Neste kapittel

Forrige kapittel

3 Institusjonene

3.1 Innledning

Forankringen i NATO er bærebjelken i norsk sikkerhetspolitikk. Norge har vært medlem av NATO siden alliansen ble etablert i 1949. NATO skal garantere sikkerheten, friheten og selvstendigheten til medlemmene, og verne om deres demokratiske verdier og institusjoner. Etter den kalde krigen har NATO blitt utvidet med en rekke land i Sentral- og Sørøst-Europa og består i dag av 32 medlemmer.

NATO og Europarådet ble opprettet på samme tid. OSSE, slik vi kjenner det i dag, kom i stand senere som en videreføring av Konferansen for sikkerhet og samarbeid i Europa (KSSE), som ble opprettet under den kalde krigen da Europa var delt mellom øst og vest.

I den samme perioden har EU vokst frem som kontinentets dominerende politiske aktør.

Figur 3.1 Medlemskap i Europarådet, EU, OSSE og NATO

3.2 EU

EUs arbeid for demokrati og rettsstat

Den europeiske union har i dag 27 medlemsland. EU-samarbeidet dekker flere politikkområder og omfatter både overnasjonal og mellomstatlig styring. EU-samarbeidet er rettsbasert og EU har utviklet et eget rettssystem der EU-domstolen er ansvarlig for tolkning av EU-retten.

EU-samarbeidet er basert på demokratiske verdier, felles for alle medlemslandene. Verdiene er angitt i artikkel 2 i Traktaten om Den europeiske union (TEU), som definerer hva EU er, hva EU kan gjøre og hvilke regler som skal styre samarbeidet. I tillegg til verdiene nevnt i artikkel 2 regnes EUs eget Charter for grunnleggende rettigheter og Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) også til grunnprinsippene for EU-retten (art. 6 TEU).

Boks 3.1 Artikkel 2 i EU-traktaten

Unionen bygger på verdiene respekt for menneskets verdighet, frihet, demokrati, likhet, rettssikkerhet og respekt for menneskerettighetene, herunder rettighetene til personer som tilhører minoriteter. Disse verdiene er felles for medlemsstatene i samfunn som preges av mangfold, likebehandling, toleranse, rettferdighet, solidaritet og likebehandling av kvinner og menn.

EU arbeider med demokrati på tre arenaer: i utenriks- og utviklingspolitikken, i utvidelsespolitikken og internt gjennom samarbeidet mellom medlemslandene og de ulike EU-institusjonene.

I erkjennelsen av at demokratiet er truet på ulike måter, har EU de siste årene utviklet en rekke mekanismer og ny politikk for å fremme og overvåke demokratiets og rettsstatens prinsipper, både internt og eksternt.

Utenriks- og utviklingspolitikken

EU skal, som internasjonal aktør, fremme de samme demokratiske verdiene som EU selv er grunnlagt på (art. 21, 3(5) og 8 TEU). I bilateralt samarbeid med enkeltland skjer dette ved hjelp av de samme virkemidlene som vi kjenner fra norsk utenriks- og utviklingspolitikk, så som diplomati, kapasitetsbygging og kondisjonalitetsbasert finansiering til både myndigheter og sivilsamfunn. EU organiserer og koordinerer også valgobservasjon gjennom sin felles utenrikstjeneste (EEAS) i mange deler av verden. Innenfor dette arbeidet foregår det en viss geografisk arbeidsdeling mellom EU og OSSE/ODIHR. EU har også en handlingsplan for menneskerettigheter for perioden 2020–2027 og har utviklet flere offentlig tilgjengelige retningslinjer for sine representasjoner rundt om i verden for arbeidet med menneskerettigheter i ulike sammenhenger. EU utgir også årlige rapporter om den globale menneskerettssituasjonen.

EU er ikke selv medlem av internasjonale organisasjoner som FN, Europarådet og OSSE, men har egne akkrediterte delegasjoner som samordner medlemslandenes posisjoner og innsats for å bidra til styrket innflytelse og gjennomslag for felles verdier og interesser.

