2 Om arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap i helse- og omsorgssektoren

Samfunnets motstandsdyktighet og evne til å håndtere ekstraordinære hendelser er påvirket av alt fra internasjonale forhold til den enkeltes kompetanse og ferdigheter. De ulike aktørene står overfor både gjennomgående usikkerheter som trusler mot kritisk infrastruktur, tilgang til nødvendige innsatsfaktorer, herunder varer, tjenester og kompetanse, og usikkerhetsfaktorer som er særlig aktuelle for den aktiviteten som bedrives. Virksomhetenes beredskapsplaner skal ta høyde for forhold som kan true opprettholdelse av driften og befolkningens tilgang til nødvendige tjenester. Det skal legges til rette for å mobilisere relevante ressurser. Samordnet og helhetlig kommunikasjon er viktig både i det daglige og under håndteringen av ekstraordinære hendelser, slik at den enkeltes evne til å håndtere situasjonen blir best mulig.

Befolkningen har et ansvar for å ta vare på seg selv, holde seg orientert om samfunnsutviklingen og være forberedt på at ekstraordinære hendelser kan skje, herunder blant annet gjennom å følge rådene fra Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap om egenberedskap. Samtidig må det tas hensyn til at sårbare grupper i befolkningen har begrenset evne til å fange opp og følge slike råd.

I dette kapitlet omtales beredskapsarbeidet i Norge og hva som understøtter systematisk arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap. Dette er forhold som virksomhetene i helse- og omsorgssektoren bør legge vekt på i sitt arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap.

2.1 Kritiske samfunnsfunksjoner og grunnleggende nasjonale behov

Det systematiske arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap bygger på kunnskap om hvilke skjermingsverdige verdier, tjenester og leveranser som er verdt å beskytte. Dette innebærer å identifisere hvilke farer som kan ramme oss, analysere risiko og sårbarheter, vurdere om risiko og sårbarheter er forsvarlig eller ikke, samt å iverksette risiko- og sårbarhetsreduserende tiltak der det er nødvendig, jf. blant annet helseberedskapsloven. Arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap tar utgangspunkt i overordnet nasjonalt planleggingsgrunnlag som krisescenarier, herunder verstefallsscenarier, oversikt over kritiske samfunnsfunksjoner og andre strategiske dokumenter om risiko, trusler og sårbarhet (eksempelvis vurderinger fra Politiets sikkerhetstjeneste, Etterretningstjenesten, Nasjonal sikkerhetsmyndighet og andre). Planleggingsgrunnlaget beskriver både hva vi skal beskytte og hva vi skal beskytte oss mot. Det som skal beskyttes er for eksempel kritiske samfunnsfunksjoner og grunnleggende nasjonale funksjoner. Hva vi skal beskytte oss mot framkommer blant annet i trusselvurderinger og krisescenarioer.

Kritiske samfunnsfunksjoner er av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap definert som de funksjonene som er nødvendige for å ivareta befolkningens og samfunnets grunnleggende behov og befolkningens trygghetsfølelse, og som samfunnet ikke kan klare seg uten i syv døgn eller kortere uten at dette truer befolkningens sikkerhet og/eller trygghet. Grunnleggende nasjonale funksjoner er i sikkerhetsloven definert som tjenester, produksjon og andre former for virksomhet som er av en slik betydning at et helt eller delvis bortfall av funksjonen vil få konsekvenser for statens evne til å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser. Kritiske samfunnsfunksjoner og grunnleggende nasjonale funksjoner er fordelt mellom ulike departementsområder.

Helse- og omsorgsdepartementet har ansvar for to kritiske samfunnsfunksjoner

• helse og omsorg
• vann og avløp

Departementet har ansvar for tre grunnleggende nasjonale funksjoner

• helseberedskap
• trygg vannforsyning
• helse- og omsorgsdepartementets virksomhet, handlefrihet og beslutningsdyktighet

I tillegg er matvareforsyning en tverrsektoriell grunnleggende nasjonal funksjon med delt ansvar mellom Nærings- og fiskeridepartementet, Landbruks- og matdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet.

