Del 1
Utvalgets mandat og arbeid

1 Utvalgets medlemmer

Utvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 20. juni 2023, og har bestått av 16 medlemmer:

• Anne Cathrine Frøstrup, leder, fagdirektør i Domstoladministrasjonen. Hønefoss

• Lars-Erik Borge, professor i samfunnsøkonomi, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU). Trondheim

• Thale Kristine Bostad, psykologspesialist, Regionalt kompetansesenter for sikkerhets- fengsels- og rettspsykiatri (SIFER), Oslo universitetssykehus. Nesodden

• Linda Gröning, professor i strafferett ved Universitet i Bergen og forsker ved Helse Bergen HF – Kompetansesenter for sikkerhets-, fengsels- og rettspsykiatri (SIFER-vest). Bergen

• Bjørn Gudbjørgsrud, kommunedirektør i Sandefjord kommune. Larvik

• Hanne Hamsund, daglig leder, For Fangers Pårørende (FFP). Oslo

• Anders Henriksen1, divisjonsdirektør i Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet. Oslo

• Øyvind Holst, førsteamanuensis ved Universitetet i Innlandet. Oslo

• Ragnhild Johansen, assisterende fagdirektør, Helse Midt-Norge RHF. Stjørdal

• Randi Rosenqvist, psykiater. Oslo

• Tonje Sandal, fengselsleder ved Ila fengsel og forvaringsanstalt. Bærum

• María Sigurjónsdóttir, overlege ved Klinikk sikkerhetspsykiatri ved Haukeland universitetssykehus. Asker

• Arne Toft, fengselsbetjent ved Bjørgvin fengsel. Bergen

• Anita Vatland, generalsekretær for Pårørendealliansen. Bærum

• Leif Magne Viste, fengselsleder ved Åna fengsel. Hå

• Per Wilhelmsen, seksjonsleder for habilitering ved Universitetssykehuset Nord-Norge. Tromsø

Utvalgets sekretariat har vært administrativt tilknyttet Justis- og beredskapsdepartementet ved Avdeling for kriminalitetsforebygging. Sekretariatet har bestått av:

• Toril Kristiansen Høyland, sekretariatsleder (fra september 2023)

• Ingrid Tambs Andresen (fra januar 2024)

• Signe Bechmann (fra oktober 2023 til august 2024)

• Mona Keiko Løken (fra oktober 2023 til juli 2024)

• Heidi Sødergren (fra august 2024)

• Karina Vigsnæs (fra august 2024)

2 Utvalgets mandat

Utvalget har hatt følgende mandat:

Målet med utvalgets arbeid er å evaluere ordningene med forvaring og dom på overføring til tvungent psykisk helsevern og tvungen omsorg. Målet er videre å få utredet hvordan personer med alvorlige psykiske lidelser eller utviklingshemming best kan ivaretas under varetekt, gjennomføring av straff eller særreaksjon, og ved tilbakeføring til samfunnet. Utvalget skal særlig se på hvordan kvinner og barn og unge bør ivaretas.

Utvalget skal:

1. 1. Gjennomføre en bred evaluering av forvaring, overføring til tvungent psykisk helsevern og tvungen omsorg.

   2. Utrede hvordan innsattes helse, særlig med vekt på alvorlige psykiske lidelser eller utviklingshemming, best kan ivaretas under varetekt, straffegjennomføring og ved tilbakeføring til samfunnet.

   3. Evaluere ordningen med statlig finansiert prøveløslatelse av forvaringsdømte til plassering i institusjon eller kommunal boenhet.

Basert på evalueringer og utredninger i punkt 1, skal utvalget:

• 2. Utrede løsninger innenfor dagens arbeidsdeling og organisering mellom kriminalomsorgen og helse- og omsorgstjenesten (importmodellen).

• 3. Vurdere om det er behov for nye modeller for langvarig, høyspesialisert, grensesettende omsorg under straffegjennomføring, ved tilbakeføring fra fengsel eller ved utskrivning fra barnevernsinstitusjon eller døgnbehandling i spesialisthelsetjenesten. Forslag til tiltak kan også inkludere nye organisatoriske løsninger og finansieringsordninger, herunder «sikkerhetshjem».

• 4. Gjennomgå dagens finansieringsordninger for særreaksjonene dom til tvungent psykisk helsevern og dom til tvungen omsorg, og foreslå eventuelle nye løsninger som i større grad sikrer bærekraft og forutsigbarhet.

• 5. Tydeliggjøre hvilke krav som må stilles til kriminalomsorgen for å forebygge helseskade hos innsatte og ivareta deres helse under varetekt og straffegjennomføring, samt presisere hva kriminalomsorgens tilretteleggeransvar innebærer i praksis, og foreslå eventuelle nødvendige tiltak.

• 6. Vurdere hvordan siktede og domfelte med alvorlig psykisk sykdom eller utviklingshemming som har opphold i barnevernsinstitusjoner best kan ivaretas.

• 7. Vurdere hvilke særlige hensyn som må tas til kvinner og unge under 24 år ved varetekt, straffegjennomføring, eller ved gjennomføring av særreaksjonene og tilbakeføring til samfunnet. I vurderingen skal utvalget se på behovet for nye tiltak og løsninger som kan bedre psykisk helse blant unge under 24 år og kvinner.

Evalueringen etter pkt. 1a skal omfatte både dagens tilbud, omfang av idømte reaksjoner, om reaksjonene fungerer etter sitt formål, kostnadsutvikling, finansiering, organisering og styring. Utvalget skal ikke vurdere om det er behov for endringer i reglene om utilregnelighet i straffeloven § 20. Dette er ikke til hinder for at utvalget vurderer konsekvenser av reglene, dersom utvalget mener det er grunn til dette.

Bakgrunn

Personer som har begått alvorlige lovbrudd kan dømmes til fengsel eller forvaring dersom de anses tilregnelige på handlingstidspunktet, og til overføring til tvungent psykisk helsevern eller tvungen omsorg dersom de anses utilregnelige. Det er gjort flere lovendringer de siste årene, både i kriterier for hvem som kan dømmes til tvungent psykisk helsevern og tvungen omsorg, og for når personer anses utilregnelige. Grensen for tilregnelighet er basert på konkrete vurderinger av medisinske forhold, og på graden av svikt i virkelighetsforståelse og funksjonsevne på handlingstidspunktet. Det er mennesker med tilnærmet samme utfordringsbilde i fengsel, forvaringsanstalter, barnevernsinstitusjoner og i de to særreaksjonsordningene som gjennomføres i helsetjenesten.

Barn og unge som begår alvorlige lovbrudd, kan idømmes de samme reaksjonene, selv om straffeloven inneholder bestemmelser som begrenser adgangen til å dømme personer under 18 år til fengsel eller forvaring. I tillegg kan barn og unge idømmes ungdomsstraff. Både varetekt, fengselsstraff og ungdomsstraff kan på visse vilkår gjennomføres i barnevernsinstitusjon. Unge mellom 15 og 24 år som er dømt til fengselsstraff, forvaring eller særreaksjoner i helsevesenet, er sårbare og har behov for særskilt omsorg og oppfølgning. Risikoen for uheldig påvirkning, utvikling eller skadevirkninger er større enn for eldre. Dette gjelder også siktede og domfelte i barnevernsinstitusjoner. Forholdene for unge frihetsberøvede mellom 15 og 24 år krever derfor særskilt oppmerksomhet.

Et fellestrekk med reaksjonene forvaring, tvungent psykisk helsevern og tvungen omsorg er at hensynet til samfunnsvernet står sterkt samtidig som individets rettssikkerhet og integritet skal ivaretas.

Hovedformålet med straff og dom til tvungent psykisk helsevern og tvungen omsorg er å forebygge fremtidig kriminalitet. Domfelte og innsatte skal derfor få tilbud om rehabilitering, oppfølging og behandling ut fra individuelle behov. Disse hensynene skal ivaretas både i kriminalomsorgen, barnevernet og helse- og omsorgstjenestene og forutsetter et godt samarbeid i sektorene, og mellom aktørene.

Tilstrekkelig bemanning, riktig kompetanse og egnede fysiske rammebetingelser er viktige forutsetninger for at kriminalomsorgen, barnevernet og helsetjenesten skal kunne ivareta sitt samfunnsoppdrag på en god måte.

Menneskerettigheter

Grunnloven § 93 og Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 3 krever at forholdene for frihetsberøvede, uavhengig av institusjon, ikke innebærer tortur og annen umenneskelig eller nedverdigende behandling.

