3 Organiseringen av beredskapsarbeidet

Helseberedskap er en del av Norges samlede beredskap. Regjeringen har det øverste ansvaret både for den militære og sivile beredskapen i fredstid og for håndteringen av kriser og væpnet konflikt. Ansvaret for forebygging, beredskapsforberedelser og kompetanse til krisehåndtering er i stor grad tillagt det enkelte departementet, deres underlagte virksomheter, statsforvalterne og kommunene. Ofte er det nødvendig med samarbeid på tvers av sektorer, etater og tilknyttede virksomheter. Akutte hendelser hvor det er nødvendig å redde liv og helse gjennomføres i hovedsak av de tre nødetatene, brann- og redningsvesenet, helsetjenesten og politiet. Om nødvendig deltar også andre virksomheter og frivillige organisasjoner. Andre hendelser som rammer viktige samfunnsverdier, både forebygges og håndteres av virksomheter i de ulike samfunnssektorene. I det forebyggende beredskapsarbeidet og i håndteringen av ekstraordinære hendelser innenfor alle sektorer, kan både private og frivillige aktører ha sentrale roller i tillegg til de offentlige.

3.1 Organisering av arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap i Norge

Regjeringen skal sikre god strategisk styring av arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap hvor ulike samfunnsinteresser veies mot hverandre. Beredskapsstrukturen må henge sammen fra lokalt til sentralt nivå, med tydelige ansvars- og styringslinjer. Tverrsektoriell samordning vil være avgjørende og det vil ofte være behov for at beslutninger fattes raskt. Regjeringen er det øverste organet for å behandle saker av sikkerhetspolitisk eller beredskapsmessig karakter.

Departementene som har ansvar for en sektor i det daglige, har også ansvar for beredskapsplanlegging og tiltak i en krisesituasjon (ansvarsprinsippet). Departementene skal påse at operative aktører har nødvendige fullmakter, slik at behovet for behandling på regjeringsnivå ikke skal forsinke håndteringen av akutte situasjoner hvor det er fare for liv, helse eller store tap av materielle verdier. Ved kriser skal departementene koordinere seg med andre departementer. I tillegg er følgende fastsatt:

• Justis- og beredskapsdepartementet er tillagt samordnings- og tilsynsansvar for beredskapsarbeidet i sivil sektor og skal fastsette overordnede retningslinjer og rammer for sikkerhets- og beredskapsarbeidet i departementene.
• Justis- og beredskapsdepartementet er fast lederdepartement i sivile nasjonale kriser. Justis- og beredskapsdepartementet har ansvar for å samordne Sivilt beredskapssystem (SBS).
• Forsvarsdepartementet er ansvarlig for å samordne Beredskapssystem for Forsvaret (BFF) (Om SBS og BFF, se nedenfor under Nasjonalt beredskapssystem).
• Alle departementene og relevante underliggende virksomheter er ansvarlig for, basert på deres samfunnsoppdrag, å ha beredskapsplaner som bygger på SBS og BFF, jf. figur 2.1. Alle forhåndsplanlagte tiltak i systemet kan iverksettes fra sentralt myndighetsnivå ved sektorovergripende kriser i fredstid forårsaket av alvorlige tilsiktede hendelser eller trusler om slike, kriser med sikkerhetspolitisk dimensjon og væpnet konflikt eller trusler om slike.

Kriserådet er øverste administrative koordineringsorgan på departementsnivå. Kriserådet skal foreta strategiske vurderinger, sikre koordinering av tiltak i ulike sektorer og påse at spørsmål som krever politisk avklaring raskt legges frem for departementenes politiske ledelse eller regjeringen. Kriserådet er sentralt ved drøfting og forankring av overordnede beredskaps- og krisehåndteringsutfordringer og ved gjennomgang av relevante hendelser og øvelser.

Krisestøtteenheten (KSE) skal støtte Justis- og beredskapsdepartementet som lederdepartement og Kriserådet i deres krisehåndtering. KSE er sekretariat for Kriserådet. KSE understøtter også Justis- og beredskapsdepartementets samordningsrolle innen samfunnssikkerhetsområdet.

I alle faser av en uønsket hendelse benytter Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap samvirkekonferanser for å dele informasjon og situasjonsforståelse med relevante aktører.

Sentrale samordningsmekanismer omfatter Sentralt totalforsvarsforum (SFT) som er et forum på direktoratsnivå. Der møtes representanter fra Forsvaret og lederne for sentrale etater og direktorater innen totalforsvaret. Næringslivet deltar ved behov. Forumet ledes av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap og Forsvarsstaben.

Nasjonalt beredskapssystem (NBS) er et tverrsektorielt prosedyre- og beslutningsverktøy for sentrale politiske myndigheter og enkelte virksomhetssjefer ved sikkerhetspolitisk krise, væpnet konflikt og andre sektorovergripende kriser. NBS er sikkerhetsgradert og består av Sivilt beredskapssystem (SBS) og Beredskapssystem for Forsvaret (BFF). NBS er harmonisert med NATOs beredskapssystem, Crisis Response System.