2.2 Systematikk i arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap

Samfunnssikkerhet og beredskap handler om å forebygge hendelser som kan true eller ramme samfunnets verdier, og være forberedt på å håndtere ekstraordinære hendelser i fred, ved sikkerhetspolitisk krise, under væpnet konflikt eller krig. Dette krever et helhetlig og systematisk samfunnssikkerhetsarbeid, der kunnskap om og oversikt over risiko og sårbarhet følges opp gjennom forebygging og beredskap.

Systematisk og helhetlig arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap øker motstandsdyktigheten i samfunnet. Med systematisk menes planmessig og kunnskapsbasert. Med helhetlig menes at arbeidet omfatter hele risikospekteret. Med motstandsdyktig menes evnen til å opprettholde eller gjenopprette viktige funksjoner etter at en hendelse har funnet sted. Målet er raskt å kunne gjenopprette normaltilstanden eller om nødvendig å tilpasse denne til endrede forutsetninger.

Arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap er en kontinuerlig prosess der forebygging, beredskap, håndtering, gjenoppretting og læring kan ses på som en sammenhengende kjede, jf figur 2.1. I alle leddene av kjeden er kunnskapsoppbygging og tilpasning til endringer i risiko- og sårbarhetsbildet en integrert del av arbeidet.

Figur 2.1 Samfunnssikkerhet som kjede (Meld. St. 9 (2024–2025) Totalberedskapsmeldingen. Forberedt på kriser og krig)

2.2.1 Oversikt

Alle virksomheter i helse- og omsorgssektoren skal ha kunnskap om hvilke verdier de forvalter og skaffe seg oversikt over hendelser som kan føre til ekstraordinære belastninger for dem, jf. sikkerhetsloven. Oversikten bør ta utgangspunkt i virksomhetens art og omfang og omfatte virksomheten selv, ansvarsområdet virksomheten forvalter og eksterne forhold. Det finnes en rekke oversikter og analyser det kan tas utgangspunkt i, herunder krisescenarioer utgitt av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap samt årlige trussel- og risikovurderinger fra Etterretningstjenesten, Politiets sikkerhetstjeneste og Nasjonal sikkerhetsmyndighet. Etter behov, og minst en gang hvert fjerde år, skal det foreligge en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse og beredskapsanalyser for helse- og omsorgssektoren hvor ulike risikoområder ses i sammenheng. Denne analysen vil også være utgangspunkt for en årlig sårbarhets- og tilstandsvurdering som alle sektorer skal utføre, jf. Totalberedskapsmeldingen (Meld. St. 9 (2024–2025)).

2.2.2 Forebygging

Forebygging er å etablere tiltak i forkant av hendelser for å redusere sannsynligheten for eller konsekvensene av en ekstraordinær hendelse. Alle virksomheter i helse- og omsorgssektoren skal gjennomføre forebyggende og skadebegrensende tiltak, jf. sikkerhetsloven. Kunnskap om egne verdier og systematisk arbeid med risiko- og sårbarhetsanalyser gir grunnlag for å prioritere relevante forebyggende tiltak.

2.2.3 Beredskap

Beredskap er planlagte og forberedte tiltak som gjør virksomheten i stand til å håndtere ekstraordinære hendelser slik at konsekvensene blir minst mulig. Alle virksomheter i helse- og omsorgssektoren som er omfattet av helseberedskapsloven skal ha beredskapsplaner som gjør dem i stand til å iverksette tiltak og yte nødvendige tjenester ved:

• Interne og eksterne hendelser som vesentlig reduserer virksomhetens evne til å yte tjenester eller levere varer, for eksempel som følge av svikt i kritiske innsatsfaktorer og infrastruktur.
• Eksterne hendelser som vil innebære en ekstraordinær belastning på virksomheten og som kan kreve en generell omstilling av den ordinære driften for å kunne tilpasse kapasiteten. Eksempler på hendelser kan være masseskade, digitalt angrep, et pandemiutbrudd eller svikt i internasjonale forsyningskjeder.

