Sammendrag

Utvalgets oppdrag og sentral bakgrunnsinformasjon

Utvalgets mandat har fire hovedelementer – de tre strafferettslige reaksjonene forvaring, dom til overføring til tvungent psykisk helsevern og dom til overføring til tvungen omsorg, og dessuten ivaretakelse av helsen til innsatte i fengsel. Utvalget er bedt om å evaluere de tre strafferettslige reaksjonene, og å utrede hvordan helsen til innsatte best kan ivaretas, med særlig vekt på alvorlige psykiske lidelser eller utviklingshemming. I tillegg løfter mandatet frem en del mer konkrete problemstillinger for utredning og vurdering.

Felles for de tre strafferettslige reaksjonene som mandatet omfatter, er at de har som formål å beskytte den enkelte og samfunnet mot nye straffbare handlinger fremover, og at de innebærer frihetsberøvelse. Det som særlig skiller dem, er at forvaring bare er aktuelt når den som begikk handlingen var strafferettslig ansvarlig, mens dom til overføring til tvungent psykisk helsevern og dom til overføring til tvungen omsorg bare er aktuelt når den som begikk handlingen var utilregnelig etter reglene i straffeloven § 20 på tidspunktet for handlingen. De to reaksjonene som kan idømmes ved utilregnelighet, betegnes som strafferettslige særreaksjoner, og omtales de fleste steder i utredningen i kortformen dom til tvungent psykisk helsevern og dom til tvungen omsorg.

Innsatte i fengsel er også frihetsberøvet, men ikke nødvendigvis domfelte. Innsatte i fengsel gjennomfører idømt fengselsstraff eller forvaring, eller er i varetekt.

I kapittel 3 beskriver utvalget sin tolkning av mandatet, og kommenterer besvarelsen av dette. Det påpekes blant annet at oppgaven med å evaluere om forvaring og særreaksjonene «fungerer etter sitt formål», er en meget krevende oppgave å besvare. I hvilken grad en reaksjon i praksis virker kriminalitetsforebyggende, beror på mange forskjellige faktorer og forhold i samfunnet, og krever undersøkelser langt utover det som dette utvalget har kunnet gjennomføre. Også når det gjelder ivaretakelsen av den enkelte som gjennomfører en strafferettslig reaksjon, mangler det i stor grad tilgjengelig informasjon. I kapittel 4 beskrives en del utfordringer i utvalgets arbeid med å innhente informasjon.

Del 2 i utredningen beskriver en del forhold som utvalget ikke eksplisitt er bedt om å gå inn på, men som likevel danner sentrale premisser for det som utvalget skal vurdere.

Gjennomføring av strafferettslige reaksjoner eller varetekt innebærer et sterkt inngrep i den enkeltes grunnleggende frihet, og berører en rekke sentrale menneskerettigheter. I kapittel 5 gis det en overordnet beskrivelse av de mest sentrale menneskerettslige reglene med relevans for problemstillingene i mandatet. Menneskerettighetene kommer inn på forskjellige måter. For det første medfører de begrensninger og vilkår som må være oppfylt for at inngrep fra myndighetenes side overfor den enkelte skal være rettmessige («individvern»). I individvernet ligger blant annet at straff eller andre reaksjoner ikke kan gjennomføres på en måte som innebærer tortur eller annen umenneskelig eller nedverdigende behandling, rett til en høyest oppnåelig helsetilstand, og rett til frihet fra diskriminering. For det andre stiller menneskerettighetene krav om et vern for den enkelte mot krenkelser fra andre innbyggere («samfunnsvern»). Myndighetene plikter å sikre menneskerettighetene både for en påstått eller mulig gjerningsperson, og for en påstått eller mulig fornærmet. Det er et dilemma for samfunnet hvordan den enkeltes frihet skal avveies opp mot andres behov for trygghet. Begge elementene må ivaretas – utfordringen er å finne et rimelig og godt balansepunkt. Avslutningsvis i kapittel 5 pekes det på noen av de menneskerettslige utfordringene som gjør (eller har gjort) seg gjeldende i det norske samfunnet i vår tid.

Besvarelse av utvalgets mandat forutsetter et overblikk over hovedtrekkene i prosessen fra en straffbar handling begås, til det eventuelt avsies en dom og gjennomføres en reaksjon. Fasen fra handling til dom, og kravet til skyldevne for å kunne holdes strafferettslige ansvarlig, er kort beskrevet i kapittel 6. Blant det som ellers kan utledes av kapittel 6, er at svært mange saker henlegges hvert år fordi gjerningspersonen ikke er strafferettslig ansvarlig, og at forvaring og særreaksjonene tallmessig utgjør en svært liten del av alle de strafferettslige reaksjonene som idømmes. Samtidig vil de sakene hvor det kan være aktuelt med forvaring eller en særreaksjon, være alvorlige saker.

I hovedsak har dagens forvaringsstraff og de strafferettslige særreaksjoner vært en del av strafferetten siden 2002. Gjennomgang av historikken i kapittel 7 viser at hovedinnretningen av reaksjonssystemet ble vedtatt og iverksatt etter mange års utredning og omfattende debatt. Grundige utredninger og prosesser før 2002 bekrefter at disse delene av strafferetten inkluderer vanskelige avveininger. Mange av de argumentene som ble fremført den gangen, er like relevante i dag. I tillegg har utviklingen etter 2002 medført noen tilleggsutfordringer. Særlig gjelder dette at det for tiden er flere som gjennomfører forvaring enn kriminalomsorgen har tilrettelagte forvaringsplasser for, at det i dag er langt flere domfelte til særreaksjonene enn forutsatt, og at det er betydelig færre døgnplasser i psykisk helsevern enn for noen tiår siden.

