1 Innledning og sammendrag

Seksuell trakassering er vanskelig å snakke om og lett å bagatellisere. Ofte skjer slike handlinger i lukkede rom uten vitner til stede. Det har derfor lenge vært et stille problem. Høsten 2017 startet en kampanje i sosiale medier der kvinner fra flere land delte historier om overgrep og seksuell trakassering i arbeidslivet under emneknaggen #metoo. I Norge spredte bevegelsen seg i form av opprop fra flere bransjer og ulike miljøer. Kampanjen satte seksuell trakassering, særlig i arbeids- og organisasjonslivet, på dagsorden. Inntil da hadde mange tvilt på om seksuell trakassering egentlig var et stort problem i det norske arbeidslivet, som er kjent for sin høye grad av organisering, medbestemmelse og likestilling. Historier om seksuell trakassering hadde blitt avfeid som enkeltstående hendelser og dermed et individuelt problem, snarere enn et strukturelt og kulturelt problem. Med det overveldende antallet erfaringer som kom fram under #metoo-kampanjen, kunne det ikke lenger bestrides at seksuell trakassering er et samfunnsproblem som i stor grad handler om misbruk av makt og de strukturene som muliggjør dette.

Ikke alle næringer og sektorer tok et oppgjør med seksuell trakassering høsten 2017. Forsvaret var blant sektorene som ikke hadde noe #metoo-opprop, men høsten 2018 sto en rekke kvinner fram og fortalte om sine opplevelser med seksuell trakassering i Forsvaret. Først høsten 2021 fikk offentligheten også innblikk i de alvorlige hendelsene som kvinnelige fiskere har vært utsatt for på arbeidsplassen. Det ble også tydelig at de opplevde det å varsle som svært vanskelig og belastende.

#Metoo rettet også oppmerksomhet mot seksuell trakassering på andre samfunnsarenaer, blant annet i skolen, ungdomsmiljøer og idretten, samt i politiske og religiøse miljøer. Det ble blant annet satt søkelys på seksualisert sjargong i skolegården, og etterlyst en mer aktiv innsats fra rektorer og lærere, i tillegg til tiltak for å få slutt på trakasseringen.1

Å oppleve seksuell trakassering kan ha stor betydning for den enkeltes liv. Seksuell trakassering skaper utrygghet og undergraver følelsen av likeverd, enten det skjer på jobb, skole eller i fritiden. Mange mister tillit til kollegaer, ledere, lærere og medelever, og flere bærer disse opplevelsene med seg hele livet. Seksuell trakassering er forbundet med helseplager og sykefravær, mindre tilfredshet med livet og ønske om å slutte i jobben. Det kan medføre økonomiske konsekvenser for den enkelte og bidra til lavere deltakelse på viktige sosiale arenaer.

Seksuell trakassering begrenser folks frihet og mulighet til å leve det livet de ønsker. Alle kan bli utsatt for seksuell trakassering, men kvinner opplever dette i særlig stor grad. I tillegg er unge, skeive, personer med funksjonsnedsettelser og personer som tilhører en etnisk minoritet mer utsatt enn befolkningen generelt. Dette gjelder spesielt kvinnene, men også skeive menn er særlig utsatt.

#Metoo har bidratt til økt bevissthet om hva seksuell trakassering er og omfanget i samfunnet. Likevel skjer det fortsatt, og det er fremdeles tilfeller som ties i hjel.

Lovverket er tydelig: seksuell trakassering er forbudt. Det er en bred definisjon av seksuell trakassering som ligger til grunn. Syv år etter #metoo-kampanjen startet, er det likevel fortsatt få saker om seksuell trakassering som meldes inn til Diskrimineringsnemnda eller domstolene. Bevegelsen bidro til å synliggjøre et samfunnsproblem som lenge har blitt bagatellisert som enkelthendelser. Likevel er det mye som tyder på at det for mange fortsatt er uklart hva seksuell trakassering egentlig er. Undersøkelser tyder på at mange har en høyere terskel for hvilke handlinger eller situasjoner de anser som seksuell trakassering enn det som defineres i lovverket.

Regjeringen ønsker å ta et oppgjør med seksuell trakassering. Seksuell trakassering koster for mye for den enkelte og for samfunnet som helhet. #Metoo-kampanjen var et viktig startskudd, og regjeringen mener at tiden er overmoden for å samle og intensivere innsatsen for et samfunn fritt for seksuell trakassering.

