2 Innledning

Livskvalitet handler om gode liv. Det handler om felles verdier, samfunnsgevinster og sosial rettferdighet. God livskvalitet er en felles verdi på tvers av grupper, kommuner, regioner og land. God livskvalitet fremmer helse og mestring og kan styrke motstandskraften i møte med ulike belastninger. God livskvalitet i befolkningen har positive konsekvenser for samfunnet som helhet: Dette inkluderer mindre sykefravær, lavere dødelighet og bedre livsutfall for den enkelte. Å vektlegge livskvalitet i politikkutvikling kan bidra til å utjevne sosiale forskjeller og skape et mer rettferdig samfunn. Livskvalitet kan betraktes som en ressurs for samfunnet fordi den kan gjøre befolkningen bedre rustet til å møte ulike utfordringer.

Staten har en sentral rolle i å legge til rette for at innbyggerne har de nødvendige betingelsene for å leve et verdig og tilfredsstillende liv, men skal være tilbakeholden med å definere hva som er et godt liv. Livskvalitetsstrategien definerer derfor ikke en bestemt form for livsutfoldelse som den riktige. I målesystemet er det både objektive og subjektive indikatorer for livskvalitet (1). De objektive er det som vi i dag stort sett forstår som velferdsfaktorer – som eksempelvis arbeids- og studiemiljø, bolig og nærmiljø og økonomi og materiell situasjon. De subjektive faktorene inkluderer eksempelvis mening og mestring, opplevelse av trygghet, tilhørighet og tilfredshet. Ressurser og materielle verdier er grunnleggende deler av livskvalitet og økonomiske bekymringer veier tungt når vi måler livskvalitet. Det er sammenhenger mellom økonomi og psykisk helse, herunder selvmord. Sosiale forskjeller i økonomi er en grunnleggende faktor bak sosiale forskjeller i livskvalitet.

Figur 2 viser eksempler på subjektive og objektive komponenter som inngår i målinger av livskvalitet.

Strategien bygger på perspektivet om hvordan vi bedre kan legge til rette for å gi den enkelte muligheter for et godt liv.

Det pågår mye arbeid i dagens forvaltning som er relevant for livskvalitetsstrategien og livskvalitet omtales i en rekke stortingsmeldinger, handlingsplaner og strategier. Beslutningen om å utarbeide en Nasjonal livskvalitetsstrategi for livskvalitet som mål på og for samfunnsutviklingen og å utjevne sosiale forskjeller i livskvalitet, er forankret i Meld. St. 15 (2022–2023) Folkehelsemeldingen (2). Med «livskvalitet som «mål på samfunnsutviklingen» menes at livskvalitet skal være en indikator på om vi er på rett vei. Med «livskvalitet som mål for samfunnsutviklingen» menes hvilken vei vi skal gå.

Helse- og omsorgsdepartementet har ledet arbeidet med strategien som er utviklet med innspill fra en arbeidsgruppe bestående av representanter fra Helse- og omsorgsdepartementet, Folkehelseinstituttet, Helsedirektoratet og SSB, samt Menon Economics. I tillegg har flere statlige sektorer, både på departements- og direktoratsnivå, KS og representanter fra statsforvalterembeter, fylkeskommuner, kommuner, samt frivillige og ideelle organisasjoner bidratt med innspill. Strategien ble sendt på innspillsrunde i mars 2024. Innspillene har vært viktige for utviklingen av selve strategien, men danner også et grunnlag for det videre arbeidet med en handlingsplan i strategiperioden 2025–2030.

2.1 Mål for Nasjonal livskvalitetsstrategi

Med Nasjonal livskvalitetsstrategi ønsker regjeringen å legge grunnlaget for å utvikle mål og virkemidler for å sikre en samfunnsutvikling som legger til rette for like muligheter for et godt og meningsfullt liv og som sikrer en god og jevn fordeling av livskvalitet i befolkningen. Målet er at kunnskap fra målinger av livskvalitet i befolkningen, indikatorer for livskvalitet og kunnskap om hvordan livskvalitet fordeler seg i befolkningen i større grad skal benyttes i politiske beslutningsprosesser. Slik kan det utvikles tiltak som er mer i tråd med innbyggernes egne behov. Det kan igjen bidra til et mer rettferdig samfunn og et styrket demokrati.