I en tidlig fase etter et en straffbar handling kan det være aktuelt å holde den siktede i varetekt etter regler i straffeprosessloven. Varetekt gjennomføres normalt i et vanlig fengsel, eller i en av kriminalomsorgens ungdomsenheter dersom den siktede er under 18 år. Videre åpner straffeprosessloven § 188 for at varetekt også kan gjennomføres i en institusjon eller kommunal boenhet (varetektssurrogat). Forutsetningen for dette er i utgangspunktet at institusjonen eller kommunen samtykker til dette. For tilfeller hvor den siktede på fengslingstidspunktet har en sterkt avvikende sinnstilstand eller psykisk utviklingshemming, og antas å være straffri etter nærmere angitte deler av straffeloven § 20 om strafferettslig ansvar, er imidlertid ikke plasseringen avhengig av samtykke fra institusjonen eller boenheten. Forutsetningene for varetekt og varetektssurrogat beskrives i kapittel 9. Utvalget påpeker blant annet at regelverket i liten grad regulerer hvordan institusjonsoppholdet skal gjennomføres. Utvalgsmedlem Rosenqvist har en særmerknad om forholdet mellom regelverket om innleggelse etter psykisk helsevernloven §§ 3-2 og 3-3 og adgangen til innleggelse etter straffeprosessloven § 188.

Dersom det er usikkerhet om tilregneligheten på handlingstidspunktet for en person som er siktet for en alvorlig straffbar handling, vil domstolene oppnevne sakkyndige for å vurdere den siktedes tilstand, som grunnlag for domstolens avgjørelse av om vedkommende er strafferettslig ansvarlig. Videre oppnevnes det sakkyndige i saker om idømmelse av en særreaksjon, og det kan også ellers være aktuelt å oppnevne sakkyndige som grunnlag for å avgjøre hvilken reaksjon som skal idømmes. Etter loven er det i tilfeller hvor fengselsstraff ikke anses tilstrekkelig til å verne andres liv, helse eller frihet, at det kan være aktuelt å idømme forvaring, og også for særreaksjonenes vedkommende er det behovet for samfunnsvern som kan aktualisere reaksjonen. Både idømmelse, gjennomføring og opphør av disse reaksjonene krever en vurdering av om det er fare for at gjerningspersonen begår nye alvorlige straffbare handlinger. De sakkyndige bidrar overfor retten med vurderinger av gjerningspersonens voldsrisiko.

Kapittel 10 omtaler rettspsykiatriske undersøkelser og voldsrisikovurderinger i saker om strafferettslige reaksjoner. Utvalget har vektlagt å få frem at undersøkelsene og vurderingene til dels beror på skjønn eller andre subjektive forhold. Det kan benyttes særskilte instrumenter for vurdering av voldsrisiko, men det vil stadig være uklarheter og dilemmaer knyttet til disse vurderingene. Uansett hvor langt voldsrisikovurderingene utvikles, vil det aldri bli mulig å forutsi med sikkerhet hvem som faktisk vil begå vold i fremtiden. Det vil også kunne være et spenningsforhold mellom det å tilrettelegge for rehabilitering og progresjon for den domfelte – slik det er meningen at skal skje under gjennomføring av en reaksjon – og beskyttelse mot at den domfelte begår ny alvorlig kriminalitet. Hvis samfunnets toleranse for risiko for ny kriminalitet er lav, kan muligheten for utprøving og progresjon for den enkelte bli liten. I sin tur kan dette medføre at domfelte er frihetsberøvet i lang tid på et grunnlag som kan være beheftet med usikkerhetsmomenter.

På ulike måter har kommunene en rolle i gjennomføringen av forvaring og særreaksjonene. Kapittel 11 beskriver kortfattet inntektssystemet for kommunene og kommunenes svært ulike forutsetninger for å kunne ivareta domfelte, og enkelte relevante ordninger for statlige tilskudd til kommunene.

Del 3 og del 4 i utredningeninneholder beskrivelser som mer direkte gjelder de temaene som utvalget etter mandatet skal vurdere. Opphold i fengsel og forvaring gjennomføres av kriminalomsorgen. Del 3 starter derfor med en omtale av kriminalomsorgen, herunder av etatens økonomiske rammebetingelser og samarbeid med andre aktører (kapittel 12). Videre er regelverket og en del praktiske sider ved innsettelse og opphold i fengsel omtalt (kapittel 13). Barn i fengsel omtales der særskilt. I fremstillingen er det blant annet lagt vekt på å synliggjøre sider ved opphold i fengsel som har vært problematisert eller drøftet, herunder i saker for domstolene. Som eksempler kan nevnes rutinemessig kroppsvisitasjon av innsatte, kontroll av innsattes telefonsamtaler og mangel på fellesskap for noen innsatte.

Videre beskrives i kapittel 14–23 forhold av særlig relevans for vurderinger om ivaretakelse av helsen til innsatte i fengsel, forvaring og de strafferettslige særreaksjonene. Beskrivelsene omtales videre i sammendraget, under de enkelte overskriftene nedenfor.

Del 5 gir uttrykk for utvalgets vurderinger og anbefalinger innenfor de aktuelle temaene. Delen starter med å nevne en del spørsmål knyttet til dilemmaer eller utfordringer som har stått sentralt i de problemstillingene som utvalget har vurdert (kapittel 24).

Til slutt i kapittel 24 gir et flertall på ti av utvalgets medlemmer uttrykk blant annet for at de vurderingene og forslagene som presenteres i utredningens del 5, til dels er mangelfullt utredet og diskutert. Arbeidsprosessen i utvalget ble ikke lagt til rette for systematiske og grundige vurderinger og drøftelser av de temaene som mandatet etterspør. Utvalgsmedlemmene har også i sluttfasen fått utilstrekkelig tid til grundig å diskutere og formulere utvalgets anbefalinger og konsekvensen av disse. Grunnleggende dilemmaer har ikke fått tilstrekkelig oppmerksomhet og sentrale sider ved mandatet har ikke blitt tilstrekkelig behandlet. Det gjelder særlig avveiningen mellom den enkeltes frihet og statens plikt til å beskytte innbyggerne. Spørsmål om sivilrettslige alternativer til de foreliggende strafferettslige særreaksjonen har heller ikke blitt grundig utredet. I tillegg er utredningen og evalueringen av forvaring mangelfull. Det samme flertallet fremhever likevel at utredningen fremmer gode synspunkter og anbefalinger som det støtter.