1.1 Bakgrunn for meldingen og mål for politikken

Meldingen svarer på anmodningsvedtak nr. 755 (2020–2021) fra Stortinget:

«Stortinget ber regjeringen utarbeide en stortingsmelding med en bred gjennomgang av ulike arbeidsfelt og sektorer i samfunnet, der det foreslås tiltak som kan bidra til å forebygge seksuell trakassering i det norske samfunnet. Arbeidet må omfatte alle typer trakassering, samt trusler og vold.»2

Denne meldingen gir den første helhetlige sammenstillingen av kunnskap om omfang av seksuell trakassering på tvers av samfunnsområder – i arbeidslivet, i utdanning og skole, kultur- og fritidsaktiviteter, idrett og frivillighet, og på internett. Kunnskap om hvorfor og hvor seksuell trakassering skjer, er avgjørende for å kunne utvikle en treffsikker politikk.

Meldingen gir en samlet oversikt over relevant regelverk, aktører og virkemidler i arbeidet med å forebygge seksuell trakassering. Det er viktig fordi det må være tydelig hvem som har ansvaret for å forebygge seksuell trakassering, og hva man kan gjøre hvis man opplever seksuell trakassering. Det er også viktig å synliggjøre at det finnes god kompetanse og veiledning som kan brukes i arbeidet mot seksuell trakassering.

På den ene siden viser meldingen at det er avgjørende at arbeidslivet og andre samfunnsarenaer iverksetter konkrete tiltak for å fremme aktivt forebyggende arbeid. På den andre siden viser den at det er behov for et bredt likestillingsarbeid som tar et oppgjør med forventninger knyttet til hvordan kvinner og menn skal oppføre seg, maktubalanse og ukultur. Dette er med på å løfte diskusjonen om hva som skal til for å få et samfunn fritt for seksuell trakassering og peker retning for framtidig politikkutvikling.

Meldingen har hovedfokus på seksuell trakassering som ungdom og voksne utsettes for. Seksuell trakassering rettet mot barn er ikke et hovedanliggende i denne meldingen. Når det handler om seksuell atferd blant barn, er det mer hensiktsmessig å vurdere om atferden for eksempel er sunn og god, problematisk eller skadelig.3 Det kan bli konstruert og kunstig å snakke om seksuell trakassering når det gjelder barn og det er vanligere å omtale seksuelle krenkelser som seksuelle overgrep.4

Regjeringen har følgende målsettinger:

1.1.1 Et likestilt samfunn

Seksuell trakassering er et hinder for likestilling, og kan ikke ses uavhengig av andre likestillingsutfordringer i samfunnet. Det brede likestillingsarbeidet til regjeringen er sentralt for å motvirke seksuell trakassering. Det handler blant annet om innsats for et likestilt samfunn mellom kvinner og menn og om et aktivt likestillingsarbeid. Det handler også om innsats for et sterkt sivilt samfunn og godt samarbeid med partene i arbeidslivet, samt det omfattende arbeidet med å forebygge alle former for vold.

1.1.2 God og effektiv veiledning og håndheving i saker om seksuell trakassering

Likestillings- og diskrimineringsombudet og Diskrimineringsnemnda er grunnleggende aktører i arbeidet mot seksuell trakassering. De som lurer på om de har opplevd seksuell trakassering, skal ha et sted de kan henvende seg for å få råd og veiledning. Arbeidsgivere og andre aktører som ønsker råd om forebyggende arbeid for å hindre seksuell trakassering, skal også kunne få dette. De som sier fra eller varsler om seksuell trakassering, skal bli tatt på alvor. De som ønsker å få sin sak vurdert av Diskrimineringsnemnda, skal ha mulighet til det, og tilbudet skal være gratis. Det er avgjørende at brudd på forbudet mot seksuell trakassering gir konsekvenser for den ansvarlige.

1.1.3 Et trygt og anstendig arbeidsliv uten seksuell trakassering

Et arbeidsliv uten seksuell trakassering krever kontinuerlig og systematisk innsats. Regjeringen, partene i arbeidslivet og virksomheter må samarbeide for å legge de nødvendige rammene. Arbeidet må sees i sammenheng med regjeringens innsats for å styrke arbeidstakernes rettigheter, forbedre det psykososiale arbeidsmiljøet og fremme likestilling i arbeidslivet. Rettferdige og gode arbeidsforhold, samt et mer likestilt arbeidsliv, er avgjørende for å lykkes.

