminalomsorgens ansvar for å legge til rette for helsetjenester til innsatte

Gjennom samarbeid med andre offentlige etater skal kriminalomsorgen legge til rette for at innsatte i fengsel får de tjenestene som de har lovmessig krav på (forvaltningssamarbeidet). Forvaltningssamarbeidet skal sørge for at innsattes behov dekkes, og samtidig fremme deres tilpasning til samfunnet, jf. straffegjennomføringsloven § 4. Denne lovbestemmelsen forplikter til samarbeid, men gir ikke innsatte rettigheter utover det som følger av andre bestemmelser. Samarbeidet har flere sider. Den ene siden er å samordne ressurser og synliggjøre behov i forbindelse med planleggings- og budsjettprosesser. En annen side er at kriminalomsorgen skal formidle den enkelte innsattes behov til andre etater og tjenester, slik som til helse- og omsorgstjenestene, NAV og undervisningsetatene.89

Det hører under kriminalomsorgens ansvar å legge til rette for at innsatte får nødvendig helsehjelp i det enkelte tilfellet. I dette ligger blant annet å etablere rammer for at helse- og omsorgspersonell i praksis får tilgang til de innsatte, melde inn de behov for tjenester som kriminalomsorgen observerer, bistå den kommunale helse- og omsorgstjenesten med å utlevere foreskrevne legemidler, og legge til rette for at den enkelte innsatte kan komme til time hos helsepersonell, enten helsehjelpen skal ytes i eller utenfor fengselet. Ved fremstilling til helsehjelp utenfor fengselet, har kriminalomsorgen ansvar for transport og sikkerhet. Politiet har et tilsvarende ansvar for varetektsfengslede. Helsedirektoratet har utgitt en veileder om helse- og omsorgstjenester til innsatte i fengsel.90 Denne gir føringer blant annet for samarbeidet mellom kriminalomsorgen og helse- og omsorgstjenestene. Veilederen er for tiden under revisjon.

Kriminalomsorgen og helse- og omsorgstjenestene styres av ulike regelverk, som gir etatene svært ulike roller. Helsepersonells funksjon er å hjelpe, mens kriminalomsorgens funksjon dypest sett er å gjennomføre den tvangen som ligger i å gjennomføre straffen i fengsel, herunder å sørge for sikkerhet både mellom innsatte, mellom innsatte og ansatte, og for samfunnet utenfor fengselet, og tilrettelegge for rehabilitering. Helsepersonell vil gjerne oppleve det som viktig for å kunne fylle sin funksjon, og oppnå den tilliten som er nødvendig for å kunne komme i posisjon til å yte hjelp, at det ikke skapes usikkerhet rundt funksjonen som hjelper. Samtidig arbeider særlig de stedlige helsetjenestene innenfor det regimet med sikkerhet og tvang som et fengsel er og har.

Kriminalomsorgens personell på sin side er generelt svært bevisst på at de utøver tvang, men også på at det ikke trenger å være en motsetning mellom tvang og hjelp. Kriminalomsorgens rolle er i stor grad nettopp å hjelpe innsatte, og det finnes mange eksempler på at tvangen i fengsel har opplevdes som nyttig for innsatte som del av prosessen for å finne sin vei videre. I mange tilfeller vil et godt samarbeid mellom kriminalomsorgen og helsetjenestene være preget av et felles ønske om å ville hjelpe innsatte. Men det kan også oppstå uenigheter mellom kriminalomsorgen og helsetjenestene om når, hvor og hvordan helsehjelpen til innsatte skal ytes. Dette illustreres blant annet ved at den nevnte veilederen fra Helsedirektoratet har et eget punkt om håndtering av uenighet mellom helse- og omsorgstjenesten i fengsel og kriminalomsorgen.91 Selv om etatene ikke står i noe over- eller underordningsforhold til hverandre, kan det nok være at kriminalomsorgen, gjennom sin myndighet til å treffe beslutninger om virksomheten i fengslene, oppleves som «den mektigste».

14.4 Soningsutsettelse, straffavbrudd og andre mekanismer av betydning for ivaretakelsen av innsattes helse

14.4.1 Innledning

Personer med helsemessige tilstander eller behov som ikke er forenlige med opphold i fengsel, skal heller ikke være i fengsel. Derfor har loven enkelte regler (eller «mekanismer») som skal sørge for at så ikke skjer. Disse mekanismene er sentrale komponenter i det systemet som skal sikre ivaretakelsen av domfeltes eller innsattes helse, og gjennomgås derfor i det følgende.

Reglene om soningsutsettelse og straffavbrudd skal bidra til at alvorlig syke ikke er i fengsel. Det fremgår av beskrivelsen ovenfor at det likevel er en gruppe innsatte som er svært lavt fungerende, og som utagerer i form av omfattende selvskading, selvmordsforsøk og voldsutøvelse. «Forklaringen» på dette er at vilkårene for soningsutsettelse og straffavbrudd er strenge, og både tallmateriale og andre inntrykk tyder på at regelverket også praktiseres slik. På dette området synes hensynet til samfunnsvernet dermed godt ivaretatt. Resultatet av dette er imidlertid også at det finnes en gruppe innsatte som har det svært vanskelig i fengsel, og som ofte utsettes for tunge tvangstiltak som sikkerhetscelle og sikkerhetsseng. Videre kan forvaringsdømte ikke innvilges straffavbrudd. Menneskerettighetene stiller krav til ivaretakelse av innbyggerne, både i relasjon til statens maktbruk og i relasjon til andre innbyggere (samfunnsvernet), og det er en kontinuerlig oppgave for staten å vurdere om hensynene er riktig avveid i de reglene vi har om soningsutsettelse og straffavbrudd.

14.4.2 Soningsutsettelse

En straffedom skal fullbyrdes så snart den er rettskraftig, med mindre annet er bestemt.92 Det er kriminalomsorgen som iverksetter fullbyrding av ubetinget fengselsstraff og forvaring.93 Prosessen starter med at påtalemyndigheten sender en rettskraftig dom til kriminalomsorgen for fullbyrding. Domfelte som er på frifot innkalles til straffegjennomføring, med angivelse av tid og sted for oppmøte. Det er regionalt nivå i kriminalomsorgen som beslutter i hvilket fengsel den domfelte skal gjennomføre sin straff, mens innkallingen sendes ut fra fengselet.94

Innen straffegjennomføringen skal starte, kan det ha skjedd endringer i domfeltes helsetilstand, enten fysisk eller psykisk, som medfører at han eller hun ikke regnes som soningsdyktig. Så lenge straffegjennomføringen ikke er påbegynt, kan den domfelte søke om utsettelse av straffegjennomføringen (soningsutsettelse, regulert i straffeprosessloven § 459). Innsatte som er varetektsfengslet og domfelles, skal overføres til straffegjennomføring umiddelbart etter at dommen er rettskraftig.95 I forbindelse med varetektsfengsling vil det i prinsippet være en del av domstolens vurdering av forholdsmessigheten ved inngrepet å vurdere om den siktede er frisk nok til å være i fengsel. Men varetektsinnsatte kan naturligvis bli – eller vise seg å være – syke mens de er i fengsel. Personer som dømmes til forvaring vil ofte være i varetekt mens de venter på dom, slik at det i praksis sjelden vil være aktuelt med soningsutsettelse for dem.

For å kunne kreve soningsutsettelse, følger det av straffeprosessloven § 459 første ledd at domfelte må ha blitt «utilregnelig på grunn av sterkt avvikende sinnstilstand», eller helsetilstanden ellers må være slik at fullbyrding er «utilrådelig». Både psykiske og somatiske tilstander omfattes av bestemmelsen. Domfelte må fremlegge dokumentasjon og sannsynliggjøre at det foreligger en slik situasjon.96 Ordlyden i bestemmelsens første ledd korresponderer med straffelovens bestemmelse om utilregnelighet (straffeloven § 20), men spørsmålet om soningsutsettelse vil innebære en bredere vurdering enn av om domfelte er utilregnelig. Vilkårene for å oppnå soningsutsettelse er strenge, men er vilkårene i første ledd først oppfylt, må det innvilges soningsutsettelse.97 Spørsmål om straffegjennomføringen skal anses «utilrådelig», beror på en helhetsvurdering av det konkrete tilfelle, hvor både domfeltes helse og mulighetene for tilrettelagt straffegjennomføring skal vurderes. Det må dokumenteres å være en risiko for at straffegjennomføringen kan føre til forverring av helsetilstanden, eller at mulighetene for helbredelse vesentlig reduseres.98 Ved siden av vilkårene etter § 459 første ledd er det en viss, mer skjønnsmessig utformet adgang til å innvilge soningsutsettelse etter straffeprosessloven § 459 andre ledd.

I utgangspunktet er det kriminalomsorgen som avgjør spørsmål om soningsutsettelse. Med de unntak som følger av straffegjennomføringsloven § 7, skal søknader om soningsutsettelse behandles etter forvaltningsloven.99 Kriminalomsorgen har mulighet til å justere tidspunktet for oppstart av gjennomføringen inntil én måned uten at det er søkt om soningsutsettelse.100 Søknader om soningsutsettelse for inntil seks måneder avgjøres av lokalt nivå i kriminalomsorgen (fengsler og friomsorgskontorer som har fått myndighet til å ta slike avgjørelser). Avgjørelse om soningsutsettelse er et enkeltvedtak, og avslag kan påklages til overordnet organ.101 Domfelte kan også gå til søksmål etter tvistelovens regler, og – hvis uenigheten gjelder anvendelsen av straffeprosessloven § 459 første ledd – bringe saken inn for domstolene etter særlige regler i straffeprosessloven.102 Kriminalomsorgen har møterett for domstolene i saker om soningsutsettelse.103104

Det finnes ikke en lett tilgjengelig oversikt over omfanget av soningsutsettelse.

14.4.3 Straffavbrudd

I noen tilfeller oppstår (eller oppdages) det sykdom etter at straffegjennomføringen er påbegynt. Blant annet for slike situasjoner har loven regler om straffavbrudd. Etter straffegjennomføringsloven kan straff avbrytes når domfeltes helsetilstand tilsier det, eller det foreligger «andre særlig tungtveiende grunner som ikke kan avhjelpes på annen måte».105 Straffavbrudd er et tidsbegrenset avbrudd i gjennomføringen av straffen.106 Avbruddstiden inngår ikke i straffetiden, og skal tas igjen etter at avbruddstiden er utløpt. Domfelte til forvaring kan ikke innvilges avbrudd i straffegjennomføringen.107

Ved vurdering av om straffavbrudd kan innvilges, foretas det en skjønnsmessig vurdering av den domfeltes situasjon. For å få innvilget straffavbrudd, må behovet ikke kunne avhjelpes på en annen måte. Foruten at lovens vilkår må være oppfylt, krever forskrift om straffegjennomføring at avbruddet må anses å være sikkerhetsmessig forsvarlig.108

Når det søkes om straffavbrudd på grunn av helsemessige forhold, må helsetilstanden dokumenteres, og tilstanden må være av en slik karakter at straffavbrudd vil avhjelpe problemet. Kan de aktuelle helsemessige utfordringene ivaretas i fengselet, skal avbrudd ikke gis. Det skal også vurderes om innsattes helsetilstand kan ivaretas ved overføring til et annet fengsel, eller til gjennomføring av straff i institusjon eller sykehus. Straffavbrudd kan være aktuelt for eksempel i perioder hvor en domfelt skal være på sykehus på dagtid eller mottar poliklinisk behandling. Slik behandling kvalifiserer ikke til å kunne ses som straffegjennomføring, dermed kan straffavbrudd bli særlig aktuelt.109

Ved vurdering av om det i et tilfelle er sikkerhetsmessig forsvarlig å innvilge straffavbrudd på grunn av helsemessige utfordringer, skal hensynet til innsattes helse veies opp mot hensynet til samfunnsvernet.110 De sikkerhetsmessige forholdene skal vurderes særlig grundig dersom den innsatte er dømt for alvorlige forhold.111 Av den grunn er det ikke adgang for å innvilge straffavbrudd for forvaringsdømte. Den klare hovedregel er at det ikke skal innvilges straffavbrudd dersom dette anses ikke å være sikkerhetsmessig forsvarlig, men det kan være unntak ved alvorlig sykdom som gjør fortsatt opphold i fengsel uforsvarlig. I slike tilfeller vil det forventes at kriminalomsorgen inngår samarbeid med andre etater for å sørge for sikre rammer for avbruddet.112

Straffegjennomføringsloven har ikke særregler om straffavbrudd for barn. Som i andre saker om barn, skal kriminalomsorgen likevel legge vekt på hensynet til barnets beste.113

Det hører under kriminalomsorgen å beslutte straffavbrudd. I forbindelse med vurdering av om straffavbrudd er sikkerhetsmessig forsvarlig, vurderer kriminalomsorgen om det er nødvendig å ta kontakt med politiet.114 Både lokalt og regionalt nivå i kriminalomsorgen avgjør søknader om straffavbrudd. Som for søknader om soningsutsettelse, skal søknader om straffavbrudd behandles etter forvaltningslovens regler, med de unntak som følger av straffegjennomføringsloven § 7.115

Figur 14.1 viser omfanget av straffavbrudd hvert år i perioden 2012–2024. Både antall straffavbrudd og antall personer som er innvilget straffavbrudd (venstre akse) er mer enn halvert fra 2012 til 2024. Også andelen av de innsatte som har fått innvilget straffavbrudd (høyre akse) er mer enn halvert i perioden, fra om lag 3,7 prosent av de innsatte i 2012 til om lag 1,6 prosent av de innsatte i 2024. Den kraftige økningen i 2020 skyldtes innføringen av særskilte bestemmelser for straffegjennomføring under koronapandemien.116 Det vites ikke noe om fordelingen på ulik årsaker til straffavbrudd ut over dette.

¹ T.o.m. 1. halvår 2024. Som estimat for hele året er tall for 1. halvår doblet

² Gjennomsnittlig antall innsatte i det aktuelle året

Kilde: Kriminalomsorgsdirektoratet

14.4.4 Overføring til heldøgnsopphold i sykehus eller i institusjon

Som alle andre, kan innsatte i fengsel få behov for helsetjenester. For innsatte som gjennomfører dom, er det helse- og omsorgstjenesten i den kommunen som fengselet ligger i, som skal yte helse- og omsorgstjenester til innsatte. Varetektsinnsatte har rett til å benytte egen lege eller behandler istedenfor legen i fengselet dersom det er rimelig grunn til det. Behandlingen skal da normalt skje i fengselet. Ved akutte behov for innsatte kan legevakten i vertskommunen for fengselet tilkalles.

I noen tilfeller kommer innsatte i en helsemessig situasjon som medfører at vedkommende ikke lenger kan ivaretas på forsvarlig vis i fengselet. Foruten regler om straffavbrudd, åpner straffegjennomføringsloven for at den innsatte i slike tilfeller kan overføres til heldøgnsopphold i sykehus, forutsatt at behandling av sykdommen gjør det nødvendig, og ikke kan gis under ordinær gjennomføring av straffen.117 Videre åpner loven for at domfelte kan overføres til heldøgnsopphold i en institusjon for gjennomføring av straff forutsatt at det ikke er sikkerhetsmessige grunner som taler imot, eller det er grunn til å anta at den domfelte vil unndra seg gjennomføringen.118 Med «institusjoner» etter straffegjennomføringsloven § 12 menes institusjoner som ikke er godkjent som sykehus etter spesialisthelsetjenesteloven § 4-1, for eksempel rusbehandlingsinstitusjoner, sykehjem, omsorgsinstitusjoner, barnevernsinstitusjoner eller lignende.

Muligheten for overføring til sykehus gjelder både domfelte og varetektsinnsatte, mens overføring til institusjon kun gjelder for domfelte.119 Muligheten til å overføre til sykehus eller institusjon ligger i prinsippet til kriminalomsorgen, men er ikke supplert med en adgang for kriminalomsorgen til å rekvirere plass i sykehus eller institusjon. I praksis vil det derfor måtte være kontakt mellom de ulike etatene for å etablere en overføring, og mellom kriminalomsorgen og politiet/påtalemyndigheten dersom overføringen gjelder en varetektsinnsatt. I motsetning til ved straffavbrudd, medfører ikke overføring til sykehus eller institusjon at straffegjennomføringen avbrytes. Forut for en eventuell overføring til sykehus vil en lege eller en psykolog undersøke den innsatte og vurdere tilstanden, herunder om behov for helsetjenester kan gis i fengslet.

Dersom en innsatt antas å være psykisk syk og selv ikke søker helsehjelp, har «offentlig myndighet» en plikt til å sørge for at innsatte blir undersøkt av en lege. Med offentlig myndighet menes blant annet den kommunale helse- og omsorgstjenesten, påtalemyndigheten og kriminalomsorgen.120 Legen som foretar undersøkelsen må vurdere om lovens vilkår for en tvangsinnleggelse etter psykisk helsevernloven §§ 3-2 eller 3-3 er oppfylt, og avgi en uttalelse om dette.121 Tvangsinnleggelse krever en slik legeundersøkelse. Dersom vilkårene for tvangsinnleggelse er oppfylt, henviser legen til tvungen observasjon eller tvungent psykisk helsevern. Påtalemyndigheten eller fengselsleder har også anledning til å fremme begjæring om tvungen observasjon eller tvungent psykisk helsevern på bakgrunn av uttalelsen fra lege. Den offentlig myndighet som fremsetter begjæring gis klageadgang til kontrollkommisjonen på vedtak om etablering, ikke-etablering og opphør av tvungent psykisk helsevern eller tvungen observasjon.

Figur 14.2 viser antall nye iverksatte saker om gjennomføring av dom i institusjon hvert år i perioden 2012–2024. Det er skilt mellom om hele eller deler av dommen er gjennomført i institusjon. At deler av dommen er gjennomført i institusjon innebærer gjennomføringen har startet i fengsel, og at det har skjedd en overføring til institusjon i det aktuelle året. At hele dommen er gjennomført i institusjon innebærer at det er gjort en vurdering i forkant, slik at gjennomføringen har startet direkte i en institusjon. Totalt er omfanget av iverksatte saker om gjennomføring i institusjon kraftig redusert etter 2017. Reduksjonen har vært sterkest for saker som gjelder overføring fra fengsel til institusjon, der deler av straffen gjennomføres i institusjon.

¹ T.o.m. 1. halvår 2024. Som estimat for hele året er tall for 1. halvår doblet

Kilde: Kriminalomsorgsdirektoratet

Figur 14.3 viser total varighet (målt i antall år) for dom som er gjennomført i institusjon og dom eller varetekt som er gjennomført i sykehus (venstre akse), hvert år i perioden fra og med 2012 til og med første halvår 2024, og hvor stor andel i prosent dette utgjør av den gjennomsnittlige fengselspopulasjonen hvert år (høyre akse). I gjennomsnitt tilsvarte gjennomføring i institusjon i perioden hvert år 110 helårsplasser, mens gjennomføring i sykehus i gjennomsnitt tilsvarte 24 helårsplasser hvert år. Omfanget av gjennomføring i institusjon har variert en del i perioden, mens gjennomføring i sykehus har økt i omfang. Gjennomføring i sykehus hvert år har om lag doblet seg fra 2012 til 2024. Relativt til fengselspopulasjonen (inkludert innsatte i varetekt), utgjorde gjennomføring i sykehus 0,5 prosent i 2012 og 1 prosent i 2024.

¹ T.o.m. 1. halvår 2024. Som estimat for hele året er tall for 1. halvår doblet

² Omregnet til antall år på basis av informasjon om antall døgn hvert år

³ Gjennomsnittlig antall fengselsinnsatte i det aktuelle året

Kilde: Kriminalomsorgsdirektoratet

14.5 Kommunale helse- og omsorgstjenester til innsatte

14.5.1 Kommunens ansvar for å tilby nødvendige helse- og omsorgstjenester

Det fremgår av helse- og omsorgstjenesteloven § 3-9 at kommunen skal ha et tilbud om helse- og omsorgstjenester til innsatte i fengsel. Det er kommunen der fengslet ligger, som har ansvaret for tjenestetilbudet til de innsatte (oppholdsprinsippet). Lovbestemmelsen er bare en presisering av kommunenes mer generelle ansvar etter samme lov § 3-1 for å sørge for nødvendige helse- og omsorgstjenester til personer som oppholder seg i kommunen.122 Ansvaret omfatter alle pasient- og brukergrupper, herunder personer med somatisk eller psykisk sykdom, skade eller lidelse, rusmiddelproblem, sosiale problemer eller nedsatt funksjonsevne.123

Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 nevner en rekke funksjoner som kommunene må ha for å kunne oppfylle sitt ansvar. Oppregningen omfatter blant annet forebyggende tjenester, hjelp ved akutte situasjoner, utredning, diagnostisering og behandling, og andre helse- og omsorgstjenester. Bortsett fra plass på sykehjem og dagaktivitetstilbud til personer med demens som er hjemmeboende, gjelder «kravlisten» også for innholdet i tjenestene til innsatte i fengsel. Kommunene har stor frihet til å bestemme hvordan oppgavene skal organiseres. De må knytte til seg blant annet lege, sykepleier, fysioterapeut, jordmor, helsesykepleier, ergoterapeut og psykolog,124 men bestemmer selv om de ulike kategoriene personell skal ansettes i kommunen eller om det skal inngås avtaler med private.