Statsforvalter er bindeledd mellom lokalt og nasjonalt nivå, med ansvar for samordning av samfunnssikkerhet og beredskap i fylket. Statsforvalter skal gjennom tilrettelegging og veiledning medvirke til at regionale og lokale virksomheter etablerer planer som del av et samordnet planverk. Statsforvalter har etter kommuneloven kontrollfunksjon og ansvar for å samordne statlig tilsyn med kommuner og fylkeskommuner.

Kommunene har etter forskrift om kommunal beredskapsplikt blant annet ansvar for å være forberedt på å håndtere ekstraordinære hendelser, og yte hjelp ved ulykker og andre akutte situasjoner. Kommunene skal med utgangspunkt i en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse utarbeide en overordnet beredskapsplan som skal øves hvert annet år.

I en krise vil det også være aktuelt å trekke på ressurser i næringslivet og frivillig sektor .

3.2 Organisering av helseberedskapen

Overordnet

Helse- og omsorgsdepartementet har nasjonalt ansvar for helseberedskapen. Departementet forvalter ansvaret blant annet ved regulering av kommunal-, statlig- og privat virksomhet gjennom regelverk, instruks, tilsyn, budsjett- og tilskuddsforvaltning, ledelse og organisering, samt gjennom styring av forvaltningen, de regionale helseforetakene og Norsk helsenett. Helse- og omsorgsdepartementet har fullmakter, eksempelvis i lov om helsemessig og sosial beredskap og i smittevernloven, til å iverksette nødvendige tiltak i en krise.

En rekke underliggende etater og tilknyttede virksomheter har omfattende og viktige helseberedskapsoppgaver, både i det daglige og ved kriser og i krig. Særlig gjelder dette Helsedirektoratet, Folkehelseinstituttet, Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet, Direktoratet for medisinske produkter, Mattilsynet, de regionale helseforetakene, Norsk helsenett SF, statsforvalterne og kommunene.

De regionale helseforetakene og kommunene skal sørge for at befolkningen tilbys henholdsvis spesialisthelsetjenester og kommunale helse- og omsorgstjenester både i det daglige og i kriser og krig. Dette følger av helseberedskapsloven og øvrig helselovgivning. Kommunene har også ansvar for å beskytte befolkningens helse og forebygge sykdom og skade ved å sørge for smittevern, miljørettet helsevern, trygt drikkevann og strålevern. Kommunene skal ha oversikt over positive og negative faktorer som kan påvirke befolkningens helse, og iverksette tiltak ved behov. Dette følger blant annet av smittevernloven og folkehelseloven. Kommuner og helseforetak skal utarbeide beredskapsplaner for de tjenestene de har ansvar for, herunder planer for innsatsfaktorer og kritisk infrastruktur de trenger for å yte tjenesten til daglig og i kriser.

Mer informasjon om roller og ansvar i det daglige og i kriser til aktørene beskrevet over finnes i kapittel 4 og i vedlegg 3.

Innretningen av arbeidet med helseberedskap

Følgende strukturer skal støtte departementet, etatene og virksomhetene i den daglige oppfølgingen av risiko- og sårbarhetsvurderinger, øvelser, samordning av planverk og annet samfunnssikkerhetsarbeid og eventuelt i krisehåndtering:

• Helseberedskapsråd
• Helseberedskapssekretariat
• utvalg for særskilte risikoområder
• mekanisme for oppnevnelse av rådgivende ekspertutvalg for helsekriser

Disse strukturene påvirker ikke myndighets- og rapporteringslinjer verken på sentralt nivå eller innenfor helse- og omsorgssektoren.

Figur 3.1 Oversikt over ansvarlige virksomheter og tilknyttet rådsstruktur

Helseberedskapsrådet

Helseberedskapsrådet er et beredskaps- og krisehåndteringsverktøy for Helse- og omsorgsdepartementet og ledes av departementet.

Helseberedskapsrådets rolle er å styrke den strategiske ledelsen av sikkerhets- og beredskapsarbeidet i helse- og omsorgssektoren i det daglige og i kriser. Etableringen av Helseberedskapsrådet innebærer ikke endringer i det ordinære krisehåndteringssystemet på sentralt nivå, jf. Samfunnssikkerhetsinstruksen. Det er Helse- og omsorgsdepartementet som skal sikre koordinering med blant annet Justis- og beredskapsdepartementet som lederdepartement og øvrige departementer.

I det daglige bruker Helse- og omsorgsdepartementet Helseberedskapsrådet i arbeidet med å fastsette systematikk og rammer for sikkerhets- og beredskapsarbeid i sektoren. Det innebærer særlig arbeid med risiko- og sårbarhetsanalyser, tiltak for å redusere sårbarheter og for å sikre grunnleggende funksjoner. Det gjøres blant annet gjennom arbeid med krisescenarier, kompetanse- og øvelsesplan, øvelser og oppfølging av læringspunkter. Helse- og omsorgsdepartementet bruker Helseberedskapsrådet til å sikre felles planforutsetninger og prioriteringer, sammenhengende planverk i sektoren og avklarte roller og ansvar i helse- og omsorgssektorens arbeid med sikkerhet, beredskap og krisehåndtering. Overordnede planforutsetninger og kriterier for akseptabel risiko drøftes i Helseberedskapsrådet og besluttes av Helse- og omsorgsdepartementet eller regjeringen gjennom ordinære beslutningsprosesser og etter dialog med øvrige departementer. Gjennom drøftinger i Helseberedskapsrådet legges det til rette for at tverrsektorielle og tverrfaglige hensyn ivaretas i helseberedskapsarbeidet. De ulike risikoområdene skal ses i sammenheng.