1.1.4 Skole- og utdanningshverdag fri for seksuell trakassering

Innsats for å forhindre seksuell trakassering blant barn og unge er viktig for regjeringen. Skolen er en sentral arena for utvikling av holdninger for livsmestring og samfunnsdeltakelse, og utgjør en betydelig del av barn og unges hverdag. Seksuell trakassering kan ha store konsekvenser for barn og unge og kan bidra til utrygghet, utenforskap og mistrivsel. Alle barn har rett til et trygt og godt skolemiljø som fremmer helse, inkludering, trivsel og læring. Arbeid mot seksuell trakassering handler om holdningsskapende arbeid i skolen, arbeid for god seksuell helse og arbeid mot mobbing, diskriminering, vold og trakassering.

1.1.5 Kultur og fritidsaktiviteter, idrett og frivillighet fri for seksuell trakassering

Regjeringen vil støtte opp under et åpent, mangfoldig og variert kunst- og kulturliv som er til for hele befolkningen. Alle skal ha mulighet til å delta i kultur- og fritidsaktiviteter, idrett og frivillighet.

Frivilligheten skal være en trygg og inkluderende arena for mennesker i alle aldre, både for de frivillige og for dem som deltar i aktiviteter i regi av lag, foreninger og organisasjoner. Da må det legges til rette for at det drives et godt forebyggende arbeid, og at det finnes systemer for å håndtere seksuell trakassering. Deltakelse i organiserte kultur- og fritidsaktiviteter, foreningsarbeid, idrett og politikk er en viktig kilde til fellesskap, identitet og mestring for både barn, ungdom og voksne. Det hviler et særlig ansvar for å forebygge og forhindre seksuell trakassering på arenaer for ungdom og utsatte eller sårbare grupper.

1.1.6 En digital hverdag uten seksuell trakassering

Digital kommunikasjon har blitt en integrert del av hverdagen, og de fleste av oss tilbringer en betydelig del av tiden vår på internett. Samtidig har digitale plattformer ført til en ny arena for seksuell trakassering. Det skal være trygt for alle å samhandle digitalt og det må forventes samme oppførsel i den digitale sfæren som ved fysisk interaksjon.

1.1.7 Mer kunnskap og forskning om seksuell trakassering

Et godt kunnskapsgrunnlag er en forutsetning for treffsikre og effektive tiltak. I denne meldingen identifiseres flere kunnskapshull. Det handler for eksempel om et mulig behov for en standardisert metode for å kartlegge seksuell trakassering, mer kunnskap om risiko for ulike grupper og mer kunnskap om hvordan ulike sosiale kategorier som kjønn, kjønnsidentitet, seksuell orientering, alder, etnisitet, religion, funksjonsevne og sosioøkonomisk bakgrunn kan samvirke. I tillegg er det nødvendig med mer kunnskap om effektive forebyggende tiltak.

1.2 Innspill til arbeidet med meldingen

Arbeidet med denne meldingen er ledet av Kultur- og likestillingsdepartementet, i samarbeid med Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Barne- og familiedepartementet, Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet, Forsvarsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Kommunal- og distriktsdepartementet, Kunnskapsdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet.

Meldingsarbeidet er presentert i Bufdirs likestillingsråd, i møte med partene i arbeidslivet gjennom arbeidsgruppen for likestilling, i møter med Likestillings- og diskrimineringsombudet, Diskrimineringsnemnda og likestillingssentrene og i møte med Sametinget. Det er gjennomført fire regionale innspillsmøter og et innspillsmøte med unge. I tillegg har departementet mottatt en rekke skriftlige innspill.

Skriftlig innspill kan leses på regjeringen.no.

1.3 Sammendrag

Ingen samfunnsarenaer er trakasseringsfrie: seksuell trakassering er en likestillingsutfordring i arbeidslivet, i skole og utdanning, kultur og fritidsaktiviteter, idrett og frivillighet, og på internett. Meldingen består av fire deler:

Del I Seksuell trakassering – et komplekst problem

Kapittel 2: Hva er egentlig seksuell trakassering?