Et mindretall på fem bemerker samme sted at et svært omfattende mandat og et stort utvalg som representerer mange ulike interesser, har gjort arbeidsprosessen krevende. Likevel står vurderingene og anbefalingene seg etter mindretallets mening godt, selv om flere av dem vil kreve ytterligere utredninger.

De mest sentrale kapitlene om utvalgets vurderinger og anbefalinger avsluttes med en liste hvor utvalgets hovedbudskap oppsummeres i punkter.

Ivaretakelse av helsen til innsatte i fengsel

Ved beskrivelse av grunnlaget for å besvare spørsmålet om hvordan helsen til innsatte best kan ivaretas, har utvalget lagt vekt på å få frem at de innsattes situasjon varierer mye. Alle må ivaretas med utgangspunkt i sin individuelle situasjon. I beskrivelsen av innsattes behov er det likevel funnet hensiktsmessig rent skissemessig å beskrive de innsatte i fem grupper. Alvorlige psykiske lidelser eller utviklingshemming er blant de tilstandene som kan gjøre det særlig vanskelig å fungere i et vanlig fengselsfellesskap. Innsattes helse skal ivaretas gjennom samarbeid mellom kriminalomsorgen, den kommunale helse- og omsorgstjenesten og spesialisthelsetjenesten (importmodellen). I beskrivelsen i kapittel 14 gjengis blant annet en del erfaringer om hvordan dette samarbeidet fungerer.

Utvalgets vurderinger og anbefalinger vedrørende ivaretakelse av helsen til innsatte kommer til uttrykk i kapittel 25. Utvalget har tatt utgangspunkt i importmodellen, som har flere fordeler, men også medfører at ingen etat alene har totalansvaret for ivaretakelsen av innsattes helse. Utvalget understreker at det er mye positivt ved norsk kriminalomsorg, men konstaterer at de rapportene som foreligger fra Sivilombudet og andre som har undersøkt forholdene i fengslene, til dels gir et dystert bilde av hvordan innsatte med store psykiske utfordringer i noen tilfeller ivaretas. Utfordringene med de innsattes situasjon strekker seg etter utvalgets mening lenger enn det som formelt kan knyttes til menneskerettslige forpliktelser, som kun oppstiller minimumsstandarder. Etter utvalgets oppfatning er den sentrale utfordringen i praksis å sikre at det blir tatt et helhetlig ansvar for innsatte med alvorlige psykiske lidelser og funksjonsnedsettelser. Utvalget mener også at det er nødvendig å komme langt nærmere realisering av et mål om at alle innsatte i fengsel skal ha tilgang til minst åtte timer utenfor cellen hver dag.

Utvalget går nærmere inn på ivaretakelsen av innsatte med alvorlige psykiske lidelser. Slike lidelser spenner over et bredt spekter av symptomer og tilstander, og karakteristikken avklarer ikke i seg selv hva personen trenger, eller hvor vedkommende bør være. Utvalget understreker betydningen av at innsatte med alvorlige psykiske lidelser har ulike og individuelle utfordringer og behov. Det er gjennomført reformer i helsetjenestene, og antallet døgnplasser i psykisk helsevern er betydelig redusert de siste årtiene. Dette har betydning for hvordan innsatte ivaretas, og det har endret premissene for helsetjenestenes mulighet til å prioritere pasienter til døgnbehandling over lengre tid. Antakelig har det også bidratt til at kriminalomsorgen oftere enn før må håndtere innsatte med alvorlige psykiske lidelser. I noen tilfeller får en domfelt sin psykiske helse forverret av å være i fengsel, men oppfyller samtidig ikke kriteriene for overføring til psykisk helsevern (kriteriene for tvangsinnleggelse eller prioriteringskriteriene), og er heller ikke i en situasjon hvor det anses sikkerhetsmessig forsvarlig å innvilge straffavbrudd. En slik situasjon kan innebære et vanskelig dilemma, og store belastninger for både den innsatte og de ansatte som skal ivareta den innsatte, og den kan resultere i menneskerettsbrudd, noe som er uakseptabelt. Utvalget mener at dette er problemstillinger som hittil ikke har fått tilstrekkelig oppmerksomhet. Etter utvalgets oppfatning bør straffegjennomføringsloven og forvaringsforskriften revideres slik at menneskerettighetene kommer tydeligere frem.

Bortsett fra i tilfeller hvor innsatte etter alminnelige kriterier for innleggelse bør legges inn i psykisk helsevern, må fengslene kunne ivareta innsatte med alvorlige psykiske lidelser, og de særskilte behovene som disse kan ha. Samtidig understreker utvalget at helsehjelp og innleggelse i psykisk helsevern skal være like tilgjengelig for innsatte i fengsel som for andre deler av befolkningen. Utvalget anbefaler ulike tiltak som kan bidra til større sikkerhet for at innsatte får den helsehjelpen de har krav på. Utvalget gir klart uttrykk for at kapasiteten for døgnbehandling i psykisk helsevern må økes.

For innsatte som ikke legges inn i psykisk helsevern, herunder innsatte med psykiske lidelser, understreker utvalget at den beste måten å ivareta innsatte på, er å ha et tilstrekkelig antall ansatte til å sikre at innsatte får tilgang til fellesskap med andre, aktiviteter og oppfølging. Grunnbemanningen i fengslene bør styrkes. I tillegg kan ressursteam, aktivitetsteam og flere enheter tilsvarende den nasjonale forsterkede fellesskapsavdelingen ved Ila fengsel og forvaringsanstalt, være hensiktsmessige tiltak.

Det synes å være behov for en generell styrking av kriminalomsorgen i form av økte budsjetter, og større frihet for Kriminalomsorgsdirektoratet med hensyn til hvordan virksomheten organiseres. Videre bør det legges bedre til rette for kontakt mellom innsatte og pårørende.