Mangel på helsehjelp eller utelukkelse fra meningsfulle aktiviteter og sosial kontakt (f.eks. i form av omfattende isolasjon) etter forholdene innebære en krenkelse av forbudet i artikkel 3, eller statens forpliktelse til å beskytte menneskets rett til liv jf. Grunnloven § 93 første og fjerde ledd og EMK artikkel 2.

FN-konvensjonen om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne (CRPD) krever blant annet likhet og ikke-diskriminering, lik tilgang til rettssystemet, og helse- og omsorgstjenester for mennesker med nedsatt funksjonsevne.

Alle har videre rett til høyeste oppnåelige helsestandard både fysisk og psykisk. Det følger av FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) artikkel 12 og CRPD artikkel 25.

Myndighetene har videre plikt til å sikre befolkningens liv og helse, jf. EMK artikkel 2 og ØSK artikkel 12.

Barnekonvensjonen gir barn særskilt vern, og stadfester grunnleggende prinsipper om barnets beste. Prinsippene er inntatt i Grunnloven §§ 104 og 98. Barnekonvensjonen artikkel 37 bokstav b-d regulerer frihetsberøvelse av barn. Opphold i ulike institusjoner ved tvang kan utgjøre en frihetsberøvelse. Barnekomiteen har i Generell kommentar nr. 24 kommet med anbefalinger for barn i konflikt med loven.

Fengsel og forvaring

Kriminalomsorgen har ansvar for gjennomføring av varetekt, fengselsstraff og forvaring. Straff skal gjennomføres på en måte som tar hensyn til formålet med straffen, som motvirker nye straffbare handlinger, som er betryggende for samfunnet, og som innenfor disse rammene sikrer de innsatte tilfredsstillende forhold, jf. straffegjennomføringsloven § 2. Gjennomføring av forvaring skal i tillegg ivareta samfunnets behov for sikkerhet mot ny alvorlig kriminalitet. Innholdet i forvaringen skal ta utgangspunkt i domfeltes kriminalitet og tilpasses den enkeltes særlige forutsetninger og behov. Aktuelle tiltak skal utformes med sikte på å påvirke og endre den forvaringsdømtes adferd og gi vedkommende mulighet for å utvikle sin sosiale tilpasningsevne, og å motvirke ny kriminalitet.

Innsatte i fengsel er berøvet friheten, men har for øvrig samme rett til offentlige velferdstjenester som andre innbyggere. Dette innebærer at instanser som skal yte tjenester til befolkningen, skal tilby sine tjenester også til domfelte og innsatte. Dette omtales som «importmodellen», fordi tjenester «importeres» til kriminalomsorgen fra de respektive sektorer, blant annet av hensyn til uavhengighet og faglig utvikling, fremfor en modell der kriminalomsorgen selv tilsetter eget undervisningspersonell, helsepersonell mv. Gjennom samarbeid med andre offentlige etater skal kriminalomsorgen legge til rette for at innsatte får de tjenester som lovgivningen gir dem krav på. Samarbeidet skal bidra til en samordnet innsats for å dekke innsattes behov og fremme deres tilpasning til samfunnet, jf. straffegjennomføringsloven § 4.

Det er den kommunale helse- og omsorgstjenesten som har ansvaret for primærhelsetilbudet til innsatte i fengsler, mens de regionale helseforetakene har ansvar for spesialisthelsetjenester. Kriminalomsorgen har ansvar for tilfredsstillende soningsforhold og progresjon i straffegjennomføringen. Kriminalomsorgen skal videre avhjelpe negative virkninger av isolasjon. Mange innsatte har behov for helse- og omsorgstjenester. Dette kan skyldes både helseutfordringer som er oppstått før innsettelse, men også helseplager som oppstår eller forverres etter innsettelse. Sivilombudets særskilte melding om isolasjon og mangel på menneskelig kontakt i norske fengsler, dok:4-3 (2018–2019) beskriver utfordringer og skadevirkninger ved isolasjon. Forekomsten av psykiske lidelser blant innsatte er høyere enn i befolkningen for øvrig, og det er heller ikke uvanlig å ha flere psykiske lidelser samtidig (Cramer, 2014). En del innsatte har komplekse og sammensatte psykiske lidelser eller utviklingshemming som stiller store krav til soningsforhold og god, faglig oppfølging.

Psykiske helseutfordringer kan vanskeliggjøre deltakelse i aktiviteter og fellesskap. Uten slik deltagelse øker risikoen for at den enkelte blir isolert, og mulighetene for rehabilitering til et liv uten kriminalitet kan svekkes. For noen innsatte kommer psykiske lidelser til uttrykk gjennom sterk utagering, selvskading, eller i verste fall selvmord. Noen innsatte vurderes å være for psykisk syke til å gjennomføre straff i fengsel, men vurderes heller ikke å oppfylle vilkårene for innleggelse i døgninstitusjon i psykisk helsevern. Enkelte innsatte skrives ut og gjeninnsettes i fengsel etter kort tid, ut fra en helsefaglig vurdering eller unntaksvis fordi helsetjenesten mener at det av sikkerhetshensyn er best at vedkommende er i fengsel. Kriminalomsorgen har ikke kompetanse til å behandle innsatte med alvorlige psykiske lidelser.

For noen innsatte med alvorlige psykiske lidelser kan situasjonen være at hverken helsetjenesten eller kriminalomsorgen har et adekvat tilbud. Kriminalomsorgen kan i enkelte tilfeller være tvunget til å benytte inngripende tvangsmidler ovenfor denne gruppen.

Kvinner utgjør et klart mindretall av domfelte og innsatte. Samtidig viser flere rapporter og undersøkelser at antall kvinner med psykiske helseutfordringer er markert høyere enn for menn. Kvinner skal så langt det er mulig gjennomføre fengselsopphold i egne fengsler eller i fengselsavdelinger tilrettelagt for kvinner.

Det er gjennomført flere undersøkelser den senere tid av blant annet Sivilombudet og Likestillings- og diskrimineringsombudet knyttet til isolasjon, kvinners soningsforhold og helsehjelp, og i mars 2023 kom Sivilombudets rapport om selvmord i fengsel. Sivilombudsmannens særskilte melding til Stortinget om isolasjon og mangel på menneskelig kontakt i norske fengsler (Dokument 4:3 (2018–2019) omtaler særlig isolasjon i norske fengsler.

Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) viser i sin årsmelding for 2022 til at studier tyder på at om lag ti prosent av innsatte i norske fengsler har kognitive vansker og at kriminalomsorgen i mange tilfeller ikke er kjent med dette. Ifølge NIM er regler og retningslinjer for hvilke soningsforhold som egner seg, og regler for kartlegging av funksjonsnivå, mangelfulle.

Tvungent psykisk helsevern og tvungen omsorg

Spesialisthelsetjenesten har ansvar for å gjennomføre reaksjonene dom på overføring til hhv. tvungent psykisk helsevern og tvungen omsorg. Ved avgjørelsen av hvordan reaksjonene skal gjennomføres, skal det både legges vekt på hensynet til behandling av den domfelte og på behovet for å beskytte samfunnet mot faren for nye lovbrudd. For enkelte lovbruddskategorier skal det legges særlig vekt på behovet for samfunnsbeskyttelse. Begge reaksjonsformene skal starte som døgnopphold i institusjon.

For personer som er dømt til tvungent psykisk helsevern skal den faglig ansvarlige vurdere om behandling utover tre uker skal gis i døgninstitusjon eller på et lavere behandlingsnivå. De fleste gjennomfører dom på overføring til tvungent psykisk helsevern i døgnavdelinger. Noen er i sikkerhetsavdelinger (regionale eller lokale), og andre i ordinære døgnavdelinger i sykehus eller DPS. Mange gjennomfører dommen uten døgnopphold.

Det har vært en betydelig økning i antall dømte til behandling de siste årene, særlig fra 2020 frem til i dag. Økningen sammenfaller med endringen i vilkårene i straffeloven for å idømme overføring til tvungent psykisk helsevern, som trådte i kraft i oktober 2020. I enkelte områder er økningen meget stor og gir kapasitetsproblemer. Dersom trenden vedvarer de neste ti årene, vil antallet domfelte i psykisk helsevern kunne utgjøre 500–600 personer, nesten en dobling fra i dag, ifølge framskrivinger fra de regionale helseforetakene. Det vil i så fall være behov for en betydelig kapasitetsvekst for behandling og oppfølging for pasienter som er dømt til tvungent psykisk helsevern. Gjennomføring av dom på tvungent psykisk helsevern finansieres over samme budsjetter som ordinær pasientbehandling, og utfordrer målet om en bærekraftig helsetjeneste.