Kommunens ansvar for helse- og omsorgstjenester slutter der hvor spesialisthelsetjenestens ansvar begynner, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 fjerde ledd. Skillet kan imidlertid være flytende. Det avgjørende er at tjenestenivåene samarbeider, slik at resultatet blir at det ytes forsvarlig helsehjelp.125 Spesialisthelsetjenesten hører under staten.126 Kommunene og det aktuelle regionale helseforetaket er forpliktet til å inngå en samarbeidsavtale, slik at tjenestetilbudet kan bli helhetlig og samordnet.127 I tillegg har den kommunale helse- og omsorgstjenesten og spesialisthelsetjenesten en gjensidig veiledningsplikt.128 Veiledningsplikten omfatter råd, veiledning og opplysninger om helsemessige forhold, både generelt og i konkrete enkeltsaker. Veiledning om tiltak kan angå pasienten fysiske eller psykiske helse.129 Lovbestemmelsene om samarbeidsavtaler og veiledningsplikt inkluderer ikke kriminalomsorgen.

14.5.2 Kommunenes organisering og erfaringer

14.5.2.1 Generelt

Utvalget har henvendt seg til totalt 36 vertskommuner for fengsel med 10 spørsmål om hvordan kommunale helse- og omsorgstjenester til innsatte i fengsel fungerer, med vekt på det psykiske helsevernet. Spørsmålene gjaldt blant annet organisering, samhandling, involvering av pårørende, og situasjonen for ungdom og kvinner i fengsel. 27 kommuner har besvart henvendelsen.

Kommunene har organisert tjenesteytelsen overfor innsatte forskjellig. Blant annet størrelsen på fengselet, hvilket sikkerhetsnivå fengslet har, gruppen innsatte og deres behov, og ikke minst kommunens ressurssituasjon hva gjelder både økonomi og personell, kan være av betydning. Alle kommunene som har besvart utvalgets spørsmål, oppgir at de tilbyr helse- og omsorgstjenester i fengsel (stedlige tjenester). Åpningstidene der varierer, fra dekning syv dager i uken til dekning tre til fire ganger i uken. De fleste kommunene nevner at den kommunale helse- og omsorgstjenesten i fengslet suppleres av den kommunale legevakten, særlig for behov utenfor ordinær arbeidstid. Noen oppgir også at leder for den stedlige kommunale helse- og omsorgstjenesten kan kontaktes utover arbeidstid, mens andre oppgir at hjemmesykepleien er tilgjengelig for oppdrag eller tilsyn når den stedlige tjenesten ikke er bemannet.

Det varierer også hvilke kategorier fagpersoner som inngår i den stedlige kommunale helse- og omsorgstjenesten. Ofte vil det være en avdelingsleder i full stilling, kanskje én eller flere leger i mindre stillinger (gjerne fastlege i kommunen), og flere sykepleiere med ulik stillingsprosent. Der hvor kommunen har opplyst om spesialisering, er svaret ofte spesialisering for sykepleier innen psykisk helse. Kommuner med fengsel med høyt sikkerhetsnivå har i noen tilfeller opplyst at de har sykepleiere med videreutdanning i psykisk helsearbeid, og lang erfaring.

Alle de kommunene som har svart på utvalgets spørsmål, opplyser at de tilbyr innkomstsamtale med den innsatte for å kartlegge vedkommendes psykiske og fysiske helse. Det varierer hvor raskt etter innsettelse innkomstsamtalen foretas. Mange kommuner opplyser at innkomstsamtalen gjennomføres samme dag eller innen 24 timer, men noen opplyser at det kan ta lenger tid. Andre kommuner oppgir at legevakten vil utføre samtalen dersom det er behov utenfor ordinær arbeidstid. Mange benytter et standardisert skjema for samtalen. I innkomstsamtalen bes det om den innsattes samtykke til å innhente opplysninger fra andre tjenester. Generelt opplyser kommunene at de har god erfaring med innkomstsamtalen.

På spørsmål om helsevernet for innsatte med psykisk utviklingshemming, opplyser kommunene at utviklingshemming sjelden fremkommer i innkomstsamtalen. De har heller ikke egne rutiner for å kartlegge psykisk utviklingshemming. Det nevnes at helsetjenesten i fengselet i stor grad er avhengig av opplysninger om utviklingshemming i forkant, og at det er stor sannsynlighet for at det finnes innsatte som er udiagnostiserte. Når det først er kommet opplysninger om utviklingshemming (eller indikasjoner om dette), følges innsatte opp med sikte på å tilrettelegge og sikre best mulig fungering i fengselet.

For øvrig pekes det blant annet på at det å ha en lav terskel for støttesamtaler, har en stabiliserende effekt på mange svakt fungerende innsatte. Det nevnes også en viss erfaring for at det kommer flere forespørsler om henvisning til psykologspesialist når det er flere som gjennomfører dom for seksuallovbrudd (særlig overfor barn). Det påpekes ellers som en utfordring at den innsatte noen ganger har store forventninger til den stedlige kommunale helse- og omsorgstjenesten – det forventes ofte rask bistand og fremgang.

Ut fra svarene fra kommunene varierer det noe hvilke tiltak som er gjort for å sikre god kontakt med innsatte. Noen kommuner opplyser om en egen tillitsvalgt som har jevnlig dialog med kriminalomsorgen. Andre kommuner viser til at de innsatte kan henvende seg ved behov, mens noen har etablert egne brukerråd for å forbedre brukermedvirkningen. En kommune nevner at det er ønskelig med et eget frittstående forum for kontakt med de innsatte hvor man utelukkende snakker om helse- og omsorgstjenester i fengselet, slik det er opprettet i Oslo fengsel. Det er ikke nedfelt egne retningslinjer eller formelle rutiner for brukermedvirkning. Det benyttes samtalelapper, og innsatte har mulighet til å kontakte den stedlige kommunale helse- og omsorgstjenesten under hele fengselsoppholdet. Innretningen på tjenestene utformes i samarbeid med innsatte. Det kan være utfordrende å sikre den innsattes medvirkningsrett, blant annet på grunn av sikkerhetstiltak fra kriminalomsorgen. Det savnes i noen grad at innsatte kan kontakte helse- og omsorgstjenesten uten å formidle behov for kontakt via kriminalomsorgen.

Når det gjelder kontakt med pårørende, viser kommunene generelt til at innkomstsamtalen benyttes for å kartlegge innsattes pårørende, og at de pårørende involveres etter ønske fra den innsatte. Den innsattes ønske og samtykke om involvering nedfelles skriftlig i en samtykkeerklæring. Når pårørende blir involvert, vil det variere fra tilfelle til tilfelle hvor omfattende kontakten er. Kommunene erfarer i noen grad at det er utfordringer ved pårørendekontakt, for eksempel fordi helsetjenestens mandat og oppgave ikke alltid samsvarer med pårørendes syn. Det savnes tydeligere kommunikasjon fra kriminalomsorgen til pårørende om hva som kan forventes. Videre forekommer det negative familierelasjoner, hvor helsepersonell kanskje ikke har avdekket det negative. Det er en økning i forekomsten av trusler fra pårørende overfor helsepersonell. For øvrig setter knapphet på ressurser og tid grenser for hvor mye man kan samarbeide med den innsatte for å få til gode samtaler med pårørende.

På spørsmål om bevaringspunkter og forbedringspunkter, svarer de fleste kommunene at det er kort responstid før et helsetilbud gis, at det er et godt internt, tverrfaglig og tverrsektorielt samarbeid, og at etablerte rutiner fungerer godt. Lite innlåsing bidrar til bedre tjenester. Videre nevnes at det er etablert et godt fagnettverk med særlig fokus på rus og psykisk helse. En kommune trekker frem som positivt at den stedlige kommunale helse- og omsorgstjenesten får systematisk veiledning fra kommunepsykolog, noe som øker kompetansen. Det er også nevnt som positivt at det er rom for å jobbe med «lav terskel» og ikke vedtaksbasert, og at «lappesystemet» og kontakten med de innsatte fungerer godt. For øvrig nevnes at det er behov for et nært samarbeid med kriminalomsorgen, blant annet for å oppnå samarbeidsmøte med spesialisthelsetjenesten og andre involverte aktører.

Som forbedringspunkt, nevnes ellers mangel på kvalifisert helsepersonell og tilrettelagte fasiliteter. Det pekes også på at det særskilte tilskuddet til dekning av helse- og omsorgstjenester er for lite til å dekke innsattes behov for helse- og omsorgstjenester, og at det er potensiale for bedre samhandling med aktørene i og utenfor fengselet.

14.5.2.2 Særskilte utfordringer knyttet til tjenesteytelsen overfor barn, unge og kvinner i fengsel

De fleste kommunene opplyser at de har tettere oppfølging av barn og unge innsatte under 24 år. Det oppleves i noen grad at kriminalomsorgen ikke har tilstrekkelig adekvate tilbud for denne gruppen innsatte.

Den sosiale konteksten er spesielt utfordrende for unge mennesker, som kan bli påvirket eller utnyttet av eldre. Generelt er det utfordringer med unge innsatte, særlig vedrørende miljø og rusmiddelproblematikk. Ved bare korte opphold i fengsel kan det være vanskelig å skape kontakt og følge opp helsehjelp. Det har vist seg hensiktsmessig å investere tid og ressurser i starten av oppholdet i fengsel. Det kan være vanskelig å motivere til å endre livsstil, særlig vedrørende rus. Utelukkelse fra fellesskap i fengsel er helsemessig krevende særlig for de yngre innsatte.

Det er ikke alltid lett å samarbeide med helsepersonell eller andre tjenesteytere på utsiden av fengselet om somatiske og psykiske helseutfordringer som det kan være utfordrende å kartlegge. Det nevnes blant annet at det kan virke som behandlere mener det er helsetjenesten i fengselet som har ansvaret, og at behandlerne først kan ta tak i oppfølging ved eller etter løslatelse.

Kommuner som har erfaring med kvinnelige innsatte, nevner at denne gruppen generelt har behov for mer helsehjelp og tettere oppfølging fra den stedlige helse- og omsorgstjenesten. Videre nevnes at kvinner kan ha en annen tilnærming til helsetjenestene enn menn, og derfor må møtes på en litt annen måte. Blant det som trekkes frem, er at:

• Lokalene i fengselet ikke er tilrettelagt godt nok til at helsehjelp kan ytes slik at kvinnelige innsatte slipper å møte mannlige innsatte.

• Kvinnene har ikke samme tilbud om skole, jobb og program som mannlige innsatte. Dette påvirker muligheten for utdanning, rehabilitering og helsen under fengselsoppholdet.

• Kvinnelige innsatte kan ha somatiske og psykiske plager som ikke er fulgt opp av helsevesenet tidligere, slik at det mangler informasjon om helsetilstanden.

• Flere kvinner har komplekse helseutfordringer som krever mer av både den stedlige kommunale helse- og omsorgstjenesten og kriminalomsorgen. En større andel kvinner enn menn i fengsel har samtidige rus- og psykiske lidelser, kognitive utfordringer og sårbar somatisk helse med behov for oppfølging.

• Det er selvskadende adferd blant kvinner som en konsekvens av det de opplever som urettferdig eller ikke ønskelig behandling, eller som uttrykk for behov for oppmerksomhet/omsorg.

• Kvinnelige innsatte krever spesialisert kompetanse og god tilgang på helsetjenester.

• Uten mulighet til å logge seg inn på Helsenorge.no, er det vanskelig for innsatte å følge livmorhalsprogram, mammografiprogram og lignende.

14.5.3 Finansieringen av kommunale helse- og omsorgstjenester til fengselsinnsatte

Staten yter et særskilt øremerket tilskudd til kommuner og fylkeskommuner som har fengsel, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 11-5 og tannhelsetjenesteloven § 1-3 bokstav f.130 Tilskuddsordningen forvaltes av Helsedirektoratet. Tilskuddet opplyses ikke å være ment å skulle fullfinansiere tjenestene, men skal være en støtte til merutgifter som følger av å yte helsetjenester til innsatte i fengsel.131 Den særskilte tilskuddsordningen ble evaluert i 2024.

Etter regelverket skal tilskuddsbeløpene utbetales to ganger i året, basert på de kvantifiserbare kriteriene antall og type soningsplasser per fengsel.132 Med virkning fra 2025, skal høy- og lavsikkerhetsplasser vektes med 1, forvaringsplasser med 2, og plasser til kvinner og mindreårige med 3. Inntil denne siste endringen i regelverket, var forvaringsplasser vektet med 2, høy- og lavsikkerhetsplasser med 1, og plasser i overgangsbolig med 0,5. Fordelingen av tilskuddsmidler basert utelukkende på kvantifiserbare kriterier ble innført fra 2017, med en innfasing over tre år.

Kilde: Prop. 1 S (2010–2011)–(2024–2025) for budsjettårene 2011–2025, Helse- og omsorgsdepartementet

Figur 14.4 viser samlet utbetalt tilskudd til kommuner og fylkeskommuner til helse- og omsorgstjenester til innsatte i fengsel i perioden 2010–2024. Utbetalt tilskudd i 2024 utgjorde totalt 207,2 millioner kroner, fordelt med 181,3 millioner kroner til kommuner med fengsel og 25,9 millioner kroner til fylkeskommuner med fengsel. Helsedirektoratet har opplyst at tilskuddet årlig justeres med «regjeringens anslag på prisvekst på denne posten/posttypen». I perioden 2010–2024 økte det totale tilskuddet med i gjennomsnitt om lag 4,3 prosent per år, med enn noe sterkere økning i tilskuddet til fylkeskommunene enn til kommunene i denne perioden.

I hovedsak har fordelingen av hvor stor andel av det totale tilskuddet som formidles til henholdsvis kommuner og fylkeskommuner likevel vært relativt konstant. Med virkning fra 2025 fremgår det av regelverket at fordelingen av tilskuddet skal være 87,5 prosent til kommuner med fengsler og 12,5 prosent til fylkeskommuner med fengsler.

Det faktiske tilskuddet per innsatt i fengsel avhenger av hvor mange innsatte og plasser det er hvert år. Tilskuddet for 2023 ble utbetalt med utgangspunkt at det i 2023 var gjennomsnittlig 162 forvaringsplasser, 3 539 plasser i høysikkerhetsfengsel, 950 plasser i fengsel med lavere sikkerhet og 124 plasser i overgangsbolig. Tabell 14.1 viser tilskudd per plass i perioden 2020–2023.133 Tilskuddet per innsatt var 87 455 kroner for forvaringsplass, 43 728 kroner for høy- og lavere sikkerhetsplass og 21 864 kroner for overgangsbolig i 2023.

Utvalget har mottatt opplysninger fra Helsedirektoratet om fordelingen av tilskuddet til fengselshelsetjenesten til de ulike kommunene. Figur 14.5 viser den kommunevise fordelingen av det totale tilskuddet på 169,8 millioner kroner i 2023.

Kilde: Helsedirektoratet

Helsedirektoratet hadde våren 2023 på høring Nasjonale faglige råd om kommunale helse- og omsorgstjenester til innsatte, som var tenkt å skulle erstatte Veileder for helse- og omsorgstjenester for innsatte.134 Helsedirektoratet besluttet som følge av mange gode og relevante innspill som førte til store endringer, å omarbeide de faglige rådene til en Veileder til lov og forskrift for helse- og omsorgstjenester til innsatte, og sende på ny ekstern høring høsten 2023. Høringsfristen gikk ut 19. januar.

I høringsrunden våren 2023 påpekte flere vertskommuner for fengsler at det i henhold til forarbeider til helse- og omsorgstjenesteloven er staten som skal ha det fulle ansvaret for å finansiere tjenestene, og at tilskuddet således må dekke hele det finansielle behovet kommunene har knyttet til dette. Det ble også påpekt at det, i forbindelse med arbeidet med å revidere veilederen for helse- og omsorgstjenester til innsatte, legges opp til en styrking av tjenestetilbudet til innsatte i forhold til dagens nivå, og at dette medfører ytterligere utfordringer for finansieringen.

Lovfestingen av det kommunale ansvaret for fengselshelsetjenesten ble satt i kraft 1. januar 1995. Før dette var ordningen basert på avtaler mellom kommunene og staten. I forbindelse med lovfestingen pekte Sosial- og helsedepartementet på at de foreslåtte lovendringene ikke ville medføre vesentlige økonomiske konsekvenser for staten, da den kommunale fengselshelsetjenesten allerede var finansiert over kap. 703 Fengselshelsetjenesten, og at statens utgifter ville påløpe uansett om det rettslige grunnlaget for kommunenes engasjement var lov eller avtale. Departementet påpekte videre at den økonomiske situasjonen også for kommunene ville være den samme uansett hvilket rettslig grunnlag helsetjenesten i fengslene ble ytt på grunnlag av.135 I brev 13. juni 2023 til Bergen kommune har Helse- og omsorgsdepartementet stadfestet Helsedirektoratets vurdering av at tilskuddet fra staten ikke kan skal ses som en fullfinansiering, men bare som en støtte til merutgifter ved å yte helse- og omsorgstjenester til innsatte i fengsel. Departementet ga videre uttrykk for at kommunene må bidra med egne midler ved behov ut over dette tilskuddet, dersom det er nødvendig for å ivareta sitt ansvar og yte nødvendige og forsvarlige helse- og omsorgstjenester til innsatte i fengsel.

Bergen kommune opplyste i høringsuttalelse til revisjon av nevnte veileder at kommunen bidro med 2,7 millioner kroner av egne midler til fengselshelsetjenesten i 2023. Ifølge tall fra Helsedirektoratet, fikk Bergen kommune 14,6 millioner kroner i tilskudd i 2023. Det vil si at Bergen kommunes egen andel til finansiering av helse- og omsorgstjenester til innsatte i fengsel i 2023 utgjorde i underkant av 16 prosent. Det bemerkes at behovet for at den enkelte fengselskommune bidrar med egne midler, i tillegg til å avhenge av størrelsen på totalbevilgningen hvert år, vil påvirkes av endrede fordelingskriterier.

Tilskuddsordningen for fengselshelse ble evaluert i 2024.136 Evalueringen var basert blant annet på en spørreundersøkelse til fengselskommunene, med en svarprosent på 77. Av rapporten fra evalueringen fremgår det at 54 prosent av de kommunene som responderte, bidro med egne midler til å finansiere helse- og omsorgstjenestene til innsatte i fengsel, mens 33 prosent ikke bidro med egne midler og 13 prosent ikke visste om de bidro med egne midler eller ikke.

Blant de kommunene som responderte at de ikke bidro med egne midler, forklarte flere av respondentene dette med at tjenesten klarer å holde seg innenfor tilskuddets ramme, men presset økonomi ble også nevnt som en årsak, samt at tjenesten som tilbys styres av tilskuddet. Noen respondenter forklarte at det ble stilt krav om at forbruk i tjenesten skulle holdes innenfor rammen av tilskuddet, samt at kommuneledelsen var av den oppfatning at tilskuddet skulle dekke hele driften av fengselshelsetjenesten. Respondentene ble videre stilt spørsmål om hvor stor andel av kostnadene til helse- og omsorgstjenester i fengsel som blir dekket av tilskuddet fra Helsedirektoratet. De aller fleste respondentene svarte at tilskuddet dekket enten 100 prosent eller 75 prosent av kostnadene (svaralternativene var 0, 25, 75 eller 100 prosent).

Det har ikke lykkes utvalget å få det hele bildet av hvor mye kommunene med fengsler bidrar med av egne midler til å finansiere fengselshelsetjenesten. I evalueringsrapporten anbefales det at det innhentes informasjon om hvorvidt tilskuddsmottaker bidrar med egne midler, for å kunne vurdere om eventuelle mangler ved tjenestene kan skyldes manglende finansiering fra kommunens eller fylkeskommunens side.