For å kunne gjennomføre effektivt forebyggende arbeid, er det avgjørende å definere og kommunisere hva seksuell trakassering er. Seksuell trakassering kan ta mange former og varierer i alvorlighetsgrad. Et formål med denne meldingen er å tydeliggjøre hva seksuell trakassering kan være og å bidra til å senke terskelen for hva som forstås som seksuell trakassering. Meldingen viser at mange forstår seksuell trakassering kun som de mest alvorlige tilfellene, som ofte involverer vold. Dette kan heve terskelen for hva man mener at både en selv og andre bør tåle. Som et resultat risikerer man at personer som opplever eller observerer seksuell trakassering, ikke sier fra, selv om slike hendelser er forbudt og kan ha konsekvenser for den enkelte, arbeidsplassen og samfunnet som helhet.

Kapittel 3: Hva er problemet?

Seksuell trakassering er for mange først og fremst som plagsomt. Omtrent halvparten av de som utsettes, opplever det som ydmykende, nedverdigende og krenkende. Hele én av fem har opplevd trakasseringen som fiendtlig eller skremmende. Forskning viser sammenheng mellom seksuell trakassering, helseproblemer, sykefravær og mindre tilfredshet med livet. Seksuell trakassering kan også ha konsekvenser for arbeidsplasser, institusjoner og organisasjoner. Det kan skape dårligere arbeidsmiljø, dårligere læringsmiljø og det kan gi negative økonomiske konsekvenser. Seksuell trakassering er i tillegg et samfunnsproblem, og meldingen argumenterer for at seksuell trakassering utgjør et demokratisk problem.

Ved å sette søkelys på seksuell trakassering i en melding til Stortinget, ønsker regjeringen å bidra til å forebygge negative konsekvenser for enkeltpersoner, for arbeidsplasser, institusjoner og organisasjoner, samt for samfunnet som helhet. Det er liten tvil om at både den enkelte og samfunnet vil tjene på at det settes en stopper for seksuell trakassering.

Kapittel 4: Hvorfor skjer det?

Seksuell trakassering dreier seg om underliggende faktorer som maktforhold, normer og holdninger knyttet til kjønn og seksualitet. Dette er faktorer som kan bidra til å legge til rette for at trakassering blir tolerert eller normalisert. Det er avgjørende at arbeidsgivere og aktører på ulike arenaer i samfunnet har et aktivt forebyggende arbeid og iverksetter konkrete tiltak mot seksuell trakassering. Det handler blant annet om å ha en god organisasjonskultur og et trygt arbeidsmiljø der ukultur blir slått ned på og håndtert. Det er også behov for et bredt likestillingsarbeid som tar et oppgjør med maktubalanse, ukultur og ulikestilling knyttet til implisitte forventninger til hvordan kvinner og menn skal oppføre seg. Kapittelet peker også på hvilke risikofaktorer som bidrar til at risikoen for seksuell trakassering er særlig framtredende i noen situasjoner eller yrker.

For å få bukt med seksuell trakassering, argumenterer meldingen for at det er nødvendig å ta tak i de bakenforliggende faktorene som gjør at seksuell trakassering fortsatt finner sted, som stereotype forstillinger om kjønnsroller.

Del II Kartlegging av seksuell trakassering

Kartlegginger av seksuell trakassering har lenge vært fragmentert og preget av enkeltstudier, uten at forskningen har blitt sett i en helhetlig sammenheng på tvers av samfunnsarenaer. Denne meldingen har en omfattende kartlegging. Formålet er å gi en helhetlig oversikt over hvem som utsettes (kapittel 5), hvor mange som utsettes og hvor seksuell trakassering skjer (kapittel 6) og kunnskap om varsling og å si fra om seksuell trakassering (kapittel 7). En sammenstilt oversikt over kunnskap om seksuell trakassering er avgjørende for å skape bevissthet om problemet og for å kunne sette inn målrettet og forebyggende tiltak.

Kapittel 5: Hvem utsettes, og hvem trakasserer?