I kriser som berører sektoren, vil Helseberedskapsrådets hovedoppgaver blant annet være å opparbeide felles situasjonsforståelse i helse- og omsorgssektoren og legge til rette for hurtig og koordinert iverksettelse av tiltak i egen sektor. Rådet skal bidra til å avklare riktig beslutningsnivå, identifisere utfordringer eller flaskehalser, bidra til koordinering og felles prioritering, samt sikre mobilisering og effektiv utnyttelse av ressurser i sektoren. Rådet skal diskutere strategi og krisehåndtering, og vurdere behov for justeringer underveis gjennom å gi råd inn i ordinære beslutningsprosesser.

Foruten departementet består rådets faste medlemmer av lederne for de underliggende etatene Helsedirektoratet, Folkehelseinstituttet, Direktoratet for medisinske produkter, Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet og Mattilsynet, samt de administrerende direktørene i de regionale helseforetakene, administrerende direktør i Norsk helsenett SF og to statsforvalterembeter hvorav en møter fast og en rullerer mellom de ulike embetene. Utover de faste medlemmene er sammensetningen av Helseberedskapsrådet fleksibel basert på behov, både i det daglige og i kriser. Andre etater, kommuner og organisasjoner kan inviteres etter behov. Det påligger de ulike deltakerne i Helseberedskapsrådet å sørge for at kommuneperspektivet inngår i rådets arbeid, samtidig som statsforvalter særlig skal bidra til dette.

Helseberedskapsrådet for helse- og omsorgssektoren innebærer ikke endringer i det ansvaret som tilligger etatene i helseforvaltningen. Deltakende virksomheter skal fortsatt utføre oppgaver og ta beslutninger i tråd med deres fullmakter hjemlet i lov og forskrift eller beskrevet i relevant planverk.

Utvalg for særskilte risikoområder

Utvalg for særskilte risikoområder er satt ned av Helse- og omsorgsdepartementet for å bidra til utvikling av det tverrsektorielle beredskapsarbeidet innenfor utvalgte risikoområder for helse- og omsorgssektoren. Utvalgene skal særlig legge vekt på systematikk, samvirke og koordinering.

Det er seks utvalg for særskilte risikoområder:

• Utvalg for sivilt-militært helseberedskapssamarbeid. Dette utvalget bygger på og er en videreutvikling av tidligere sivil-militære helseberedskapsråd og ledes av Helsedirektoratet med Forsvarets sanitet som fast nestleder.
• Utvalg for digital sikkerhet og beredskap, ledet av Helsedirektoratet.
• Utvalg for forsyningssikkerhet og beredskap for medisinske produkter. Dette utvalget bygger på og er en videreutvikling av tidligere Nasjonal legemiddelberedskapskomité og ledes av Direktoratet for medisinske produkter.
• Utvalg for smittevernberedskap. Dette utvalget bygger på og er en videreutvikling av tidligere Beredskapsutvalg for biologiske hendelser (BUB) og ledes av Helsedirektoratet med Folkehelseinstituttet som fast nestleder.
• Utvalg for vannforsyningsberedskap er ledet av Mattilsynet.
• Kriseutvalget for atomberedskap videreføres og ledes av Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet.

Tre av utvalgene er en videreføring av allerede etablerte strukturer, mens tre av utvalgene er nye. De nye områdene som nå dekkes av et utvalg er digital sikkerhet og beredskap, vannforsyningsberedskap og forsyningssikkerhet og beredskap for medisinske produkter. Sammen med Utvalg for smittevernberedskap har disse utvalgene et mandat fastsatt av Helse- og omsorgsdepartementet. Mandatene til Utvalg for sivilt-militært helseberedskapssamarbeid og Kriseutvalget for atomberedskap er fastsatt av Kongen i statsråd. Kriseutvalget for atomberedskap har en noe annen rolle enn de øvrige utvalgene blant annet ved at det i akuttfasen av en atomhendelse har fullmakt til å fatte beslutninger og gi pålegg om nærmere fastsatte tiltak 1 .

Utvalgene endrer ikke ansvarsforhold som de deltakende aktørene har i henhold til ordinære styringslinjer, andre samordningsmekanismer og annet regelverk.

Hensikten med utvalg for særskilte risikoområder er å legge til rette for samvirke og koordinering i det forebyggende og operative beredskapsarbeidet innenfor helse- og omsorgssektoren og i det tverrsektorielle beredskapsarbeidet. Gjennom systematisk og koordinert arbeid med analyser, scenarioer, planforutsetninger, planverk og øvelser skal det legges til rette for bedre kunnskapsgrunnlag, felles risikoforståelse og samordnete sektorplaner slik at aktørene kan opptre forberedt og koordinert i en ekstraordinær hendelse. Utvalgene skal fremme tverrsektorielle hensyn i beredskapsarbeidet.