14.6 Spesialisthelsetjenester til innsatte

14.6.1 Helseforetakenes ansvar for å tilby nødvendige spesialisthelsetjenester

Staten har det overordnede ansvaret for at befolkningen tilbys spesialisthelsetjenester,137 og det er de regionale helseforetakene og helseforetakene under dem (spesialisthelsetjenesten) som skal sørge for spesialisthelsetjenester til befolkningen i egen helseregion.138 Ansvaret omfatter blant annet utredning og diagnostisering av alvorlige psykiske lidelser.139 Spesialisthelsetjenesten skal utføre sine oppgaver i samarbeid med andre tjenesteytere, herunder med kommunene og fylkeskommunene. Samarbeidet mellom de ulike aktørene skal gi et helhetlig og samordnet helsetilbud, herunder til innsatte i fengsel.140

Spesialisthelsetjenestene kan ytes enten av helseforetakene i regionen, eller ved at det inngås avtale med andre tjenesteytere.141 For innsatte i fengsel kan spesialisthelsetjenestene typisk gjelde poliklinisk behandling (somatisk eller psykisk helsevern), innleggelse i sykehus (herunder i psykisk helsevern) og tverrfaglig spesialisert behandling for rusmiddelavhengighet.

Helsetjenester fra spesialisthelsetjenesten krever henvisning fra den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Med mindre den innsatte er i et utrednings- eller behandlingsløp fra før, vil innsatte normalt komme i kontakt med spesialisthelsetjenesten gjennom den kommunale helse- og omsorgstjenesten, som henviser til spesialisthelsetjenesten. I noen tilfeller er det bekymringsmelding fra ansatte i kriminalomsorgen som danner utgangspunktet for at den innsatte kommer i kontakt med spesialisthelsetjenesten.

Henvisninger vedrørende innsatte vurderes på ordinært vis, i tråd med prioriteringsregelverket. Det følger av psykisk helsevernloven at «offentlig myndighet» i noen situasjoner kan fremme en begjæring om tvungen undersøkelse, tvungen observasjon eller tvungent psykisk helsevern.142 For fengselsinnsatte vil dette typisk kunne være den kommunale helse- og omsorgstjenesten, politiet eller kriminalomsorgen.143

14.6.2 Organiseringen av spesialisthelsetjenester til innsatte. Helseforetakenes erfaringer med tjenesteytelsen

14.6.2.1 Generelt

Utvalget har innhentet svar fra de regionale helseforetakene på 11 skriftlige spørsmål om tjenesteytelsen til innsatt i fengsel. Spørsmålene gjaldt blant annet organisering av spesialisthelsetjenestene, dekningen av behovet sammenlignet med for befolkningen for øvrig, samhandlingen med andre aktører, og involvering av pårørende. De regionale helseforetakene har i stor grad besvart henvendelse ved å videreformidle til utvalget svarene fra de enkelte helseforetakene i regionen. Organiseringen av spesialisthelsetjenesten er dessuten i noen grad belyst gjennom svar fra vertkommunene for fengslene.

Ved behov for psykisk helsevern under spesialisthelsetjenesten, henviser den kommunale helse- og omsorgstjenesten til DPS (distriktspsykiatrisk senter) eller fengselspoliklinikk i helseforetak. Dersom det er behov for utredning eller behandling som ikke kan gjøres poliklinisk, henviser kommunen i noen tilfeller til innleggelse i spesialisthelsetjenesten. I svar fra helseforetakene er utvalget orientert om et særskilt tilbud til innsatte i Ungdomsenhet Øst, ved at disse får tilbud om kontakt med fengselspsykiatrisk poliklinikk innen én uke.

Spesialisthelsetjenesten ved DPS utfører poliklinisk utredning og behandling av innsatte. Tjenestene ytes dels innenfor og dels utenfor fengsel. I tilknytning til noen av de store fengslene er det opprettet egne psykiatriske fengselspoliklinikker med stedlig tjeneste i fengselet. Videre er det bestemt at det skal være et stedlig tilbud i fengslene for tverrfaglig spesialisert rusbehandling (områdefunksjonen). I tillegg til utredning og behandling av enkeltpersoner, gir DPS veiledning til de som arbeider i den kommunale fengselshelsetjenesten.

Det at pasienten er i fengsel, gir en spesiell ramme for å yte helsetjenester. Opphold i fengsel påvirker både hvordan tjenestene kan gis, og effekten av dem. Kriminalomsorgen forsøker å legge til rette, men enkelte helseforetak har bemerket at kriminalomsorgen låser inn innsatte mer enn ønskelig på grunn av lite bemanning. Det er også bemerket at det er få muligheter for aktiviteter eller tilrettelegging for aktiviteter i fengsel. Videre gir fengsel en annen (og vanskeligere) ramme for terapi enn utenfor fengsel. Ikke minst gjelder dette i gamle fengselsbygg med liten lydisolasjon. Ekstra krevende er det å hjelpe varetektsinnsatte fordi disse har stor usikkerhet om sin situasjon, og kanskje liten kontakt med familie og nettverk på grunn av restriksjoner besluttet av retten. Det er en særskilt risiko for selvmord knyttet til denne gruppen innsatte. For øvrig nevner helseforetakene at det forvansker tjenesteytelsen at innsatte ikke har tilgang til mobiltelefon, PC eller BankID.

Ressursknapphet i tjenestene merkes på ulike måter, blant annet ved at det kan oppstå utfordringer med å få bragt en innsatt til en timeavtale ved DPS utenfor fengselet. I områder med store geografiske avstander, bruker også behandlere mye tid på reising for å oppsøke pasienter, og det er bemerket overfor utvalget at digitale konsultasjoner og veiledning per internett bør videreutvikles.

Svarene fra helseforetakene forteller at disse i hovedsak opplever å kunne gi et tilbud til innsatte som er på linje med (eller bedre enn) tilbudet til den øvrige befolkningen, og det nevnes at tilgangen til spesialisthelsetjenester for innsatte er styrket de siste årene. Men det påpekes også at noen grupper innsatte, blant annet kvinner, har større behov enn andre. Stedlig tjeneste i fengsel opplever at terskelen for døgninnleggelse kan være noe høyere enn ellers, antakelig fordi opphold i fengsel anses å sikre en viss omsorg. Blant det som ellers påpekes fra helseforetakene, er at det kan være vanskelig for primærhelsetjenesten å oppdage moderate nevroutviklingsforstyrrelser eller psykisk utviklingshemming hos innsatte, og at det er begrenset kunnskap med hensyn til å forstå funksjonsnivået og behovet til mange av de innsatte som har eller kan ha en utviklingshemming eller autismespektertilstand. Poliklinikken mangler verktøy for å utrede autismespekterlidelser, og at det er komplisert å få innsatte med slike utfordringer utredet utenfor fengsel. For øvrig påpekes det blant annet at:

• Det er utilstrekkelig spisskompetanse innenfor fengselspsykiatri ved lokale DPS.

• Flytting av innsatte kan forvanske den helsemessige oppfølgingen av dem.

• Det er mangler ved behandlings- og oppfølgingstilbudet for innsatte med kognitive vansker og autismespekterforstyrrelser.

• Det mangler spesifikke behandlingstilbud for personlighetsforstyrrelser og seksuallovbruddsproblematikk.

• Det er behov for opplæring i traumebehandling.

• Det er begrenset mulighet for eksponering utenfor terapirommet.

Som forbedringspunkter er nevnt blant annet et mindre skille mellom tverrfaglig spesialisert rusbehandling og psykisk helsevern, og tettere samarbeid mellom psykiatrisk akuttpost og fengselspsykiatrisk poliklinikk for å unngå «svingsdørsvirkninger» av diagnostisk uenighet. Et annet forbedringsområde som nevnes er overganger mellom fengsler eller fra fengsel til frihet. Slike overganger kan medføre bytte av behandler eller at tjenesten opphører.

14.6.2.2 Særskilte utfordringer knyttet til spesialisthelsetjenester til kvinnelige innsatte og unge

Generelt er forekomsten av psykiske lidelser større blant kvinnelige enn blant mannlige innsatte. I noen grad dekkes behovet godt poliklinisk, men det er en særlig utfordring at noen kvinner blir dårlige ved fengsling, og bedriver selvskading mv. Sykehusinnleggelse vurderes ikke alltid å være riktig behandlingsnivå, samtidig som rammene i fengselet gjør det vanskelig å nyttiggjøre seg poliklinisk oppfølging. Plassering i sikkerhetscelle er hverken helsefremmende eller god omsorg. Det er sammensatt og kompleks problematikk hos noen innsatte i denne gruppen. Behovet kan primært være omsorg og habilitering, men det er vanskelig å finne et slikt tilbud.

Når det gjelder unge i fengsel, bemerkes det fra helseforetakene blant annet at det er positivt at det er en styrket oppfølging av unge innsatte. Men det påpekes også at dette er en pasientgruppe om vokser, og at det er viktig å fange opp behov og iverksette tiltak raskt. Arbeidet med denne gruppen kompliseres ved at den enkelte gjerne er mindre hjelpesøkende enn i andre pasientgrupper. Fordi de unge ofte har korte dommer, kan det dessuten være vanskelig å planlegge livssituasjonen etter løslatelse. Det nevnes ellers også at høysikkerhetsfengsel kan være skremmende for unge, og bli en arena for påvirkning i negativ retning.

14.7 Samhandling og informasjonsutveksling i samarbeidet om ivaretakelsen av helsen til innsatte i fengsel

14.7.1 Samarbeid mellom ulike tjenester

Kriminalomsorgen har ansvar for gjennomføringen av fengselsoppholdet, og skal legge til rette for at innsatte får blant annet de helse- og omsorgstjenestene de har krav på.144 Kommunene skal sørge for at den kommunale helse- og omsorgstjenesten samarbeider med andre tjenesteytere dersom samarbeid er nødvendig for å gi pasienten eller brukeren et helhetlig og samordnet tjenestetilbud, mens de regionale helseforetakene skal sørge for at virksomheter som yter spesialisthelsetjenester, samarbeider med andre tjenesteytere dersom samarbeid er nødvendig for å gi pasienten et helhetlig og samordnet tjenestetilbud.145 Men selv om regelverket pålegger kriminalomsorgen og helsetjenestene å samarbeide, kan det være flere hindringer for et godt samarbeid.

I en rapport fra 2019 påpeker Helsedirektoratet at det kan være organisatoriske, kulturelle, økonomiske eller juridiske hindringer for et godt tverrsektorielt samarbeid.146 Når det gjelder organisatoriske hindringer, viser direktoratet til at sektoransvarsprinsippet innebærer at det oppstår organisatoriske «siloer» som kan gjøre det vanskelig å operere på tvers. Sektorinndelingen i stat og kommune kan føre til at tjenestene ikke er koordinerte, og at informasjonsflyten ikke fungerer. De kulturelle hindringene kan blant annet skyldes at tjenestene bemannes av fagfolk som har ulike utdanninger, snakker ulike fagspråk, bruker ulike arbeidsformer og er preget av ulike kulturer. Tjenestene forvalter ulik profesjonskunnskap basert på verdier, normer og problemoppfatninger som er fremhevet innenfor de profesjonene som er sentrale der, og kan ha liten kjennskap til samfunnsoppdraget, kompetansen og oppgavene hos de andre tjenestene. Videre er det økonomiske hindringer i form av begrensede ressurser og mangel på tid. Disse hindringene kan bidra til at tjenesteyterne ikke prioriterer samarbeid med mindre det har direkte betydning for egen oppgaveløsning eller eget ansvarsområde. Videre kan ulike regelverk eller ulike forståelse av regelverk, være juridiske, hindringer for et godt samarbeid.

Blant de skriftlige spørsmålene utvalget sendte til kommunene med fengsel og de regionale helseforetakene, var hvordan kommunene og spesialisthelsetjenesten opplever samhandlingen med kriminalomsorgen, og med hverandre.

Når det gjelder kommunenes opplevelse av samhandlingen med kriminalomsorgen, svarer de fleste av de kommunene som har svart, at samhandlingen med kriminalomsorgen er god. Faste møter, god kommunikasjon og tillit, og forståelse og respekt for hverandres ansvarsområder og samfunnsoppdrag, nevnes som vesentlige faktorer. Fremstilling av innsatte blir påpekt som en utfordrende side ved samarbeidet, men det vises i noen grad også til god kontakt med kriminalomsorgen rundt dette. Et annet utfordringspunkt som nevnes, er tilfeller der innsatte ikke samtykker til opphevelse av taushetsplikt. Videre kan det være utfordrende at informasjonsdeling kun kan skje i papirform eller muntlig. Videre nevnes at det kan være vanskelig å veilede ansatte i kriminalomsorgen i deres håndtering av psykiske lidelser når det ikke er mulig å gå nærmere inn på diagnoser eller personlige utfordringer hos innsatte som har psykiske helseproblemer. Videre gis det uttrykk for at taushetsplikten tidvis kan skape utfordringer med hensyn til å dele helseopplysninger når en innsatt overføres fra et fengsel til et annet. For øvrig nevner kommunene disse utfordringene for samhandlingen med kriminalomsorgen:

• At helsetjenesten i noen tilfeller opplever at kriminalomsorgen gir instrukser for hvordan helsetjenesten skal løse sine oppgaver.

• Det er vanskelig å veilede kriminalomsorgen om håndtering av psykisk helse, siden kriminalomsorgen som etat mangler kunnskap om psykisk helse. Kriminalomsorgens personell kan ha feil forståelse av sentrale begreper vedrørende psykisk helse, og det kan være uklart hvor langt den kommunale helse- og omsorgstjenesten har veiledningsansvar overfor kriminalomsorgen.

• Ressursmangel står i veien for kontaktbetjentarbeid og miljøterapeutiske tiltak, og i den daglige samhandlingen bærer kriminalomsorgen preg av å være en presset tjeneste. Dette bidrar til at det samlede tilbudet til innsatte blir for fragmentert.

• Lokalitetene for den stedlige kommunale helse- og omsorgstjenesten i fengslet er ikke tilfredsstillende.

• Det er uklarheter ved oppgavefordelingen, og behov for å avklare hva som er helsehjelp og hva som er praktisk bistand. Den kommunale helse- og omsorgstjenesten belastes med forespørsler fra ansatte i kriminalomsorgen om veiledning og støtte, og behovet kan resultere i at den stedlige kommunale helse- og omsorgstjenesten utfører oppgaver og ansvar som egentlig tilligger kriminalomsorgen.

• Det er behov for bedre strukturer og samarbeid på systemnivå, og for bedre kommunikasjon og samhandlingsrutiner.

Når det gjelder kommunenes opplevelse av samhandlingen med spesialisthelsetjenesten, er de fleste kommunene positive. Særlig stedlig spesialisthelsetjeneste oppleves som en ressurs. Kommunene peker samtidig på noen utfordringer i samhandlingen med spesialisthelsetjenesten:

• Ressursmangler og begrenset kapasitet. Spesialisthelsetjenesten skriver ut innsatte etter for kort tid, noen ganger til oppfølging i fengselet og primærhelsetjenesten uten at relevante opplysninger følger med.

• Det er behov for bedre informasjonsflyt når innsatte overføres tilbake til fengsel for videre oppfølging av den stedlige kommunale helse- og omsorgstjenesten. Det mottas ikke alltid beskjed om utskrivning fra sykehus.

• Innsatte blir prioritert sist til somatiske sykehus, og det mangler samarbeid med psykiatrisk sykehus.

• Det er vanskelig å oppnå tilstrekkelig kommunikasjon rundt timer til spesialisthelsetjeneste, ettersom innkalling kommer på Helsenorge.no eller SMS. Innsatte har ikke mobiltelefon, og mister dermed timer.

• Det er vanskeligere å få hjelp fra spesialisthelsetjenesten når behovet gjelder psykisk helse enn ved somatikk.

• Innsatte henvises til psykisk helsevern på vanlig vis, men forventninger om hjelp til vurdering i det enkelte tilfelle oppfylles ikke alltid.

• Spesialisthelsetjenesten i forskjellige regioner vurderer de innsatte forskjellig. Ved overføring mellom fengsler kan innsatte ha rettigheter fra et annet helseforetak som ikke videreføres på nytt sted.

• Det er ønske om mer samarbeid mellom spesialisthelsetjenesten og den kommunale helse- og omsorgstjenesten, både på ledernivå og laveste nivå.

• Psykologdekningen i fengsel er for dårlig.

Svarene fra spesialisthelsetjenesten viser at helseforetakene i hovedsak opplever at de har et godt samarbeid med kriminalomsorgen om innsatte som er pasienter. Det bemerkes likevel som problematisk at innsatte flyttes mellom fengsler uten nødvendig forvarsel og dialog med behandler, og at det ikke foreligger prosedyrer for kommunikasjon med nytt fengsel/helseforetak vedrørende behov for oppfølging i spesialisthelsetjenesten. Også ressursutfordringer, ulike kommunikasjonsplattformer og taushetsplikt/personvern kompliserer samarbeidet. Det uttrykkes bekymring for at reduksjon av antall ansatte og velferdstilbud i fengslene vil påvirke den psykiske helsen negativt for de innsatte. For spesialisthelsetjenesten er det også vesentlig å ha tilgang til internett for stedlig tjeneste i fengslene.

Helseforetakene opplever også samarbeid med den kommunale helse- og omsorgstjenesten som generelt godt. Samarbeidet kompliseres i noen grad av at tjenestenivåene har ulike journalsystemer. Samarbeidet kan også være vanskelig dersom en pasient/innsatt ikke ønsker at den kommunale helse- og omsorgstjenesten skal være involvert i behandling fra spesialisthelsetjenesten.

Når det gjelder involvering av pårørende, vises det til vanlig klinisk praksis. Involvering av pårørende skjer i noen grad ved telefonintervjuer, siden rammene i fengsel medfører en del begrensninger for hvordan pårørende kan involveres. Det vises også til at geografisk avstand og kapasitetsbegrensninger som hindringer for involvering.

I den tidligere nevnte rapporten fra Europarådets torturforebyggingskomités besøk til et utvalg norske fengsler mv. i mai 2024, er også samhandlingen mellom tjenester omtalt. I rapportens sammendrag uttales det blant annet:147

Prison health care operates isolated from other prison services, in part due to strict legislation on medical confidentiality. Further, within the prison health care system, the different care providers, namely those responsible for somatic care, for psychiatric care, for drug addiction and the specialised «Basik» programme for sexual offenders, communicated insufficiently, in part due to the lack of a single, consolidated medical file, and tended to coordinate poorly. This led to insufficient clinical leadership in all prisons visited and contributed to a loss of valuable medical information, and negatively impacted on the quality of care afforded to prisoners. Overall, healthcare staffing was found to be insufficient in all prisons visited in terms of doctors and nurses’ presence. There was significant staff turnover, with frequent absences of doctors and nurses which hampered the continuity of care.

14.7.2 Sentrale elementer i regelverket om taushetsplikt

14.7.2.1 Forvaltningsmessig og yrkesmessig taushetsplikt

Både kriminalomsorgen, de kommunale tjenestene og spesialisthelsetjenesten er underlagt lovbestemt taushetsplikt. Reglene om taushetsplikt skal beskytte privatlivet til den opplysningene gjelder, og bidra til tillit om at den som gir fra seg personlige opplysninger skal kunne stole på at opplysningene ikke spres til uvedkommende. Uten slik tillit øker faren for at alle de opplysningene som er relevante for å kunne ivareta den innsatte, ikke kommer frem. Dypest sett anses taushetsplikten i noen grad som en forutsetning for at den enkeltes rett til helsehjelp skal være reell.

Regelverket har bestemmelser dels om forvaltningsmessig taushetsplikt, og dels om yrkesmessig (profesjonsbestemt) taushetsplikt. Den forvaltningsmessige taushetsplikten gjelder generelt for alle som jobber i eller for et forvaltningsorgan, mens den yrkesmessige taushetsplikten bare gjelder for bestemte yrkesutøvere. De alminnelige reglene om taushetsplikt i forvaltningen – altså den forvaltningsmessige taushetsplikten – er nedfelt i forvaltningsloven §§ 13 flg. Etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 har «enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan» plikt til å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om noens «personlige forhold». Med opplysninger om noens «personlige forhold» menes opplysninger som det er vanlig å ville holde for seg selv. Opplysninger om helsemessige forhold er «personlige forhold» i forvaltningsloven forstand, og underlagt taushetsplikt. Blant annet spesialisthelsetjenesteloven og helse- og omsorgstjenesteloven har en strengere definisjon av hva som er «personlige forhold» enn forvaltningsloven.