Regelverket om straffegjennomføring og opphold i fengsel bør gi uttrykk for de minimumskravene som ligger i Grunnloven og forpliktende konvensjoner. Minstekravene skal ikke oppfattes som den generelle normen, men som en minimumsstandard som kriminalomsorgen ikke kan gå under.

Importmodellen forutsetter at det er klarhet om ansvarsområdet for hver av de etatene som skal bidra til ivaretakelsen av innsatte i fengsel, og godt samarbeid mellom etatene. For å avdekke og følge opp innsatte med psykisk utviklingshemming eller gjennomgripende utviklingsforstyrrelser, mener utvalget at habiliteringstjenestens kontakt med fengslene bør styrkes. I tillegg bør den stedlige kommunale helse- og omsorgstjenesten i enkelte fengsler utvides til å være operativ store deler av døgnet, og innsatte med store omsorgsbehov plasseres der.

Utvalgets inntrykk er at samarbeidet mellom kriminalomsorgen og helsetjenestene mange steder fungerer godt, med gode relasjoner mellom personer som samarbeider om ivaretakelsen av innsatte. Et profesjonelt samarbeid krever imidlertid permanente strukturer, og kan ikke være avhengig av personlige relasjoner. Utvalget mener at det kan være hensiktsmessig med faste samarbeidsstrukturer på regionalt og nasjonalt nivå, herunder mellom departementer og direktoratet som samarbeider om regelverk av betydning for både kriminalomsorgen og helsetjenestene. Videre synes det å være behov for mer kunnskap om regelverket om taushetsplikt i begge etatene.

Siktede og domfelte i en barnevernsinstitusjon

Det fremgår av utredningens kapittel 3 at det i dag ikke gjennomføres varetekt eller straff i barnevernsinstitusjoner. I kapittel 26 gir utvalget uttrykk for enkelte overordnede vurderinger om rammene for barnevernets arbeid. Et spørsmål om barnevernet bør tillegges nye oppgaver knyttet til straffegjennomføring, er komplekst, og vil kreve grundig utredning. Opphold i barnevernsinstitusjon som erstatning for varetektsfengsling vil gi institusjonen et slags «dobbelt ansvar», med ansvar både for en effektiv straffeforfølgning og ivaretakelse av barnet. Dette vil kunne innebære rollekonflikter.

I noe større grad kan det diskuteres om et barn som har eller får plass i en barnevernsinstitusjon, og som er idømt fengselsstraff, bør kunne gjennomføre hele eller deler av straffen i barnevernsinstitusjonen, slik straffegjennomføringsloven § 12 isolert sett åpner for. Det kan anføres tungtveiende argumenter i begge retninger for besvarelse av dette spørsmålet. Problemstillingen krever en grundig vurdering. Utvalget har ikke grunnlag for å gi uttrykk for annet enn at det fortsatt bør være opp til barnevernsinstitusjonene om man skal ta imot en domfelt etter straffegjennomføringsloven § 12.

Forvaring

Straffereaksjonen forvaring beskrives i kapittel 15. Forvaring skiller seg fra fengselsstraff særlig ved at tidsrammen for forvaringen kan forlenges på ubestemt tid. I utgangspunktet kan derfor hverken den domfelte selv eller kriminalomsorgen vite med sikkerhet når den dømte blir prøveløslatt eller reaksjonen vil opphøre.

En av de kjente utfordringene ved forvaring, er at kriminalomsorgen ikke har nok tilrettelagte forvaringsplasser til alle de vel 140 forvaringsdømte som gjennomfører straffen. Utvalget har derfor blant annet lagt vekt på å få frem relevante tall for bruken av forvaring. Både antallet nye dommer til forvaring hvert år, og utviklingen i det totale antallet som gjennomfører forvaring, er av betydning for utfordringen med for få forvaringsplasser. Hovedbildet er at antallet nye dommer til forvaring varierer en del fra år til år, mens antall domfelte som gjennomfører forvaring har steget forholdsvis jevnt siden forvaring i dagens form ble satt i kraft i 2002. Løpende kommer det altså flere inn i ordningen enn det går ut. Utvalget peker blant annet på at det har vært en utvikling i retning av at det idømmes lengre forvaringsdommer enn før, og at det årlige antallet saker om forlengelse av forvaring var langt høyere i perioden 2020–2023 enn i 2012–2019.

Utvalget finner det uakseptabelt at noen domfelte til forvaring i dag må vente lenge i en ordinær plass i fengsel med høyt sikkerhetsnivå før de får en særskilt tilrettelagt forvaringsplass. Problemet bør løses ved at ordinære plasser på høyt sikkerhetsnivå i dagens forvaringsanstalter omgjøres til forvaringsplasser. Dette krever en særskilt finansiering, slik at omgjøringen ikke vil gå på bekostning av tilbudet til øvrige innsatte.

Videre mener utvalget at progresjonsmulighetene for forvaringsdømte bør styrkes. Blant annet bør det vurderes om regionalt nivå bør kunne delegere til lokalt nivå å innvilge permisjoner. For å legge til rette for progresjon, bør fengselskapasiteten innrettes slik at fengsler med forvaringsplasser på høyt sikkerhetsnivå også har plasser på lavere sikkerhetsnivå. I tillegg bør det utredes om det bør etableres ytterligere forvaringsplasser på lavere sikkerhetsnivå andre steder i landet, slik at det blir mulig å sluse forvaringsdømte ut flere steder.

Utvalget har ikke diskutert hvorledes den enkelte forvaringsdømte kan hjelpes til å håndtere egen voldsproblematikk slik at voldsrisikoen reduseres. Dermed har det ikke evaluert innholdet i gjennomføringen av forvaring. Utvalget har heller ikke diskutert om de risikovurderingene som gjøres under gjennomføringen av forvaring kan gi domstolene adekvat informasjon om hvordan den innsatte kommer til å opptre ved en løslatelse.