Utvalgene er rådgivende og skal støtte opp under beredskapsarbeidet som utføres i virksomhetene som deltar i utvalget. Aktiviteten i utvalget vil også støtte opp under arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap i Helse- og omsorgsdepartementet og hos andre relevante aktører. Utvalgene er administrativt underlagt den virksomheten som leder utvalget. Utvalgene har ikke egne rapporteringslinjer for aktiviteten i utvalget, da dette ivaretas av den virksomheten som leder utvalget.

I kriser vil utvalgene kunne fungere som koordineringsorgan mellom etatene og bidra til samordning av risikovurderinger og konsekvensanalyser, samt legge grunnlag for råd om tiltak til Helse- og omsorgsdepartementet. Dersom utvalgene får en rolle i sektorovergripende kriser og sammensatte kriser der det etableres andre tverrsektorielle samordningsarenaer, må utvalgslederne sikre kontakt med disse for effektiv samordning og koordinering. I tillegg vil det da være viktig for utvalgslederne å bidra til koordinering ved kriser der flere utvalg har en rolle.

Utvalgene skal være dynamiske og gjenspeile det gjeldende trussel- og risikobildet. Arbeidet i utvalgene skal også reflektere den internasjonale utviklingen innenfor det aktuelle risikoområdet.

Rådgivende ekspertutvalg for helsekriser

Rådgivende ekspertutvalg kan etableres ved omfattende ekstraordinære hendelser som rammer samfunnet bredt og der det oppstår behov for rask utarbeidelse av et helhetlig og tverrfaglig kunnskapsgrunnlag om mulige tiltak og konsekvenser av disse.

Behovet for å etablere ekspertutvalg vurderes av Helse- og omsorgsdepartementet i samråd med Helseberedskapsrådet, lederdepartementet, andre berørte departementer og eventuelt etter avklaring i regjering. Sammensetningen og rapporteringslinjene avklares mellom berørte departementer og ved behov i regjeringen. Rådgivende ekspertutvalg må også ses i sammenheng med det overordnede arbeidet med samfunnssikkerhet som Justis- og beredskapsdepartementet er konstitusjonelt ansvarlig for. Sammensetning og rapporteringslinjer vil være i tråd med det overordnede samfunnssikkerhetsarbeidet.

Ekspertutvalg bidrar til større tilgang på kunnskapsressurser og et bredere kunnskapsgrunnlag i kriser, herunder samfunnsøkonomiske vurderinger av aktuelle smittevern- og beredskapstiltak. Medisinskfaglig, helseøkonomisk, samfunnsøkonomisk, juridisk og etisk kompetanse er viktig for ekspertutvalget. I tillegg vil det som oftest også være relevant og nødvendig å innhente vurderinger fra statsforvalter, kommuner, KS, spesialisthelsetjenesten, ideelle aktører, frivillige organisasjoner og næringsliv for å beskrive hvordan en krise påvirker ulike sektorer og grupper, samt for å vurdere konsekvenser av aktuelle tiltak.

Helseberedskapssekretariatet

Helseberedskapssekretariatet er etablert i Helse- og omsorgsdepartementet for å bidra til nasjonal koordinering og samhandling i helseberedskapen. Det har sekretariatsfunksjonen for Helseberedskapsrådet og for rådgivende ekspertutvalg for helsekriser når det er nedsatt. Sekretariatet skal fungere i det daglige og i kriser.

3.3 Det regulatoriske rammeverket

Ansvaret for å ivareta samfunnssikkerhet og beredskap er regulert gjennom ulikt regelverk. På nasjonalt nivå legger sikkerhetsloven, sivilbeskyttelsesloven og samfunnsikkerhetsinstruksen sentrale rammer for arbeidet med nasjonal sikkerhet, samfunnssikkerhet og beredskap.

Sikkerhetsloven skal legge til rette for effektivt å kunne motvirke trusler mot rikets selvstendighet og sikkerhet og andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser, ivareta den enkeltes rettsikkerhet og trygge tilliten til og forenkle grunnlaget for kontroll med forebyggende sikkerhetstjeneste. Loven omfatter forvaltningsorganer og leverandører i forbindelse med sikkerhetsgraderte anskaffelser. I tillegg kan loven gjøres helt eller delvis gjeldende for private rettssubjekter ved enkeltvedtak.

Sivilbeskyttelsesloven med tilhørende forskrifter pålegger kommunene å gjennomføre en risiko- og sårbarhetsanalyse og med utgangspunkt i denne, utarbeide overordnet beredskapsplan som er samordnet med andre beredskapsplaner i kommunen og eksterne aktører. Planen skal øves minimum hvert annet år og revideres årlig. Loven regulerer også Sivilforsvaret som en statlig beredskapsressurs for nød- og beredskapsetatene ved håndtering av ekstraordinære hendelser.