Tvangslovutvalget som leverte sin utredning i 2019, avgrenset arbeidet sitt slik at de bare foreslo tekniske tilpasninger i reglene om dom på overføring til tvungent psykisk helsevern.2

Tvungen omsorg starter i sentral fagenhet. Når hensynet til den domfelte tilsier det og sikkerhetshensyn ikke taler imot, skal fagenheten søke å inngå avtale med aktuell kommune eller andre om gjennomføring av tvungen omsorg utenfor fagenheten. I 2020 ble finansieringen av ordningen lagt om. De regionale helseforetakene dekker 20 prosent av utgiftene til ordningen, mens 80 prosent finansieres over en egen post i Helse- og omsorgsdepartementets budsjett.

Siden 2019 har antall dømte økt sterkt. Dette har ført til høye kostnader i ordningen, og press på kapasiteten.

Både kommunene og spesialisthelsetjenesten har betydelige utfordringer med å sørge for nødvendige, likeverdige og koordinerte tilbud til personer med omfattende behov for behandling og oppfølging og samtidig ivareta samfunnsvernet. Det er utfordringer knyttet til kapasitet, kompetanse og botilbud.

Gjennomføring av straff og varetekt i barnevernsinstitusjoner

Barnevernet skal sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid. Barnevernets tiltak skal alltid være til barnets beste. Dette innebærer at tiltak etter barnevernsloven ikke kan begrunnes i straff, samfunnets behov for beskyttelse eller allmennpreventive hensyn. Barnevernsinstitusjoner er åpne.

Barn og unge som er dømt til fengselsstraff, kan i særlige tilfeller og dersom Bufetat samtykker, gjennomføre straffen i en barnevernsinstitusjon. Dette gjelder dersom oppholdet er nødvendig for å bedre domfeltes evne til å fungere sosialt og lovlydig eller andre tungtveiende grunner taler for det, jf. straffegjennomføringsloven § 12. I tillegg kan barn og unge gjennomføre ungdomsstraff i barnevernsinstitusjon.

Barn og unge som gjennomfører straffereaksjon i barnevernsinstitusjon, har rett til offentlige velferdstjenester på lik linje med øvrige barn og unge. For noen domfelte barn og unge i barnevernsinstitusjoner kommer psykiske lidelser til uttrykk gjennom sterk utagering, selvskading og/eller selvmord (forsøk eller gjennomført). I enkelte tilfeller overføres ungdommen fra barnevernsinstitusjon til en døgninstitusjon i psykisk helsevern, men returneres ofte raskt tilbake til barnevernsinstitusjonen ut fra en helsefaglig vurdering eller fordi vilkårene for tvungent psykisk helsevern ikke er oppfylt. For domfelte barn og unge i barnevernsinstitusjon med alvorlige psykiske lidelser kan situasjonen være at hverken helsetjenesten eller barnevernet har et adekvat tilbud. Barnevernet har ikke kompetanse til å behandle barn med alvorlige psykiske lidelser.

I Statens helsetilsyns rapport «Omsorg og rammer – når barn trenger mer» fremgår det at det er barn på barnevernsinstitusjoner med alvorlige psykiske lidelser som har begått eller med stor sannsynlighet kommer til å begå alvorlige, skadelige handlinger rettet mot seg selv eller andre. Barna som omfattes av undersøkelsen har hatt en eller flere kortvarige innleggelser i psykisk helsevern etter kritiske perioder og hendelser for seg selv og/eller andre, men er blitt utskrevet tilbake til barnevernsinstitusjonen etter få dager. Barna har alle begått alvorlige straffbare handlinger, to av dem forårsaket et annet menneskes død.

Tilbakeføring og opphør av særreaksjon

Ved gjennomføring av fengselsstraff eller forvaring skal det skje en gradvis overgang fra fengsel til full frihet. Overgangen må skje innenfor sikkerhetsmessig forsvarlige rammer. Progresjon for innsatte med alvorlige psykiske lidelser eller utviklingshemming er utfordrende dersom de ikke kan delta i fellesskap og fengselets aktivitetstilbud. Forvaringsdømte kan ha utfordringer som kompliserer progresjon i straffegjennomføringen og fører til at de blir værende lenge i fengsel med høy sikkerhet, og det kan også få negative konsekvenser for en eventuell løslatelse. Justis- og beredskapsdepartementet finansierer enkelte ordninger, blant annet i tilfeller der domstolen løslater en forvaringsdømt på prøve med vilkår om at domfelte skal oppholde seg i institusjon eller kommunal boenhet i over ett år, slik straffeloven § 45 bokstav c åpner for når særlige grunner tilsier det, og institusjonen eller kommunen har samtykket. Ordningen med at forvaringsdømte i noen tilfeller prøveløslates med vilkår om opphold i institusjon eller kommunal boenhet, har vært gjenstand for oppmerksomhet både i Stortinget og i media. Det er tatt opp spørsmål om ordningen er betryggende og fungerer etter intensjonen, og om den er uforholdsmessig kostbar.

Reaksjonene tvungent psykisk helsevern og tvungen omsorg opphører når vilkåret om gjentakelsesfare ikke lenger er oppfylt. For enkelte lovbrudd er det absolutte frister for opphør, mens andre er tidsubestemte, men skal prøves av retten innenfor gitte frister.

Personer med dom på overføring til tvungent psykisk helsevern oppholder seg i noen tilfeller fortsatt i døgninstitusjon selv om faglig ansvarlig mener de er utskrivningsklare. Dette fordi samfunnsvernet ikke kan ivaretas tilstrekkelig utenfor institusjon. Kommunene har ikke hjemler for å bruke tvang mot personer med psykiske lidelser. Det er omdiskutert om personer som gjennomfører dom på overføring til tvungent psykisk helsevern, kan samtykke til restriktive tiltak mot å få gjennomføre dommen utenfor institusjon. Sivilombudet har pekt på at det synes å foreligge mangler eller uklarheter ved regelverket på dette området og anbefalt at dette utredes nærmere.

Særreaksjonsdømte uten lovlig opphold blir også i noen tilfeller værende i institusjon for døgnopphold selv om faglig ansvarlig mener de er utskrivningsklare fordi de ikke har rett til nødvendige og stabile velferdstjenester, noe som er en forutsetning for å ivareta føringene i dommen om ivaretagelse av samfunnsvernet. Sivilombudet har pekt på at dersom tvungent psykisk helsevern opprettholdes, i en situasjon hvor det ikke hadde vært nødvendig med tvungen behandling for en person med oppholdstillatelse, på et tidspunkt vil være fare for overtredelse av menneskerettighetene.

Generelt om utvalgets arbeid

Utvalget skal arbeide i tråd med Veileder for utvalgsarbeid i staten og gjeldende Instruks for utredning av statlige tiltak (utredningsinstruksen) datert 19.02.2016. Eventuelle lovforslag skal utformes i samsvar med anbefalinger fra Justis- og beredskapsdepartementet i veilederen «Lovteknikk og lovforberedelse». I arbeidet med tiltak skal utvalget redegjøre for økonomiske, administrative og andre vesentlige positive og negative konsekvenser av foreslåtte tiltak og løsninger, herunder i andre sektorer. Minst ett forslag til løsning i utredningen skal være basert på uendret ressursbruk for staten totalt sett. Anslagene for økonomiske konsekvenser skal beskrives over tid. I tilfeller hvor det er vanskelig å gi presise anslag, kan det tas i bruk grove estimater eller intervaller.

Utvalget skal vurdere om noen tiltak krever grundigere utredninger enn minimumskravene i utredningsinstruksen. For tiltak med vesentlige nytte- eller kostnadsvirkninger skal det gjennomføres en analyse i samsvar med gjeldende rundskriv for samfunnsøkonomiske analyser.

Alle analyser og beregninger skal være etterprøvbare, både for vurderinger av verdsatte og ikke-verdsatte virkninger av forslagene.

Utvalget skal samarbeide tett med interesseorganisasjoner for brukere, pårørende, innsatte og pasienter. Utvalget skal legge til rette for møteplasser der relevante aktører gis anledning til å komme med innspill til utvalgets arbeid. Dersom utvalget har spørsmål om tolkning eller avgrensning av mandatet, skal dette tas opp med Justis- og beredskapsdepartementet. Departementene skal informeres om arbeidets progresjon på egnet måte. Mandatet kan suppleres ved behov.

Den budsjettmessige rammen for utvalgets arbeid vil bli fastsatt særskilt. Om godtgjøring gjelder de til enhver tid gjeldende bestemmelser i Statens personalhåndbok om godtgjøring mv. til leder, medlemmer og sekretærer i utvalg, samt supplerende retningslinjer fastsatt av Justis- og beredskapsdepartementet, med mindre annet er avtalt. Det vil stilles sekretariatsressurser tilgjengelig for utvalget.