Samtidig er det viktig å være klar over at det også vil være utfordringer ved å bruke livskvalitet som mål på og for samfunnsutviklingen. Det må blant annet innrettes på en måte som gir rom for ulike livsvalg. Livskvalitet som mål må alltid veies opp mot hensynet til ulike politiske prioriteringer og verdigrunnlag. Livskvalitet består av både objektive og subjektive komponenter (se figur 2), og det er særlig de objektive komponentene som kan påvirkes gjennom politikkutforming. De subjektive komponentene er grunnleggende vanskelige å måle og er også vanskeligere å legge vekt på i politikkutvikling, fordi de blant annet vil avhenge av enkeltpersoners og gruppers forventninger og utgangspunkt. Dette er forhold som vil være viktig å hensynta i det videre arbeidet med livskvalitet som mål på og for politikkutviklingen.

Strategien skal synliggjøre hvordan begrepet livskvalitet kan brukes på tvers av sektorer, og danne grunnlag for prioriteringer i nasjonale og lokale budsjettprosesser. For å oppnå dette er det behov for nasjonale, regionale og lokale målinger av befolkningens livskvalitet og et indikatorrammeverk som gjør at vi kan følge med på utviklingen. Dette er helt nødvendige, men likevel ikke tilstrekkelige forutsetninger for å nå målet om livskvalitet som et mål på og for samfunnsutviklingen. Andre virkemidler er lov- og regelverk, retningslinjer og veiledning som sikrer tilstrekkelig etterlevelse av målet i alle sektorer. Både på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå er det nødvendig med en økonomisk innretning og styringsverktøy som sikrer større samsvar mellom økonomisk utvikling og befolkningens livskvalitet. Veien fra målinger til politikkutforming er nærmere omtalt i kap. 5.2.

Med Nasjonal livskvalitetsstrategi ønsker Norge også å bidra inn i arbeidet med å utvikle en nordisk modell både for målinger av livskvalitet og for hvordan livskvalitet kan brukes som et mål på og for samfunnsutviklingen. Det nordiske samarbeidet er omtalt i kap. 6.1.

2.2 Bakgrunn for den nasjonale livskvalitetsstrategien

Livskvalitet sammenfaller ikke nødvendigvis med økonomisk velstand. I løpet av det siste ti-året har det vært økende interesse og engasjement for livskvalitet både internasjonalt og i norske fagmiljøer. Stadig flere land anvender nå befolkningens livskvalitet som supplerende mål på samfunnsutviklingen. FN (3) peker på at årsaken til den økende globale interessen har sitt utspring i behovet for å imøtekomme de sammensatte og sammenvevede utfordringene og krisene verden står overfor i det 21. århundret. Eksempler er klimautfordringer og miljøforringelse, pandemier, sosiale forskjeller og hurtige teknologiske endringer. I møte med dette trenger politikere og beslutningstakere et verktøy som favner fenomener som har verdi for folks liv og dermed også for samfunnet, og som i mindre grad er knyttet til økonomisk vekst. Dette kan fremme beslutningstaking som er til det beste for mennesket, planeten, fred og partnerskap.