Samfunnssikkerhetsinstruksen presiserer kravene til departementenes arbeid med samfunnssikkerhet. Formålet er å styrke samfunnets evne til å forebygge kriser og til å håndtere alvorlige hendelser gjennom et helhetlig og koordinert arbeid med samfunnssikkerhet. Instruksen gjelder arbeidet med samfunnssikkerhet i sivil sektor innenfor hele krisespekteret, herunder støtte og samarbeid innen totalforsvaret.

Sentrale ansvars- og rollebeskrivelser i helseberedskapen går frem av helseberedskapsloven og smittevernloven . Disse lovene gir vide fullmakter til å iverksette tiltak for både å forebygge og håndtere kriser. Beredskapsarbeidet er også regulert i spesialisthelsetjenesteloven, helse- og omsorgstjenesteloven, folkehelseloven, matloven og strålevernloven . Videre er det fastsatt en rekke sentrale forskrifter til helseberedskapsloven og de andre relevante helselovene. De rettslige rammene er nærmere omtalt i vedlegg 1 til denne planen.

Utgangspunktet er at kriser og katastrofer bør håndteres på lavest effektive operative nivå. De ordinære ansvarslinjer gjelder ved ytelse av helse- og omsorgstjenester til daglig i form av planlagte tjenester, akutte tjenester ved ulykker eller ved uforutsette hendelser i form av større og mindre sivile kriser. Innenfor den ordinære helse- og omsorgstjenestelovgivningen har den kommunale helse- og omsorgstjenesten og spesialisthelsetjenesten en løpende plikt til å sørge for øyeblikkelig hjelp. Ved ulykker og andre akutte situasjoner som forårsaker ekstraordinær pågang av pasienter, kan kommunen og spesialisthelsetjenesten også pålegge personell å utføre konkrete oppgaver. Ved ulykker og andre akutte situasjoner gjelder det i tillegg en gjensidig bistandsplikt mellom kommuner og mellom regionale helseforetak. Departementet kan på strenge vilkår også pålegge samarbeid mellom kommuner dersom dette anses nødvendig for en forsvarlig løsning av oppgaver innen kommunenes helse- og omsorgstjeneste og folkehelsearbeid.

Helseberedskapsloven har som formål å verne befolkningens liv og helse. Videre skal den bidra til at nødvendig helsehjelp, omsorgstjenester og sosiale tjenester kan tilbys befolkningen også under krig og ved kriser og katastrofer i fredstid. De ordinære ansvarslinjene gjelder i utgangspunktet også under krig og ved kriser og katastrofer i fredstid. Det innebærer at den myndighet som har ansvaret for en oppgave i utgangspunktet også har ansvaret for den utøvende, operative virksomheten i samme sektor ved større kriser og katastrofer. Likevel er det slik at enkelte kriser eller katastrofer kan ha så store implikasjoner på lokalt, regionalt eller nasjonalt nivå at samordning og beslutninger sentralt er påkrevet for å sikre en mest mulig hensiktsmessig håndtering av situasjonen. Ved kriser og katastrofer som ikke lar seg håndtere innenfor ordinære ansvarsforhold, kan det eksempelvis bli nødvendig å ta i bruk helseberedskapslovens fullmaktsbestemmelser om blant annet tjenesteplikt og beordring, omlegging av tjenestene mv.

I tillegg til slike fullmaktsbestemmelser, pålegger helseberedskapsloven også konkrete plikter til planlegging og krav til beredskapsforberedelser og beredskapsarbeid. Dette skal sikre at tjenestene er forberedt dersom det skulle oppstå en krise, katastrofe eller krig, eller dersom en slik situasjon truer. Loven stiller krav til at de virksomheter loven omfatter, skal kunne fortsette, legge om og utvide driften ved kriser og katastrofer i fredstid og i krig. Dette skal gjøres på basis av den daglige tjenesten, oppdaterte planverk og regelmessige øvelser. I forskrift er det presisert at beredskapsplaner skal være samordnet med relevante samarbeidspartnere.

Digitalsikkerhetsloven skal bidra til å sikre grunnleggende krav til digital sikkerhet i virksomheter med særlig betydning for samfunnet ved å forebygge, avdekke og motvirke uønskede hendelser i nettverk og informasjonssystemer som brukes for å levere samfunnsviktige tjenester og digitale tjenester.

3.4 Beslutninger ved kriser og krig

Det følger av beredskapsprinsippene at den som har ansvaret i det daglige også har ansvaret i en krise. Når en ekstraordinær hendelse inntreffer, er det opp til de enkelte virksomhetene å håndtere situasjonen etter beste evne innenfor gitte fullmakter. Når en ekstraordinær hendelse inntreffer er det fullmaktsbestemmelser i ulike lover som gir kommunene og virksomheter og organer i helse- og omsorgssektoren mulighet til å gjennomføre tiltak, herunder Helse- og omsorgsdepartementet, Helsedirektoratet, Mattilsynet og Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet gjennom Kriseutvalget for atomberedskap.