Gjennom mange år etter ikraftsettingen i 2002, ble det ikke avsagt noen dom til forvaring for handlinger begått av personer under 18 år. Dette endret seg, og litt før og rundt 2020 ble fem unge mennesker dømt til forvaring for handlinger begått mens de var under 18 år.

Den usikkerheten som alltid vil være knyttet til et menneskes atferd i fremtiden, gjør seg enda mer gjeldende ved vurderingen av barn enn av voksne. Den tidsmessige usikkerheten som ligger innbakt i forvaringsstraffen, er dessuten spesielt belastende for barn og ungdom. Barn med alvorlige psykiske lidelser eller funksjonsnedsettelser og voldsproblematikk bør fanges opp i hjelpeapparatet, og få den hjelpen og oppfølgningen de trenger før det skjer en alvorlig straffbar handling. Utvalgets flertall mener at barn ikke bør kunne idømmes forvaring. Et mindretall på tre er enig i beskrivelsen av de problematiske sidene ved å idømme forvaring overfor barn, men mener at den muligheten som finnes innenfor dagens lovverk, som åpner for at barn kan idømmes forvaring i tilfeller hvor det foreligger helt ekstraordinære omstendigheter, bør videreføres.

Forvaring var tema i utvalgets møte med innsatte ved Ila fengsel- og forvaringsanstalt, og ett av temaene under det innspillsmøtet som utvalget arrangerte i mars 2024. Ved disse anledningene ble det påpekt overfor utvalget blant annet at det tar lang tid å få tildelt en forvaringsplass, og at innholdet i forvaringsstraffen i for liten grad skiller seg fra alminnelig fengselsstraff. Videre ble det beskrevet at forvaring innebærer stor usikkerhet om veien videre for både den domfelte og for pårørende, og minnet om at det kan være lettere for pårørende å forholde seg til denne usikkerheten dersom det oppleves å være kontakt og samarbeid mellom pårørende og kriminalomsorgen.

Utvalgets vurderinger og anbefalinger vedrørende forvaring og refusjonsordningen fremgår av kapittel 27. Der peker utvalget på at idømmelse av forvaring skal bygge på en vurdering av behovet for frihetsberøvelse etter gjennomføring av en eventuell tidsbegrenset fengselsstraff, og at reaksjonen bare skal idømmes dersom en ordinær fengselsstraff ikke anses tilstrekkelig for å ivareta samfunnsvernet. Idømmelse av forvaring i de aller alvorligste sakene medfører at perioden mellom pådømmelse av saken og utløpet av en eventuell fengselsstraff, vil være lang. Samtidig er det usikkerhet knyttet til vurderingen av faren for nye alvorlige lovbrudd, og generelt vil denne usikkerheten være større jo lengre tidsrom vurderingen skal belyse. Etter utvalgets vurdering utgjør dette en betenkelighet ved å idømme forvaring i saker hvor alternativet er en lang fengselsstraff.

Ordningen med statlig finansiert prøveløslatelse fra forvaring (refusjonsordningen) er beskrevet i kapittel 16. Ordningen omfatter i praksis bare et lite antall domfelte, men det følger av mandatet at utvalget skulle se særskilt på denne. I korthet går ordningen ut på at enkelte domfelte med en psykisk utviklingshemming eller en tilsvarende funksjonssvikt som ikke har utsikt til en ordinær prøveløslatelse, overføres fra fengsel til en mer normal bolig i kommunalt eller privat eierskap, men med betydelig sikkerhetstiltak i form av bemanning, låste dører mv. Per desember 2024 var 18 forvaringsdømte prøveløslatt under refusjonsordningen, mens det totalt hadde vært 43 domfelte prøveløslatte under ordningen. Om lag halvparten av de som var i ordningen per desember 2024 hadde diagnosen psykisk utviklingshemming.

Det varierer betydelig hvor lenge de domfelte er i refusjonsordningen. Mange blir endelig løslatt etter relativt kort tid, mens noen har vært i ordningen så lenge som rundt 18 år. For domfelte som senere er endelig løslatt, var gjennomsnittlig varighet 5,6 år. Blant det som ellers er beskrevet om ordningen i kapittel 16, er at staten dekker utgiftene til botiltaket. Prisen på botiltakene varierer mye, fra om lag 4,5 millioner kroner til nær 16 millioner kroner per år.

I vurderingene og anbefalingene vedrørende refusjonsordningen, bemerker utvalget for det første at betegnelsen prøveløslatelse ikke alltid vil være treffende for situasjonen for de domfelte som er under denne ordningen. De er riktignok ute fra fengsel, men bare over i et annet regime som kan ha mange begrensninger. Videre påpeker utvalget at det kan være uklarheter om myndighets- og ansvarsforhold for de ulike tjenestene som har oppgaver i tilknytning til botiltaket og den domfelte, og usikkert i hvilken grad kriminalomsorgen kan regulere ulike sider ved den domfeltes liv. Det er behov for en tydeligere og mer utførlig regulering av myndighets- og ansvarsforholdene knyttet til domfelte i refusjonsordningen.

Utvalget har drøftet ulike alternativer til refusjonsordningen, og peker på at det kan opprettes særskilt tilpassede avdelinger i tilknytning til forvaringsanstaltene, for innsatte som vurderes å være aktuelle for refusjonsordningen. Videre anbefaler utvalget at det opprettes overgangsboliger i habiliteringstjenesten, og peker på dette som en mulighet for noen av dem som i dag vurderes å være kandidater for refusjonsordningen. Dette vil både være mer kostnadseffektivt og gi bedre kompetanse og faglighet ved gjennomføringen. Utvalgets flertall mener at den informasjon om refusjonsordningen som utvalget har innhentet, ikke gir et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag for å vurdere konsekvensene av å avskaffe ordningen.