Utvidelsespolitikken

Da Det europeiske kull- og stålfellesskapet, forløperen til dagens EU, ble etablert i 1952, var flertallet av europeiske land under autoritært styre. Etter hvert som disse landene kvittet seg med autoritær styreform – Spania, Portugal og Hellas på 1970-tallet, Sentral- og Sørøst-Europa fra 1989 og Baltikum fra 1990 – ga målet om EU-medlemskap retning til demokratisk omstilling, og selve medlemskapet virket stabiliserende i en sårbar startfase. EUs bidrag til forsoning og demokratisering gjennom nettopp utvidelser var Nobelkomiteens hovedbegrunnelse da den i 2012 besluttet å gi EU Nobels fredspris.

Kravene til demokrati, rettsstat og grunnleggende rettigheter er blitt stadig mer omfattende i utvidelsespolitikken. Medlemskap i Europarådet og etterlevelse av Europarådets standarder for demokrati, rettsstat og respekt for menneskerettighetene er en forutsetning for EU-medlemskap. Fremgangen i tilpasningen til EUs tiltredelseskrav om et uavhengig rettsvesen, respekt for menneskerettighetene, og standarder innen området justis, frihet og sikkerhet, bestemmer nå tempoet for hele medlemskapsprosessen. Forhandlinger på disse feltene er de første som åpnes i tiltredelsesprosessen og de siste som lukkes. Hvis et kandidatland ikke oppfyller midtveiskriteriene på disse områdene, vil EU ikke åpne eller lukke andre tematiske områder før kriteriene er tilfredsstilt. Dette gir EU betydelig innflytelse over utviklingen innenfor menneskerettigheter, demokrati og rettsstat i kandidatlandene.

Klima- og miljøpolitikken

Bærekraftig utvikling og beskyttelse av miljøet er en del av EUs traktatgrunnlag og inngår som en del av alle EUs politikkområder, også utenriks- og utviklingspolitikken. Norge samarbeider tett og bredt med EU på klima- og miljøområdet gjennom EØS-avtalen og den grønne alliansen vi har inngått med EU. Dette gir også et bakteppe for Norges samarbeid med EU i Europarådet så langt dette dekkes av disse organisasjonenes mandat og arbeid.

Demokratifremme internt i EU

EU-samarbeidet er tuftet på demokratiske verdier, definert i artikkel 2 TEU. En egen sanksjonsprosedyre nedfelt i artikkel 7 TEU eksisterer for å håndtere brudd på artikkel 2 TEU, men har hittil i liten grad blitt tatt i bruk. Rettslige prosesser mot medlemsland som undergraver rettsstat, demokrati og grunnleggende rettigheter har foregått gjennom EUs ordinære traktatbruddsprosedyre, artikkel 258 TFEU. I tillegg har EU, spesielt siden 2020, utviklet flere forebyggende og sanksjonerende virkemidler.

Artikkel 7

Artikkel 7 TEU skal håndtere EU-medlemslands manglende respekt for det felles verdigrunnlaget (art. 2 TEU). I henhold til artikkel 7(1) kan Det europeiske råd med 4/5 flertall, samt støtte fra Europaparlamentet, slå fast at det eksisterer en «klar risiko for et alvorlig brudd» på EUs verdigrunnlag i et medlemsland. I forkant av en slik beslutning skal Rådet innhente synspunkter fra medlemslandet det gjelder og legge frem anbefalinger om hvordan situasjonen kan rettes opp.

Denne forebyggende prosedyren har blitt iverksatt to ganger, først i 2017 mot Polen og deretter i 2018 mot Ungarn. Etter at prosedyren er aktivert, er Rådet pålagt å vurdere situasjonen jevnlig. Våren 2024 ble saken mot Polen avsluttet etter at Donald Tusks regjering hadde levert en detaljert handlingsplan for å gjenreise den polske rettsstaten. Prosedyren overfor Ungarn pågår fortsatt, men Rådet har så langt ikke besluttet at det foreligger klar risiko for alvorlig brudd på EUs grunnleggende verdier. Rådet har heller ikke vedtatt rådsanbefalinger om hva Ungarn må gjøre for å få situasjonen tilbake på rett kjøl.