I krise eller krig vil Kongen i statsråd kunne utløse fullmaktsbestemmelsene i helseberedskapsloven. Fullmaktsbestemmelsene gir departementet mulighet til å rekvirere eiendom, pålegge tjenesteplikt og beordring, omlegge drift, pålegge ansvars-, oppgave- og ressursfordeling og innføre omsetningsrestriksjoner. Loven gir i praksis hjemmel til nasjonal styring av sektoren når fullmaktsbestemmelsene får anvendelse. Hvilke fullmaktsbestemmelser som utløses avhenger av krisen som skal håndteres.

På grunnlag av blant annet hendelsens art, omfang og kompleksitet, samt forventet varighet, vil Helse- og omsorgsdepartementet avklare egen rolle i håndteringen av større ekstraordinære hendelser. Ved ekstraordinære hendelser som krever nasjonal koordinering i helse- og omsorgssektoren, vil departementet beslutte dette, eventuelt etter behandling i regjeringen. Det typiske eksemplet er en alvorlig pandemi.

Nasjonal koordinering innføres blant annet for å kunne se ressursene i sektoren under ett, både ressursene i helse- og omsorgstjenestene og helseforvaltningen. Videre skal nasjonal koordinering bidra til å se strategier og tiltak i sammenheng. Rådsstrukturen som er etablert i oppfølgingen av Helseberedskapsmeldingen, vil bli benyttet av departementet i den nasjonale koordineringen. Ofte vil det også være behov for å koordinere ressursene i sektoren med andre berørte sektorer. Nasjonale samordningsmekanismer vil benyttes til dette.

Departementet kan instruere virksomheter det har instruksjonsmyndighet over. Det er også hjemler i helseberedskapsloven, smittevernloven og øvrig helselovgivning til instruksjon. Instruks av regionale helseforetak skal følge formelle krav i helseforetaksloven om foretaksmøte mv.

Beslutningsprosessene gjennom håndteringen av en ekstraordinære hendelser vil påvirkes av den aktuelle hendelsen og forventet utvikling, herunder også hvilken fase krisehåndteringen er i. Innledningsvis vil eksempelvis ofte usikkerheten være høy og kunnskapsgrunnlaget mangelfullt. I slike situasjoner må det likevel fattes beslutninger basert på foreliggende informasjon, samtidig som det arbeides med å etablere bedre kunnskap. I senere faser av en krisehåndtering kan det bli innført nasjonale strategier og mål som de ulike virksomhetene skal følge opp. I alle faser skal hensynet til forholdsmessighet ivaretas, og i alle deler av en krisehåndtering skal det legges vekt på å redusere negative konsekvenser av nødvendige tiltak som iverksettes for å håndtere krisen. Det er særlig viktig for å ivareta hensynet til sårbare grupper, herunder skal det blant annet foretas barns beste-vurderinger. Ulike tiltak må ses i sammenheng for å kunne vurdere de samlede forventede effektene og konsekvensene av tiltakene. Begrunnelse for strategi og tiltak med hvilke avveininger og prioriteringer som er gjort, samt hvilket kunnskapsgrunnlag det baseres på, må dokumenteres og være åpent og tilgjengelig for andre aktører og befolkningen. Det må tilstrebes medvirkning i prosessene.

3.5 Mobilisering og oppskalering ved kriser og krig

Ved en ekstraordinær hendelse vil det være behov for å mobilisere ressurser og skalere opp ulike funksjoner. Hvilke funksjoner som må endres og ressurser som må mobiliseres vil være avhengig av hendelsens art, alvorlighet og varighet. Eksempler kan være nødvendige generelle og spesialiserte helsetjenester, kunnskap og analyse, rådgivning til og kommunikasjon med befolkningen og helsepersonell, laboratorievirksomhet, eller gjennomføring av konkrete tiltak, for eksempel vaksinering og smittesporing.

Ansvarsprinsippet innebærer at den virksomheten som har ansvar for en funksjon i det daglige også har det i en krise. Videre følger det av helseberedskapsloven at virksomheter skal kunne fortsette, legge om og utvide driften under krig og ved kriser og katastrofer i fredstid, på basis av sin daglige tjeneste, planverk og øvelser. Dette innebærer at det må være robuste planer for oppbygging eller oppskalering av nøkkelfunksjoner i en krise på etat-, virksomhet-, og kommunenivå. I tillegg vil dette også være et viktig element i relevante spesialiserte planverk. Flere av disse planene er omtalt i vedlegg 2. Ansvaret for å avgjøre om det er nødvendig å hente inn eller omdisponere ressurser ligger hos organisasjonen som er ansvarlig for funksjonen, eller i Helse- og omsorgsdepartementet.

Samtidig vil samvirke og samarbeid med andre instanser, inkludert frivillige og næringslivet, være essensielt i kriser for å legge til rette for ivaretagelse av det nødvendige behovet for tjenester, funksjoner og handlinger. Helseberedskapsrådet vil være en viktig arena for å klargjøre slike behov. For å dekke de nødvendige behovene, kan det også være påkrevet å mobilisere ressurser som ikke er involvert i oppgavene i det daglige. For noen funksjoner kan det være aktuelt å ha avtaler på plass om disponering av ressurser i form av kompetanse, utstyr, lokaler og produksjonskapasitet, for eksempel for å sikre tilstrekkelig testkapasitet ved framtidige større smitteutbrudd.