I Norge ble livskvalitet som mål på samfunnsutviklingen omtalt allerede i Nasjonalbudsjettet for 2010 (4) og senere i Folkehelsemeldingen (2012–2013) God helse – felles ansvar (5), hvor behovet for å utvikle bedre mål på samfunnsutviklingen og begrepet «brutto nasjonal livskvalitet» er benyttet. I Folkehelsemeldingen Mestring og muligheter (2014–2015) (6) omtales også behovet for data og indikatorer som dekker ulike aspekter av livskvalitet. Nødvendigheten av å utvikle gode mål og indikatorer på livskvalitet er også omtalt i Meld. St. 29 (2016–2017) Perspektivmeldingen (7). Oppfølging av meldingene resulterte i rapporten «Gode liv i Norge» i 2016 (8) om måling av livskvalitet. Rapporten ble utarbeidet av Helsedirektoratet i samarbeid med Statistisk sentralbyrå (SSB), Folkehelseinstituttet og Velferdsforskningsinstituttet NOVA/OsloMet. Hovedanbefalingen i rapporten er at helhetlig informasjon om livskvalitet bør inkluderes som grunnlag både for helsepolitikken og for øvrige politikkområder. Med bakgrunn i denne rapporten er et målesystem blitt utviklet og testet (9), og SSB gjennomførte den første nasjonale målingen av befolkningens livskvalitet i 2020. Det er deretter gjennomført nasjonale målinger i 2021, 2022, 2023 og 2024 samt en rekke målinger i fylker og kommuner som sikrer informasjon om livskvalitet på lokalt nivå. De nasjonale og regionale målingene viser en tydelig sosial ulikhet i livskvalitet som det er viktig å adressere. De nasjonale målingene utgjør bærebjelken i arbeidet med livskvalitet i Norge.

Helserelatert livskvalitet har også vært et hovedspørsmål i utviklingen av helseøkonomiske analyser de siste 20 årene hvor helseøkonomiske forskningsmiljøer ved universitetene har vært sentrale. Viktige spørsmål i helseøkonomisk forskning har blant annet vært om «tapte leveår» eller «vunne leveår» er et for snevert mål på tap og gevinst ved å innføre nye behandlingsmetoder, og på hvilken måte kvalitet i leveårene kan måles og verdsettes. En omtale av hvordan helse og livskvalitet kan inngå i utredninger finnes i kap. 5.2.5.

Utviklingen i Norge har gått parallelt med utviklingen i en rekke land. OECD har gjennom sitt «Better Life Initiativ» fra 2011 vært en viktig drivkraft i arbeidet med å sette livskvalitet på den politiske dagsorden. New Zealand lanserte i 2019 som første land i verden et livskvalitetsbudsjett (Wellbeing Budget) og utgir nå dette hvert år som en viktig del av statsbudsjettet (10). Land som Skottland, Island, Finland og Wales følger nå New Zealand i omleggingen til en livskvalitetsøkonomi («wellbeing economy»). Dette temaet er nærmere omtalt i kap. 5.2.6.

Regjeringen ønsker å utvikle en modell som vektlegger livskvalitet som mål på og for samfunnsutviklingen og som kan løfte livskvalitet fra å være en subjektiv og individuell tilstand eller opplevelse, til å være en kollektiv verdi som myndighetene i større grad enn i dag kan fremme, legge til rette for og styre etter på samfunnsnivå.

2.3 Hva er livskvalitet

Livskvalitet handler om det som «virkelig betyr noe» i menneskers liv. Begrepet brukes for å beskrive både subjektive opplevelser og objektive betingelser. Den subjektive livskvaliteten (indre opplevelser) handler om hvordan livet oppleves for den enkelte og omfatter både vurderinger av livet (for eksempel livstilfredshet) og av fungering i det daglige (for eksempel opplevelse av mestring og mening) samt positive og negative følelser (som glede og tristhet). Den objektive livskvaliteten (ytre faktorer) handler om særlig viktige sider ved livssituasjonen – som frihet, trygghet, helse, fellesskap og muligheter for selvutvikling (11).