Helsepersonell har en yrkesmessig taushetsplikt som strekker seg lenger enn den forvaltningsmessige. Helsepersonell er i helsepersonelloven § 3 definert som personell som yter helsehjelp, det vil si som utfører handlinger som har forebyggende, diagnostisk, behandlende, helsebevarende, rehabiliterende eller pleie- og omsorgsformål.148 Den yrkesmessige taushetsplikten for helsepersonell er regulert i helsepersonelloven § 21. Bestemmelsen slår fast at helsepersonell skal hindre at andre får adgang eller kjennskap til opplysninger om «folks legems- eller sykdomsforhold» eller «andre personlige forhold» som de får vite om «i egenskap av å være helsepersonell». Dette omfatter alle opplysninger om en persons fysiske og/eller psykiske helsesituasjon. Også informasjon om at en pasient eller bruker er innlagt på sykehus eller har oppsøkt helsepersonell, er i utgangspunktet omfattet. En opplysning om at noen som anføres å være syk, likevel skal være frisk, omfattes også.149 Uttrykket «andre personlige forhold» omfatter blant annet sosiale forhold, sivilstand og økonomiske forhold.150 Bestemmelsen korresponderer med pasienters rett til vern mot spredning av opplysninger etter pasient- og brukerrettighetsloven § 3-6 første ledd. I motsetning til den forvaltningsmessige taushetsplikten, omfatter den yrkesmessige taushetsplikten også opplysninger som helsepersonell får tilgang til utenfor tjenesteforholdet, når opplysningene er mottatt fordi de er helsepersonell.

Både den forvaltningsmessige og den yrkesmessige taushetsplikten gjelder med en rekke unntak. Særlig sentralt er at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysningene gjøres kjent for den som opplysningene direkte gjelder.151 Videre kan den som i utgangspunktet har krav på taushet, samtykke til at opplysningene deles. For barn under 18 år vil det som hovedregel kreves samtykke fra både vergen og barnet selv.152 Uavhengig av samtykke, vil taushetsplikten etter forvaltningsloven og helsepersonelloven heller ikke være til hinder for at opplysningene deles i anonymisert form.153 Endelig nevnes at taushetsplikt etter forvaltningsloven og helsepersonelloven heller ikke er til hinder for at opplysningene brukes når ingen berettiget interesse tilsier at de holdes hemmelig.154 Dette kan være tilfellet hvor en opplysning allerede er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder, for eksempel dersom en innsatt har fortalt om egen helsesituasjon i et TV-program eller lignende.

14.7.2.2 Bruk av taushetsbelagt informasjon

Den forvaltningsmessige taushetsplikten står ikke i veien for at opplysninger brukes for det formålet de er innhentet for, og i den forbindelse deles med kolleger i samme etat i den grad dette trengs for en hensiktsmessig arbeids- og arkivordning.155 Det samme gjelder deling av opplysninger med ansatte i andre forvaltningsorganer når dette er nødvendig for å fremme avgiverorganets oppgaver etter lov, instruks eller oppnevningsgrunnlag.156 Rekkevidden av sistnevnte regel kan bero på hvordan avgiverorganets oppgaver er beskrevet i loven.

For kriminalomsorgens vedkommende følger det av straffegjennomføringsloven § 2 at etaten skal sørge for at straffen gjennomføres på en måte som tar hensyn til dens formål, motvirker nye straffbare handlinger og er betryggende for samfunnet. Videre følger det av samme lov § 4 at kriminalomsorgen gjennom samarbeid med andre offentlige etater skal legge til rette for at domfelte og innsatte i varetekt får de tjenestene som lovgivningen gir den krav på. Det kan spørres om kriminalomsorgens tilretteleggingsansvar etter § 4 i seg selv forutsetter at taushetsbelagte opplysninger deles med andre forvaltningsorganer. Det følger av merknadene til § 4 i Ot.prp. nr. 5 (2000–2001) at bestemmelsen blant annet er ment å pålegge kriminalomsorgen en plikt til å formidle den enkelte innsattes behov overfor andre tjenesteytere. Rammene for kriminalomsorgens deling av informasjon til helsetjenesten er nærmere regulert i forskrift om straffegjennomføring § 3-16. Bestemmelsens første ledd slår fast at ansatte i kriminalomsorgen skal formidle kontakt med helsetjenesten hvis den innsatte ber om det. Videre presiserer bestemmelsen at ansatte i kriminalomsorgen «av eget tiltak», altså også uten at den innsatte ber om det, skal formidle kontakt med helsetjenesten «hvis det er noe som tyder på at den innsatte er syk». Bestemmelsen synes å forutsette at kriminalomsorgen kan dele taushetsbelagt informasjon med helsetjenesten i disse tilfellene. Det følger videre av forvaltningsloven at taushetsplikten ikke er til hinder for at kriminalomsorgen deler taushetsbelagte opplysninger med andre så langt det er nødvendig for å «unngå fare for liv eller helse».157

Hvis taushetsplikten følger av en annen lov enn forvaltningsloven, slik den gjør for helsepersonell, vil det i praksis være denne andre loven som også regulerer adgangen til å dele opplysningene med andre. For opplysninger underlagt taushetsplikt etter helsepersonelloven § 21, følger det av samme lov § 23 første ledd nr. 4 at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysningene gis videre når «tungtveiende private eller offentlige interesser» gjør det rettmessig. Det vil si at helsepersonell kan dele taushetsbelagte opplysninger med for eksempel kriminalomsorgen dersom hensynene og interessene som taler for dette, veier vesentlig tyngre enn de hensynene som taler for å bevare taushet. Hva som er «tungtveiende (…) offentlige interesser» i helsepersonellovens forstand, er ikke nødvendigvis sammenfallende med de offentlige interessene som ligger til grunn for at forvaltningen kan dele taushetsbelagt informasjon etter forvaltningsloven § 13. Deling av informasjon på grunnlag av helsepersonelloven § 23 nr. 4 vil særlig være aktuelt der det foreligger fare for menneskeliv eller helseskade, enten for konkret personer eller for en mer generell gruppe (for eksempel de som oppholder seg på et nærmere angitt sted).

Helsepersonelloven har egne regler for deling av taushetsbelagte opplysninger mellom helsepersonell, uavhengig av om helsepersonellet jobber i samme virksomhet. Det følger av helsepersonelloven § 25 første ledd at helsepersonell – dersom det er «nødvendig for å kunne gi forsvarlig helsehjelp» – kan dele taushetsbelagte opplysninger om en pasient med annet helsepersonell som arbeider, eller har arbeidet, med pasienten. Tilsvarende kan taushetsbelagte opplysninger gis til samarbeidende personell når dette er nødvendig for å ivareta behovene til pasientens mindreårige barn eller mindreårige søsken.158 Adgangen etter helsepersonelloven § 25 er avhengig av at pasienten ikke motsetter seg informasjonsdelingen. Det må gjøres en konkret vurdering av hvilke opplysninger det er behov for å utlevere. Adgangen etter helsepersonelloven § 25 må ses i sammenheng med samme lov § 45, hvoretter helsepersonell som skal yte helsehjelp skal få relevante helseopplysninger i den grad dette er nødvendig for å kunne gi helsehjelp til pasienten på en forsvarlig måte.

I tillegg åpner helsepersonelloven § 25 a for å dele taushetsbelagte opplysninger i helsefaglige arbeidsfellesskap, mens § 25 b i noen grad åpner for å benytte informasjon om én pasient ved ytelse av helsehjelp til en annen pasient, begge deler under forutsetning av at pasienten ikke motsetter seg bruken, jf. også pasient- og brukerrettighetsloven § 5-3.

14.7.2.3 Bistand fra ansatte i kriminalomsorgen til helsetjenestene

Utgangspunktet er at innsatte i fengsel kan administrere sine egne medisiner, som de ville ha gjort ellers i samfunnet. Særlig i fengsler med høyt sikkerhetsnivå vil det imidlertid ofte være besluttet at det av sikkerhetsmessige grunner ikke skal oppbevares medisiner på cellene. Ettersom helsetjenestene ikke er til stede i fengslene hele døgnet, bistår kriminalomsorgen i noen grad med å dele ut legemidler. Dette kan for eksempel gjelde foreskrevne medisiner og legemiddelassistert rehabilitering (LAR) overfor opioidavhengige. Helsetjenesten er da ansvarlig for at de aktuelle ansatte i kriminalomsorgen har fått nødvendig opplæring, slik at medikamentutdelingen utføres på en forsvarlig måte. Når ansatte i kriminalomsorgen bistår på denne måten, vil taushetsplikten omfatte også det de får vite gjennom utførelsen av denne oppgaven.159

14.7.2.4 Avvergingsplikt og andre regler som åpner for å formidle informasjon

I noen tilfeller har blant annet ansatte i kriminalomsorgen og helsepersonell plikt til å handle uten hensyn til taushetsplikt. Etter straffeloven har alle plikt til å søke å avverge nærmere bestemte straffbare forhold, og til å varsle om opplysninger som godtgjør at en uskyldig person er tiltalt eller dømt for lovbrudd av en viss alvorlighetsgrad. Videre har alle plikt til etter evne å hjelpe en person som er i åpenbar fare for å miste livet eller bli påført betydelig skade på kropp eller helse, og til å avverge en fare for en alvorlig ulykke. Brudd på disse pliktene er belagt med straffansvar.160 Det finnes også en rekke øvrige regler som medfører plikt til å varsle om forhold som ellers ville vært omfattet av taushetsplikt. Her nevnes at etter psykisk helsevernloven § 3-6 første ledd har blant annet kriminalomsorgen plikt til å varsle helsetjenesten dersom en person antas å oppfylle vilkårene for tvungent psykisk helsevern, og vedkommende ikke oppsøker behandling selv. Videre skal blant andre ansatte i kriminalomsorgen og helsetjenestene melde fra til barnevernet hvis det er grunn til å tro at et barn blir utsatt for omsorgssvikt eller viser alvorlige atferdsvansker, jf. barnevernsloven § 13-2. Det nevnes også at kriminalomsorgen etter straffegjennomføringsloven § 7 a andre ledd bokstav c og b, har rett til å innhente opplysninger fra helsepersonell «om innsattes barne- og familieforhold som er nødvendige for å ivareta hensynet til barnet og den øvrige familien under straffegjennomføring, ved permisjon, ved løslatelse og ved overføring til andre gjennomføringsformer enn fengsel med høyt sikkerhetsnivå». Dette kan for eksempel gjelde opplysninger om incest, vold, skadelig rusmiddelmisbruk og andre særlige omstendigheter som kan ha skadelige virkninger i forholdet mellom innsatte og barnet.161 Etter bestemmelsen har kriminalomsorgen også rett til å innhente opplysninger som er «strengt nødvendige for å avverge fare for liv og helse for den innsatte selv, andre innsatte og tilsatte». Dette kan for eksempel være medisinske opplysninger som kan være nødvendige for å bidra til å forhindre overdosedødsfall, selvmord eller smittespredning. Det kan også være opplysninger om den innsattes psykiske lidelser eller andre forhold som kan representere en fare for den innsatte selv, andre innsatte eller for sikkerheten i fengselet.162 Før kriminalomsorgen innhenter opplysningene, skal den søke å oppnå medvirkning eller samtykke fra den som opplysningene direkte gjelder.

14.7.2.5 Deling av taushetsbelagte opplysninger med den innsattes nærmeste pårørende

Straffegjennomføringsloven åpner for at kriminalomsorgen i visse tilfeller kan dele taushetsbelagte opplysninger med den fornærmede i straffesaken eller dennes pårørende, jf. lovens § 7 bokstav i. Dette gjelder for eksempel opplysninger om tidspunktet for permisjoner, avbrudd i straffegjennomføringen og løslatelse fra fengsel, hvis det er av betydning for den fornærmede eller dennes etterlatte å få kjennskap til dette på forhånd. Loven inneholder ingen tilsvarende særregler som åpner for å dele taushetsbelagte opplysninger med den innsattes pårørende. I praksis vil kriminalomsorgen derfor vanligvis være avhengig av samtykke fra den innsatte for å kunne dele taushetsbelagte opplysninger med de pårørende.

Den som yter helsetjenester skal gi pasientens nærmeste pårørende informasjon om pasientens helsetilstand og den helsehjelpen som ytes dersom pasienten eller brukeren samtykker til det eller «forholdene tilsier det», jf. helsepersonelloven § 10, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 3-3. Etter dette regelverket er man altså ikke i alle tilfeller avhengig av pasientens samtykke. Muligheten for å gi pårørende informasjon uten pasientens samtykke kan for eksempel aktualiseres i tilfeller hvor pasienten er bevisstløs. Videre er det egne regler om deling av taushetsbelagte opplysninger til foreldre eller andre som har foreldreansvaret for mindreårige pasienter, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 3-4. Hvem som skal regnes som pårørende, er definert i pasient- og brukerrettighetsloven § 1-3 bokstav b.

14.8 Tidligere utredninger og studier om innsattes helsesituasjon

Det har lenge vært offentlig oppmerksomhet om at det er psykisk syke i fengsel som ikke burde være der, og om den helsemessige oppfølgingen av innsatte. Det er gjennomført flere utredninger og studier som har bidratt til å belyse situasjonen. I det følgende nevner i korte trekk noe av dette arbeidet.

I 1982 ble det nedsatt et utvalg – kalt Weisæth-utvalget – som avga rapporten Psykiatri og avvik hos innsatte. Utvalget fastslo blant annet at alvorlig sinnslidende ikke er fengselsvesenets ansvar, og at fengselsvesenets anstalter er uegnet til å dra omsorg for sinnslidende. Weiseth-utvalgets rapport er fra før innføringen av dagens importmodell. En av anbefalingene i rapporten var at den psykiatriske helsetjenesten i fylkeskommunene skulle overta det faglige ansvaret for psykiatritjenesten i fengslene, slik at innsatte kunne få et tilbud tilsvarende befolkningen for øvrig.

Ved St.meld. nr. 56 (1991–92) ble det fremlagt en plan om å opprette et nytt fengsel for innsatte med store atferdsavvik. Formålet med en slik anstalt skulle være «å gi samfunnet vern mot farlige lovbrytere, avlaste andre anstalter, tilby et soningsmiljø som ikke virker sykdomsfremkallende og/eller forsterkende på asosial atferd, samt om mulig påvirke atferd».163 Forslaget vakte debatt, blant annet om hvor denne anstalten – også kalt en «gråsoneanstalt» – geografisk sett skulle plasseres.164 Planen ble ikke finansiert, og gråsoneanstalten aldri realisert.

St.meld. nr. 27 (1997–98) omhandler blant annet situasjonen for ulike grupper av innsatte som fungerer dårlig i fengsel. Det beskrives blant annet at innsatte med psykiske problemer trenger tilrettelegging for individuelle løsninger. I meldingen gis det uttrykk for at det bør etableres ressursavdelinger som ivaretar dette behovet.

I november 2008 nedsatte Justis- og politidepartementet en arbeidsgruppe som i 2009 avga rapporten Ressursavdelinger for innsatte med psykiske lidelser og store atferdsavvik. Rapporten inneholder blant annet en situasjonsbeskrivelse som i sammendraget er oppsummert slik:

Kriminalomsorgen har ansvaret for en innsattbefolkning bestående av en svært uensartet gruppe mennesker med ulike forutsetninger for å gjennomføre en frihetsberøvelse. Forekomsten av psykiske lidelser i fangepopulasjonen er høy – og betydelig høyere enn i befolkningen for øvrig. Høy andel av personlighetsforstyrrelser og rusproblemer kompliserer bildet, og byr på særskilte straffegjennomføringsmessige utfordringer med henblikk på å tilrettelegge for en god tilpasning til samfunnet. En relativt nylig gjennomført norsk undersøkelse viste at andelen innsatte med lærevansker var betydelig høyere enn i befolkningen for øvrig.

Personer med alvorlig sinnslidelse skal ikke sitte i fengsel, men overføres til psykiatrisk døgnavdeling til behandling. Utviklingen innen allmennpsykiatrien synes imidlertid å ha gått i en retning som har medført en generell nedbygging av de døgnplasser som er aktuelle for fengselsinnsatte. Utviklingen når det gjelder døgnplasser i sikkerhetspsykiatrien har virket i samme retning.

For innsatte som ikke har en alvorlig sinnslidelse, men har en tilstand som krever en tettere oppfølgning enn det som er mulig å få til innenfor de ordinære fengselsavdelingene, anbefales det i rapporten å opprette særlig tilrettelagte enheter – såkalte ressursavdelinger.165

I Cramer-undersøkelsen fra 2014 ble domfeltes psykiske helse kartlagt i perioden fra 2011 til 2013. Diagnosene som fremgår av rapporten, er ikke kliniske sykdomsdiagnoser, det vil si at det ikke er benyttet internasjonalt anerkjent diagnosekartleggingsverktøy. De kan derfor ikke betraktes som mer enn kvalifiserte anslag på forekomsten av psykiske lidelser. Situasjonen for 857 domfelte, både menn og kvinner, ble kartlagt gjennom intervjuer. Resultatene kan tyde på at forekomsten av psykiske lidelser blant innsatte i norske fengsler var betydelig høyere enn i befolkningen for øvrig. Ifølge rapporten var det bare 8 prosent av de undersøkte som ikke hadde tegn til psykiske lidelser. Videre ble det påvist risikofaktorer for selvmord hos 12 prosent. Resultatene tydet også på at det er vanlig å ha flere lidelser samtidig.166 Rapporten fra Cramer-undersøkelsen ble fulgt opp i en felles rapport fra Kriminalomsorgsdirektoratet og Helsedirektoratet i 2016.167

På bakgrunn av en rekke fengselsbesøk utført av Forebyggingsenheten, fremla Sivilombudsmannen (nå Sivilombudet) i 2019 en særskilt melding til Stortinget om isolasjon og mangel på menneskelig kontakt i norske fengsler.168 I meldingen påpekes det blant annet at det er innsatte med store psykiske helseutfordringer som sitter isolert under kritikkverdige forhold gjennom lang tid. Det bemerkes også i meldingen at det er klare mangler i helsepersonells kompetanse om skadevirkninger av mangel på menneskelig kontakt, og manglende kompetanse om oppfølging for å forebygge eller avhjelpe slike skader.

Rapporten Innsatte med utviklingshemming – en deskriptiv undersøkelse av ulike etaters arbeid med identifikasjon og tilrettelegging fra 2020 gjelder situasjonen for personer med utviklingshemming i norske fengsler.169 Undersøkelsen til grunn for rapporten ble gjennomført i perioden fra august 2018 til desember 2019. Forekomsten av innsatte med utviklingshemming i norske fengsler anslås i rapporten å være 10 prosent. I rapporten pekes det blant annet på to forbedringspunkter for å sikre rettssikkerheten til innsatte med utviklingshemming; en bedre brukermedvirkning, og anledning til å delta i kulturliv, fritidsaktiviteter, fornøyelser og idrett på linje med andre innsatte. Videre pekes det på kjent kunnskap om at personer med utviklingshemming ofte har tilleggsutfordringer, for eksempel i form av psykiske lidelser. Generelt er det vel kjent i den kommunale helse- og omsorgstjenesten at utredning av psykiske lidelser overfor innsatte med psykisk utviklingshemming er viktig, men det er varierende opplevelser om hvor godt dette følges opp. Ettersom psykisk utviklingshemming kan «skygge for» psykiske lidelser, er det viktig å ha gode utredningsrutiner på dette området. Det nevnes ellers at seksuallovbrudd og voldslovbrudd synes å være lovbruddskategorier hvor innsatte med utviklingshemming er forholdsvis sterkt representert.170

I 2022 publiserte Senter for omsorgsforskning en rapport om innsattes helse- og omsorgsbehov i fengsel. Studien ble gjennomført som delstudier med personlige intervjuer med ledere og ansatte i kriminalomsorgen og med den kommunale helse- og omsorgstjenesten i to utvalgte fengsler, og innsatte i to utvalgte fengsler. I tillegg ble det gjennomført en undersøkelse ved at ledere og ansatte i kriminalomsorgen og den kommunale helse- og omsorgstjenesten fylte ut et spørreskjema.171 Noen av de sentrale funnene i rapporten er at:

• Den største helseutfordringen for norske innsatte er psykiske lidelser og rusmisbruk. Resultatene viser både lettere psykiske lidelser (som angst og depresjoner), alvorlige psykiske lidelser (personlighetsforstyrrelser, psykoser, suicidalitet og selvskading) og traumer som et resultat av vold og overgrep. Samtlige respondenter i fengselshelsetjenesten oppga at man kjente til innsatte med alvorlige psykiske lidelser og rusmisbruk i fengsel.