Virksomheter i helse- og omsorgssektoren som ikke er omfattet av helseberedskapsloven, er pålagt å utarbeide beredskapsplaner og beredskapsplikt etter instruks fra departementet.

2.2.4 Håndtering

Håndtering er responsen på en ekstraordinær hendelse. Helse- og omsorgstjenestene håndterer større og mindre kriser og hendelser hver dag. God håndtering forutsetter god og koordinert situasjonsforståelse av hendelsen og at ressurser mobiliseres raskt og koordinert, samt at aktiviteter prioriteres og gjennomføres i tråd med hendelsesforløpet. I en krisesituasjon vil det kunne bli nødvendig å prioritere noe ned for å kunne forsterke innsatsen innen de aktuelle områdene som påvirkes av den ekstraordinære hendelsen. God kunnskap og oversikt, forebyggende tiltak og gode planer vil bidra til effektiv gjennomføring. God dialog med aktører i egen sektor og samvirkeaktører i andre sektorer er kritisk for effektiv og målrettet håndtering. Alle virksomheter i helse- og omsorgssektoren skal ha etablerte systemer som benyttes for håndtering, varsling og kommunikasjon, kriseledelse og rapportering. Kontinuitetsplanlegging er viktig for håndtering av langvarige hendelser. Den sikkerhetspolitiske situasjonen og kompleksiteten i samfunnet gir økt behov for sikker og effektiv kommunikasjon og informasjonsdeling, også på gradert nivå. Det innebærer samtidig at nøkkelpersonell er sikkerhetsklarert for å kunne motta og forvalte gradert informasjon. Ikke alle virksomheter i helse- og omsorgssektoren har tilgang til egne graderte plattformer. Beredskapsplanlegging må inkludere planer og løsninger for bruk av graderte kommunikasjonsplattformer, eller alternativer dersom slike ikke er tilgjengelig.

2.2.5 Gjenoppretting

Gjenoppretting er evnen til å komme tilbake til en normaltilstand i etterkant av en hendelse eller tilpasse denne til endrede forutsetninger dersom det er nødvendig. Å forberede langsiktige tiltak for å gjenopprette funksjoner og bidra til å få samfunnet tilbake til det normale igjen etter ekstraordinære hendelser, er derfor sentralt for virksomhetene i helse- og omsorgssektoren.

2.2.6 Læring

Læring er tilegnelse av ny kunnskap og endring i atferd som følge av erfaring. Læring av hendelser og øvelser er viktig for å bedre evnen til å håndtere fremtidige situasjoner. Evaluering og implementering av læringspunkter fra øvelser og hendelser er en viktig del av det systematiske og helhetlige beredskapsarbeidet. Alle virksomheter i sektoren skal jobbe systematisk med å følge opp læringspunkter fra hendelser og øvelser, jf. helseberedskapsloven. Deling av erfaring og læring etter hendelser og øvelser kan bidra til læring på tvers av funksjoner, virksomheter og organisasjoner. Utvalg for særskilte risikoområder og Helseberedskapsrådet er egnede arenaer for å dele erfaringer og bidra til læring på tvers i helse- og omsorgssektoren og mellom sektorer.

2.2.7 Kunnskap

For å håndtere kriser godt trengs best mulig kunnskapsgrunnlag. Ofte vil det være behov for ny kunnskap som man ikke har når krisen treffer. Kunnskap i beredskapsarbeid og krisehåndtering kan defineres bredt og inkludere både forskningsbasert kunnskap og annen kunnskap basert på rapportering, analyser og overvåking, samt systematiserte erfaringer fra relevante aktører både i og utenfor helsesektoren. Tett samarbeid mellom beslutningstagere, aktuelle kunnskapsmiljøer og andre relevante aktører er viktig for å identifisere behov og prioritere slik at nødvendig kunnskap kan produseres og brukes så raskt som mulig. For å få et slikt samarbeid om kunnskap til å fungere godt i kriser er det nødvendig at systemet fungerer godt også i det daglige.