Internasjonalt benyttes i hovedsak det engelske begrepet «wellbeing» som kan oversettes med både livskvalitet, velvære og trivsel. I arbeidet med den nasjonale strategien har vi besluttet å konsekvent benytte begrepet livskvalitet. Det er også det begrepet som benyttes i nasjonale og regionale målinger av befolkningens livskvalitet. Mens «trivsel» og «velvære» ofte forbindes med indre og subjektive tilstander, understreker livskvalitetsbegrepet («Quality of Life») i større grad at et godt liv handler både om indre opplevelser og faktiske betingelser. Dette er i tråd med hvordan livskvalitetsbegrepet benyttes også internasjonalt, for eksempel av OECD og Eurostat, det europeiske statistikkbyrået. Livskvalitetsbegrepet understreker også i større grad kvaliteten på hele livet. At livskvalitetsbegrepet er et begrep som kan bidra til å se helheten i menneskers liv vektlegges også i rapporten «Livskvalitet – Anbefalinger for et bedre målesystem» (9) og SSBs rapport om indikatorrammeverket (1).

De sentrale komponentene av livskvalitetsbegrepet er illustrert i figur 1. Bladene i «livskvalitetsblomsten» representerer de viktigste faktorene, eller verdiene for livskvalitet. Disse verdiene kan betraktes som mål i seg selv fremfor midler til å realisere andre goder og har vist seg å ha stor oppslutning i befolkningen (jf Norstatundersøkelsen kap. 4.4).

Figur 1. Livskvalitetens verdidimensjoner (1)

Design: Thomas Bjørnskau, Statistisk sentralbyrå

I figuren representerer «lykke og mening» den rent subjektive livskvaliteten som følelser, mening og engasjement, mens «frihet» representerer evnen til å realisere egne ønskemål og styre sitt eget liv. «Helse» omfatter både egen og nærståendes fysiske og psykiske helse. Verdien «tilhørighet og fellesskap» representerer kvaliteten på ulike typer fellesskap som relasjoner til familie, venner og kolleger og hvor sosial støtte og opplevelse av tilhørighet er viktig. Verdien «trygghet» representerer fravær av ulike former for risiko og hendelser som kan true blant annet fysisk integritet og tilfredsstillelse av grunnleggende behov. Tilgang til sosiale nettverk og helsetjenester er også viktige aspekter ved trygghet. «Læring og utvikling» handler om muligheten til å lære og utvikle seg slik at man kan bruke sine evner, sosiale kompetanse og kunnskaper. Disse verdiene overlapper med våre fellesmenneskelige behov; våre fysiologiske behov, behov for trygghet, tilhørighet, selvrealisering, mestring og utvikling. Når disse behovene er tilfredsstilt påvirkes livskvaliteten positivt, når de ikke er dekket, påvirkes livskvaliteten negativt.

De to tverrgående dimensjonene i figur 1 er grunnleggende verdier som er av betydning for livskvalitet: Likhet og rettferdig fordeling og verdien av en bærekraftig utvikling.

2.4 Hvordan måler vi livskvalitet?

Verdiene som er vist i figur 1 er utgangspunkt for måleverktøy og indikatorer for livskvalitet slik de ble presentert i rapporten Anbefalinger for et bedre målesystem (9) og i rapporten om et indikatorrammeverk for måling av livskvalitet i Norge (1) . En nærmere omtale av indikatorrammeverket finnes i kap. 5.1.

Fordi livskvalitet handler om det som gjør livet bra og det som virkelig betyr noe i menneskers liv, er det bred enighet om at målinger av livskvalitet må inneholde både subjektive og objektive komponenter. I de nasjonale målingene av livskvalitet som er utarbeidet blant annet på bakgrunn av rapporten «Livskvalitet – Anbefalinger for et bedre målesystem» (9) inngår både et sett av subjektive mål og et sett av objektive. Måleverktøy for den objektive livskvaliteten tar utgangspunkt i de viktigste rammene rundt, og arenaene for, menneskers liv (se figur 2). Disse inkluderer fysisk og psykisk helse, sosialt fellesskap, arbeid og utdanning, økonomi og materiell situasjon, bolig, nærmiljø og trygghet, samfunn og rettigheter, fritid og kultur, kunnskaper og ferdigheter. Denne listen bidrar til å konkretisere de seks livskvalitetsverdiene (livskvalitetsblomsten) ytterligere. For eksempel handler frihet både om økonomi (økonomisk handlefrihet), arbeid (autonomi på arbeidsplassen) og styresett (demokratisk medvirkning, fravær av diskriminering).