• Innsatte etterlyser flere og andre typer helsetilbud. Nesten alle de innsatte som det ble snakket med, kunne vise til en situasjon der de ikke hadde fått den helsehjelpen de trengte.

• Det er noen innsatte i norske fengsler som har et større behov for helsehjelp enn det kriminalomsorgen og den kommunale helse- og omsorgstjenesten kan tilby. Det er tale om innsatte som er for syke til å være i fengsel.

Resultatene fra intervjuene og spørreskjemaene ble vurdert å tyde på at innsatte de siste 10–15 årene har flere og mer omfattende helse- og omsorgsbehov enn tidligere.172

I 2023 ble studien «Psychiatric morbidity among women in Norwegian prisons, 2010–2019» publisert.173 Omtrent 50 000 kvinner og menn i fengsel med høyt eller lavere sikkerhetsnivå var omfattet av undersøkelsen, herunder personer i varetekt. Studien så på de som var i fengsel mellom 1. januar 2010 og 31. desember 2019. Konklusjonen i rapporten er at psykiatriske og doble lidelser (ROP, rus- og psykiatriske lidelser) er meget utbredt blant fengselsinnsatte. Resultatene viser at 75 prosent av kvinnene hadde en historie med psykiske lidelser, mens andelen for menn var 59 prosent. Ruslidelser og ROP-lidelser var svært utbredt blant begge kjønn, men aller mest blant kvinnene. Flere enn én av tre kvinner (38 prosent) hadde én ROP-lidelse, mens andelen for menn var én av fire (24 prosent). I en sammenligning av forekomsten i 2010 og 2019, fremkommer det at det var en betydelig økning for alle diagnostiske kategorier, bortsett fra depressive lidelser og stemningslidelser. I samme periode ble også antallet innsatte redusert (spesielt innsatte med korte dommer).

I 2024 ble det fremlagt en rapport fra Senter for rus- og avhengighetsforskning som kartla levevilkår, rus og psykiske lidelser blant innsatte.174 Studien omfattet alle personer som har vært innsatt i fengsel eller gjennomført straff i samfunnet i perioden 2010–2022. For temaet rus- og psykiske lidelser avdekket kartleggingen at 64 prosent av de innsatte som gjennomførte straff i fengsel i den angitte perioden var diagnostisert med en psykisk lidelse i løpet av perioden. Forekomsten av psykiske lidelser var høyere blant kvinner enn blant menn (henholdsvis 78 og 62 prosent). Også for alvorlige psykiske lidelser var forekomsten høyere blant kvinner enn blant menn (henholdsvis 42 og 27 prosent). Totalt var 29 prosent av de innsatte diagnostisert med det rapporten betegner som alvorlige psykiske lidelser, som inkluderer psykoselidelser, bipolare lidelser, depresjon og personlighetsforstyrrelser.175

For unge domfelte (18–24 år) avdekket kartleggingen at unge kvinner har en særlig forekomst av psykiske lidelser (84 prosent), ruslidelser (66 prosent) og ROP-lidelser (57 prosent). De unge kvinnene har også en høyere forekomst av det som betegnes som alvorlige psykiske lidelser sammenlignet med kvinner ellers i fengselet, mens unge menn har høyere forekomst særlig av ruslidelser og ROP-lidelser, sammenlignet med menn i fengsel for øvrig.176

For eldre menn (50 år eller eldre) viser rapporten en lavere forekomst av ulike psykiske lidelser enn for hele gruppen menn som er i fengsel eller gjennomfører straff i samfunnet. Eldre menn i fengsel har imidlertid en høy forekomst av alkoholbrukslidelse (30 prosent).177

For domfelte med psykisk utviklingshemming var det en særlig høy forekomst av flere psykiske lidelser og ruslidelser samtidig. 96 prosent av gruppen har en annen psykisk lidelse enn psykisk utviklingshemming, og 64 prosent av de som gjennomfører straff i fengsel har en ROP-lidelse.178

Videre fremgår det av rapporten at mens antallet innsettelser i fengsel gikk ned fra 8 915 i 2010 til 5 228 i 2022, økte antallet personer som var registrert med ruslidelser og psykisk lidelser året før innsettelse, betraktelig i samme periode. Rapporten nevner også at det har vært en endring med hensyn til hvilke typer lovbrudd som danner grunnlag for fengselsopphold. Rusmiddellovbrudd er redusert, mens seksuallovbrudd, vold og mishandling har økt.179

De samme utviklingstrekkene kommer i noen grad til uttrykk i stortingsmeldingen Meld. St. 39 (2020–2021) Kriminalomsorgsmeldingen – fremtidens kriminalomsorg og straffegjennomføring.180 Der pekes det blant annet på at mange innsatte er dømt for seksuallovbrudd, vold og mishandling, og at økte strafferammer har medført at fengselsstraffene har blitt lengre gjennom de siste ti årene. Det vurderes videre at de innsatte på gruppenivå har blitt mer krevende. Det er også pekt på at antallet innsatte som gjennomfører forvaring har økt, og at gjennomsnittsalderen for de innsatte øker. Riksrevisjonen beskriver i sin rapport fra 2022 at innsattes behov for tjenester har endret seg, ettersom innsattgruppen har blitt eldre og flere enn tidligere har sammensatte helseutfordringer.181

Oppsummert er det etter dette klart at forekomsten av rus- og psykiske lidelser er stor, og større blant innsatte i fengsel enn i befolkningen for øvrig. Den er enda større blant kvinner enn blant menn i fengsel. Forekomsten av rus- og psykiske lidelser er høyere blant unge, kvinnelige domfelte enn kvinner ellers i fengselet, mens unge, mannlige domfelte har høyere forekomst av særlig ruslidelser og ROP-lidelser sammenlignet med menn i fengselet for øvrig. Det synes også klart at forekomsten av psykiske lidelser blant innsatte har økt de senere årene. Behovet for helsetjenester vil dermed også være større.

14.9 Ivaretakelse av helsen til fengselsinnsatte i enkelte andre land

14.9.1 Psykiske lidelser blant innsatte

Frihetsberøvede personer i Norden har rett til nødvendig helsehjelp på lik linje med andre innbyggere. En rapport fra Verdens helseorganisasjon fra 2022 peker på at innsatte i fengsel likevel er sykere og har en dårligere utvikling sammenlignet med den generelle befolkningen. Det understrekes i rapporten at det generelt er en stor forekomst av psykiske lidelser blant personer i fengsel. Selvmord er den viktigste årsaken til dødelighet i fengsler over hele verden.182

En rapport fra Europarådet fra 2019 peker på at mange land sliter med å komme frem til gode løsninger for innsatte med psykiske lidelser.183 I så måte fremsnakker rapporten et fransk og et nederlandsk initiativ. I den franske modellen er sikkerheten på psykiatrisk sykehus ivaretatt av fengselsmyndigheter, og et godt samarbeid mellom justis- og helsesektoren fremheves. Nederland har etablert «psykiatriske fengselssentre» hvor fengselsbetjenter med betydelig etterutdanning innenfor helse, ivaretar de innsatte i første linje. Den nederlandske modellen er omtalt av Europarådets torturforebyggingskomite (CPT).184

En studie fra 2024 om innsattes helse i skandinaviske fengsler mellom 2010 og 2019 konstaterer at mens fengslingsraten har gått ned i løpet av det siste tiåret, har en økende andel av de som blir innsatt i fengsel en diagnostisert psykisk lidelse.185 Det gis uttrykk for at resultatene bør tilsi at håndteringen i fengsel bør oppgraderes for å kunne ta imot flere innsatte med komplekse behov.

Europarådets torturforebyggingskomité (CPT) inspiserer regelmessig fengsler, psykiatriske institusjoner og andre steder hvor personer kan bli frihetsberøvet, i de nordiske land og i andre land som har sluttet seg til aktuelle konvensjon. CPT har ofte rost de nordiske landene for deres generelt høye standard, men har også påpekt behov for forbedringer i enkelte fengsler og psykiatriske institusjoner. Påpekninger til nordiske land har blant annet vært knyttet til isolasjon og tilgang til helsetjenester. Når det gjelder isolasjon, har komiteen observert forbedringer i både Danmark, Finland og Sverige i de nyeste landrapportene som er tilgjengelige. For Danmark bemerkes blant annet en positiv trend for omfanget av rettsbestemt isolasjon.186

Europarådets ministerkomité vedtok reviderte fengselsregler i 2022. Reglene er standarder blant annet for isolasjon, bruk av tvangsmidler i fengsel, og tilsyn. Standardene reflekterer sentrale kilder som avgjørelser fra Den europeiske menneskerettighetsdomstolen og anbefalinger fra CPT.

Alle de nordiske land har regler for utsettelse av straffegjennomføring eller straffavbrudd på grunn av helsemessige årsaker. Detaljene i ordningene og prosedyrene varierer.

14.9.2 Organisering av helsetjenestene

Nevnte rapport fra Verdens helseorganisasjon fra 2022 beskriver hvordan ulike land i Europa organiserer ytelsen av helsetjenester til innsatte i fengsel.187 I noen land ansettes det helsepersonell i og av kriminalomsorgen, mens andre har en modell hvor tjenestene dels ytes i regi av kriminalomsorgen, og dels av de alminnelige helsetjenestene. I blant de nordiske landene organiseres helsetjenesten noe ulikt.

Norske fengsler drives som kjent etter importmodellen. Sverige har i hovedsak samme system, men synes å ha et noe større innslag av helsetjenester også fra kriminalomsorgen. Bestemmelser om helsehjelp til innsatte i institusjon finnes i den svenske fengselsloven. Av bestemmelsen fremgår blant annet at en innsatt som trenger helse- og legehjelp skal ivaretas etter anvisning gitt av lege, at den alminnelige legehjelpen skal engasjeres dersom den innsatte ikke kan undersøkes eller behandles på en hensiktsmessig måte i institusjonen, og at den innsatte skal overføres til sykehus om nødvendig. I tillegg sier fengselsforordningen § 25 at hver institusjon skal ha tilgang til autorisert lege og personell med passende medisinsk opplæring.

Danmark skiller for det første i større grad mellom varetektsfengsler og andre fengsler enn Norge. Videre har Danmark en blandingsmodell for helsetjenester. Spesialisthelsetjenesten for innsatte er en importert tjeneste. Mye av primærhelsetjenestene utføres også av ordinære tjenester, men fengslene har noe ansatt helsepersonell selv. Innsattes rett til medisinsk behandling og annen helsehjelp er nedfelt i straffegjennomføringsloven § 45. Dersom en innsatt trenger ytterligere undersøkelser eller behandling enn det som gis i fengsel, er det regionsykehussystemet som håndterer dette. Sosial rusbehandling utføres av private virksomheter på kontrakt etter anbud. Behandlingen utføres inne i fengslene.

Finland utmerker seg først og fremst ved å ha egne psykiatrisk sykehus for personer dømt til behandling, selv om det heller ikke der er helt «vanntette skott» med hensyn til hvem som behandles i hvilke institusjoner.

15 Forvaring

15.1 Innledning

Det følger av straffeloven § 40 første ledd at forvaring kan idømmes når tidsbestemt fengselsstraff «ikke anses tilstrekkelig til å verne andres liv, helse eller frihet». Formuleringen «andres liv, helse eller frihet» skal forstås generelt – det kreves ikke at bestemte enkeltpersoners liv, helse eller frihet må være truet.188

Straffeloven § 40 første ledd angir videre hvilke typer lovbrudd som kan gi grunnlag for forvaring. Forvaring kan idømmes når en person finnes skyldig i å ha begått eller forsøkt å begå «et voldslovbrudd, et seksuallovbrudd, en frihetsberøvelse, en ildspåsettelse eller et annet lovbrudd som krenket andres liv, helse eller frihet, eller utsatte disse rettsgodene for fare». Hvilke lovbruddsgrupper som skal regnes som alvorlige og mindre alvorlige, er beskrevet i lovforarbeider og utviklet gjennom rettspraksis.189 Forsøk rammes også, siden også forsøkshandlinger kan gi grunnlag for å konstatere at en person utgjør en særskilt fare for andres liv, helse eller frihet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, tabell 10622

Et tredje vilkår for å kunne idømme forvaring, er at det må være gjentakelsesfare, jf. straffeloven § 40 første ledd, jf. andre og tredje ledd. Var lovbruddet av alvorlig art, må det være en «nærliggende fare» for at lovbryteren på nytt vil begå et alvorlig lovbrudd. Hvis lovbruddet var av mindre alvorlig art, må den siktede «tidligere ha begått eller forsøkt å begå et alvorlig lovbrudd som nevnt i første ledd», og «det må antas å være en nær sammenheng mellom det tidligere og det nå begåtte lovbruddet». Faren for tilbakefall må i slike tilfeller være «særlig nærliggende».

Hvis den siktede var under 18 år på handlingstidspunktet, kan forvaring ikke idømmes med mindre det foreligger «helt ekstraordinære omstendigheter».190

Figur 15.1 viser antallet nye dommer til forvaring hvert år (venstre akse). Antallet har variert en del fra år til år, men har over tid vært relativt stabilt. I gjennomsnitt har det i perioden 2002–2023 vært avsagt i underkant av 16 nye forvaringsdommer hvert år (statistikken inkluderer ikke sikringsdommer konvertert til forvaring). Sammenliknet med antall nye dommer til ubetinget fengsel hvert år (høyre akse), er antall nye dommer til forvaring lavt. Som det fremgår, var antallet dommer til ubetinget fengsel i 2023 om lag 7 400. Antall nye dommer til ubetinget fengsel har gått ned over tid. Av alle nye dommer til enten forvaring eller ubetinget fengsel hvert år, utgjør dommer til forvaring en svært liten andel. Gjennomsnittet for perioden 2002–2023 er under 0,2 prosent.

15.2 Hvem er de domfelte til forvaring?

Figur 15.2 viser gjennomsnittlig antall innsatte i forvaring (inkludert konverterte sikringsdømte) hvert år i perioden 2002–2023 og fordelt på kvinner og menn. I perioden 2002–2006 ble totalt 48 sikringsdommer konvertert til forvaring. Antallet innsatte som gjennomfører forvaring har økt over tid. Det fremgår at kvinner utgjør en liten andel av de innsatte i forvaring, i størrelsesorden fem prosent i 2023. Andelen kvinner blant de forvaringsdømte er noe lavere enn andelen kvinner blant de som gjennomfører ubetinget fengselsstraff.

¹ Forvaringsdømte med tidligere dom til sikring er ute av statistikken fra og med 2008

Kilde: Kriminalomsorgsdirektoratet

Forvaringsinnsatte utgjør en høyere andel av fengselspopulasjonen i dag enn tidligere. I perioden 2002–2017 lå andelen forvaringsinnsatte relativt stabilt på rundt tre prosent av det totale antallet innsatte (eksklusiv varetektsinnsatte), se figur 15.3. I 2023 var denne andelen steget til over seks prosent. En del av økningen i andelen kan forklares med at det fra 2009 gradvis er åpnet for å gjennomføre fengselsdom med elektronisk kontroll utenfor fengsel, og at denne formen for gjennomføring benyttes mye. Forvaring kan i dag ikke gjennomføres med elektronisk kontroll utenfor fengsel.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, tabell 10530

Når det gjelder den aldersmessige fordelingen av de domfelte til forvaring, er denne vist for fireårsperioder fra 2004 til 2023 i figur 15.4. Det fremgår at det er i aldergruppen 30–39 år det har vært flest forvaringsdømte i alle fireårsperiodene, bortsett fra i perioden 2008–2011 hvor det var like høy andel i aldersgruppen 21–29 år som i aldersgruppen 30–39 år.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, tabell 10623

Figur 15.5 viser andelen innsatte i forvaring fordelt på hovedlovbruddstyper i perioden 2002–2023. Kategorien andre lovbrudd inkluderer her alle typer lovbrudd som ikke er kategorisert som vold og mishandling eller seksuallovbrudd. Det fremgår at for innsatte i forvaring utgjør vold og mishandling og seksuallovbrudd samlet gjennomgående mellom 90 og 100 prosent av totalen i alle årene. Til sammenlikning utgjorde disse to hovedlovbruddstypene for personer med fengselsdom i anstalt samlet vel 30 prosent i 2002 og nær 60 prosent i 2023. Det har vært en økning i andelen seksuallovbrudd (som hovedlovbrudd) for forvaringsinnsatte, fra om lag 32 prosent i 2002 til vel 48 prosent i 2023.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, tabell 10531

I artikkelen «Er forvaringsordningen tilpasset dagens forvaringsdømte?» er de domfelte beskrevet gjennom inndeling i fire forskjellige grupper, omtrent slik.191

• Gruppe 1: Forvaringsdømte med svært dårlig fungering (psykose, psykisk utviklingshemming, hjerneskade, autisme, og flere lidelser samtidig med svært dårlig psykisk fungering som resultat).

• Gruppe 2: Forvaringsdømte som har kommet skjevt ut, men som kan profittere på struktur, fravær av rus, utdannelse, arbeidserfaring, sosial trening mv.

• Gruppe 3: Forvaringsdømte som i utgangspunktet har forutsetninger for å fungere greit, men som utviser manglede evne til å kontrollere seksuelle impulser som innebærer kriminalitet.

• Gruppe 4: Forvaringsdømte som har utviklet en kriminell identitet, og som ikke synes å ønske en resosialisering.

I noen tilfeller kan det være vanskelig å plassere en domfelt innenfor denne gruppeinndelingen. For alle gruppene kan rusmisbruk være en kompliserende faktor.

15.3 Forvaring for lovbrudd begått av personer under 18 år

Ved innføringen av dagens forvaringsstraff med virkning fra 2002, inneholdt ikke loven noen særskilt regulering om idømmelse av forvaring overfor barn. I to senere utredninger – NOU 2002: 4 og NOU 2008: 15 – er det foreslått at forvaring ikke skal kunne idømmes barn.

Med virkning fra 2012 fikk straffeloven en ny regel om at hvis siktede var under 18 år på handlingstidspunktet, kan det ikke idømmes forvaring med mindre det foreligger «helt ekstraordinære omstendigheter».192 I lovforarbeidene er det uttalt blant annet at reaksjonen forvaring «tilnærmet aldri» bør benyttes overfor barn.193 Verken loven eller lovforarbeidene gir tydelige føringer for hvilke omstendigheter som skal regnes som helt ekstraordinære, men det er klart at det må foreligge omstendigheter som skiller seg fra det som er vanlig i saker der mindreårige har begått alvorlige lovbrudd.

Fra 2002 til 2012 ble det ikke avsagt noen dommer til forvaring for handlinger begått av personer under 18 år. Senere, i perioden 2017 til 2020, ble fem personer dømt til forvaring for handlinger som begått før fylte 18 år.

• Vollen-saken (HR-2017-290-A): I 2016 ble ei jente født i 1999 dømt til forvaring. Bakgrunnen for dommen var at jenta, da hun var 15 år gammel, tok livet av nattevakten på barnevernsinstitusjonen der hun bodde. Jenta ble dømt til ni års forvaring, med en minstetid på seks år. I 2022 besluttet Gjenopptakelseskommisjonen at saken skal gjenopptas. Grunnlaget for beslutningen var en ny rettspsykiatrisk erklæring som tilsa at det kan ha vært usikkerhet om den domfeltes tilregnelighet. I den videre behandlingen av saken er jenta vurdert å ha vært strafferettslig utilregnelig på handlingstidspunktet, og dømt til tvunget psykisk helsevern.194

• Vulkan-saken (HR-2019-832-A): I september 2017 forsøkte en 17 år og tre måneder gammel gutt å drepe et tilfeldig offer. Guttens alder på gjerningstidspunktet tilsa etter Høyesteretts syn at hensynene bak særregelen om at barn tilnærmet aldri skal idømmes forvaring, fikk noe mindre vekt. Gutten ble dømt til fire års forvaring uten minstetid.

• Varhaug-saken (LG-2019-105200): I juli 2018 drepte en 17 år og 10 måneder gammel gutt et 13 år gammelt tilfeldig offer, og mishandlet liket. Gutten ble dømt til 12 års forvaring, med en minstetid på åtte år.

