1 Helseberedskap – mål og prinsipper
Helseberedskapen skal verne liv og helse og bidra til at befolkningen kan tilbys nødvendig helsehjelp og omsorgstjenester i krise og krig.
Helseberedskap er forvaltningens og helse- og omsorgstjenestenes forebygging av, beredskap for og håndtering av ekstraordinære hendelser som rammer sektoren – i samarbeid med andre relevante sektorer og aktører, herunder næringslivet og frivillig sektor. Organiseringen av helseberedskapen er helse- og omsorgsministerens konstitusjonelle ansvar.
For å verne om liv og helse skal håndteringen av en krise være målrettet, samordnet, fleksibel og skalerbar. Konsekvensene for samfunnet av nødvendige tiltak skal holdes så lave som mulig. Åpenhet og demokratiske prinsipper skal ligge til grunn, og håndteringen skal være kunnskaps- og erfaringsbasert. Tiltak som iverksettes må vurderes helhetlig og forholdsmessig slik at det tas hensyn til de samlede samfunnsmessige konsekvensene. Det er særlig viktig for å ivareta hensynet til sårbare grupper, herunder skal det blant annet foretas barns-beste vurderinger.
Grunnlaget for å være gode i krise legges i det som gjøres til daglig. Godt folkehelsearbeid og en helse- og omsorgstjeneste som er hensiktsmessig innrettet, er utgangspunktet for en motstandsdyktig helseberedskap. Tillit og åpenhet i samfunnet, sammen med kunnskap, kompetanse og bevissthet på alle nivåer, bidrar til en motstandsdyktig befolkning. God og åpen kommunikasjon og informasjonsflyt er sentralt; mellom de ulike aktørene som skal håndtere krisen og ikke minst til befolkningen. Kjernen i helseberedskapen er offentlige ressurser og innsats. Næringsliv, frivillige organisasjoner, lokalsamfunn og enkeltpersoner er viktige bidragsytere i forebygging og håndtering av ekstraordinære hendelser. Kriser stopper ikke ved landegrenser. Internasjonalt samarbeid er derfor også en viktig del av beredskapsarbeidet.
Boks 1.1 Beredskapsprinsippene |
|
Ansvarsprinsippet innebærer at organisasjonen som har ansvar for et fagområde i det daglige også har det i krise. Ansvarsprinsippet innebærer at departementer, direktorater og andre statlige etater, virksomheter, kommuner og fylkeskommuner har ansvar for samfunnssikkerhet innen sine områder. Statsrådens konstitusjonelle ansvar og ansvarsprinsippet står ikke i veien for hensiktsmessig samordning. De fleste kriser eller større, alvorlige ulykker og hendelser vil kreve samvirke og samarbeid. Likhetsprinsippet betyr at organiseringen i kriser bør være mest mulig lik den daglige organiseringen. Likhetsprinsippet er et utgangspunkt og må avveies mot behovene som oppstår, spesielt under større hendelser. Prinsippet skal ikke være til hinder for at organisasjoner som har behov for det, etablerer og øver en egen, forsterket kriseorganisasjon. Dette gjelder spesielt for å håndtere store og komplekse kriser der den daglige organisasjonen, og de ressursene den rår over, ikke er tilstrekkelig. Nærhetsprinsippet tilsier at kriser organisatorisk skal håndteres på lavest mulige effektive nivå. Nærhetsprinsippet innebærer at kriser skal håndteres på lavest mulig nivå organisatorisk og geografisk, men det kan for visse type kriser bety sentralt myndighetsnivå – da krisehåndteringen kan kreve spesiell fagkompetanse og beslutninger som må tas på sentralt nivå. Slik krisehåndtering vil kreve at også beredskapsaktører regionalt og lokalt må iverksette tiltak. Et eksempel er sikkerhetspolitiske kriser og væpnet konflikt. Dette tilsier overordnet styring og koordinering fra sentralt myndighetsnivå. Nærhetsprinsippet skal ikke hindre at aktørene anmoder om hjelp og støtte. Samvirkeprinsippet medfører at myndigheter, virksomheter og etater har selvstendig ansvar for å sikre at de samvirker med relevante aktører og virksomheter om forebygging, planlegging og krisehåndtering. Samvirkeprinsippet betyr å utvikle gode former for samarbeid med de aktørene det er nødvendig å samarbeide med, avklare og ta hensyn til avhengigheter, samt se ressursene som helhet. Felles beredskapsforberedelser i form av planer, trening, øvelser, evaluering og læring står helt sentralt. Alle aktører har et selvstendig ansvar for å sikre et optimalt samvirke, koordinering og samarbeid med relevante aktører. |
Avklarte roller og ansvar er avgjørende for en velfungerende helseberedskap i tråd med hovedprinsippene for beredskap og samfunnssikkerhet om ansvar, nærhet, likhet og samvirke.