Figur 2. Subjektive og objektive komponenter i livskvalitetsmålinger

De objektive målene påvirker mulighetene for å oppnå høy subjektiv livskvalitet. For eksempel vil god helse og tilstrekkelige økonomiske ressurser legge grunnlaget for optimisme for fremtiden og tro på egen mestring, som igjen kan påvirke de objektive komponentene på en positiv måte. Slik kan livskvalitetens subjektive og objektive aspekter inngå i gjensidig forsterkende feedbacksløyfer, i «gode» eller «onde» sirkler. Offentlig politikk kan legge til rette for de gode sirklene ved å påvirke de objektive komponentene, blant annet gjennom velferds-, arbeidsmarkeds- og utdanningspolitikk, lovgivning m.m.

Komponentene i både subjektiv og objektiv livskvalitet har vært viktige i arbeidet med å utvikle et indikatorrammeverk som kan benyttes både til å følge utviklingen i befolkningens livskvalitet og til politikkutforming.

2.5 Forholdet mellom livskvalitet, bærekraft og FNs bærekraftsmål

Å fremme livskvalitet på samfunnsnivå handler om å skape samfunn som er aktive, motstandsdyktige og bærekraftige både lokalt, nasjonalt og globalt. Livskvalitet forener de helsemessige, økonomiske, sosiale og miljømessige dimensjonene for en bærekraftig utvikling (12). I SSBs rapport «Forslag til et rammeverk for måling av livskvalitet i Norge» (1) omtales tre «bærekraftsimperativer»: Tilfredsstille menneskelige behov, sikre sosial rettferdighet og respektere miljømessige grenser. De viktigste temaene innenfor hvert imperativ er å henholdsvis utrydde ekstrem fattigdom, fremme menneskers muligheter, sikre politisk deltakelse og rettferdig fordeling, samt bekjempe klimaendringer og stoppe tap av biologisk mangfold (13). Å tilfredsstille menneskelige behov og sikre sosial rettferdighet er helt i tråd med livskvalitetsperspektivet. Frihet, trygghet, helse og selvutvikling kan oppfattes som fundamentale menneskelige behov. Å bekjempe klimaendringer og stoppe tap av biologisk mangfold er viktig både i seg selv, og for livskvaliteten til både nåværende og senere generasjoner (1). FN trekker frem at kriser som miljøforringelse, pandemier, klimaendringer, naturkatastrofer og sosial ulikhet gjør det viktigere enn noen gang å utvikle beslutningsverktøy som i større grad legger menneskelige behov til grunn for samfunnsutviklingen, fremfor målet om økonomisk vekst.

Agenda 2030 er verdens handlingsplan for bærekraftig utvikling som er konkretisert gjennom 17 bærekraftsmål og 169 delmål, og handler om å oppnå bærekraftig utvikling langs tre dimensjoner: økonomisk, sosialt og miljømessig. Bærekraftsmålene ble vedtatt på FNs generalforsamling i 2015, med tilslutning fra alle de 193 medlemslandene. Norge var pådriver for å få målene vedtatt, og er forpliktet til å jobbe for at verden når målene innen 2030. Bærekraftsmålene representerer en ny og helhetlig tilnærming til utvikling. De omfatter alle land og berører alle deler av samfunnet. Forpliktelsene er blant annet fulgt opp gjennom Meld. St. 40 (2020–2021) Mål med mening – Norges handlingsplan for å nå bærekraftsmålene innen 2030. Oppfølgingen ledes av Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet i et samarbeid med de øvrige departementene.