• Vinstra-saken (LE-2019-122942): I oktober 2018 drepte en 16 år gammel gutt en 16 år gammel jente med kniv. I tillegg påførte han en mann som forsøkte å avverge angrepet, grov kroppsskade. Gutten ble dømt til 13 års forvaring, med en minstetid på åtte år.

• Voldtekt-saken (LB-2020-34882): En gutt på 16 år og omtrent fire måneder begikk fire voldtekter. I tillegg var han dømt for seksuell omgang med mindreårig, mishandling i nære relasjoner, ran, ransforsøk, trusler, skremmende og plagsom opptreden, og brudd på kontaktforbud. Gutten ble dømt til ni års forvaring, med en minstetid på seks år.

I artikkelen «Forvaring av unge lovbrytere – et ubehagelig aktuelt tema» fra 2020 skriver Morten Holmboe blant annet:

Mens utviklingen siden 2000 har gått klart i retning av å heve terskelen for bruk av ubetinget fengsel for unge lovbrytere, kan det se ut til at terskelen for bruk av forvaring for de mest alvorlige handlingene i hvert fall ikke er hevet, og kanskje senket – til tross for lovendringen i 2012. Det kan skyldes tilfeldigheter – det er få saker som er så alvorlige at unge lovbrytere vurderes for forvaring, men det kan også skyldes en økt vilje til å legge avgjørende vekt på samfunnsvernet. Det kan spørres om terskelen for forvaring nå egentlig er merkbart høyere enn terskelen for sikring i alvorlige saker var før årtusenskiftet.195

Senere har det kommet rettsavgjørelser hvor forvaring for unge er vurdert, men ikke idømt. Slik rettspraksis kan justere bildet noe.196 Det må likevel konstateres at den adgangen som straffeloven gir til å idømme forvaring for gjerningspersoner under 18 år, ikke bare er av teoretisk karakter.

Også internasjonalt synes utviklingen å gå i retning av hevet terskel for bruk av tidsubestemt frihetsberøvelse av barn.197 Da FNs barnekomite reviderte sin generelle kommentar om barns rettigheter i rettssystemet, anbefalte komiteen sterkt at konvensjonstatene avstår fra all bruk av livsvarig fengsel for lovbrytere somvar under 18 på handlingstidspunktet, inkludert bruk av tidsubestemte straffer.198 Komitéen anbefalte også uttrykkelig i sin forrige statsrapport til Norge å slutte med bruk av forvaring av barn.199

15.4 Tidsrammen for forvaring

Det følger av straffeloven § 43 første ledd at retten skal fastsette en tidsramme for forvaringen. Tidsrammen bør vanligvis ikke overstige 15 år, og kan ikke overstige 21 år. For lovbrudd som har en strafferamme på fengsel i inntil 30 år, kan retten fastsette en tidsramme som ikke kan overstige 30 år.

Var den domfelte under 18 år på handlingstidspunktet, bør tidsrammen vanligvis ikke overstige 10 år, og den kan ikke overstige 15 år.

Det følger av bestemmelsens andre ledd at retten også bør fastsette en minstetid for forvaringen. Er det fastsatt en slik minstetid, kan den domfelte ikke løslates på prøve før minstetiden er utløpt.200 Minstetiden settes vanligvis tilnærmet lik 2/3 av varigheten av en alternativ tidsbestemt fengselsstraff, og skal som hovedregel ikke overstige 10 år. I tilfeller hvor retten fastsetter en tidsramme for forvaringen som overstiger 15 år, kan retten likevel fastsette en minstetid som ikke kan overstige 14 år. I tilfeller hvor retten fastsetter en tidsramme som overstiger 21 år, kan retten fastsette en minstetid som ikke kan overstige 20 år.201

Etter begjæring fra påtalemyndigheten kan retten ved dom forlenge den fastsatte tidsrammen for forvaringen med inntil fem år om gangen. Påtalemyndigheten må reise sak om forlengelse senest tre måneder før forvaringstiden utløper. For at retten skal kunne forlenge tidsrammen for forvaringen, må det fremdeles være en kvalifisert gjentakelsesfare. Så lenge dette er tilfellet, er det i prinsippet ingen grense for hvor mange ganger forvaringen kan forlenges. En forvaringsstraff kan dermed potensielt vare livet ut.

Som det fremgår av punkt 15.2, har det skjedd en økning i antallet som til enhver tid gjennomfører en forvaringsdom, uten at veksten i antall nye dommer hvert år har vært særlig sterk. Mulige årsaker til dette kan omfatte at forvaringsdommene over tid har blitt lengre og at forvaringsstraffene i større grad forlenges. Når det gjelder seksuallovbrudd, som er en av de hyppigst forekommende lovbruddskategoriene forvaringsinnsatte er domfelt for, skjedde det en betydelig straffeskjerpelse med virkning fra 1. januar 2010.202

Figur 15.6 viser utmålt straff (lengstetid) for alle forvaringsdommene for seksuallovbrudd som er avsagt i perioden 2002–2022, inndelt i tidsperioder på tre år, og fordelt i intervaller på fire år med hensyn til domslengder. Det fremgår at andelen forvaringsdommer for seksuallovbrudd med lange strafferammer har økt over tid, og særlig etter 2010. I perioden 2020–2022 hadde eksempelvis 63 prosent av forvaringsdommene for seksuallovbrudd en strafferamme over 8 år, mens denne andelen var bare 19 prosent i perioden 2005–2007. Forvaringsdommer for seksuallovbrudd med en strafferamme på mer enn 16 år, har bare forekommet fra 2013 og fremover. I alt har det blitt avsagt fire dommer i denne kategorien i perioden; tre med domslengde 17 år (én i 2013, én i 2016 og én i 2019) og én med domslengde 21 år (i 2016).

¹ Kategorien <16–21] år dekker et femårsintervall med faktiske domslengder på 17 år og 21 år

Kilde: Kriminalomsorgens høyskole- og utdanningssenter (KRUS), seminar om forvaring 3. desember 2024

Figur 15.7 viser utviklingen i antall nye dommer, antall forlengelser og gjennomsnittlig antall innsatte hvert år i perioden 2012–2022. Mens det i perioden 2012–2019 i gjennomsnitt var tre til fire forlengelser hvert år, var det i perioden 2020–2023 i gjennomsnitt 15 forlengelser hvert år.

Kilde: Kriminalomsorgsdirektoratet og Statistisk sentralbyrå

De som gjennomfører en forvaringsdom i 2024 har gjennomgående sittet lengre i forvaring enn de som gjennomførte forvaring i 2015, se figur 15.8. Figuren tar utgangspunkt i hvor mange av de forvaringsinnsatte som på et gitt tidspunkt i henholdsvis 2015 og 2024 som var inne i sitt første, andre, tredje osv. år i forvaring. Lengdene er gruppert i toårsintervaller, og angitt i figuren som hvor stor andel de domfelte med ulike oppholdslengder i forvaring utgjør av totalt antall forvaringsinnsatte på de aktuelle tidspunktene. Det fremgår av figuren at 10 prosent av de innsatte i forvaring i 2015 hadde påbegynt (minst) sitt 10. soningsår. I 2024 var denne andelen mer enn 25 prosent. Tallmaterialet bak figuren var 93 forvaringsinnsatte 1. oktober 2015 og 143 forvaringsinnsatte 1. oktober 2024.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, tabell 10530

15.5 Sentrale elementer i gjennomføringen av forvaring

Ila fengsel og forvaringsanstalt er den desidert største forvaringsanstalten i Norge med 90 finansierte forvaringsplasser ved utgangen av 2024. Fengselet har kun mannlige innsatte. I tillegg har Trondheim fengsel 10 plasser til mannlige forvaringsdømte. For kvinner er det Bredtveit fengsel og forvaringsanstalt og Skien fengsel som har forvaringsplasser.

Det fremgår av forvaringsforskriften § 2 at gjennomføring av forvaring «skal ivareta samfunnets behov for sikkerhet mot ny alvorlig kriminalitet fra den forvaringsdømtes side. Innenfor sikkerhetsmessige forsvarlige rammer skal den forvaringsdømte gis mulighet til å endre atferden sin og tilpasse seg et liv i frihet».

Som nevnt, skiller forvaring seg fra alminnelig fengselsstraff ved at varigheten av forvaringen er knyttet til den domfeltes egen utvikling. Forvaringen skal ikke vare lenger eller være strengere enn det som er nødvendig av hensyn til sikkerheten. Generelt bygger forvaringsstraffen på et premiss om at den domfelte skal kunne endre seg, og dermed selv påvirke muligheten for løslatelse. Av forvaringsforskriften § 3 fremgår det at innholdet i forvaringen skal ta utgangspunkt i domfeltes kriminalitet og tilpasses den enkeltes særlige forutsetninger og behov. Videre fremgår at aktuelle tiltak skal utformes med sikte på å påvirke og endre den forvaringsdømtes atferd og gi vedkommende mulighet for å utvikle sin sosiale tilpasningsevne og motvirke ny kriminalitet. Innholdet i forvaringen skal søkes tilrettelagt slik at domfelte oppnår en gradvis progresjon i gjennomføringen mot full frihet.

Av retningslinjene til forskriftsbestemmelsen fremgår at en viktig forutsetning er at forvaringsstraffen skal ha et annet innhold enn straff i tradisjonell forstand og at innholdet skal tilpasses den enkeltes særlige forutsetninger og behov. Dette krever fagkompetanse på mange ulike områder og et omfattende samarbeid med andre offentlige instanser og frivillige organisasjoner. Tiltak som atferdstrening, arbeidstrening, lovbruddsrelatert og annen programvirksomhet, samtalegrupper, undervisning og fritidsaktiviteter vil være viktige elementer i gjennomføringen av straffen. Når det gjelder forvaltningssamarbeid vil helse- og sosialtjenesten samt arbeids- og skoleetaten stå sentralt. Viktige oppgaver vil kunne være å motivere den enkelte til å ta imot tilbud om behandling for psykiske eller somatiske lidelser, rusmisbruk, mv.

Videre slår retningslinjene fast at det bør utarbeides systematiske gjennomføringsplaner som er basert på den enkeltes forutsetninger og behov, og som inneholder en tidsplan for mål, tiltak og evaluering. For å kunne vurdere om den domfelte har oppnådd tilstrekkelig endring til at en prøveløslatelse er forsvarlig, må kriminalomsorgen kartlegge og observere den domfelte, og vurderingene må dokumenteres.

Forvaringsstraffen er ment å legge grunnlaget for en positiv utvikling hos den domfelte, herunder å legge forholdene til rette for at domfelte målrettet kan jobbe for å redusere sin risiko for fremtidig kriminalitet. Dette krever normalt arbeid over tid og på ulikt vis. For noen domfelte kan det være av betydning å gjøre ferdig en dokumenterbar utdannelse eller få erfaring med å stå i arbeid sammen med andre mennesker og oppleve mestringsglede. Deltakelse i ulike kognitive program og/eller samtalegrupper tilpasset den domfeltes psykologiske utfordringer, eller deltakelse i individualterapi hos en terapeut ved DPS eller en spesialpoliklinikk er for mange også sentrale elementer i rehabiliteringsarbeidet. Mange har også utbytte av deltakelse i trening og fritidsaktiviteter, herunder få hjelp til en bedre somatisk helse og hjelp til hensiktsmessig trening.

Forvaringsstraffen skal innledes med en kartlegging, slik at man har et utgangspunkt å vurdere den domfeltes utvikling opp mot. Ila fengsel, som den største forvaringsanstalten, har en nasjonal innkomst- og kartleggingsavdeling for forvaringsdømte. Innkomstperioden skal normalt vare i omtrent tre måneder. Hovedmålsettingen ved oppholdet i innkomstavdelingen er todelt. På den ene siden skal fengselet gi informasjon til den innsatte om hva som forventes av ham og hva fengselet kan tilby. På den andre siden blir den innsatte observert og kartlagt slik at fengselet på sikt kan gi ham et best mulig egnet soningstilbud med vekt på individuell utvikling og endring.

Ila fengsel og forvaringsanstalt har ansatt et eget psykologteam som utfører risikovurderinger av de domfelte til forvaring. Slike risikovurderinger utarbeides første gang i forbindelse med oppholdet i innkomstavdelingen og deretter i forbindelse med minstetid og forut for tidsrammens utløp. Hensikten med risikovurderingene er å presentere den domfeltes risikobilde samt presentere forslag til videre risikohåndtering.

Etter at den innsatte har vært i innkomstavdelingen blir den innsatte flyttet til en ordinær forvaringsavdeling. Her skal den innsatte, sammen med de ansatte, jobbe videre med de områdene som er kartlagt ved innkomst.

En viktig del av innsattes hverdag er deltakelse i sysselsetting. Det finnes ulike sysselsettingstilbud i de ulike fengslene, men typisk kan fengsler ha forskjellige verksteder som snekkerverksted og metallverksted. I tillegg til fengslenes egne sysselsettingstilbud, er mange innsatte sysselsatt på skolen i fengslene. Deltakelse i kognitive endringsprogrammer og eventuelt behandling fra helsevesenet er også en sentral del i innsattes hverdag.

15.6 Utfordringer med forvaringskapasiteten

Forvaringsstraffen bygger på en forutsetning om at domfelte skal ha et særskilt tilrettelagt innhold i fengselsoppholdet. Innholdet skal gi en reell mulighet til en positiv personlig utvikling, som i sin tur kan legge grunnlaget for prøveløslatelse og endelig løslatelse fra straffen. I fengsler innrettet for forvaringsdømte starter derfor gjennomføringen av rettskraftige forvaringsdommer med en kartlegging, som blant annet danner utgangspunkt for utformingen av det innholdsmessige opplegget for den domfelte. De siste syv til åtte årene har imidlertid situasjonen vært at det er flere forvaringsdømte enn det er fengselsplasser tilrettelagt for forvaringsdømte. Noen forvaringsdømte må derfor starte straffegjennomføringen i en ordinær fengselsplass.

Kilde: Kriminalomsorgsdirektoratet

Figur 15.9 viser gjennomsnittlig antall innsatte i forvaring og antall forvaringsplasser hvert år i perioden 2005–2023. Det fremgår at antallet innsatte i forvaring overstiger antall forvaringsplasser, og at denne situasjonen har vedvart over tid. De siste fem til seks årene har underdekningen vært betydelig.

Ved innsettelse i en ordinær fengselsplass gjennomføres det ikke en tilsvarende kartlegging som i en forvaringsavdeling, og det vil være færre ressurser knyttet til oppfølgingen av den domfelte. I en rapport fra april 2024 påpeker Sivilombudet at mange forvaringsdømte venter lenge i en ordinær fengselsplass før de får en forvaringsplass og et tilpasset innhold.203 «Ventetiden» gir små muligheter til å bevise/dokumentere en positiv personlig utvikling. Dermed svekkes også muligheten for å oppnå prøveløslatelse eller unngå forlengelse av forvaringstiden.

I nevnte rapport gir Sivilombudet uttrykk for at dagens praksis er i strid med regelverket og lovens forutsetninger. Det påpekes også at dersom den forvaringsdømte ikke gis en reell mulighet for å redusere gjentakelsesfaren gjennom egnet behandling og oppfølgning, kan fortsatt frihetsberøvelse etter utløpet av en eventuell minstetid være i strid med EMK artikkel 5 nr. 1 a. Sivilombudet har gitt enkelte anbefalinger, blant annet om å utarbeide retningslinjer som sikrer Kriminalomsorgsdirektoratet oversikt over hvorvidt den enkelte forvaringsdømte får et særskilt tilrettelagt innhold mens vedkommende venter på en forvaringsplass, og at det foretas vurderinger av risikoen for brudd på EMK i saker hvor ventetiden blir lang eller man nærmer seg utløpet av idømt minstetid for forvaringen. Kriminalomsorgen arbeider med å øke antallet forvaringsplasser.

15.7 Progresjon

15.7.1 Generelt om progresjon

Generelt er det ønskelig at forvaringsdømte får en gradvis overgang til frihet, og ikke går direkte fra fengsel med høyt sikkerhetsnivå til prøveløslatelse (med unntak for prøveløslatelse under refusjonsordningen). Dette har to begrunnelser – dels at man har liten kunnskap om hvordan den domfelte faktisk vil kunne klare seg som prøveløslatt hvis han eller hun nesten ikke har vært utenfor fengsel med høyt sikkerhetsnivå, og dels at en brå overgang vil kunne være vanskelig for den domfelte selv. I dag er det færre plasser tilgengelig i fengsel med lavere sikkerhetsnivå enn det reelt sett er behov for. For å bli tatt i betraktning for overføring til fengsel med lavere sikkerhetsnivå må den forvaringsdømte ha gjennomført et visst antall permisjoner uten svikt. Dette kan være vanskelig å oppnå for domfelte som ikke har familie eller venner utenfor fengselet som kan bidra til en god ramme for permisjonen. For mange av disse spiller frivillige organisasjoner en viktig rolle.

Spørsmål om en forvaringsdømt skal få permisjon, avgjøres på regionalt nivå i kriminalomsorgen, etter innstilling fra fengselet. Hver enkelt permisjon vurderes konkret, både med tanke på formål, varighet og øvrige rammer. Hensynet til en sikkerhetsmessig forsvarlig progresjon tilsier at permisjonenes varighet og rammer utvides gradvis. Normalt vil det vurderes som nødvendig at domfelte har gjennomført permisjon med overnatting før overføring til lavere sikkerhet kan innvilges. Innvilgelse av permisjon krever at tiltaket skal anses som sikkerhetsmessig forsvarlig. Dette er skjønnsmessige avgjørelser som det ikke alltid er lett å operasjonalisere, og det kan være vanskelig for domfelte å forstå hva som ligger i disse vurderingene. Noen forvaringsdømte kommer ikke dit at permisjon kan anses sikkerhetsmessig forsvarlig.

I prinsippet kan noen forvaringsdømte bli prøveløslatt under særskilte vilkår uten at de har hatt permisjon fordi det ikke er en nærliggende fare for nye voldshandlinger. Dette kriteriet kan være mindre strengt enn kravet om kriminalomsorgens beslutninger skal være «sikkerhetsmessig forsvarlige».

Et motstykke til ytre progresjon i form av permisjoner og lavere sikkerhetsnivå, er såkalt «indre progresjon». Dette noe uklare begrepet knytter seg til den domfeltes psykologiske modning og forbedret mestringsevne. Kriminalomsorgens dokumentasjon under gjennomføringen av forvaring er sentral i slike vurderinger, som kan belyse for eksempel hvordan den domfelte har taklet ulike utfordringer og stress-situasjoner i fengselet. Både de kognitive programmene, individuell kontakt med psykisk helsevern, utdanning og andre daglige aktiviteter kan bidra til en positiv indre progresjon. Men det kan være vanskelig for noen domfelte å oppnå en slik utvikling. Dette kan for eksempel gjelde:

• En person som preges av psykopatiske trekk med manglende empati kan muligens lære at det er uhensiktsmessig å gjenta kriminalitet (blir konsekvent avslørt), men vil ha problemer med å forstå den moralske utfordringen. Hvis personen også opplever å mestre livet i fengsel godt fordi han eller hun klarer å manipulere mennesker rundt seg, kan det være vanskelig å forstå hva man gjør galt.

• En forvaringsdømt som blir oppfordret til å konsentrere seg om én aktivitet for å lære utholdenhet, vil kunne ha et sterkt ønske om stadig nye aktiviteter, og blir negativ til det som er kjedelig.

• En forvaringsdømt som stadig er i opposisjon med ansatte og mistrives sterkt i fengselet, kan se fengselet som utelukkende grensesettende og negativt, og finner ingen grunn til å samarbeide med «systemet».

• Forvaringsdømte med psykisk utviklingshemming kan ha små muligheter for indre progresjon. Da kan adferden være helt avhengig av hvilke rammer personen får rundt seg.

• Mange forvaringsdømte har sedelighetsdommer. Selv om de fungerer greit i fengselet, kan det være vanskelig å vurdere hvordan de vil fungere utenfor fengsel, i en situasjon med kontakt med barn i den alderen, og med det kjønn, som risikoen antas særlig knyttet til.

• Det kan være vanskelig å vurdere hvordan innsatte som har vært sterkt rusavhengige vil reagere dersom det blir enkel tilgang til rus.

• Noen forvaringsdømte er psykisk svært syke, og fungerer som kronisk psykotiske. Da kan alle former for progresjon være nærmest uoppnåelig.

Med en større mulighet til å oppholde seg mer utenfor fengsel med tett oppfølgning, ville det være lettere å vurdere hva domfelte i noen av disse kategoriene kan mestre på egen hånd.