Beredskapsplaner bør reflektere fleksibiliteten til å ta inn andre ressurser, særlig i situasjoner med knapphet på spesialisert kompetanse. Fleksibel bruk av personellressurser for å kunne tilpasse aktiviteten til en ekstraordinær hendelse er derfor en viktig del av planer, øving og andre beredskapsaktiviteter.

Samtidig som noen funksjoner må skaleres opp, vil det kunne bli nødvendig å prioritere ned andre oppgaver og tjenester. Dette kan utfordre både mulighetene til å opprettholde kvaliteten i tjenesteleveransene og hvilke tjenester som leveres. Særlig ved sammensatte trusler, vil en felles situasjonsforståelse være avgjørende for helhetlige prioriteringer.

Hvilken informasjon det er behov for vil avhenge av den ekstraordinære hendelsen, og også om den oppstår akutt eller utvikler seg over tid. I tidskritiske situasjoner der erfaringsgrunnlaget er lite og avveiningene mellom ulike hensyn er stor, må det likevel fattes krevende beslutninger. Ved tidskritiske hendelser vil eksempelvis sanntidsinformasjon og hendelsesdrevet kunnskap være mest aktuelt for etableringen av et godt situasjonsbilde. Gjennom trening og øvelser vil virksomhetene styrke evnen og være beredt til å fatte relevante beslutninger selv om tiden er knapp.

3.6 Kunnskapsberedskap

Erfaring viser at ekstraordinære hendelser krever rask tilgang på data og informasjon, og behovet for ny kunnskap kan være omfattende og tverrfaglig. Kunnskap er nødvendig for god situasjonsforståelse, for å vurdere risiko og mulig utvikling av krisen, samt for å vurdere konsekvenser av krisen og effekt og konsekvenser av ulike tiltak på kort og lang sikt. Systematisk generering og analyse av data og annen type kunnskap både før og gjennom en krise er derfor nødvendig for god beredskap og effektiv krisehåndtering.

For å opprettholde tillit er det viktig at kunnskapsgrunnlaget både for valg av strategi for håndtering av kriser og andre ekstraordinære hendelser og for valg av eventuelle tiltak, er åpent og tilgjengelig. Kunnskap som skal understøtte beslutninger i kriser må ha høy kvalitet, være relevant og kunne fremskaffes raskt, samtidig som personvernhensyn ivaretas. Usikkerhet om kunnskapsgrunnlaget må kommuniseres på en tillitvekkende måte.

Beredskap for kunnskapsproduksjon

Statusbeskrivelser, fortløpende analyser, sanntidsforskning og gode effektstudier krever rask tilgang til og bruk av eksisterende datakilder, innhenting av informasjon fra nye datakilder, mulighet for deling og kobling av data, sammenstilling og utvikling av statistikk, tilstrekkelig regnekraft og kapasitet til å oppsummere og formidle relevant innsikt. God kunnskapsberedskap forutsetter derfor samarbeid på tvers av enheter og sektorer, og at hindre for tverrgående samarbeid og informasjonsinnhenting fjernes.

• Ansvar for kunnskapsberedskap bygger på beredskapsprinsippene, der virksomheter med ansvar for arbeid med kunnskapsunderlag og beslutningsstøtte i det daglige også har ansvar for beredskap for kunnskapsproduksjon og tilgjengeliggjøring i kriser.
• Helse- og omsorgsdepartementet og Kunnskapsdepartementet har ansvar for å sørge for gode og robuste kunnskapsmiljøer, hjemmelsgrunnlag og at det er infrastruktur for kunnskapsproduksjon i normaltid som kan oppskaleres og sikre nødvendig datadeling, kunnskapsproduksjon og forskning i kriser.
• Virksomheter med ansvar for å utarbeide kunnskap som grunnlag for råd og beslutningsstøtte til helsemyndighetene, har ansvar for å bygge robuste og fleksible strukturer for kunnskapsproduksjon og hensiktsmessige samarbeidsformer i det daglige og i kriser. Beredskapsplaner bør også ivareta hensynet til rask oppskalering av kunnskapsproduksjon for beslutningsstøtte i kriser. Planer og infrastruktur for datadeling og tilgjengeliggjøring i kriser er en sentral del av beredskapen.
• Kunnskapsdepartementet, Forskningsrådet og kunnskapsmiljøene ved universiteter, høgskoler og forskningsinstitutter har ansvar for å prioritere opp relevant analysekapasitet, forskning og annen kunnskapsproduksjon til å dekke kunnskapsbehov i kriser. Planverket bør ivareta nødvendig tilgang til data og trygge analyserom.

Samtidig bør alle nivåer i helse- og omsorgssektoren ta med bruk av ny og oppdatert kunnskap i krisehåndtering i sine beredskapsplaner. Det inkluderer kapasitet til å ta imot og bruke kunnskap i krisehåndteringen, samt deling av kunnskap og forståelse innen og mellom virksomheter og sektorer. Framskaffelse og bruk av kunnskap i krisehåndtering bør også integreres i øvelser i sektoren.