Selv om livskvalitet inngår som del av overskriften i hovedmål 3, er det ingen indikatorer knyttet til dette. Med grunnlag i nasjonale indikatorer og forslag til målepunkter slik de framgår av Norges handlingsplan for å nå bærekraftsmålene innen 2023, har SSB i 2022 på oppdrag fra Kommunal – og distriktsdepartementet etablert et «bærekraftindikatorprosjekt». SSB samarbeider med samtlige departementer og respektive underliggende fagetater om gjennomgang og vurdering av relevante nasjonale indikatorer til bærekraftsmålene og delmål under disse, som supplement til FNs globale indikatorsett. Som ansvarlig for bærekraftsmål 3 Sikre god helse og fremme livskvalitet for alle, uansett alder, har Helse- og omsorgsdepartementet involvert Folkehelseinstituttet og Helsedirektoratet i arbeidet med «bærekraftindikatorprosjektet». Denne gjennomgangen har endt opp med de mest relevante indikatorer i norsk sammenheng for delmålene under mål 3, men fremdeles mangler relevante indikatorer for selve hovedmålet, mål 3.

Det nasjonale arbeidet med livskvalitet og utviklingen av indikatorrammeverket kan være en måte for Norge å følge opp bærekraftsmålene og operasjonalisere delen om livskvalitet i bærekraftsmål 3 og kan derfor være et viktig supplement til de globale og nasjonale indikatorene.

Regjeringen har besluttet å legge frem en ny stortingsmelding om bærekraftsmålene i løpet av 2025. Livskvalitet er særlig omtalt i kapittel 4 om et trygt og sosialt bærekraftig velferdssamfunn.

2.6 Forholdet mellom livskvalitet, helse og folkehelse

Helse og livskvalitet henger sammen og helse omfatter både somatisk, oral, psykisk og seksuell helse. Det som påvirker helse og livskvalitet er rimelig sammenfallende på tvers av grupper og individer. De viktigste determinantene for livskvalitet er i stor grad overlappende med helsedeterminantene, og også i stor grad sammenfallende på tvers av grupper. I Norstat sin undersøkelse (kap. 4.4) kommer helse opp som en av de viktigste områdene for god livskvalitet, sammen med familie, trygghet og frihet. Målingene av livskvalitet i befolkningen inneholder også en rekke spørsmål relatert til både fysisk og psykisk helse, og helse er en av de ti dimensjonene som SSB benytter i sitt forslag til et rammeverk for måling av livskvalitet i Norge (1).

Livskvalitet som en del av folkehelsearbeidet i Norge har det siste tiåret utviklet seg fra å være ensbetydende med en subjektiv og individuell opplevelse til også å være en kollektiv samfunnsverdi som kan benyttes til å peke ut en ønsket retning for samfunnsutviklingen. Som politikkområde er derfor livskvalitet bredere enn folkehelse.

Samtidig vet vi at god og jevnt fordelt helse er viktig for å nå målet om god og jevnt fordelt livskvalitet. Livskvalitet som samfunnsmål vektlegger derfor også betydningen av et godt folkehelsearbeid på både nasjonalt, regionalt og lokalt nivå.

Prinsippene i folkehelsearbeidet er relevante i arbeidet med å fremme god livskvalitet. Dette gjelder for eksempel tverrsektorielt samarbeid og innsatser på tvers av forvaltningsnivåene, utjevning av ulikheter, innsats rettet mot sosiale determinanter og at tiltak skal virke best for de som trenger det mest (proporsjonal universalisme) 1 . Dette er prinsipper som treffer befolkningen bredt og som skal bidra til å redusere sosiale forskjeller i både helse og livskvalitet. Det er også tverrpolitisk enighet om de tre målene for den nasjonale folkehelsepolitikken 2 .

Selv om mange av prinsippene er de samme, er målene for folkehelsearbeidet og livskvalitetsarbeidet likevel forskjellige: Målet for folkehelsearbeidet er bedre helse i hele befolkningen, mens målet for livskvalitetsarbeidet er å gi et bedre helhetlig mål på og for samfunnsutviklingen på tvers av sektor- og politikkområder. Folkehelsearbeidet vil likevel være av stor betydning for å fremme livskvalitet som et samfunnsmål.