Et mindretall på fire mener prinsipielt at refusjonsordningen bør avvikles, og at det isteden bør utvikles en mer kostnadseffektiv ordning i form av sikkerhetsboliger under kriminalomsorgen. Selv om en slik løsning vil kreve at kriminalomsorgen overføres ressurser for å ivareta oppgaven, antas den likevel å bli mer kostnadseffektiv enn dagens refusjonsordning. Etter mindretallets oppfatning har kriminalomsorgen gode forutsetninger for å håndtere ordningen som en integrert del av virksomheten.

De strafferettslige særreaksjonene

I likhet med forvaring, er særreaksjonene dom til tvungent psykisk helsevern og dom til tvungen omsorg ment å beskytte innbyggerne mot fremtidige voldshandlinger. Særreaksjonene er beskrevet i kapittel 17–23 i utredningen.

Ved utgangen av 2024 var det 398 personer som gjennomførte dom til tvungent psykisk helsevern. I perioden 2017–2021 økte antall nye dommer til denne reaksjonen hvert år, sterkt. Utvalget peker på mulige årsaker til økningen, som i noen grad forblir uforklarte. Det avsies langt færre dommer til tvungen omsorg enn til tvungent psykisk helsevern, og ved utløpet av 2023 var det 40 personer som gjennomførte tvungen omsorg. Selv om antallet domfelte til tvungen omsorg fortsatt er forholdsvis lavt, har det etter 2020 vært en prosentvis sterk økning også i antallet dommer til tvungen omsorg. I hovedsak kan økningen forklares med at målgruppen for reaksjonen er utvidet gjennom regelverksendringer.

Dom til tvungent psykisk helsevern gjennomføres av spesialisthelsetjenesten, i hovedsak etter de samme reglene og i de samme institusjonene som tvungent psykisk helsevern med hjemmel i psykisk helsevernloven § 3-3, betegnet som tvang på sivilrettslig grunnlag. I utredningen beskrives derfor i noen grad også psykisk helsevern på sivilrettslig grunnlag. Kombinasjonen av flere domfelte til tvungent psykisk helsevern og færre døgnplasser i psykisk helsevern, setter det psykiske helsevernet under press. I 2023 benyttet de domfelte til tvungent psykisk helsevern om lag syv prosent av det totale antallet døgnplasser i det psykiske helsevernet for voksne. For de sikkerhetspsykiatriske avdelingene er bildet annerledes. På landsbasis ble om lag 67 prosent av plassene i de lokale sikkerhetsavdelingene benyttet av domfelte ved inngangen til 2024. For de regionale sikkerhetsavdelingene var andelen 27 prosent.

Etter døgnopphold i psykisk helsevern, kan domfelte til tvungent psykisk helsevern i mange tilfeller overføres til tvang uten døgnopphold (TUD). Spesialisthelsetjenesten beholder ansvaret for samfunnsvernet og utøvelsen av visse former for tvang (samtaler, rustesting og medisinering), mens det blir en oppgave for domfeltes hjemkommune å sørge for bolig og øvrige kommunale tjenester i tråd med den domfeltes behov og de føringene som psykisk helsevern gir i forbindelse med overføringen. Veksten i antallet domfelte til tvungent psykisk helsevern gjør det krevende for kommunene å sørge for et egnet bo- og tjenestetilbud, og også mangel på kompetent personell mv. skaper utfordringer for kommunenes ivaretakelse av denne gruppen domfelte. Kommunen har ikke særskilte tvangshjemler overfor denne gruppen beboere, og det kan være en utfordring av den domfelte for eksempel ikke kan pålegges å unngå rusmidler, holde seg inne om natten, eller delta i aktiviteter som kan bidra til rehabilitering. Det synes også å være svakheter ved samhandlingen mellom spesialisthelsetjenesten og kommunene. Det er ikke øremerkete midler for pasienter dømt til tvungent psykisk helsevern.

Domfelte til tvungen omsorg overføres til Sentral fagenhet for tvungen omsorg, som er tilknyttet St. Olavs hospital i Trondheim, Helse Midt-Norge. De domfelte gjennomfører først døgnopphold ved Fagenheten. For tiden er gjennomsnittlig varighet for oppholdet der vel 8 måneder. Etter hvert bosettes de domfelte til tvungen omsorg i botiltak i en kommune, på basis av en avtale mellom Fagenheten og kommunen og/eller en annen eier av det aktuelle botiltaket. Alle kostnadene forbundet med botiltaket dekkes av staten, 80 prosent gjennom et særskilt tilskudd over Helse- og omsorgsdepartementets budsjett og 20 prosent gjennom rammefinansieringen til de fire regionale helseforetakene. Gjennomsnittlig kostnad per botiltak i 2023 var om lag 10,5 millioner kroner, men varierte fra om lag 5 til nesten 20 millioner kroner.

Utvalgets vurderinger og anbefalinger om særreaksjonene fremgår av kapittel 28. Utvalget understreker der at det aller viktigste er å forebygge straffbare handlinger. Gode helse- og omsorgstjenester er det viktigste for å forebygge straffbare handling fra personer med alvorlige psykiske lidelser. I noen tilfeller er det behov for tvungen psykisk helsehjelp.

Ett av de fremste forbedringspunktene for særreaksjonene, er at det er behov for en bedre overgang mellom døgnopphold i spesialisthelsetjenesten og bosetting i en kommune, under tvungent psykisk helsevern. Det er belyst gjennom utredning at det kan være uklarhet om oppgaver og ansvarsforhold for de tjenestene som skal bidra overfor domfelte under TUD, og det bør vurderes om rettssikkerheten for domfelte som bor i kommunale eller private botiltak er god nok. Oversiktlige og gode forhold under TUD er blant annet en forutsetning for at døgnplassene i sykehus i størst mulig grad skal kunne benyttes til pasienter som trenger behandling. Hvis kommunene fikk nye hjemler for bruk av tvang og et tydelig definert ansvar, er det i prinsippet mulig å tenke seg at de kunne ta et større ansvar enn i dag for personer under tvungent psykisk helsevern. På den annen side er det lett å se reelle begrensninger i kommunenes muligheter på dette området. Alle forhold tatt i betraktning, ser ikke utvalget kommunene som den sentrale nøkkelen til forbedringer på dette området.