Artikkel 7 (2) er den sanksjonerende delen av prosedyren. Den åpner for at Rådet (kvalifisert flertall) kan vedta å suspendere medlemsrettighetene til et land, inkludert stemmeretten i Rådet. Dette kan først skje etter at Rådet (enstemmig, minus landet det gjelder) slår fast at det faktisk eksisterer et «alvorlig og vedvarende brudd» på EUs verdigrunnlag i det aktuelle medlemslandet. Artikkel 7 (2) har så langt aldri blitt tatt i bruk, men Europaparlamentet har gjentatte ganger mobilisert for at det skal gjøres overfor Ungarn.

Traktatbruddssøksmål

Kommisjonen overvåker etterlevelsen av EU-retten i medlemslandene og kan bringe et medlemsland inn for EU-domstolen dersom etterlevelsen ikke holder mål (art. 258 TEUV). Dersom et medlemsland får en dom mot seg, men likevel ikke retter seg etter den, kan Kommisjonen gå tilbake til domstolen, som så kan bøtelegge medlemslandet (art. 260(2) TEUV).

Slike traktatbruddssøksmål, særlig knyttet til det indre marked i EU, har vært et viktig virkemiddel for indirekte å verne om grunnleggende rettigheter og verdier. Kommisjonen har f.eks. kunnet bruke konkurranseregelverket til å sikre mediemangfold i medlemslandene, statsstøtteregelverket til å slå ned på situasjoner der medlemslandene systematisk gir støtte til enkelte medieorganisasjoner, og reglene for offentlige anskaffelser til å slå ned på nepotisme og korrupsjon.

Medlemslandene har tradisjonelt vært restriktive med å intervenere i søksmål mot andre medlemsland med mindre saken berører klart definerte nasjonale interesser. Nå synes medlemsland i større grad å vurdere verdibrudd i et annet medlemsland som et felles anliggende, og til direkte skade for egne borgere. Et nylig eksempel er saken mot Ungarns såkalte «anti-LHBTIQ+-lov», der seksten land intervenerte til støtte for Kommisjonens søksmål. Et lignende engasjement kan ventes i den kommende saken mot Ungarns såkalte suverenitetslov.

EU-domstolen har på sin side hyppigere trukket inn verdidimensjonen i sin rettspraksis, og også stadfestet at EUs verdier er normative.

Rettsstatsdialogen

I 2020 lanserte EU den årlige rettsstatsdialogen, som siden er blitt det mest vidtrekkende verktøyet EU har for å overvåke utviklingen i medlemslandene. Dialogen, som foregår både sentralt i Brussel og nasjonalt i hvert enkelt medlemsland, involverer myndigheter, nasjonalforsamlinger og sivilsamfunnet samt Kommisjonen, Rådet og Europaparlamentet. Dialogen er basert på Kommisjonens årlige rettsstatsrapport som gir en tilstandsvurdering av rettsstaten i hvert enkelt medlemsland. Vurderinger gjort av Europarådets ulike organer utgjør en del av grunnlagsmaterialet. Siden 2022 har rapporten blitt utvidet med landspesifikke anbefalinger. Siden 2024 er kandidatlandene Albania, Montenegro, Nord-Makedonia og Serbia også gjenstand for gjennomgangen. Fra 2025 skal rapporten utvides med vurderinger av rettsstatsspørsmål med betydning for det indre marked, og spesielt små og mellomstore bedrifter. Dialogen, nå i sitt sjette år, har medført at rettsstatsspørsmål nærmest kontinuerlig er på Rådets dagsorden. Det fremgår tydelig av utviklingen i flertallet av medlemslandene at både bevisstheten rundt rettsstatsprinsipper og institusjonelle og rettslige rammeverk er styrket som følge av den årlige oppfølgingen. Det er bred aksept for rapporten og metodikken blant medlemslandene, men regjeringene i Ungarn og Slovakia avviste 2024-rapporten fullstendig og mente funnene var politisk motivert.