Ekstraordinære hendelser kan få brede samfunnsmessige konsekvenser som krever koordinering og samarbeid mellom mange aktører og på tvers av sektorer. Beredskapsstrukturen må henge sammen fra lokalt til sentralt nivå, med tydelige ansvars- og styringslinjer. Det tverrsektorielle samarbeidet må ivaretas både i forberedelser til og i håndteringen av kriser og alvorlige hendelser. Det omfatter aktørene i offentlig sektor (statlige, fylkeskommunale og kommunale), næringslivet og frivillig sektor, slik at samfunnets totale ressurser kan benyttes dersom det er nødvendig.
Planer for god helseberedskap er viktig for å være forberedt på sannsynlige og mindre sannsynlige hendelser og kriser. Samtidig kan det ikke være planer for alt som kan inntreffe. Fleksibilitet og omstilling er nøkkelfaktorer for helsesektorens evne til å håndtere ulike kriser. De mest hensiktsmessige aktivitetene må prioriteres. Gjennom håndtering av reelle hendelser, øvelser og andre relevante forberedelser i beredskapsarbeidet, opparbeides evnen til å håndtere det uventede når det skjer. Ikke minst opparbeides det gode evner til å håndtere ekstraordinære hendelser gjennom den daglige aktiviteten i de akuttmedisinske tjenestene, i det daglige smittevernarbeidet mv.
Ulike hendelser vil kreve ulik respons. Det er forskjell på akutte hendelser, som for eksempel eksplosjoner eller større ulykker som kan medføre masseskade, og sakte framvoksende og langvarige sektorovergripende hendelser, som for eksempel pandemien på begynnelsen av 2020-tallet. Væpnet konflikt og krig vil kunne utfordre helse- og omsorgssektoren til det ytterste og legge press på tilgjengelige ressurser og den samlede nasjonale evnen til å yte helsetjenester. Samhandling mellom sivile og militære enheter og myndigheter, samt mellom nasjoner vil være nødvendig for å ha tilstrekkelig kapasitet til behandling, håndtering av masseskader, medisinsk evakuering og forsyning. Sektoren må gjennom planmessig arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap rustes til å møte ulike forhold og hendelser. Evne til fleksibilitet og omstilling er en forutsetning for å kunne priortere innenfor den tilgjengelige kapasiteten og ivareta hensynet til liv og helse.
Trusselaktører og fremmede stater bruker sammensatte virkemidler som kan ramme bredt både i det fysiske og digitale rom. Slike virkemidler kan pågå over lang tid, treffe på tvers av samfunnet og vil være krevende å forstå, oppdage, håndtere og motvirke. Å håndtere sammensatt virkemiddelbruk krever informasjonsdeling på tvers av sektorer, å se hendelser i sammenheng og en delt situasjonsforståelse.
Håndtering av ekstraordinære hendelser, kriser, sammensatte trusler og krig krever riktig og tilpasset respons basert på god risiko- og situasjonsforståelse. Det handler om å kunne tolke en situasjon riktig for å kunne håndtere hendelser og for å være forberedt på det videre hendelsesforløpet. Det krever god kunnskap og evne til å gjøre informasjon om situasjonen raskt tilgjengelig for alle som har behov for det, i alle faser av en krise. Evnen til å møte en krevende situasjon opparbeides blant annet gjennom å identifisere verdier og sårbarheter, utvikle scenarioer, utarbeide planer basert på realistiske forutsetninger i samarbeid mellom ulike aktører, samt å gjennomføre forebyggende tiltak som reduserer sannsynligheten for en ekstraordinær hendelse og/eller bidrar til at konsekvensene blir mindre alvorlige dersom den likevel inntreffer. Rapportering og deling av informasjon må legge til rette for en relevant og riktig situasjonsforståelse som setter de ulike aktørene i stand til å prioritere, beslutte og gjennomføre de mest hensiktsmessige aktivitetene. God helseberedskap innebærer også å komme raskt tilbake til normalsituasjonen etter en ekstraordinær hendelse.
Beredskapsarbeidet skal vektlegge kontinuerlig forbedring, gjennom kravet om å arbeide systematisk med kvalitetsforbedring i tråd med forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgssektoren. Denne forskriften er basert på at aktivitetene skal planlegges, gjennomføres, evalueres og korrigeres.