Mange kriser er sektorovergripende, grensekryssende eller har en internasjonal dimensjon. Kunnskap om en krise og hvordan den best håndteres utvikles ved internasjonalt samarbeid, samtidig som kunnskapen må tilpasses den nasjonale situasjonen og lokal kontekst. Kunnskapsmiljøene i Norge bør legge til rette for nasjonalt og internasjonalt samarbeid om kunnskapsproduksjon og rask utveksling av informasjon og kunnskap i kriser.

3.7 Samarbeid

En krise eller alvorlig hendelse vil så å si alltid påvirke helse- og omsorgssektoren på en eller annen måte. Det er vanskelig å se for seg en alvorlig hendelse hvor det å beskytte og verne om liv og helse ikke er aktuelt, selv om andre samfunnssektorer kan være utgangspunktet for hendelsen og være mer berørt. Hendelser med opprinnelse utenfor Norge vil også kunne få konsekvenser for helse- og omsorgstjenestene i Norge. Både for å forebygge, håndtere, gjenopprette og lære av hendelser er det derfor nødvendig å kjenne til relevante forhold i andre samfunnssektorer i Norge og internasjonalt. I vedlegg 3 omtales samarbeidet med og grenseflater mot andre sektorer i Norge og det internasjonale samarbeidet nærmere.

3.7.1 Samarbeid med andre sektorer i Norge

Kriser rammer ofte hele samfunnet vårt og løses derfor også best gjennom felles innsats. Helse- og omsorgssektoren har grenseflater til de aller fleste andre offentlige samfunnssektorene i Norge. Det er nyttig å vite hva disse grenseflatene består i og det er nyttig å ha kunnskap om hvilke rammebetingelser de tilstøtende samfunnssektorene arbeider innenfor for å fremme samfunnssikkerhet og beredskap. Det vil både kunne gjøre samarbeidet bedre og det vil bidra til å kunne avklare roller og ansvar raskt. Det vil også kunne bidra til bedre konsekvensutredninger av tiltak slik at flere hensyn blir ivaretatt. Dette omfatter blant annet ivaretagelse av sårbare grupper, vurderinger av hva som er barns beste og vurdering av samfunnsøkonomiske konsekvenser og andre effekter. Videre vil kjennskap til hverandre kunne gjøre det enklere å mobilisere de riktige ressursene som trengs for å håndtere en hendelse, herunder fra næringslivet og frivillig sektor.

Innretningen av arbeidet med helseberedskap legger til rette for tverrsektorielt samarbeid ved at virksomheter fra andre sektorer deltar fast i utvalg for særskilte risikoområder og at relevante virksomheter som ikke deltar fast i utvalgene, kan inviteres til enkeltmøter. Dette må blant annet ses i lys av erfaringene fra tidligere ekstraordinære hendelser hvor det i etterfølgende evalueringer er blitt pekt på at «ressursene ikke fant hverandre» (22. juli-kommisjonen) og at det i håndteringen av koronapandemien ikke ble tatt tilstrekkelig hensyn til hvordan risiko i én sektor avhenger av risikoene i andre sektorer (Koronakommisjonen).

Det tverrsektorielle perspektivet ivaretas også innen andre myndigheters ansvarsområde, hvor representanter fra helsesektoren bidrar inn for å ivareta helseperspektivet i det tverrsektorielle arbeidet. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap har et samordningsansvar for nasjonal, regional og lokal sikkerhet og beredskap. Sentrale arenaer for slik samordning er Sentralt totalforsvarsforum og samordningskonferanser under hendelser. Det tverrsektorielle perspektivet i arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap er også fremhevet i utredningen fra Totalberedskapskommisjonen (NOU 2023: 17) og oppfølgingen av denne.

3.7.2 Internasjonalt samarbeid

Mange av premissene for norsk helseberedskap er grenseoverskridende. Norge deltar derfor i internasjonalt samarbeid om motstandsdyktige helsesystemer, overvåking, varsling, analyse og tiltak for å forebygge, oppdage og håndtere hendelser. Norge samarbeider nært med EU om helseberedskap og har en nordisk helseberedskapsavtale.

Alvorlige sykdomsutbrudd stopper ikke ved landegrensene. Økt handels- og reisevirksomhet over landegrenser øker muligheten for at utbrudd av alvorlige smittsomme sykdommer i andre deler av verden også kommer til Norge. Klimaendringene fører i seg selv til økt utbredelse av smittsomme sykdommer. Farlige smittestoffer oppstår som regel i land og regioner som har langt svakere helsesystemer enn i Norge og hvor mulighetene til å oppdage og avgrense utbrudd er langt svakere.

Det er derfor nødvendig å bistå andre land i å styrke sin nasjonale helseberedskap og bidra i det internasjonale samarbeidet om forebygging og håndtering av helsekriser. Svake helsesystemer i andre land og svake internasjonale samarbeidssystemer er en risiko for Norge. Det er behov for sterke globale fellesgoder for helseberedskap, som velfungerende institusjoner, samt overvåkning og kunnskap om mottiltak mot mulige pandemiske trusler.