Utvalget skal avgi sin utredning i form av en NOU til Justis- og beredskapsministeren og Helse- og omsorgsministeren innen 1. september 2024.

3 Utvalgets tolkning og besvarelse av mandatet

3.1 Utgangspunkt

Utvalgets mandat innledes med en målbeskrivelse som sier at utvalget både skal «evaluere ordningene med forvaring og dom på overføring til tvungent psykisk helsevern og tvungen omsorg», og «få utredet hvordan personer med alvorlige psykiske lidelser eller utviklingshemming best kan ivaretas under varetekt, gjennomføring av straff eller særreaksjon, og ved tilbakeføring til samfunnet.» Kvinner og barn skal etter mandatet vies særlig oppmerksomhet. Slik utvalget leser mandatet, konkretiseres denne målbeskrivelsen så videre gjennom syv punkter, jf. punktene 1 (a–c) til 7 i mandatet, som angir hva utvalget skal utrede, evaluere og vurdere. Det går klart frem at evalueringen og vurderingene etter punkt 1 skal danne utgangspunkt for utredningen og vurderingene etter punktene 2 – 7 i mandatet.

Bakgrunnsbeskrivelsen for mandatet nevner en del sentrale utfordringer ved dagens ordninger. Det fremgår tydelig at mandatet etterspør utvalgets forslag til løsninger på disse utfordringene. Et grunnleggende spørsmål er hvordan ivaretakelsen av innsattes rettigheter bør avveies mot samfunnets behov for (og plikt til) å forebygge kriminalitet (se kapittel 5 om utvalgets forståelse av den enkeltes rettigheter vs. samfunnsvern.)

Mandatet etterspør evaluering og vurderinger som angår flere typer strafferettslige reaksjoner (forvaring, dom til tvungent psykisk helsevern og dom til tvungen omsorg), i tillegg til opphold i fengsel mer generelt. Innenfor denne konteksten aktualiserer utvalgets mandat et bredt spekter av komplekse problemstillinger om ivaretakelsen av domfelte og innsatte. Mandatet forutsetter at utvalget ser de ulike systemene i sammenheng, særlig når det gjelder samhandlingen mellom ulike etater eller aktører (kriminalomsorgen, helsetjenestene, kommunene mv.), organisatoriske løsninger og finansiering. Problemstillingene i mandatet er i stor grad forbundet med mer grunnleggende problemstillinger, for eksempel om utformingen av straffegjennomføringsloven og helselovgivningen, strukturelle barrierer for samarbeid på tvers av sektorer, og prioriteringer med betydelige etiske implikasjoner. En særlig utfordring som utvalget har møtt på, er at det i stor grad mangler tilgjengelig statistikk og informasjon om de reaksjonene og forholdene som mandatet omfatter, jf. punkt 4.2.

I lys av problemstillingenes kompleksitet og utvalgets begrensede tidsrammer og ressurser, har utvalget måttet ta en rekke veivalg for besvarelsen av mandatet. På et overordnet og prinsipielt plan har utvalget viet oppmerksomhet til den sentrale avveiningen mellom vernet av den enkelte og samfunnsvernet. Utvalget har tatt utgangspunkt i de grunnleggende menneskerettighetene (kapittel 5), og drøftet noen gjennomgående dilemmaer som utvalgets anbefalinger aktualiserer (kapittel 24). Videre har utvalget vurdert dagens ordninger på bakgrunn av den tilgjengelige informasjonen. Begrensningene i informasjonstilgangen har medført at utvalget har vært forsiktig med å komme med «bastante» anbefalinger om regulatoriske, institusjonelle eller økonomiske endringer. I besvarelsen av mandatet har utvalget dermed, som grunnlag for en videre prosess, på flere punkt valgt å nevne ulike mulige løsninger heller enn å fremme et endelig standpunkt.

3.2 Nærmere om besvarelsen av mandatets punkt 1

Etter mandatets punkt 1 a) skal utvalget gjennomføre «en bred evaluering av forvaring, overføring til tvungent psykisk helsevern og tvungen omsorg». Evalueringen «skal omfatte både dagens tilbud, omfang av idømte reaksjoner, om reaksjonene fungerer etter sitt formål, kostnadsutvikling, finansiering, organisering og styring».3 I tillegg til det som har blitt fremhevet ovenfor i punkt 3.1, har utvalget særlig gjort følgende overveielser:

Utvalget oppfatter at mandatet etterspør evaluering av hver av de reaksjonsformene som er nevnt i punkt 1 a), og har tatt sikte på å kartlegge både positive sider og særlige utfordringer ved hver av dem.

Videre har utvalget tolket mandatet dit hen at det etterspør evaluering med fokus på gjennomføringen av reaksjonene, herunder ivaretakelsen av domfelte, og ikke på reaksjonenes eksistens. Oppmerksomheten har således primært vært på utfordringer ved anvendelse av reaksjonene, og i noe mindre grad på det overordnede spørsmålet om forvaring og særreaksjonene bør videreføres eller avskaffes. Videre har utvalget lagt til grunn det prinsipielt viktige skillet mellom straff og særreaksjoner som medfører at forvaring bare kan idømmes den som var tilregnelig på handlingstidspunktet for den straffbare handlingen, mens en særreaksjon bare kan idømmes ved frifinnelse på grunn av utilregnelighet. Utvalget har likevel drøftet enkelte fragmenter ved spørsmålet om reaksjonens begrunnelse og eksistens, herunder om barn bør kunne idømmes forvaring, og om forholdet mellom psykisk helsevern på sivilrettslig grunnlag og de strafferettslige særreaksjonene.

Utvalget har oppfattet at mandatets perspektiv først og fremst er de domfelte og det generelle samfunnsvernet. I sammenhenger hvor utvalget har ansett det særlig relevant, har utvalget inkludert også pårørendes og ansattes perspektiv.

Både forvaring og særreaksjonene har som et hovedformål å forebygge ny kriminalitet. Samtidig skal reaksjonene gjennomføres på en måte som ivaretar den enkelte domfeltes rettssikkerhet, og i størst mulig grad legger grunnlaget for en fremtid i frihet uten kriminalitet. Etter mandatets punkt 1 a) skal utvalget undersøke om reaksjonene oppfyller dette formålet. Dette er en meget krevende oppgave å besvare. I hvilken grad en reaksjon i praksis virker kriminalitetsforebyggende, beror blant annet på kompliserte vurderinger av årsakssammenhenger mellom kriminalitetsutviklingen, de strafferettslige reaksjonene og mange andre sider ved samfunnsutviklingen. For denne delen av oppgaven har utvalget måttet nøye seg med å gjengi en del statistiske opplysninger og bygge på generelle inntrykk og erfaringer hos enkeltpersoner i utvalget.

Når det gjelder ivaretakelsen av den enkelte domfelte, mangler det i stor grad tilgjengelig informasjon om individuelle forløp i gjennomføringen av reaksjonene. I tillegg til de relevante dataene som er tilgjengelige, og innspill som er innhentet fra enkeltmennesker og organisasjoner, har utvalget også for dette måtte bygge på utvalgsmedlemmenes egne erfaringer.

Etter mandatets punkt 1 b) skal utvalget videre utrede hvordan innsattes helse best kan ivaretas under varetekt, straffegjennomføring og ved tilbakeføring til samfunnet. Særlig vekt skal legges på «alvorlige psykiske lidelser eller utviklingshemming». Denne delen av mandatet forstås som at utvalget skal se på hvordan helsen ivaretas for personer som er i varetekt eller under straffegjennomføring, uavhengig av hvilken strafferettslig reaksjon som kan være aktuell, eller som vedkommende er dømt til. Ved at det etter punkt 1 b) er ivaretakelsen av «innsattes» helse som skal utredes, legger utvalget til grunn at det er ivaretakelsen av helsen til personer som er innsatt i, eller på vei ut av, fengslene, denne delen av mandatet adresserer. Dette innebærer blant annet at utvalget ikke skal undersøke ivaretakelsen av helsen til personer som gjennomfører straff i samfunnet, for eksempel samfunnsstraff eller gjennomføring av fengselsstraff med fotlenke utenfor fengsel. Selv om oppgaven etter mandatet punkt 1 b) gjelder innsatte i fengslene, følger det av øvrige punkter i mandatet at utvalget skal se på situasjonen også for enkelte andre grupper (se særlig punkt 1 c) og punkt 6.