Når det blir bestemt at en forvaringsdømt skal overføres til lavere sikkerhetsnivå, vil det i utgangspunktet være den nye anstalten som så står for den videre tilretteleggingen og dokumentasjonen av den dømtes progresjon. Med lavere sikkerhetsnivå blir det mulig for den innsatte å få frigang til arbeid, og også større mulighet til å etablere kontakter utenfor fengselet. Dette kan bidra til å lette vurderingen av om den domfelte kan prøveløslates, og eventuelt overgangen ut. Enkelte blir overført videre til overgangsboliger.

15.7.2 Få muligheter for utprøving og progresjon for forvaringsdømte

For de fleste forvaringsdømte går veien ut av forvaring gjennom å vise at man utviklet seg i en retning som reduserer risikoen for ny alvorlig kriminalitet. For å kunne vise en slik positiv utvikling, må det finnes arenaer for dette innenfor en sikkerhetsmessig akseptabel ramme. Blant annet permisjoner og overføring til fengsel med lavere sikkerhetsnivå er tiltak som gir den domfelte mulighet til gradvis å nærme seg samfunnet igjen. For domfelte til alminnelig fengselsstraff kan det også være aktuelt å gjennomføre siste del av straffen med bruk av elektronisk kontroll utenfor fengsel (fotlenke).

Kriminalomsorgsdirektoratet har påpekt at etaten har for få virkemidler til å sikre en gradvis overgang til frihet for de som gjennomfører forvaring.204 Blant annet er det tatt opp at lovgivningen i for liten grad åpner for at kriminalomsorgen kan stille vilkår for å oppnå trygge rammer rundt en prøveløslatelse, og at forvaringsdømte ikke kan gjennomføre siste fase av straffen med fotlenke. Med større adgang til å stille vilkår om bruk av fotlenke for forvaringsdømte, ville kriminalomsorgen ha flere verktøy for progresjon. I et høringsnotat fra mai 2024 har departementet foreslått å åpne for bruk av digitale kontrolltiltak ved utganger og prøveløslatelse fra forvaring.

I utgangspunktet er forvaringsdømte i fengsel med høyt sikkerhetsnivå. I noen tilfeller overføres de til lavere sikkerhetsnivå, men denne muligheten begrenses ved at det bare finnes et lite antall slike plasser for forvaringsdømte. Ila fengsel og forvaringsanstalt, som er det fengselet med desidert flest forvaringsdømte, har ikke selv noen avdeling med lavere sikkerhetsnivå. Trondheim fengsel har både en forvaringsavdeling og avdeling med lavere sikkerhetsnivå. Det er mulig å overføre en forvaringsdømt til lavere sikkerhetsnivå i et annet fengsel, men i praksis vil det likevel gi større muligheter for å prøve ut lavere sikkerhet dersom fengselet selv disponerer slike plasser.

Det følger av straffegjennomføringsloven at noen typer avgjørelser som i utgangspunktet tilligger fengselet, for forvaringsdømtes vedkommende må treffes på regionalt nivå i kriminalomsorgen. Dette gjelder blant annet det å innvilge permisjon. Ordningen medfører at det i praksis kan ta lengre tid å få avklart spørsmål vedrørende forvaringsdømte enn om myndigheten lå til fengselet. Samtidig kan det være uklart hvilken merverdi som ligger i at avgjørelsen skal tas på regionalt nivå.205

15.7.3 Særlig om progresjon i form av prøveløslatelse fra forvaring

En forvaringsdømt kan løslates på prøve før utløpet av forvaringstiden. Er det fastsatt en minstetid for forvaringen, kan den forvaringsdømte tidligst løslates på prøve når minstetiden er utløpt. Minstetiden settes vanligvis tilnærmet lik to tredjedeler av en alternativ tidsbestemt fengselsstraff. Hvis det ikke er fastsatt en slik minstetid, kan den forvaringsdømte tidligst begjære prøveløslatelse ett år etter at forvaringsdommen er endelig.206

Når den forvaringsdømte eller kriminalomsorgen begjærer løslatelse på prøve, fremmer påtalemyndigheten saken for tingretten, som avgjør den ved dom, jf. straffeloven §§ 44 flg. Når påtalemyndigheten samtykker til prøveløslatelse, kan prøveløslatelsen besluttes av kriminalomsorgen.

Det er mange forhold som må tas i betraktning ved spørsmål om en forvaringsdømt bør prøveløslates. Kriminalomsorgens psykologer eller eksterne sakkyndige vil utarbeide en oppdatert risikovurdering. Fengselets dokumentasjon om den domfelte gjennomgås, og det gjennomføres samtaler med den dømte. Problemstillingen for risikovurderingen vil være om den domfelte har redusert sine risikofaktorer siden domstidspunktet, ikke primært å kvantifisere voldspotensialet. På bakgrunn av risikovurderingen utarbeides det så en innstilling fra fengselet til regionen. Regionen avgjør hvorledes kriminalomsorgen vil stille seg til spørsmålet om prøveløslatelse.

Når regionen har fullført saksbehandlingen, sendes saken til påtalemyndigheten for behandling der. Dersom kriminalomsorgen og påtalemyndigheten er enig i at prøveløslatelse er riktig, kan man beslutte dette uten domstolsbehandling. I mange saker er det behov for kontrolltiltak under prøveløslatelsen som det etter sin art bare er retten som kan fastsette. Saken må da uansett oversendes retten for avgjørelse. Behandlingen av en sak om prøveløslatelse skal påskyndes. Forberedelsen av saken før domstolsbehandlingen er tidkrevende, og det kan også være vanskelig å oppnå rask saksbehandling i domstolen.

Ved rettens behandling av saken, vil fengselet normalt være representert med en jurist og en psykolog. Andre vitner kan være familie, friomsorgen, kommunene eller venner. Innholdet i straffegjennomføringen hittil, og domfeltes selvinnsikt og egen håndtering av risikofaktorer, vil være sentrale tema ved behandling av spørsmål om prøveløslatelse. Videre vil mulighetene for bolig og jobb eller en annen sysselsetting stå sentralt.

Hvis det blir avsagt en dom som nekter prøveløslatelse, kan den domfelte tidligst begjære prøveløslatelse på nytt ett år etter at denne dommen er endelig.

Retten skal fastsette en tidsramme for prøvetiden, som skal være fra ett til fem år.207 Tidsrammen for prøvetiden kan ikke strekke seg utover den fastsatte tidsrammen for forvaringen. Etter straffeloven § 43 første ledd kan imidlertid retten forlenge tidsrammen for forvaringen med inntil fem år om gangen, også når den forvaringsdømte er prøveløslatt.208 Så lenge vilkårene for en forlengelse er oppfylt, er det ingen øvre grense for hvor mange ganger domstolen kan forlenge tidsrammen for forvaringen. En prøveløslatelse kan dermed i prinsippet vare livet ut.

Figur 15.10 viser antall løslatelser fra forvaring i det enkelte år i perioden 2002–2023 etter løslatelsesårsak. Det fremgår at antall løslatelser hvert år har variert, med et gjennomsnitt på i underkant av 10 løslatelser hvert år. De aller fleste løslatelsene hvert år er prøveløslatelser. I tallene for prøveløslatelser inngår også nye saker om statlig finansierte prøveløslatelser hvert år, jf. nærmere omtale i punkt 16.2.

Kilde: Kriminalomsorgsdirektoratet

De prøveløslatte følges i all hovedsak alltid opp av et friomsorgskontor. Figur 15.11 viser antall iverksatte saker og antall aktive saker om prøveløslatelse i friomsorgskontorene hvert år i perioden 2006–2023. Det fremgår at antall nye iverksatte saker hvert år har variert mellom 5 og 17. Antall aktive saker om prøveløslatelse i 2023 var 39.

Kilde: Kriminalomsorgsdirektoratet

15.8 Forvaring og nærhetsprinsippet

Etter straffegjennomføringsloven § 11 bør domfelte så langt det er praktisk mulig og formålstjenlig, settes inn i nærheten av hjemstedet. Dette betegnes ofte som nærhetsprinsippet. Selv om prinsippet er forankret i loven, fremgår det klart at kriminalomsorgen kan ta også andre hensyn enn geografiske forhold ved avgjørelse av hvor en domfelt skal gjennomføre straff.

Det er en del krav til rammene for straffegjennomføring som gjør det vanskelig å unngå geografiske avstander. Blant annet skal forvaringsdømte sone i egne forvaringsavdelinger med et særskilt tilpasset innhold. I tillegg skal kvinner og menn skal holdes adskilt, og barn skal holdes adskilt fra voksne som gjennomfører straff. Siden Norge har en liten befolkning og store geografiske avstander, setter slike krav nærhetsprinsippet under press.

Det er et lite antall personer totalt, og særlig få kvinner og unge under 18 år, som gjennomfører forvaringsstraff. I praksis har nærhetsprinsippet derfor lite gjennomslag for forvaringsdømte, samtidig som de kan ha et særlig behov for kontakt med pårørende og annet nettverk på hjemstedet, og samvær med egne barn. For ungdom i forvaring kan det være snakk om samvær og kontakt med foreldre og søsken. I tillegg kan også forvaringsdømte med psykisk utviklingshemming eller andre utfordringer ha et særskilt behov for samvær og kontakt med pårørende.

15.9 Enkelte bruker- og pårørendeopplevelser om forvaring

I et møte med Kontaktutvalget for forvaringsdømte ved Ila fengsel og forvaringsanstalt i januar 2024, og i et innspillsmøte som utvalget avholdt i mars 2024, har utvalget fått del i en del erfaringer og synspunkter fra forvaringsdømte, og fra pårørende til forvaringsdømte.

Et hovedinnspill fra Kontaktutvalget, var at det tar for lang tid å få tildelt en forvaringsplass, og at innholdet i forvaringsstraffen i for liten grad skiller seg fra innholdet i en alminnelig fengselsstraff. Videre ga Kontaktutvalget uttrykk for at de risikovurderingene som foretas av den enkelte domfelte til forvaring bør gjennomføres eller gjennomgås av uavhengige tredjeparter, og at det bør etableres en uavhengig klageinstans for fengselets vedtak vedrørende forvaringsdømte. At mange forvaringsdømte gjennomfører straffen uten en god nok plan for progresjon og løslatelse, ble poengtert også i et besøk til Trondheim fengsel avdeling Leira i april 2024, hvor en forvaringsdømt delte sine erfaringer med utvalget. Vedkommende mente at forvaringsinstituttet bør avskaffes, at det i dagens system blant annet legges for liten vekt på vurderinger fra de som jobber nærmest de domfelte, ved vurderinger av prøveløslatelse og andre viktige spørsmål for forvaringsdømte.

Under innspillsmøtet i mars 2024 påpekte representanter for flere organisasjoner blant annet at forvaringsordningen bare kan forsvares hvis den har det innholdet den er forutsatt å ha. Flere påpekte at kriminalomsorgen har knappe ressurser, og at dette gjør det vanskelig for forvaringsdømte å oppnå progresjon i straffegjennomføringen. Det var også flere som påpekte at ordningen bør være mer fleksibel, og at innholdet bør tilpasses mer individuelt. Flere av organisasjonene pekte på betydningen av at kriminalomsorgen har nok ansatte med riktig kompetanse, og av at fengselsbetjentene samarbeider godt med andre tjenesteytere. Mor til en forvaringsdømt fortalte at det som pårørende var tungt å stå i situasjonen over tid, og at usikkerheten knyttet til det tidsubestemte påvirket helsen negativt både fysisk og psykisk. Et systematisk samarbeid med de domfeltes pårørende ble også trukket fram som viktig. Det ble pekt på at forvaring innebærer stor usikkerhet om veien videre for den domfelte og for pårørende, men at kontakt og samarbeid med pårørende kan gjøre det lettere å forholde seg til denne usikkerheten.

16 Prøveløslatelse fra forvaring på vilkår om at den prøveløslatte skal ha opphold i institusjon eller kommunal boenhet (refusjonsordningen)

16.1 Generelt om ordningen

Straffeloven § 45 første ledd bokstav c slår fast at retten, ved prøveløslatelse fra forvaring, kan stille vilkår om at den prøveløslatte skal ha opphold i institusjon eller kommunal boenhet utover ett år.209 Forutsetningene for dette er at «særlige grunner» tilsier det, og at institusjonen eller kommunen har samtykket til ordningen. Retten kan bestemme at den prøveløslatte skal kunne holdes tilbake i institusjonen eller boenheten mot sin vilje og hentes tilbake ved unnvikelse, om nødvendig med tvang og med bistand fra offentlig myndighet.

En prøveløslatelse av en forvaringsdømt på slike vilkår omtales gjerne som en statlig finansiert prøveløslatelse, eller prøveløslatelse gjennom refusjonsordningen. Betegnelsene har sammenheng med at utgiftene til oppholdet blir dekket av staten over Justis- og beredskapsdepartementets budsjett.210

Det er altså i tilfeller hvor det foreligger «særlige grunner» at en forvaringsdømt kan prøveløslates gjennom ordningen. Det følger av Ot.prp. nr. 46 (2000–2001) at det typisk vil foreligge «særlige grunner» når den forvaringsdømte ellers ikke vil kunne prøveløslates, og en prøveløslatelse på slike vilkår må anses å være bedre for den forvaringsdømte enn fortsatt opphold i fengsel. Kriminalomsorgens retningslinjer nevner at domfelte som er i målgruppen for ordningen, av sikkerhetsmessige grunner normalt ikke vil egne seg for opphold i fengsel med lavere sikkerhetsnivå. Siden en prøveløslatelse gjennom ordningen innebærer at sikkerheten kan ivaretas på en annen måte enn gjennom opphold i fengsel, kan domfelte som er i målgruppen for ordningen, prøveløslates på et forholdsvis tidlig tidspunkt.211

Etter lovforarbeidene er det videre først og fremst domfelte med psykisk utviklingshemming som er målgruppen for ordningen.212 For å fylle diagnosekriteriet Psykisk utviklingshemming i ICD-10 må evnetester vise en IQ under 70.213 Ved diagnostisering undersøkes også personens evner på andre områder, slik som innen motorikk, språk og sosial kompetanse, samt personens evne til å klare dagligdagse aktiviteter.214 Etter straffeloven § 20 kan personer som anses utilregnelige på grunn av høygradig psykisk utviklingshemming ikke holdes strafferettslig ansvarlig for sine handlinger.215 Om utviklingshemmingen vurderes som høygradig eller ikke, vil avhenge av personens funksjonsevne, og av om vedkommende har en IQ som er lavere enn den veiledende IQ-grensen på 60. Hovedmålgruppen for prøveløslatelser gjennom refusjonsordningen er dermed domfelte med en lettere utviklingshemming, det vil si med en IQ mellom omlag 60 og 69. Dette tilsvarer en mental alder på under 12 år.216

Selv om refusjonsordningen først og fremst er etablert med tanke på forvaringsdømte med lettere utviklingshemming, følger det av lovforarbeidene at ordningen kan omfatte også andre forvaringsdømte enn de med utviklingshemming. Om dette, er det blant annet uttalt:

Departementet finner det vanskelig på forhånd å gi en uttømmende oppregning av hvilke forvaringsdømte som kan omfattes av prøveløslatelsesordningen, slik Sosial- og helsedepartementet etterlyser. Men departementet antar at institusjonsopphold kan være aktuelt for andre prøveløslatte enn de lettere psykisk utviklingshemmete. For eksempel kan forvaringsdømte med rusmisbruk eller lettere psykiske lidelser være aktuelle for prøveløslatelse med et slikt vilkår. Det kan også tenkes at det i framtiden etableres tilbud som kan være aktuelle for andre grupper forvaringsdømte. Departementet viderefører derfor forslaget om at endringen i straffeloven § 39 g skal gjelde alle forvaringsdømte.217

Dagens refusjonsordning for forvaringsdømte har etter dette en større målgruppe enn den tidligere refusjonsordningen for domfelte med utviklingshemming som var plassert i frisikring i kommunene. Antagelig vil vilkåret om «særlige grunner» likevel oftere være oppfylt for domfelte med utviklingshemming enn for andre domfelte. For domfelte med utviklingshemming, uttales det i lovforarbeidene at denne typen prøveløslatelsesopplegg i praksis vil kunne etableres «relativt ofte».218

Refusjonsordningen har mye til felles med særreaksjonen dom til tvungen omsorg. «Slektskapet» består særlig i at begge ordningene i utgangspunktet er utformet med tanke på domfelte med psykisk utviklingshemming, samtidig som ingen av ordningene i dag er forbeholdt bare denne gruppen. Felles er videre at begge ordningene inkluderer bosetting i et kommunalt eller privatrettslig botiltak, med henholdsvis kriminalomsorgen eller Sentral fagenhet for tvungen omsorg som ansvarlig for sikkerhet og innhold. Videre vil det for begge ordningene være en domstolsavgjørelse som ligger til grunn for etableringen i det enkelte tilfellet, og staten dekker utgiftene ved bosettingen. Rent tallmessig er det få personer både i refusjonsordningen og under tvungen omsorg. Begge ordningene synes å bygge på en forutsetning at den domfelte etter hvert skal kunne komme ut av reaksjonen, men det finnes også eksempler på at noen har vært i ordningene lenge. I praksis er bosettingene ofte utformet som enetiltak.

Selv om det er mange fellestrekk, er det også mye som skiller de to ordningene. Det prinsipielt viktigste skillet er at forvaring er straff, mens dom til tvungen omsorg er en strafferettslig reaksjon som kan idømmes personer som var strafferettslig utilregnelige da de begikk en straffbar handling. Målgruppen for de to ordningene er således ikke sammenfallende. En annen forskjell er at personer under refusjonsordningen formelt sett er prøveløslatt, mens det ikke er noen tilsvarende «merkelapp» for domfelte under tvungen omsorg. For øvrig er det en del ulikheter i reguleringen for hver av de to ordningene, for eksempel ved at bare domfelte til tvungen omsorg er uttrykkelig unntatt fra virkeområdet for helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9.

I den grad det er usikkerhet ved vurderingen av en persons strafferettslige tilregnelighet, kan det være en tilsvarende tilfeldighet med hensyn til om det i et tilfelle dømmes til forvaring eller tvungen omsorg.

16.2 Overordnet om praktisering av ordningen

Ifølge Kriminalomsorgen region nord hadde til sammen 43 domfelte vært prøveløslatt på vilkår om at de skal oppholde seg i en institusjon eller kommunal boenhet etter at regionen fikk ansvaret for å administrere ordningen i 2004, frem til 10. desember 2024. Tallet inkluderer både personer som var på frisikring og allerede lå i porteføljen da regionen overtok ansvaret for ordningen, personer som var på frisikring og fikk konvertert straffen til forvaring, og personer som kun er idømt forvaring.

Videre er det opplyst om at det per 10. desember 2024 var 18 domfelte prøveløslatt under refusjonsordningen. De er hjemmehørende i kommuner spredt rundt i hele landet. Om lag en tredel var i kommunale botiltak, de resterende i private botiltak. I noen tilfeller har kriminalomsorgen kjøpt tjenesten direkte fra en privat aktør. De prøveløslatte under refusjonsordningen oppholder seg i enetiltak eller egne boenheter i bofellesskap. Av de 18 botiltakene var 10 enetiltak. Av botiltakene hadde drøyt halvparten en bemanning på 2:1, ett hadde en bemanning på 3:1, og resten av botiltakene hadde en bemanning på 1:1.

Figur 16.1 viser årlige bevegelser ut og inn av refusjonsordningen fra og med 2004 til og med september 2024. Det fremgår at siden rundt år 2010 har antallet prøveløslatte under ordningen vært relativt stabilt rundt 15–18 personer, og at det stort sett hvert år er bevegelser både ut av og inn i ordningen.

¹ Per september 2024

Kilde: Kriminalomsorgen region nord

Av de 43 domfelte som siden 2004 har vært prøveløslatt gjennom refusjonsordningen utover ett år, har 26 domfelte gått ut av ordningen, hvorav 21 er endelig løslatt og 4 gjeninnsatt i fengsel. Det er altså langt flere av de prøveløslatte som er endelig løslatt enn gjeninnsatt. Flere av de domfelte har vært prøveløslatt to ganger, eller er prøveløslatt for andre gang. Videre har én domfelt blitt frifunnet, og én er død. Av de som er eller har vært prøveløslatt under refusjonsordningen har, eller hadde, om lag 35 prosent diagnosen psykisk utviklingshemming. Inkluderes to personer som ved første gangs prøveløslatelse under ordningen, men ikke ved andre, hadde diagnosen psykisk utviklingshemming, er andelen om lag 40 prosent. I tillegg oppgis et par personer å være «på grensen til psykisk utviklingshemming».