Tilbakeholdelse av midler

Det nyeste tilskuddet til EUs verktøykasse er tre ulike regelverk (kondisjonalitetsforordningen, fellesbestemmelsene for samhørighetsfondene og økonomiregelverket for EUs gjenoppbyggingspakke etter covid-19) som alle åpner for å reagere finansielt på verdirelaterte mangler og overtredelser i medlemslandene. I desember 2022 ble det reagert overfor Ungarn med hjemmel i alle tre regelverkene og overfor Polen med hjemmel i to. Tiltakene overfor Polen ble opphevet våren 2024 på basis av Tusk-regjeringens handlingsplan, som omfattet tiltak for å bøte på nettopp de manglene EU hadde valgt å reagere finansielt på. I desember 2023 vurderte Kommisjonen at Ungarn hadde tilfredsstilt på noen av kravene under fellesbestemmelsene for samhørighetsfondene, og besluttet å tilgjengeliggjøre midlene som var dekket av dette regelverket (EUR 10,2 mrd.). Beslutningen var svært kontroversiell, og Europaparlamentet har siden tatt saken til EU-domstolen for en rettslig vurdering (avventes). Totalt er om lag EUR 21 mrd. fortsatt frosset.

Et mye diskutert grep for de kommende forhandlingene om langtidsbudsjettet for 2028–34 er å gjøre EU-utbetalinger betinget av hvorvidt medlemsland tilfredsstiller krav til nødvendig reform og overholder grunnleggende verdier. Kommisjonen har tydelig signalisert at dette vil inngå i forslaget til langtidsbudsjett. En slik ordning vil gjøre det lettere å reagere hardere på undergraving av rettsstatsprinsipper. Kommisjonen har videre kunngjort at den allerede under nåværende budsjett vil prioritere nøyere overvåking av at EU-midler brukes i tråd med grunnleggende verdier.

Andre virkemidler

EUs Byrå for grunnleggende rettigheter (Fundamental Rights Agency, FRA) ble etablert i 2007. FRAs mandat er å bidra til at kunnskap om menneskerettigheter inngår i EUs politikkutvikling. FRA besitter en betydelig analyse- og forskningskapasitet, men har ikke myndighet til systematisk å overvåke medlemslandenes etterlevelse av EUs verdier, selv om dette ble vurdert ved opprettelsen. Europaparlamentet har flere ganger, sist i 2024, bedt om at FRAs mandat styrkes til bl.a. å kunne overvåke kårene for grunnleggende rettigheter i medlemslandene.

Etter modell av bl.a. EØS-midlene har EU etablert det såkalte Citizens, Equality, Rights and Values-programmet (CERV) for støtte til sivilsamfunnet og fremme av demokratiske verdier og menneskerettigheter. CERVs budsjett for perioden 2021–28 er på EUR 1,1667 mrd. Justiskommissær Michael McGrath har også fått i oppdrag å etablere en plattform for tettere dialog med og økt støtte til sivilsamfunnet, aktivister og menneskerettighetsforkjempere.

De nyeste forebyggende tiltakene i EUs verktøykasse kommer fra den såkalte Forsvar av demokratiet-pakken, som har til hensikt å forhindre bl.a. utenlandsk innblanding og undergraving av demokratiske institusjoner og prosesser. Kommisjonen har varslet at regelverket vil styrkes ytterligere gjennom det kommende Demokratiskjoldet, en ny pakke med tiltak spesielt for å styrke og beskytte informasjonsintegritet. Dette er et hensyn som også i noen grad allerede er ivaretatt gjennom forordningen om digitale tjenester (Digital Services Act, DSA), som er vurdert som EØS-relevant.

3.3 Europarådet

Europarådet ble opprettet i asken etter 2. verdenskrig i troen på at samling om de felles verdiene demokrati, rettsstat og beskyttelse av menneskerettighetene skulle bringe de europeiske statene sammen og slik unngå en neste verdenskrig.

Europarådet er en mellomstatlig organisasjon bestående av 46 europeiske land, med formål å fremme menneskerettigheter, demokrati og rettsstatsprinsipper. Norge var blant de 10 statene som deltok ved etableringen i London i mai 1949. Ved det første toppmøtet i 1993 i Wien ble det besluttet å åpne for alle sentral- og østeuropeiske stater som slutter opp om verdiene. Siden er nesten alle europeiske stater blitt medlem, med unntak av Belarus og Kosovo (søkerland), og Russland som ble ekskludert 16. mars 2022.