Innsattes helse omfatter i utgangspunktet både den fysiske og den psykiske helsen, men i tråd med mandatet går utvalget primært inn på forhold av betydning for den psykiske helsen, samt helsen til personer med psykisk utviklingshemming. I besvarelsen av punkt 1 b) har utvalget blant annet beskrevet de mulighetene og mekanismene som kriminalomsorgen og helsetjenestene har til disposisjon i situasjoner hvor en innsatt oppleves å ha alvorlige psykiske lidelser.

Utvalget bemerker ellers at uttrykket «alvorlig psykisk lidelse» er et klinisk uttrykk som omfatter ulike sykdommer og lidelser med stort symptomtrykk eller funksjonsnedsettelse. Ofte, men ikke alltid, vil det gjelde psykoser. Uttrykket har et visst slektskap med de rettslige vilkårene «alvorlig sinnslidelse» og «sterkt avvikende sinnstilstand». De to sistnevnte er rettslige vilkår som brukes henholdsvis i reguleringen av tvangsinnlegger i psykiatrien4, og i reguleringen av strafferettslig utilregnelighet.5 I mange tilfeller vil de ulike vilkårene dekke de samme tilstandene, slik at én og samme person kan ha tilstander som oppfyller alle vilkåerene samtidig. Men det kliniske uttrykket «alvorlig psykisk lidelse» og de rettslige vilkårene er ikke sammenfallende. Noen kan ha en alvorlig psykisk lidelse uten samtidig å oppfylle vilkårene for tvangsinnleggelse eller utilregnelighet. Videre kan noen oppfylle vilkårene for tvangsinnleggelse uten å være utilregnelig i straffelovens forstand. Utvalget forstår mandatets uttrykk «alvorlig psykisk lidelse» som en henvisning til den kliniske forståelsen av sykdommer og lidelser med stort symptomtrykk eller funksjonsnedsettelse. Dermed omfatter det noen flere tilstander enn de nevnte rettslige vilkårene.

Etter mandatets punkt 1 c) skal utvalget evaluere ordningen med statlig finansiert prøveløslatelse av forvaringsdømte med vilkår om at de skal oppholde seg i institusjon eller kommunal boenhet. På grunnlag av tilgjengelig informasjon har utvalget utredet prosessen med etablering av ordningen i det enkelte tilfellet, det juridiske rammeverket for ordningen mens den består, og finansieringen av den. Utvalget anser imidlertid ikke datagrunnlaget som tilstrekkelig til å ta stilling til om ordningen bør videreføres eller ei. Det har derfor begrenset seg til å omtale svakheter innenfor ordningen, og å gi enkelte anbefalinger vedrørende disse. Enkelte alternative organisatoriske løsninger drøftes også.

3.3 Nærmere om besvarelsen av mandatets punkt 2 til 7

I mandatets punkt 2 til 7 er utvalget bedt om å komme med forslag til løsninger og nye modeller. Utvalget bemerker at forslag til løsninger på flere punkter krever et mer fullstendig kunnskapsgrunnlag enn det som har vært mulig å innhente innenfor rammen av utvalgets arbeid, jf. punkt 3.1. Samtidig vil de løsningene og modellene som etterspørres kunne ha store implikasjoner for både innsatte, ansatte og andre, og også ha mer generelle systemiske, økonomiske og samfunnsmessige implikasjoner. Derfor har utvalget vært varsom med å gå lengre i konkrete anbefalinger enn det utredningen har kunnet gi grunnlag for. I tillegg kan følgende bemerkes om besvarelsen av de enkelte punktene:

Punkt 2 forstås – i lys av blant annet punkt 1 b) i mandatet – å gjelde helsetjenester til innsatte i kriminalomsorgens institusjoner (varetekt og gjennomføring av straff i fengsel). Fremstillingen tar utgangspunkt i importmodellen, og beskriver dagens arbeidsdeling og organisering (som kan variere mye, fengslene er svært ulike i størrelse og innretning). Både innsatte-perspektivet og ansatte-perspektivet har en plass i dette.

Målet for gjennomføringen av idømt forvaring eller en særreaksjon vil være å redusere risikoen for at den domfelte begår ny alvorlig kriminalitet tilstrekkelig til at reaksjonen etter hvert kan opphøre. Mandatets punkt 3 bygger på en forutsetning om at det kan være enkelte tilfeller hvor henholdsvis kriminalomsorgen eller spesialisthelsetjenesten ser at det er «langt frem», og at den domfelte neppe i overskuelig fremtid vil kunne klare seg uten de begrensningene i friheten som institusjonen eller fengselet setter. For denne gruppen har utvalgsmedlem psykiater Randi Rosenqvist tidligere tatt til orde for en ny type reaksjon og en ny type institusjon («sikkerhetshjem»). Oppgaven etter mandatets punkt 3 er å utrede ulike alternative løsninger. Nevnte forslag fra Randi Rosenqvist har dannet utgangspunkt for utvalgets vurderinger om dette, men uten å utgjøre en begrensning.

Punkt 4 gjelder finansieringsordningene for de to særreaksjonene, og ber om en gjennomgang og forslag til nye løsninger som skal sikre bærekraft og forutsigbarhet. Domfelte til tvungent psykisk helsevern gjennomfører reaksjonen i de samme institusjonene, i hovedsak under det samme regelverket, som andre personer under tvungent psykisk helsevern, og særreaksjonen dom til tvungent psykisk helsevern inngår i den samme finansieringsordningen som psykisk helsevern generelt. Ved vurderingen av behov for endringer i finansieringsordningen har utvalget i liten grad kunnet gå inn på konsekvenser for andre pasienter enn de domfelte. Domfelte til tvungen omsorg ivaretas gjennom en egen ordning, med særskilt finansiering.

Etter punkt 5 skal utvalget tydeliggjøre hvilke krav som må stilles til kriminalomsorgen for å forebygge helseskade hos innsatte og ivareta deres helse under varetekt og straffegjennomføring. Videre skal det presiseres hva kriminalomsorgens tilretteleggeransvar innebærer i praksis, og foreslås eventuelle nødvendige tiltak. Utvalget tar her utgangspunkt i det generelle ansvaret som kriminalomsorgen har etter straffegjennomføringsloven § 4 for – i samarbeid med andre offentlige etater – å legge til rette for at fengselsinnsatte får de tjenestene de etter loven har krav på. Utvalget har ikke funnet det hensiktsmessig å utvikle en teoretisk fremstilling av hva som ligger i tilretteleggingsansvaret, men beskriver kriminalomsorgens oppgaver mer konkret i de situasjonene som utredningen omhandler. Ivaretakelse av helsen til innsatte i fengsel er i seg selv et omfattende felt, med samspill mellom kriminalomsorgen og helsetjenestene som en sentral ingrediens. Det har ikke vært mulig å belyse alle sider av dette innenfor de rammene som utvalget har hatt for sitt arbeid.

Etter punkt 6 skal utvalget «[v]urdere hvordan siktede og domfelte med alvorlig psykisk sykdom eller utviklingshemming som har opphold i barnevernsinstitusjoner best kan ivaretas.» Dette punkt handler om ivaretakelsen av barn, det vil si personer under 18 år, som er siktet eller domfelt.6 Etter utvalgets forståelse omfatter mandatet bare barn over strafferettslig lavalder, det vil si personer som var fylt 15 år på handlingstidspunktet for en straffbar handling. Utvalget går derfor ikke inn på problemstillinger som gjelder ivaretakelsen av barn under 15 år.

Utvalget tolker punkt 6 på bakgrunn av den adgangen straffeprosessloven § 188 gir for å beslutte at opphold i en barnevernsinstitusjon kan tjene som surrogat for varetektsfengsling, og for adgangen etter straffegjennomføringsloven § 12 til å beslutte at straff kan gjennomføres i en institusjon, forutsatt at institusjonseier samtykker og stiller en plass til disposisjon. Videre oppfatter utvalget at mandatets punkt 6 bygger på en premiss om at det finnes siktede eller domfelte barn med alvorlig psykisk sykdom eller utviklingshemming som har opphold i en barneverninstitusjon på grunnlag av de nevnte reglene. På bakgrunn av dette punktet i mandatet henvendte utvalget seg til Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) med en rekke spørsmål, herunder om den faktiske forekomsten av tilfeller hvor barn gjennomfører varetekt eller straff i barnevernsinstitusjon.