I en artikkel fra 2012 er det opplyst at kun 7 av 22 personer (om lag 32 prosent) som inntil da var løslatt under ordningen, var diagnostisert som psykisk utviklingshemmet av sakkyndige.219 Av de 18 som var i refusjonsordningen per 10. desember 2024, hadde om lag halvparten diagnosen psykisk utviklingshemming. Dette kan indikere at ordningen over tid i større grad benyttes overfor den gruppen den opprinnelig først og fremst var tenkt for.

I perioden 2019 til desember 2024 mottok Kriminalomsorgen region nord, som er den administrative enheten som behandler disse sakene, 24 saker for vurdering. To av disse sakene var i desember 2024 fortsatt under behandling, og noen av sakene gjelder den samme domfelte. I de 22 sakene som var ferdig behandlet, kom region nord i 12 av tilfellene til at domfelte var aktuell for prøveløslatelse under ordningen. Det kan være betydelige atferdsutfordringer knyttet til de som søkes inn i ordningen.

16.3 Nærmere om gangen i etableringen av en prøveløslatelse under refusjonsordningen

For den enkelte forvaringsdømte vil det være den anstalten som vedkommende er i, som i første omgang vurderer om vedkommende er aktuell som kandidat for refusjonsordningen. Hvis vurderingen er positiv, sender anstalten en innstilling om dette til eget regionkontor. Regionkontoret sender deretter saken videre til Kriminalomsorgen region nord, som tar stilling til om den domfelte er i målgruppen for ordningen. Dersom de to regionene vurderer spørsmålet forskjellig, forelegges saken for Kriminalomsorgsdirektoratet. Hvis den domfelte finnes å være i målgruppen for ordningen, skal Kriminalomsorgen region nord kontakte den domfeltes hjemkommune, eventuelt en annen kommune eller privat institusjon, med sikte på å inngå en avtale om prøveløslatelsen.220 Både avgivende og mottakende region involveres i prosessen om en prøveløslatelse under refusjonsordningen.

Kriminalomsorgen sender begjæring om prøveløslatelse under ordningen til påtalemyndigheten. Normalt kan kriminalomsorgen innvilge prøveløslatelse dersom påtalemyndigheten samtykker til det, men siden det med dagens regler bare er retten som kan stille vilkår om at den prøveløslatte skal oppholde seg i en institusjon eller kommunal boenhet utover ett år, må påtalemyndigheten alltid fremme en sak om prøveløslatelse under refusjonsordningen for retten. Hvis også retten mener at den domfeltes situasjon i utgangspunktet fyller kriteriene, blir spørsmålet der særlig om det skisserte opplegget for prøveløslatelsen ivaretar hensynet til samfunnsvernet, eller om det av sikkerhetsmessige grunner fortsatt er nødvendig med opphold i fengsel.

Etter forvaringsforskriften skal kriminalomsorgen i utgangspunktet inngå avtale med den mottakende kommunen, også i tilfeller hvor den prøveløslatte skal oppholde seg i en privat institusjon.221 Hvis kommunen kjøper tjenesten fra en privat institusjon, følger det av kriminalomsorgens retningslinjer at også institusjonenskal være part i avtalen. Videre åpner retningslinjene for at kriminalomsorgen i særlige tilfeller kan inngå avtalen direkte med en privat institusjon, uten at en kommune er involvert.222 Innholdet i avtalen mellom kriminalomsorgen og kommunen og/eller institusjonen er nærmere regulert i forvaringsforskriften, som angir at avtalen skal ha bestemmelser om:

• Den prøveløslattes boforhold.

• Eventuell behandling den prøveløslatte skal få under oppholdet.

• Sikkerhetstiltak, herunder nødvendig bemanning.

• Oppfølging og kontroll fra friomsorgen.

• Bistand fra andre samarbeidspartnere.

• Oppholdets varighet.

• Utgiftsdekning.

Det er kriminalomsorgen ved det lokale friomsorgskontoret som har ansvaret for at gjennomføringen av prøveløslatelsen er sikkerhetsmessig forsvarlig.223 Avtalen skal regulere hvordan den prøveløslatte skal følges opp og kontrolleres. Dette inkluderer om den prøveløslatte skal kunne forlate institusjonen eller boenheten, om dørene skal være låst, og om vedkommende skal ha tilsyn om natten og/eller i forbindelse med arbeid eller fritidsaktiviteter. Videre bør avtalen inneholde bestemmelser om håndtering av utagerende atferd, unndragelse fra kontrolltiltak, rusmisbruk og andre risikosituasjoner.224 Avtalen skal kreve at påtakelige forandringer i den prøveløslattes tilstand skal gjøres kjent for det lokale friomsorgskontoret. Det samme gjelder andre forhold av betydning for sikkerheten og den prøveløslattes velferd. Avtalen skal også fastslå kommunens plikt til å treffe vedtak om «sosiale tjenester», nå forstått som omsorgstjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven.225

I tilfeller der kriminalomsorgen og/eller kommunen skal inngå avtale med en privat aktør, legges det opp til en prosess i tråd med regelverket om offentlige anskaffelser. Dermed må det blant annet utarbeides et konkurransegrunnlag som beskriver hvilke behov som skal dekkes, og hvilken ytelse kriminalomsorgen og/eller kommunen ønsker at leverandørenes tilbud skal omfatte. Det må utarbeides kravspesifikasjoner for tjenesten, og tildelingskriterier for måling av flere tilbud opp mot hverandre. I tillegg må det utarbeides kontraktsvilkår som bestemmer hva som skal leveres, hvordan tjenesten skal utføres, og på hvilke vilkår.

I henhold til opplysninger fra Kriminalomsorgsdirektorat har den gjennomsnittlig saksbehandlingstid fra kriminalomsorgen vurderer at den domfelte er aktuell for ordningen, til den forvaringsdømte faktisk prøveløslates til en institusjon eller kommunal boenhet, vært i underkant at to år.226 Prosessen kan være tidkrevende av flere grunner:

• Etableringen involverer mange aktører (den domfelte, kriminalomsorgen, kommunen, eventuelle private aktører, påtalemyndigheten og domstolen).

• Rutinene i kriminalomsorgen krever at flere nivåer i etaten involveres.

• Kontakt med den domfeltes hjemkommune om informasjon og samtykke kan være tidkrevende.

• Prosessen med anskaffelse av institusjonsplass hos en privat aktør gjennom en anbudsprosess tar tid.

• Påtalemyndigheten skal behandle begjæringer om prøveløslatelse under ordningen, og det må alltid berammes og gjennomføres en rettssak for å kunne etablere prøveløslatelsen.

Det hender at retten, ved behandling av en begjæring om prøveløslatelse fra forvaring, gir uttrykk for at kriminalomsorgen skal eller bør starte forberedelse for en prøveløslatelse under refusjonsordningen. I slike tilfeller kreves en ny beslutning fra retten om etableringen etter at saken er ferdig forberedt.

Det følger av kriminalomsorgens retningslinjer at avtalen mellom kriminalomsorgen og kommunen og/eller institusjonen så vidt mulig bør foreligge når påtalemyndigheten fremmer begjæringen om prøveløslatelse for retten.227 Siden det er retten som fastsetter vilkårene for prøveløslatelsen, vil avtalen være inngått med forbehold om at retten beslutter at den domfelte skal prøveløslates i ordningen. Avtalen vil i utgangspunktet gjelde så lenge den prøveløslatte har vilkår om opphold i institusjon eller kommunal boenhet utover ett år etter straffeloven § 45 første ledd bokstav c.

Kilde: Kriminalomsorgen, region nord

16.4 Varigheten av en prøveløslatelse under refusjonsordningen

Ved prøveløslatelse fra forvaring fastsettes det en prøvetid på mellom 1 og 5 år, innenfor den fastsatte tidsrammen for forvaringen. Dersom prøveløslatelsen skal være på vilkår om at den domfelte skal ha opphold i institusjon eller kommunal boenhet utover ett år, beslutter retten prøveløslatelse under refusjonsordningen. Tidsrammen for forvaringen danner en ytre ramme for opprettholdelse av prøveløslatelsen under refusjonsordningen.

Etter lovforarbeidene skal en prøveløslatelse gjennom refusjonsordningen bare være aktuell hvis det er en reell mulighet for at den forvaringsdømte vil kunne mestre et liv i frihet i løpet av prøvetiden. I Rt. 2012 s. 1964 (avsnitt 25 flg.) la Høyesterett til grunn at lovforarbeidene ikke skal forstås dit hen at muligheten for å kunne meste et liv i frihet må være til stede etter bare én prøveløslatelsesperiode. Retten kan vurdere den domfeltes utsikter til progresjon i et noe lengre tidsperspektiv.

Ved alvorlige eller gjentatte brudd på fastsatte vilkår flere ganger, eller dersom den prøveløslatte begår en ny straffbar handling, kan retten ved dom bestemme at den prøveløslatte skal gjeninnsettes i fengsel, eller sette en ny prøvetid og nye vilkår. Det samme gjelder dersom «særlige grunner» ikke lenger tilsier prøveløslatelse på vilkår om at den prøveløslatte skal ha opphold i institusjon eller kommunal boenhet utover ett år.228 Videre kan den domfelte selv begjære opphevelse av prøveløslatelse under refusjonsordningen.229 Hvis den prøveløslatte begjærer gjeninnsettelse i fengsel, kan dette besluttes uten domstolsbehandling dersom påtalemyndigheten og kriminalomsorgen er enige i gjeninnsettelse.230 Videre skal den domfelte etter straffeloven § 46 fjerde ledd gjeninnsettelse i fengsel dersom kommunen eller institusjonen trekker tilbake samtykket til prøveløslatelsen.

Figur 16.2 viser total varighet for de 21 prøveløslatelsene under refusjonsordningen som per desember 2024 hadde resultert i endelig løslatelse. Det fremgår blant annet at gjennomsnittlig varighet for disse prøveløslatelsene var om lag 5,6 år. De fleste av prøveløslatelsene resulterte i endelig løslatelse før det var gått 6 år, men det fremgår at noen prøveløslatelser hadde vart lenge. Median varighet var om lag 3,7 år. 5 av de 21 hadde vært prøveløslatt til ordningen tidligere, varighet som vises i figuren for disse er summen av varigheten på de to prøveløslatelsesperiodene.

Kilde: Kriminalomsorgen, Region Nord

Figur 16.3 viser varigheten på aktive prøveløslatelser under refusjonsordningen per 10. desember 2024. Det fremgår at to av de domfelte har vært prøveløslatt under ordningen i rundt 18 år. Begge disse er domfelte med psykisk utviklingshemming, konvertert fra frisikring.

16.5 Rammene for bruk av tvang

Etter straffeloven § 45 første ledd bokstav c kan retten bestemme at den domfelte i refusjonsordningen skal kunne holdes tilbake i institusjonen eller boenheten mot sin vilje og hentes tilbake ved unnvikelse, om nødvendig med tvang og med bistand fra offentlig myndighet. Den offentlige myndigheten vil i denne sammenhengen normalt være politiet. Bestemmelsen minner om straffeloven § 63 annet ledd, som gir en tilsvarende hjemmel for bruk av tvang overfor personer som er dømt til tvungen omsorg.

Hvis retten har bestemt at den domfelte skal kunne holdes tilbake i institusjonen eller boenheten mot sin vilje og hentes tilbake ved unnvikelse, skal dette framgå av avtalen mellom kriminalomsorgen og kommunen og/eller institusjonen. Kriminalomsorgen ved det lokale friomsorgskontoret har det overordnede ansvaret for at prøveløslatelsen gjennomføres i henhold til denne avtalen. I praksis vil det likevel være de som jobber ved den aktuelle institusjonen eller boenheten, som – gjennom avtalen med kriminalomsorgen – får tildelt myndigheten til å utøve tvang når det er nødvendig. Kriminalomsorgen må gjennom avtalen og oppfølgingen av denne sikre at tvangsutøvelsen er i samsvar med den myndigheten som domstolen har gitt. Dette gjelder uavhengig av om tvangen utøves av personer som er ansatt i kommunen, eller hos en privat aktør.

I praksis kan de domfelte i refusjonsordningen være omgitt av strenge sikkerhetstiltak som alarmer, låste dører og vinduer, og fotfølging. Tiltakene kan gå langt utover de hjemlene som kommunene har for tvang og makt overfor enkelte med psykisk utviklingshemming etter helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9. Noen domfelte under refusjonsordningen blir ganske isolerte.

I motsetning til det som gjelder for tvungen omsorg, foreligger det ingen særskilt regulering som begrenser rekkevidden av de ordinære sivilrettslige hjemlene for bruk av tvang overfor en forvaringsdømt som er prøveløslatt. Det betyr at hjemlene i helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9 i prinsippet vil kunne komme til anvendelse dersom vilkårene der er oppfylt, og utgjøre et regime «ved siden av» det regimet som ligger i rettens beslutning om vilkår ved etableringen av et botiltak under refusjonsordningen.

16.6 Kontroll og tilsyn

Det lokale friomsorgskontoret har den løpende kontrollen og oppfølgingen med at prøveløslatelsen gjennomføres i henhold til avtalen. Dette omfatter kontroll både med at prøveløslatelsen er sikkerhetsmessig forsvarlig, og med at den domfelte får et innholdsmessig forsvarlig tilbud. Friomsorgskontoret skal holde regionen orientert om den prøveløslattes forhold, og om eventuelle brudd på vilkårene for prøveløslatelsen. Kopier av eventuelle bruddmeldinger skal sendes til Kriminalomsorgen region nord.231

Kriminalomsorgen region nord kan gjennomføre besøk til institusjonene og boenhetene for å undersøke om vilkårene i avtalene blir overholdt. Kommunene og institusjonene utarbeider også selv rapporter til kriminalomsorgen, og det sendes årlig rapport fra kriminalomsorgen til det statsadvokatembetet som har straffesaken.

Kriminalomsorgen gjennomfører internkontroll som dokumentertes i Kriminalomsorgens internkontrollsystem (KIKS). Systemet inneholder blant annet en modul for registreringer av avvik. I tillegg gjennomfører Kriminalomsorgen risikovurderinger som en del av den årlige planleggingen.232 Generelt er kriminalomsorgens virksomhet dessuten underlagt tilsyn fra tilsynsrådene i kriminalomsorgen, og inngår i kontroll- og tilsynsområdene for Riksrevisjonen og Sivilombudet. Nye regler om tilsynsråd for kriminalomsorgen trådte i kraft 1. januar 2025, etter at det over tid var påpekt en rekke svakheter ved den tidligere tilsynsordningen.

16.7 Kostnader ved ordningen

Som nevnt skal staten ved Justis- og beredskapsdepartementet dekke kommunenes utgifter til gjennomføringen av prøveløslatelser under refusjonsordningen. Refusjonene utbetales i henhold til avtalene med kommunene. Hvis det er inngått en avtale direkte med en privat institusjon, uten at en kommune er involvert, kan refusjonen utbetales direkte til institusjonen. Kriminalomsorgsdirektoratet skal holdes orientert om hvor stor del av bevilgningen som er utbetalt direkte til en privat institusjon.233

Hvert år vil det være usikkert hvor store utbetalinger det vil bli innenfor ordningen, blant annet fordi dette avhenger av tidspunktet for utbetalingene av refusjoner til kommunene. Ved inngangen til 2024 hadde ordningen 16 aktive saker, mens den per september 2024 hadde 18 saker. I løpet av de tre første kvartalene av 2024, har én sak opphørt og tre nye har kommet til. Nye saker har gjerne et etterslep knyttet til fakturering i oppstarten som kan gi avvik i regnskapstall sett opp mot faktisk aktivitet.

Figur 16.4 viser budsjetterte og regnskapsførte utgifter i perioden fra Kriminalomsorgen region nord overtok administrasjonen av ordningen i 2004, til og med 2023. For 2023 viser regnskapstallene at det ble refundert om lag 107 millioner kroner.

Kilde: Kriminalomsorgen, region nord

Det er stor variasjon i hvor mye de ulike tiltakene koster, fra om lag 4,5 millioner kroner for det rimeligste tiltaket, til nær 16 millioner kroner for det mest kostbare. Figur 16.5 viser gjennomsnittlig årlig kostnad for aktive tiltak i refusjonsordningen per 10. desember 2024, hvor det ser skilt mellom gjennomsnittskostnad knyttet til kommunale tiltak og gjennomsnittskostnad knyttet til private tiltak. Det fremgår et det er liten forskjell i gjennomsnittskostnad mellom private og kommunale tiltak, den er i begge tilfeller mellom 7,5 og 8 millioner kroner.

Kilde: Kriminalomsorgen region nord

16.8 Enkelte erfaringer med prøveløslatelse fra forvaring med vilkår om at den prøveløslatte skal ha opphold i institusjon eller kommunal boenhet

Kriminalomsorgsdirektoratet har videreformidlet til utvalget enkelte erfaringer fra Kriminalomsorgen region nord som gjelder prøveløslatelse av forvaringsdømte gjennom refusjonsordningen. Én av erfaringene er at det er vanskelig å få til progresjon i disse sakene, blant annet på grunn av forhold ved de domfelte, for eksempel psykisk utviklingshemming. Regionen viser videre til at flere av prøveløslatelsene under ordningen har vart mye lengre enn fem år. Med prøveløslatelsen forblir de domfelte under straffegjennomføring på grunn av sin tilstand, selv om de straffbare forholdene som ligger til grunn for forvaringsdommen ligger langt tilbake i tid. Regionen påpeker at begrensninger i kommunenes regelverk, for eksempel om bruk av tvang for å ivareta samfunnsvernet, kan gjøre det vanskelig å få overført oppfølgingen av de domfelte til kommunene.

Kriminalomsorgen region nord påpeker også at det i dag er opp til kommunen eller institusjonen om den ønsker å samtykke til en prøveløslatelse gjennom refusjonsordningen. Det kan spørres om det hadde vært enklere å tilbakeføre de domfelte til hjemkommunene dersom kommunene alltid måtte være involvert i prøveløslatelsene. Kommunene ville da være kjent med saken og den domfeltes behov, før den endelige løslatelsen. Fra kriminalomsorgen er det dessuten pekt på som en mulig svakhet at kriminalomsorgen ikke selv kan beslutte å gjeninnsette en domfelt under refusjonsordningen i fengsel, selv om det er kriminalomsorgen som har det sikkerhetsmessige ansvaret. Det er også påpekt behov for avklaringer rundt hvilke vilkår som kan settes overfor den domfelte underveis i prøveløslatelsen, både ved prøveløslatelse fra forvaring generelt, og for prøveløslatelser under refusjonsordningen.

I brev til de kommunene som per 30. november 2023 hadde forvaringsdømte som var prøveløslatt gjennom refusjonsordningen, ba utvalget om at kommunene bidro til å belyse ulike sider ved ordningen. Ett av spørsmålene var hvilke hensyn de legger vekt på ved vurderingen av om de vil inngå en avtale med kriminalomsorgen om en prøveløslatelse under refusjonsordningen. I svar til utvalget er det opplyst at det legges vekt blant annet på om den domfelte vil få et forsvarlig botilbud, om sikkerheten til de ansatte i tiltaket og lokalbefolkningen for øvrig vil bli ivaretatt, og på økonomiske forhold. Noen kommuner svarte at de legger vekt på hva slags oppfølging som vil tilbys fra friomsorgen og eventuelle andre samarbeidspartnere. På spørsmål om hvordan de opplever samarbeidet med kriminalomsorgen i forbindelse med forberedelsen til, og gjennomføringen av, prøveløslatelser gjennom refusjonsordningen, svarte flere av kommunene at samarbeidet med kriminalomsorgen fungerer godt i disse sakene, og at ansvarsdelingen framstår som avklart.

Til spørsmål om fordeler og ulemper ved ordningen i stort, var det flere kommuner som pekte på at samarbeidet mellom kriminalomsorgen og kommunene kan bidra til bedre rehabilitering og tilbakeføring av den prøveløslatte. Flere kommuner ser det som en fordel at ordningen fullt ut er finansiert av staten. Blant de ulempene som er trukket fram, er at kommunene kan mangle kompetanse eller ressurser til å håndtere behovene til den prøveløslatte, at prøveløslatelsen under ordningen kan medføre stigmatisering av den prøveløslatte, og at ordningen framstår som noe byråkratisk.