2.2.8 Nærmere om utvalgte aktiviteter mv.

Beredskapsplaner er viktig for å være forberedt på å håndtere hendelser og kriser. Samtidig kan det ikke utarbeides planer som dekker alle tenkelige situasjoner og alle aktuelle aktiviteter som følger med krisehåndtering. Overordnede og generiske planverk som suppleres med mer spesifikke delplaner eller tiltakskort for konkrete scenarioer, kan være en hensiktsmessig måte å forene hensynet til både fleksibilitet og detaljering på. Beredskapsplaner skal oppdateres jevnlig og være basert på risiko- og sårbarhetsanalyser og realistiske planforutsetninger, jf. helseberedskapsloven.

Beredskapsplaner skal ivareta muligheter for økt fleksibilitet og rask omstilling. Planer skal også inkludere samarbeid med andre relevante aktører og hvordan ressurser kan mobiliseres, og skal i tillegg omfatte samarbeid med næringslivet og frivillig sektor. Beredskapsplaner og samarbeid vil også være viktig i håndteringen av prioriteringsutfordringer, for eksempel i situasjoner der evnen til å opprettholde kontinuitet i kritiske samfunnsfunksjoner som kraft, helse, elektronisk kommunikasjon, matforsyning eller transport kan komme under press. Ivaretakelse av sårbare grupper er et hensyn som også skal omtales i planer for helseberedskap. Systematisk generering og bruk av kunnskap bør innarbeides som en del av beredskapsplanene på alle nivåer i helse- og omsorgssektoren. Lokale planer skal bygge på overordnet planverk. I helse- og omsorgssektoren vil Nasjonal helseberedskapsplan være førende for underliggende planverk. Alle virksomheter i helse- og omsorgssektoren, både de som yter helse- og omsorgstjenester og de som har understøttende funksjoner, skal utarbeide beredskapsplaner. Det gjelder også de som ikke har planplikt etter lov og forskrift eller er pålagt å ha beredskapsplaner gjennom vedtekter eller liknende.

Figur 2.2 Planhierarkiet for arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap i helse- og omsorgssektoren

Øving gir et godt grunnlag for forberedelse, læring og forbedring. Øvelser kan gjennomføres på ulike måter, fra strategiske skrivebordøvelser eller fullskala trening på et scenario som involverer mange aktører – til korte, praktiske gjennomkjøringer med få deltakere. Øvelser er et nyttig verktøy for å teste beredskapsplaner, klargjøre roller og ansvar i egen organisasjon og grenseflater mot andre, belyse svakheter og avhengigheter, øke kunnskapen og bedre evnen til krisehåndtering. Øvelser bør variere i form og innhold og bør inkludere aktører som vil samvirke i en reell hendelse i egen og andre sektorer, samt næringsliv og frivillige organisasjoner. Alle som har sentrale roller i helse- og omsorgssektoren – helsemyndigheter, spesialisthelsetjenesten og de kommunale helse- og omsorgstjenestene – bør øve regelmessig og systematisk. Dette inkluderer kommuner, andre virksomheter innen den kommunale helse- og omsorgstjensten, fylkeskommuner, statsforvaltere, sykehus og andre virksomheter innen spesialisthelsetjenesten, herunder også fastleger og avtalespesialister.

Samvirke er et av de grunnleggende beredskapsprinsippene og innebærer at alle aktører har et selvstendig ansvar for å kunne samvirke med relevante aktører og virksomheter om forebygging, planlegging og krisehåndtering. Godt samvirke innebærer at relevante ressurser deler relevant informasjon, møtes og at hendelser håndteres på en effektiv og hensiktsmessig måte av de involverte. Det krever helhetlig tilnærming og koordinert innsats. Gjennom relevante planer, realistiske øvelser og egnede møtearenaer/treffpunkter, styrkes samvirkeegenskapene og evnen til å mobilisere og bruke de riktige ressursene. Næringsliv, frivillige organisasjoner, lokalsamfunn og enkeltpersoner er viktige bidragsytere til en motstandsdyktig helseberedskap og viktige ressurser i samvirket på tvers av sektorer.