Informasjonen fra Bufdir tilbakeviser i stor grad at det foreligger en slik praksis. På spørsmål om eksempler de siste 10 år på avgjørelser fra domstolene om gjennomføring av varetekt i en barneverninstitusjon, svarte direktoratet at man er kjent med ett slikt tilfelle med ivaretakelse av et barn under 18 år i varetektssurrogat. På spørsmål om eksempler de siste 10 år på beslutning om at et barn skal gjennomføre idømt straff i en barnevernsinstitusjon, svarte Bufdir at man er kjent med ett tilfelle hvor det er besluttet at idømt ubetinget fengselsstraff skal gjennomføres i barnevernsinstitusjon etter straffegjennomføringsloven § 12. Det opplyses at eksempelet ligger tilbake i tid, og at det i dag ikke foretas slike plasseringer i barnevernsinstitusjoner. Samtidig nevner direktoratet at det har vært forespørsler fra påtalemyndigheten om muligheten for dette. I svar fra Bufdir er det også poengtert blant annet at opphold i en barnevernsinstitusjon med god omsorg og utviklingsstøtte (og annet arbeid i barnevernet) kan ha som virkning at alvorlig kriminalitet i samfunnet reduseres, men at barnevernet ikke har som oppgave å beskytte samfunnet mot barn som begår straffbare handlinger. Videre påpekes det i svaret at dersom barnevernsinstitusjoner skal få i oppgave å ha barn i varetekt eller gjennomføre idømt fengselsstraff, er det behov for en grundig utredning.7

På bakgrunn av at det etter det opplyste nå ikke er barn som gjennomfører varetekt eller fengselsstraff i en barnevernsinstitusjon, har utvalget valgt å kommentere bare helt overordnet hvordan barn som må i varetekt eller gjennomføre fengselsstraff best kan ivaretas. Det sentrale om dette er ivaretakelse av barns særlige rettigheter slik de følger av barnekonvensjonen og Grunnloven § 104, jf. kapittel 5. Utvalget har også gjengitt ulike hensyn vedrørende om siktede og domfelte barn bør plasseres i barnevernsinstitusjon, og viser for øvrig til Barnevernsinstitusjonsutvalgets utredning, hvor slike hensyn drøftes.8 Utvalget har i lys av Barnevernsinstitusjonsutvalgets anbefalinger også berørt spørsmålet mulighet til å gjennomføre straff med fotlenke for et barn som bor i en barnevernsinstitusjon.

Punkt 7 ber om en vurdering av hvilke særskilte hensyn som skal tas til kvinner og unge under 24 år i de problemstillingene og situasjonene som utvalget etter punkt 1 til 6 skal gå inn på. For å kunne vurdere forpliktelsene etter barnekonvensjonen, har utvalget sett det nødvendig å skille mellom «barn» i betydningen personer under 18 år, og unge voksne mellom 18 og 24 år.

3.4 Sentrale avgrensninger og begrensninger

Det ligger utenfor utvalgets mandat å utrede eller vurdere generelle og overordnede prinsipper for offentlig styring, slik som generalistkommuneprinsippet, inntektssystemet og generelle ordninger for tilskudd til kommunene og spesialisthelsetjenesten, helseforetaksmodellen og bruk av private tjenesteleverandører. Like fullt har grunntrekkene i styringssystemet og organiseringen av forvaltningen stor betydning for forståelsen av dagens utfordringer. Utvalget har påpekt slike sammenhenger der dette er naturlig.

Utvalget har sett det som sin oppgave å se særlig på forvaring, særreaksjonene og ivaretakelsen av forholdene for innsatte i fengsel med et helhetlig blikk, og belyse en del prinsipielle og praktiske utfordringer knyttet til hvert av disse elementene. Hvert element rommer en lang rekke juridiske problemstillinger, slik som for eksempel spørsmål om hva som er forsvarlig helsehjelp til en innsatt, og i hvilken grad private aktører kan bemyndiges til å utøve tvang eller makt overfor domfelte som har opphold i et privat botiltak. På bakgrunn av mandatet og utvalgets sammensetning, har ikke utvalget sett det som sin oppgave å gi uttrykk for et bestemt syn på juridiske spørsmål. Kapittel 5 om menneskerettslige forpliktelser inneholder sentral bakgrunnsinformasjon om de minimumskravene som gjelder for ivaretakelse av blant annet innsatte. Denne fremstillingen er ikke ment å gi en fullstendig redegjørelse for menneskerettighetene på området. Utvalget har heller ikke vurdert mer detaljerte spørsmål om innholdet i menneskerettighetene, eller hvordan menneskerettighetene bør komme til uttrykk i lovverket.

Påtalemyndigheten, domstolene og forsvarerne har sentrale funksjoner innenfor de områdene som mandatet gjelder. Disse aktørene har ulike og helt sentrale funksjoner under straffeprosessen, i etterforskningen, for avgjørelsen av saken, og under gjennomføringen av en idømt reaksjon. De har også viktige funksjoner i spørsmål om en idømt strafferettslig særreaksjon eller idømt forvaringsstraff skal videreføres eller opphøre. Disse aktørene har ikke vært representert i utvalget, og dette har overordnet lagt noen begrensinger på utvalgets arbeid.

Med unntak for punkt 1 a) – evaluering av forvaring og overføring til en særreaksjon – gjelder utvalgets mandat i stor grad forhold etter pådømmelse med ileggelse av en strafferettslig reaksjon. Utvalget går i liten grad inn på påtalemyndighetens, domstolenes og forsvarenes funksjon i forbindelse med pådømmelse av saken. De samme aktørens rolle utover i gjennomføringen av reaksjonene omtales i den grad den berøres av de utfordringer som utvalget har identifisert og gått nærmere inn på.

Utvalget går ikke inn i vurderinger om generell forebygging av den typen kriminalitet som leder opp til de strafferettslige reaksjonene utvalget skal evaluere. Utvalget har, gitt dets sammensetning og relativt korte tid til rådighet, heller ikke hatt anledning til å gå grundig inn i domfeltes videre forløp etter opphør av reaksjon.

Det går uttrykkelig frem av mandatet at utvalget ikke skal vurdere om det er behov for endringer i reglene om utilregnelighet i straffeloven § 20, men at utvalget står fritt til å vurdere konsekvensene av disse reglene. Utvalget omtaler overordnet betydningen av det systemiske skillet mellom tilregnelighet og utilregnelighet når det gjelder hvem/hvilke grupper som dømmes til fengsel- eller forvaringsstraff versus en særreaksjon. Utvalget berører også spørsmål om rettspsykiatriske vurderinger som grunnlag for hvem som anses utilregnelig og ikke, og for idømmelsen av særreaksjon og forvaring. Utvalget går her inn på enkelte utfordringer på systemnivå, men berører ikke mer grunnleggende spørsmål om innholdet i, og kvaliteten på rettspsykiatriske vurderinger.

4 Utvalgets arbeid

4.1 Innledning

Ved oppnevningen i juni 2023 ble utvalgets funksjonstid satt til 1. september 2024. I april 2024 ble funksjonstiden utvidet til 1. mars 2025.

4.2 Innhenting av informasjon. Utfordringer med å få frem et godt kunnskapsgrunnlag

Mandatet spenner over et bredt spekter av reaksjonsformer og problemstillinger. Foruten den møtevirksomheten som beskrives i punkt 4.3 og å gjennomgå ulike typer skriftlig materiale, har utvalget i hovedsak innhentet informasjon gjennom kontakt med sentrale aktører på de områdene som mandatet gjelder. Utvalget har lagt betydelig innsats i forsøk på å innhente et best mulig kunnskapsgrunnlag for evalueringer, men det har vært noen vanskeligheter forbundet med å skaffe til veie relevant informasjon, og i tide. Utvalgets relativt korte funksjonstid og brede mandat har dessuten gitt begrensede muligheter til å fremskaffe, analysere og presentere fullstendig og systematisk kunnskap innenfor alle de områdene utvalgets mandat omfatter.

I februar 2024 sendte utvalget brev til alle de regionale helseforetakene med en rekke spørsmål om spesialisthelsetjenester til innsatte i fengsel, og om gjennomføringen av særreaksjonen dom til tvungent psykisk helsevern. Spørsmålene i brevet gjaldt dels ulike sider ved dagens praksis, og dels synspunkter om utfordringer og bevaringspunkter. Alle de regionale helseforetakene besvarte utvalgets brev, i stor grad ved å videreformidle innspill fra de enkelte helseforetakene i helseregionen.