I Overordnet plan for sikkerhetspsykiatri og øvrige tiltak for personer med dom på overføring til tvungent psykisk helsevern av 2023 fra de regionale helseforetakene, er det pekt på redusert kapasitet i døgnavdelinger i psykisk helsevern, og utfordringer med å overføre domfelte blant annet til kommunale botilbud. I planen foreslås det å etablere nye tjenestetilbud innenfor sikkerhetspsykiatrien. Blant det som beskrives, er å etablere sikkerhetsbolig for noen ganske få pasienter som har vært lenge i sikkerhetsavdeling i psykisk helsevern, og som ikke forventes å kunne ivaretas utenfor spesialisthelsetjenesten. I tillegg anbefales det å etablere overgangsboliger for en mer gradvis overgang fra sikkerhetsavdeling til et kommunalt botiltak, i nært samarbeid mellom spesialisthelsetjenesten og kommunen. Utvalget støtter tiltakene og den utviklingsretningen som er beskrevet i den overordnede planen, med mer differensierte former for døgnopphold og botrening i spesialisthelsetjenesten, og ulike former for samarbeid mellom sikkerhetspsykiatrien og kommunene.

Etter dagens regler kan det idømmes også tidsbestemte særreaksjoner. Utvalget påpeker at de tidsbestemte særreaksjonene er basert på et lite prinsipielt grunnlag, og mener at lovbrudd som ikke truer individers frihet, liv og helse, primært bør håndteres på sivilrettslig grunnlag.

I NOU 2023: 24 Med barnet hele vegen. Barnevernsinstitusjoner som har barnas tillit er det betegnet som alvorlig at det ikke eksisterer et eget sikkerhetspsykiatrisk tilbud for barn, og at Norge med dette bryter sine menneskerettslige forpliktelser. I likhet med Barnevernsinstitusjonsutvalget, understreker dette utvalget viktigheten av at det etableres egne sikkerhetspsykiatriske tilbud for barn, med døgnopphold. Barnets beste må være formålet med tiltaket, som må utformes i tråd med barns rettigheter etter Grunnloven og Barnekonvensjonen.

Nye institusjoner

Forekomsten av psykiske lidelser i samfunnet øker, og både psykisk helsevern og kommunene er under press. Samtidig foreligger det prognoser som tilsier at det kan bli en fortsatt økning i antallet domfelte til særreaksjonene. Som beskrevet i kapittel 29, ser utvalget et klart behov for endringer i institusjonstilbudet for personer innenfor særlig to grupper:

1. Domfelte og andre pasienter under tvungent psykisk helsevern som ikke trenger å være i sykehus, men som kommunene ikke kan ivareta på en måte som sikrer samfunnsvernet.

2. Personer med psykisk utviklingshemming eller en lignende tilstand med en psykisk funksjonsnedsettelse, og som har en særskilt voldsproblematikk. Denne gruppen kan omfatte både domfelte med en psykisk utviklingshemming som gjennomfører fengselsstraff eller forvaring, domfelte til en særreaksjon, og personer som ikke er underlagt en strafferettslig reaksjon.

For den første gruppen anbefaler utvalget at det bør utvikles og etableres to nye typer boliger eller boliglignende institusjoner – betegnet som overgangsboliger og sikkerhetsboliger for psykisk helsevern. Utvalget har antatt at det vil være få pasienter som vil trenge sikkerhetsbolig, men at behovet for overgangsboliger er stort. Oppbygging av slike boliger/institusjoner vil gi en bedre utnyttelse av de spesialiserte sykehusplassene. Disse institusjonene bør utvikles i regi av spesialisthelsetjenesten, og administrativt være underlagt denne. Utvalget anbefaler at regelverket i psykisk helsevernloven kapittel 4 skal komme til anvendelse i institusjonene, og at det utredes nærmere om det bør etableres også ytterligere hjemler for å ivareta behovet for målrettet miljøterapi.

Personer med psykisk utviklingshemming eller en tilsvarende tilstand kan ha særskilte behov. Mange vil kunne øke sitt funksjonsnivå gjennom habilitering. Utvalget peker på at det finnes noen personer i denne gruppen som ikke er domfelte, men som har en atferd som innebærer en særskilt risiko for vold mot andre. Helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9 åpner i noen grad for bruk av tvang av hensyn til den enkelte, men ikke av hensyn til samfunnsvernet. Det forekommer at kommunene har problemer med å håndtere personer i denne gruppen som kan ha betydelige adferdsproblemer. Personer som ikke gjennomfører straff eller en særreaksjon, og som heller ikke er under tvang etter psykisk helsevernloven eller andre lover, kan ikke settes i en institusjon uten at de samtykker til det. Utvalget anbefaler at behovet for et lovverk som regulerer dette, utredes.

Utvalget mener at det bør bygges opp bedre helse- og omsorgstjenester for personer med psykisk utviklingshemming eller lignende som har alvorlig voldsproblematikk. Utvalget anbefaler at alle helseregionene får ansvar for å kunne ha døgnplasser og overgangsboliger for personer med store atferdsforstyrrelser og behov for spesialisert utredning og behandling. Habiliteringstjenesten må ha ansvar ikke bare for diagnostikk, eventuell behandling og veiledning av oppfølgingen, men også for døgnomsorg i noen tilfeller.

Det bør etableres overgangsboliger for habilitering for personer med psykisk utviklingshemming eller lignende tilstand og store atferdsutfordringer. Dette kan redusere behovet for særreaksjoner. Utvalget mener at disse boligene bør etableres i samarbeid mellom spesialisthelsetjenesten og kommunene, parallelt med overgangsboliger for psykisk helsevern. I utgangspunktet vil psykisk helsevernloven kunne gi rammene for slike boliger, som i psykiatrien, men det bør utredes om det er behov for justeringer av lovgivningen for at den i større grad kan tilpasses den aktuelle pasientgruppen.