Fleksibilitet og omstillingsevne er nødvendig for å håndtere ekstraordinære hendelser. God beredskap baserer seg på de løsningene og den kapasiteten som benyttes i det daglige innenfor hver virksomhet og på tvers av helse- og omsorgssektoren. Viktige forhold er tilstrekkelig personell med riktig kompetanse, organisatorisk fleksibilitet, evne til prioriteringer og omstilling, god samhandling og mulighet til å mobilisere ressurser. Virksomhetene og aktørene skal ha oversikt over egen kompetansesammensetning og legge til rette for kompetansetiltak og opplæringsprogrammer som er rettet mot ekstraordinære hendelser. For å håndtere ekstraordinære hendelser er mulighet til å omdisponere personellet innenfor egen virksomhet, og i noen tilfeller også mellom virksomheter, sentralt. Dette må skje innenfor regelverket og de ansatte må være kjent med planverket og mulighetene. Fleksibilitet og omstilling innebærer også prioriteringer. Hver dag gjøres prioritering i helsetjenesten rutinemessig. Ved større og eventuelt langvarige kriser vil en rekke forhold kunne bli påvirket i helse- og omsorgstjenesten, og endrede prioriteringer og fordeling av ressurser vil kunne få mer omfattende konsekvenser. Særlig vil det kunne bli sterkt press på kapasiteten i form av sengeplasser på intensivavdelinger mv. og på personellet som følge av langvarig høyt arbeidspress og krevende arbeidsforhold. Samfunnet må være forberedt på at det kan oppstå situasjoner der det vil være behov for å tilpasse rammene for prioritering til den situasjonen helse- og omsorgstjenesten faktisk befinner seg i under en krise. I en krisesituasjon vil det kunne bli nødvendig å lempe på krav som anvendes i det daglige. Det kan være at tjenester og aktiviteter må prioriteres skarpere mellom områder, eller at kvaliteten på tjenestene som ytes må justeres. Priotieringsutfordringer vil kunne oppstå blant annet i møte med pasienter, i fordeling av knappe ressurser og i strategiske vurderinger av tiltak. Relevante planer og øvelser styrker evnen til omstilling, mobilisering og fleksibel bruk av tilgjengelige ressurser for å håndtere en krise eller hendelse. Omstilling og mobilisering langs hele krisespekteret er også omtalt i kapittel 3.

Situasjonsforståelse handler både om å ha tilgang til tilstrekkelig og pålitelig informasjon og å kunne analysere og forstå informasjonen. God situasjonsforståelse er en forutsetning for å kunne ta riktige beslutninger og eventuelt å iverksette virksomme tiltak. God situasjonsforståelse bygger på et godt situasjonsbilde. Situasjonsbildet etableres gjennom innhenting av informasjon fra virksomheter i egen sektor, fagmiljøer, samvirkeaktører nasjonalt og internasjonalt, samt mediene. Felles situasjonsforståelse øker evnen til å håndtere kriser i hele krisespekteret. Gode og samkjørte kommunikasjonssystemer mellom aktørene er derfor viktig, i det daglige og i krise. Felles situasjonsforståelse er også viktig for å kunne vurdere og være forberedt på det videre forløpet. Gode systemer som sørger for at mulige trusler og hendelser oppdages raskt, og som bidrar til at tilgjengelig informasjon analyseres og gir god situasjonsforståelse og risikovurdering, er en forutsetning for rask og relevant respons. Uten en felles situasjonsforståelse forsterkes usikkerheten i en krisesituasjon. Oversikt over verdier og risiko innenfor eget ansvarsområde øker evnen til å gi verdifulle bidrag til en helhetlig og tverrsektoriell situasjonsforståelse. Kunstig intelligens, maskinlæring og stordata brukt riktig, vil bidra til bedre situasjonsforståelse og derigjennom analyse, varsling og rettidig håndtering.