Det ville hatt verdi for arbeidet om utvalget hadde hatt mer informasjon om ulike sider ved gjennomføringen av dom til tvungent psykisk helsevern enn den som foreligger gjennom årsmeldinger og rapporter. Tidlig i 2024 var sekretariatet i kontakt med Nasjonal koordineringsenhet for dom til tvungent psykisk helsevern om informasjon som kan belyse pasientforløpet under gjennomføring av dom til tvungent psykisk helsevern, herunder omfanget av «bevegelser» mellom døgnopphold i spesialisthelsetjenesten og bosetting i en kommune. En slik beskrivelse kunne bidratt til å belyse sider ved gjennomføringen av særreaksjonen, herunder hvordan ressursbelastningen fordeler seg mellom spesialisthelsetjenesten og kommunene. Slik utvalget forsto det, er Koordineringsenhetens register tungvint med hensyn til uttak av denne typen statistisk informasjon. Mye av den samme informasjonen som ligger i Koordineringsenhetens register, ligger imidlertid også i Norsk pasientregister. Våren og høsten 2024 var det derfor kontakt også med Folkehelseinstituttet vedrørende muligheten for utlevering av statistikk fra Norsk pasientregister. En slik fremgangsmåte forutsatte at Koordineringsenheten kunne utlevere overordnet informasjon om de domfelte til tvungent psykisk helsevern til Folkehelseinstituttet, slik at Folkehelseinstituttet deretter kunne sammenstille og utlevere statistikk fra Norsk pasientregister til utvalget, begrenset til å omhandle de domfelte. Det viste seg imidlertid komplisert å få klarhet i hva som måtte til av søknader og dispensasjoner for at dette kunne realiseres. Utvalget sendte også brev til Koordineringsenheten med anmodning om en avgrenset mengde statistisk informasjon direkte fra Koordineringsenhetens register, men kontakten resulterte ikke i noen utlevering av statistikkmateriale til utvalget.

For å fremskaffe informasjon om gjennomføringen av dom til tvungen omsorg, sendte utvalget i februar 2024 et særskilt brev til Helse Midt-Norge RHF med en rekke spørsmål om denne særreaksjonen. Også dette brevet hadde spørsmål dels om praksis og dels av mer vurderende karakter. Under besøk til Avdeling for sikkerhets-, fengsels- og rettspsykiatri ved St. Olavs hospital HF 22. april 2024 hadde utvalget videre et møte med Sentral fagenhet for tvungen omsorg. I møtet kom representanter for Fagenheten inn på en del av de spørsmålene som var stilt i brevet. St. Olavs Hospital ved Sentral fagenhet for tvungen omsorg besvarte utvalgets brev gjennom til sammen ni brev i perioden april til desember 2024, i noen grad etter oppfølgende spørsmål fra utvalgets sekretariat. Noen spørsmål om praksis er besvart med henvisning til regelverk.

Mange kommuner er berørt av de ulike elementene i utvalgets mandat. Det gjelder for det første de kommunene som er vertskommuner for fengsler, som skal besørge kommunale helse- og omsorgstjenester for innsatte i fengsel. Videre er noen kommuner involvert i en eller flere statlig finansierte prøveløslatelser fra forvaring, og noen kommuner er involvert i bosettingen av domfelte til tvungen omsorg. I februar 2024 sendte utvalget derfor også brev med en rekke spørsmål om praksis og erfaringer til disse kommunene. Utvalget mottok svar fra 27 av 36 fengselskommuner. Videre fikk utvalget svar fra alle de 15 kommunene som er berørt av bosetting av domfelte til tvungen omsorg, og fra 9 av 13 kommuner berørt av ordningen med statlig finansiert prøveløslatelse fra forvaring.

Utvalget sendte videre et brev til Kommunesektorens organisasjon KS med spørsmål om hovedutfordringer og forbedringspunkter vedrørende kommunale helse- og omsorgstjenester til innsatte i fengsel, ordningen med statlig finansiert prøveløslatelse fra forvaring, og gjennomføring av særreaksjonene. KS har delt sine erfaringer dels i et møte 19. april 2024 med utvalgets sekretariat, og dels i et eget svarbrev 25. oktober 2024 til utvalget.

Påtalemyndigheten er en sentral aktør innen mange av de ordningene som utvalget skal evaluere, men ikke representert i utvalget. Statsadvokat Trude Sparre har gitt muntlige presentasjoner i to utvalgsmøter. Videre sendte utvalget i juni 2024 et brev til Riksadvokaten med anmodning om generelle merknader til de problemstillingene som utvalgets mandat omhandler, og enkelte mer konkret spørsmål om praksis vedrørende de strafferettslige særreaksjonene og forvaring. Mye av det tallmaterialet og de statistiske opplysningene som utvalget etterspurte, kunne ikke genereres fra saksbehandlingssystemet, og Riksadvokaten kunne ikke foreta den omfattende manuelle gjennomgangen som ville kreves for å kunne produsere det tallmaterialet som utvalget ønsket seg.

Gjennom arbeidet har utvalget og sekretariatet hatt betydelig kontakt med Kriminalomsorgsdirektoratet. Assisterende direktør Jan-Erik Sandlie og avdelingsdirektør Heidi Bottolfs har gitt muntlige presentasjoner for utvalget om henholdsvis forvaring og helsetjenester til innsatte i fengsel. Ved brev 28. juni 2024 etterspurte utvalget informasjon og statistikk om forvaring. Av svarbrev 31. oktober 2024 fremgår blant annet at en rekke av utvalgets spørsmål ikke kunne besvares fordi det ville kreve omfattende manuelle gjennomganger. Gjennom videre kontakt mellom ansatte i Kriminalomsorgsdirektoratet og utvalgets sekretariat er svaret supplert noe. Videre har sekretariatet hatt kontakt med Kriminalomsorgen region nord om informasjon om ordningen med prøveløslatelse med vilkår om opphold i institusjon eller kommunal boenhet (refusjonsordningen).

Den 10. juni 2024 hadde utvalgsmedlem Randi Rosenqvist og utvalgets sekretariat et møte med ansatte ved Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter (KRUS) om statistikk om forvaring. I møtet ble det klart at KRUS, av hensyn til upubliserte forskningsarbeider, ikke kunne bidra med mer statistikk til utvalget enn noen kortfattede «statusrapporter». Alt i alt har ikke utvalget hatt et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag til å evaluere forvaringsstraffen.

Det gjennomføres forskning som forhåpentligvis vil kunne bidra til et bedre kunnskapsgrunnlag om forvaring fremover. Blant annet gjennomføres det i perioden 2021 til juli 2025 et forskningsprosjekt – ULTPEN – Indefinite preventive detention: The Implementation and Impact of the ULTimate PENalty in Norway, med Institutt for psykisk helse ved NTNU som prosjekteier, og med deltakelse også fra KRUS. Prosjektet har som formål å undersøke bruken og betydningen av forvaring i Norge. Av prosjektets nettside fremgår blant annet at det opprettes en nasjonal database over alle forvaringsdømte, med karakteristika for hver person, og data om ny kriminalitet etter løslatelse.9

Punkt 6 i utvalgets mandat gjelder siktede og domfelte i en barnevernsinstitusjon. For blant annet for å få belyst i hvilken grad det rent faktisk er siktede og domfelte i barnevernsinstitusjoner, henvendte utvalget seg til Bufdir om dette i april 2024. Bufdir besvarte henvendelsen ved brev av 1. oktober 2024.

Helsedirektoratet har sentrale funksjoner vedrørende særreaksjonene og helsetjenester til innsatte i fengsel. Utvalget har derfor hatt kontakt med Helsedirektoratet i flere omganger. Seniorrådgiver Stig Herman Nygård har holdt en presentasjon for utvalget om kommunale helse- og omsorgstjenester til innsatte. Sekretariatet deltok i et møte i direktoratet om spesialisthelsetjenesten 15. februar 2024. Sekretariatet har hatt videre kontakt med direktoratet, blant annet om tilskudd til kommuner med fengsel, og har mottatt noe statistikk utover det som er tilgjengelig på direktoratets nettsider, nærmere bestemt om fordelingen av tilskudd til kommuner for ivaretakelse av helsen til innsatte, og for overliggerdøgn innen psykisk helsevern og tverrfaglig spesialisert rusbehandling.

Utvalget bemerker avslutningsvis at det i hovedsak ikke forelå publiserte årsrapporter og statistikk for 2024 tidsnok til å kunne omtales i utredningen. Særlig nevnes at Nasjonal koordineringsenhet for dom til tvungent psykisk helsevern den 25. februar 2025 publiserte sin årsrapport for 2024. I tillegg til tall for 2024, fremgår det av denne årsrapporten enkelte justeringer i tall for tidligere år. Tallene for 2024 er i noen grad er kommentert i teksten, men har ikke kunnet reflekteres i figurene i utredningen og kommentarene til disse.