Kapittelet gir et overordnet bilde av hvem som er særlig utsatt for seksuell trakassering. Gjennomgangen viser at kvinner oftere utsettes for seksuell trakassering enn menn. I tillegg er unge, skeive, personer med funksjonsnedsettelser og personer som tilhører en etnisk minoritet mer utsatt enn befolkningen generelt. Det er liten tvil om at for mange menn også utsettes for seksuell trakassering. Det er behov for mer kunnskap om de som trakasserer.

Kapittel 6: Hvor skjer det?

Meldingen gir en bred gjennomgang av omfang av seksuell trakassering i utvalgte deler av arbeidslivet, i skole og opplæring, i kultur og fritidsaktiviteter, idrett og frivillighet og seksuell trakassering som skjer digitalt. Selv om omfanget varier, kan ingen samfunnsområder erklære seg som trakasseringsfrie.

Kapittel 7: Hvem sier fra – og hvorfor gjør ikke flere det?

Det er mange som ikke sier fra eller varsler om seksuell trakassering, verken om egne opplevelser eller når man er vitne til at andre trakasseres. Barrierer mot å varsle eller si fra om seksuell trakassering kan blant annet dreie seg om at hendelsen ikke oppleves som alvorlig nok, om frykt for konsekvenser eller om dårlig organisasjonskultur. Det er viktig å understreke at problemet med seksuell trakassering først og fremst er at det skjer, ikke at få sier fra om det de har opplevd. Likevel er kunnskap om barrierer for å si fra og konsekvenser enkelte opplever etter å ha sagt fra, av stor verdi. Det gir arbeidsplasser, organisasjoner og andre arenaer en indikasjon på hva som skal til for å legge til rette for en kultur der dårlig oppførsel slås ned på, og der det å si fra tas på alvor og følges opp.

Del III Rettigheter og plikter i arbeidet mot seksuell trakassering

Lovverk for å forhindre og håndtere seksuell trakassering er i stor grad på plass. Feltet er regulert gjennom en rekke ulike lovbestemmelser for ulike sektorer, med tilhørende tilsynsorgan og håndhevingsapparat. Det finnes veiledningstilbud for arbeidsgivere og andre aktører, og veilednings- og rådgivningstilbud for utsatte. En utfordring er imidlertid at tilbudene er lite kjent. Dette kan være problematisk, og kan gjøre at de som ville hatt nytte av hjelp og veiledning ikke får det. Det er viktig at informasjon om både regelverk og tilbud om hjelp og veiledning blir bedre formidlet til befolkningen.

Kapittel 8: Regelverk om seksuell trakassering

Kapittelet gir en solid oversikt over relevant regelverk med formål om å være et referansedokument for framtidig innsats. Dette gjelder både internasjonal rett som Norge er forpliktet av, og nasjonale lover som likestillings- og diskrimineringsloven, arbeidsmiljøloven og annet sektorspesifikt regelverk.

Kapittel 9: Håndheving, oppfølging og veiledning: verktøy for å sikre reelt vern mot seksuell trakassering

Kapittelet gir oversikt over verktøy som er sentralt for å sikre et reelt vern mot seksuell trakassering. Det gjelder hvilke aktører som håndhever forbudet mot seksuell trakassering, hvem som fører tilsyn med at pliktene om å arbeide aktivt og forebyggende følges opp, og hvem som gir veiledning og bistand til de som opplever seksuell trakassering.

Del IV Regjeringens prioriteringer og veien videre

Kapittel 10: Regjeringens prioriteringer og veien videre

Meldingen gir retning for videre politikkutvikling. Det er ikke ett enkelt svar på hvordan man får bukt med seksuell trakassering. Meldingen viser at det er nødvendig med bred innsats fra flere sektorer, og at arbeid under flere departements ansvarsområder må ses i sammenheng. Meldingen har syv målsettinger for arbeidet mot seksuell trakassering som skal legge føringer for politikkutvikling framover: mål om et likestilt samfunn, god og effektiv veiledning og håndheving i saker om seksuell trakassering, et trygt og anstendig arbeidsliv uten seksuell trakassering, en skole- og utdanningshverdag fri for seksuell trakassering, kultur og fritidsaktiviteter, idrett og frivillighet fri for seksuell trakassering, en digital hverdag uten seksuell trakassering og mer kunnskap og forskning om seksuell trakassering, se omtale under 1.1.

Kapittel 11: Økonomiske og administrative kostnader

Dette kapittelet omhandler økonomiske og administrative konsekvenser.