Det bør også utvikles bedre forhold for domfelte med psykisk utviklingshemming eller lignende tilstand som gjennomfører fengselsstraff eller forvaring. Når det er etablert overgangsboliger for habilitering, kan slike overgangsboliger vurderes som en aktuell gjennomføringsmåte eller ramme for prøveløslatelse med utgangspunkt i straffeprosessloven § 188, straffegjennomføringsloven § 12 eller straffeloven § 44. Ulike sider ved dette må utredes nærmere.

Utvalgets anbefalinger innebærer mange oppgaver for psykisk helsevern. Det er en nødvendig forutsetning for gjennomføringen at det settes av tilstrekkelige ressurser for tiltakene, og at ressursene øremerkes til formålet på egnet måte i lang tid fremover. Det må unngås at de oppgavene som utvalget anbefaler, går på bekostning av andre prioriterte oppgaver som helseforetakene allerede har. Målsettingen er likevel at når de anbefalte boligene er etablert, vil disse pasienten får en mer tilpasset og kostnadseffektiv omsorg enn i dag.

Finansiering av særreaksjonene

De to strafferettslige særreaksjonene er finansiert på ulik måte. Dom til tvungent psykisk helsevern finansieres over helseforetakenes budsjetter, på samme måte som psykisk helsevern for øvrig. Dom til tvungen omsorg finansieres med et særskilt tilskudd over Helse- og omsorgsdepartementets budsjett, som dekker 80 prosent av kostnadene, mens de regionale helseforetakene dekker 20 prosent av kostnadene gjennom den ordinære rammefinansieringen.

Utvalget peker på det finansielle ansvarsprinsippet som et vanlig utgangspunkt for finansieringsordninger. Prinsippet forutsetter at den som har ansvaret for en oppgave, også har ansvaret for finansieringen av den. Utvalget mener at forskjellen i finansieringsordningene må bli mindre for å unngå uønskede vridningseffekter mellom særreaksjonene. Utvalget drøfter ulike alternativer for å oppnå en likere finansieringsmodell. En omlegging av finansieringsordningen for tvungent psykisk helsevern til en finansieringsordning som er lik den for tvungen omsorg (i hovedsak refusjonsbasert), eller – motsatt – en omlegging av finansieringsordningen for tvungen omsorg til en finansieringsordning som er lik den for tvungent psykisk helsevern (rammefinansiert), representerer ytterpunktene blant alternativene.

Utvalgets flertall understreker behovet for at det avsettes betydelige ressurser for å bygge opp de faglige og organisatoriske tiltakene som foreslås i utredningen, og som inkluderer en styrking av de sivilrettslige forløpene. Flertallet legger vekt på at en fremtidig modell for finansiering av særreaksjonene må tilpasses slik at det er balanse mellom kvalitet og gode overganger mellom ulike nivåer i både det sivilrettslige og det strafferettslige tjenestetilbud. Etter flertallets oppfatning må hensynet til kostnadseffektivitet derfor avveies mot hensynet til effektiv samhandling mellom spesialisthelsetjenesten og kommunene, hvor hensynet til samhandling tilsier en refusjonsordning, mens hensynet til kostnadseffektivitet tilsier rammefinansiering. Flertallet anbefaler at finansieringsmodellen tar hensyn til ansvars- og oppgavedelingen i de ulike fasene av forløpene, med særlig vekt på styrkede insentiver for samhandling og tiltak der primære og spesialiserte tjenester gis samtidig, og legger til grunn at en fremtidig modell for finansiering av særreaksjonene og parallelle sivilrettslige forløp på lengre sikt kan etableres med elementer av både ramme- og refusjonsbasert finansiering.

Et mindretall på fire mener at det bør legges større vekt på kostnadseffektivitet i utformingen av en finansieringsmodell for særreksjonene, i tråd med det finansielle ansvarsprinsippet. Mindretallet mener at det er lite hensiktsmessig å opprettholde finansieringsordningen for dom til tvungen omsorg, som i liten grad gir insentiver til å begrense kostnadene. Mindretallet foreslår at ansvaret for domfelte til begge de to særreaksjonene i sin helhet legges til spesialisthelsetjenesten, og at ansvaret varer til dommene opphører. En slik omlegging vil innebære en overføring av midler fra Helse- og omsorgsdepartementets budsjett til spesialisthelsetjenesten knyttet til gjennomføring av dom til tvungen omsorg, og en overføring av midler fra kommunene til spesialisthelsetjenesten knyttet til den delen av gjennomføringen av dom til tvungent psykisk helsevern som i dag er kommunenes ansvar.

Pårørende som ressurs for helsetjenestene og kriminalomsorgen

Usikkerheten ved å leve med en tidsubestemt straff eller særreaksjon kan være belastende, både for den domfelte og for pårørende. Utvalget mener det er viktig at pårørende til innsatte med en alvorlig psykisk lidelse, og pårørende til domfelte til en særreaksjon, ivaretas på linje med andre pårørende, og ses som en ressurs for bedre omsorg for den innsatte eller domfelte. Som konkrete tiltak, anbefaler utvalget at det etableres pårørendeansvarlig i kriminalomsorgen, tilsvarende ordningen for barneansvarlige. Videre anbefaler utvalget blant annet at det utvikles en samlet pårørendestrategi for involvering av pårørende i kriminalomsorgen, og at det utvikles gode rutiner for systematisk å spørre den som er frihetsberøvet om samtykke til å oppheve taushetsplikten overfor pårørende.

Nærhet til hjemstedet kan ha stor betydning for den domfelte. Spesialiserte tjenester og et begrenset antall enheter for gjennomføring av forvaring eller en særreaksjon kan medføre store geografiske avstander. Når nærhetsprinsippet for kriminalomsorgen må vike, bør dette søkes kompensert med økte og mer fleksible kontaktmuligheter, slik som for eksempel mer telefontid, lengre besøk eller en ordning med reisestøtte for pårørende.