4.3 Utvalgsmøter

Utvalget har hatt følgende utvalgsmøter:

• 11.–12. februar 2025 i Oslo

• 28.–29. januar 2025 i Oslo

• 14.–15. januar 2025 i Oslo

• 10.–11. desember 2024 i Oslo

• 19.–20. november 2024 i Ringerike

• 22.–23. oktober i Oslo

• 1.–2. oktober 2024 i Oslo

• 20.–21. august 2024 i Oslo

• 18.–19. juni 2024 i Oslo

• 5.– 6. juni 2024 i Oslo

• 23.–24. april 2024 i Trondheim

• 20. mars 2024 i Oslo

• 27.–28. februar 2024 i Oslo

• 23.–24. januar 2024 i Oslo og Bærum

• 5.–6. desember 2023 på Gardermoen

• 26.–27. oktober 2023 i Oslo

• 4.–5. oktober 2023 i Oslo

• 4.–5. september 2023 på Gardermoen

• 27. juni 2023, digital samling

Under utvalgsmøter har følgende eksterne holdt innlegg for utvalget:

• Avdelingsdirektør Heidi Bottolfs og seniorrådgiver Anne Dahl, Kriminalomsorgsdirektoratet, supplert også av assisterende regiondirektør Brit Kari Kirkeeide, Kriminalomsorgens region Sør-Øst.

• Seniorforsker Inger Lise Skog Hansen, Forskningsstiftelsen FAFO.

• Barneombud Inga Bejer Engh.

• Assisterende direktør Jan-Erik Sandlie, Kriminalomsorgsdirektoratet.

• Tidligere direktør Jan Fredrik Andresen og seniorrådgiver Jon Ragnar Skotte, Helsetilsynet.

• Direktør Pål Idén, Statens undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenester (Ukom).

• Førstestatsadvokat Trude Elisabeth Sparre, Oslo statsadvokatembete.

• Leder Berit Skaale og overlege Karl H. Melle, Sentral fagenhet for tvungen omsorg.

• Seniorrådgiver Stig Herman Nygård, Helsedirektoratet, og konstituert avdelingsleder for fengselshelsen i Romerike fengsel, Thea Schmidt.

• Likestillings- og diskrimineringsombud Bjørn Erik Thon og fagdirektør Guri Gabrielsen, Likestillings- og diskrimineringsombudet.

• Assisterende politidirektør (nå politidirektør) Håkon Skulstad og politiinspektørene Renate Zimmermann og Patrick Holth Steensby, Politiet.

• Sivilombud Hanne Harlem og seniorrådgiver Tonje Ø. Byhre, Sivilombudet.

• Johan Lothe, Wayback.

4.4 Besøk, innspillsmøter og nettside

Utvalget eller deler av utvalget har besøkt følgende institusjoner:

• Ila fengsel og forvaringsanstalt, 24. januar 2024. Utvalget avholdt i den forbindelse også et møte med kontaktutvalget for forvaringsdømte innsatte.

• Sandviken sykehus, 12. februar 2024. Foruten møte med ansatte, presenterte stipendiat Marte Mo, Universitetet i Bergen, sitt forskningsarbeid om forvaring.

• Bergen fengsel, 13. februar 2024. Foruten møte med ansatte, hadde utvalget en samtale med tre innsatte under besøket.

• Bjørgvin fengsel ungdomsenheten, 13. februar 2024.

• St. Olavs hospital HF, Avdeling for sikkerhets- fengsels- og rettspsykiatri 22. april 2024.

• Trondheim fengsel, Leira avdeling 23. april 2024. Foruten møte med ansatte, hadde utvalget samtale med én innsatt under besøket.

• Telemark fengsel, Skien avdeling 27. mai 2024.

Den 20. mars 2024 arrangerte utvalget et innspillsmøte etter invitasjon til et bredt utvalg av organisasjoner mv. I tillegg inviterte utvalget sentrale organisasjoner for brukergrupper til et møte 2. oktober 2024. I dette møtet deltok representanter for Autismeforeningen, Landsforbundet for utviklingshemmede og pårørende, Landsforeningen for pårørende innen psykisk helse, Veien tilbake, og Wayback. I møtet representerte Wayback Nasjonalt brukerråd i kriminalomsorgen. Brukerrådet består av Wayback, Nettverk etter soning (Røde Kors), For Fangers Pårørende (FFP), Stine Sofies stiftelse, RIO, Kirkens Bymisjon FRI (Drammen), Røverradion, samt representanter fra Kriminalomsorgsdirektoratet.

I tillegg har utvalgets leder og sekretariatet hatt møte med:

• Vennesla kommune og Region Kristiansand (digitalt møte) 14. mai 2024.

• Leder for Forebyggingsenheten hos Sivilombudet (digitalt/fysisk møte) 4. april 2024.

• Kriminalomsorgsdirektoratet 6. mars 2024.

Det ble opprettet en nettside straffereaksjonsutvalget.no. Nettsiden har inneholdt informasjon om utvalgets mandat, medlemmer og sekretariat, hatt en funksjon for å ta imot skriftlige innspill til utvalget, og gitt kortfattet informasjon om innholdet i gjennomførte utvalgsmøter og andre møter og besøk utvalget har gjennomført.

4.5 Utredningens oppbygning

Utredningen er delt inn i fem deler. De fire første er i hovedsak av beskrivende art, mens del 5 gir uttrykk for utvalgets vurderinger og anbefalinger.

Del 1 omhandler utvalgets mandat og arbeid. Utvalgets mandat er langt, men de konkrete oppgavene er listet opp tidlig i mandatteksten.

Del 2 omhandler menneskerettslige forpliktelser og en del andre utgangspunkter som har vært sentrale for utvalgets arbeid med temaene i mandatet. Disse utgangspunktene er av ganske ulik karakter, og omtales til dels bare oversiktspreget. Kapittel 9 om varetekt og varetektssurrogat, og kapittel 10 om rettspsykiatriske undersøkelser og voldrisikovurderinger, er mer sammenhengende tekster om temaer av sentral betydning for de strafferettslige reaksjonene, men som ikke er løftet særskilt frem i utvalgets mandat. Videre er et kort kapittel 11 om kommunene og kommuneøkonomien et viktig bakteppe for de utfordringene utvalget drøfter om overgangen fra døgnopphold i spesialisthelsetjenesten til opphold i kommunen.

Del 3 omhandler fengsel og forvaring. Både fengselsstraff og forvaring gjennomføres av kriminalomsorgen. Del 3 starter derfor med en beskrivelse av en del relevante sider ved denne etatens virksomhet i kapittel 12. Deretter følger i kapittel 13 en beskrivelse av innsettelse og opphold i fengsel. Kapittel 14 omhandler ivaretakelse av helsen til innsatte i fengsel, og går inn på en rekke ulike problemstillinger knyttet til temaet. Forvaringsordningen er behandlet i kapittel 15. Siden utvalgets mandat særskilt adresserer ordningen med statlig finansiert prøveløslatelse fra forvaring med vilkår om opphold i en institusjon eller en kommunal boenhet (refusjonsordningen), beskrives denne ordningen i et eget kapittel 16.

Del 4 omhandler de strafferettslige særreaksjonene. Beskrivelsene i kapittel 17–22 omhandler både det rettslige rammeverket og mer praktiske sider ved reaksjonene og gjennomføringen av dem. Det er fremhevet i mandatet at utvalget skal gjennomgå finansieringsordningene for særreaksjonene. Disse beskrives derfor særskilt i kapittel 23.

Del 5 gir uttrykk for utvalgets vurderinger og anbefalinger. Delen innledes med en oversikt over en del av de dilemmaene og utfordringene som ligger innbakt i utvalgets mandat (kapittel 24). Etter fremstillingen av utvalgets vurderinger og anbefalinger om ivaretakelse av helsen til innsatte i fengsel (kapittel 25), går utvalget i kapittel 26 inn på temaet siktede og domfelte i en barnevernsinstitusjon, på bakgrunn av punkt 6 i utvalgets mandat. Deretter følger utvalgets vurderinger og anbefalinger først om forvaring (kapittel 27), deretter om særreaksjonene (kapittel 28). I forlengelsen av dette følger i kapittel 29 utvalgets forslag om overgangsboliger og sikkerhetsboliger, med relevans for både domfelte til straff, domfelte til en særreaksjon, og personer som ikke er underlagt en strafferettslig reaksjon. Deretter følger i kapittel 30 utvalgets vurderinger og anbefalinger om finansiering av særreaksjonene. Disse er særskilt etterspurt i punkt 4 i mandatet.

Kapittel 31 gir uttrykk for en del vurderinger vedrørende involvering av pårørende til innsatte og domfelte som en ressurs for kriminalomsorgen og helsetjenestene.

Utredningen avsluttes med en redegjørelse for økonomiske og administrative konsekvenser i kapittel 32.