Europarådet ledes av en generalsekretær, en komité med representanter for medlemsstatene (Ministerkomiteen) og en parlamentarikerforsamling (PACE). Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) i Strasbourg dømmer i saker der Europarådets medlemsland blir innklaget for brudd på Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK). Andre sentrale aktører er Veneziakommisjonen, MR-kommissæren og Kongressen for lokale og regionale myndigheter.

Europarådets arbeidsform består av et triangel med (i) standardsetting (konvensjoner), (ii) overvåking av etterlevelse av forpliktelsene som følger av standardene, og (iii) faglig bistand til medlemsstatene for å bistå dem i å etterleve forpliktelsene.

Konvensjonene utarbeides og vedtas av medlemsstatene gjennom Ministerkomiteen med undergrupper og er juridisk bindende avtaler som medlemsstatene kan slutte seg til. Noen få av dem må alle medlemsland være tilsluttet, mens de fleste er det opp til hvert enkelt medlemsland å ta stilling til. Mange av konvensjonene er åpne for tilslutning utover Europarådets medlemsstater, slik at standardene får en utbredelse også utenfor Europa. I tillegg til rettslig bindende konvensjoner utarbeider Ministerkomiteen med undergrupper en rekke anbefalinger, retningslinjer mv. rettet til medlemsstatene.

I tillegg til arbeidet med normsetting og overvåking, yter Europarådet bistand på landnivå til medlemsstater som etterspør faglig veiledning og praktisk støtte til lovgivning, kompetanse- og institusjonsbygging. Sentralt her er Veneziakommisjonen, som tilbyr medlemsstater og andre juridisk rådgivning, særlig knyttet til grunnlov, valglover og menneskerettighetslovgivning.

Boks 3.2 Sentrale Europarådskonvensjoner

Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) ble vedtatt i 1950 og trådte i kraft i 1953. Konvensjonen er den første av Europarådets konvensjoner og er grunnsteinen for all dets aktivitet. Ratifikasjon er et krav for å være medlem av organisasjonen.

Konvensjonen fastsetter absolutte rettigheter som aldri kan brytes av statene. I tillegg beskytter den visse rettigheter og friheter som bare kan begrenses ved lov når det er nødvendig i et demokratisk samfunn.

Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) fører tilsyn med gjennomføringen av konvensjonen i alle medlemsland. Klager på menneskerettsbrudd kan bringes inn for domstolen når nasjonale rettsmidler er uttømt.

Domstolens dommer er bindende for Norge, og konvensjonen er gjennomført som norsk lov gjennom menneskerettsloven.

Den europeiske sosialpakten ble vedtatt i 1961 og revidert i 1996. Norge ble part i den reviderte sosialpakten i 2001.

Sosialpakten garanterer grunnleggende sosiale og økonomiske rettigheter som et motstykke til EMK, som gjelder sivile og politiske rettigheter. Den garanterer et bredt spekter av rettigheter knyttet til arbeid, bolig, helse, utdanning, sosial beskyttelse og velferd.

Sosialpakten legger særlig vekt på beskyttelse av sårbare grupper og krever at de ovennevnte rettighetene garanteres uten diskriminering.

Den europeiske komitéen for sosiale rettigheter (ECSR) overvåker gjennomføringen av Sosialpakten. Dette skjer gjennom nasjonale rapporter og en kollektiv klagemekanisme som 16 land har sluttet seg til, inkludert Norge.

Rammekonvensjonen for beskyttelse av nasjonale minoriteter er det første juridisk bindende multilaterale instrumentet av sitt slag.

Norge ratifiserte konvensjonen i 1999. Staten har med det forpliktet seg til å legge forholdene til rette for at nasjonale minoriteter skal kunne bevare og videreutvikle sin egenart, sitt språk og sin kultur. Prinsippene om formell og reell likestilling mellom nasjonale minoriteter og majoritetsbefolkningen står sentralt. Et viktig prinsipp i rammekonvensjonen er dessuten at minoritetene skal sikres effektiv deltakelse i det kulturelle, sosiale og økonomiske liv og i offentlige anliggender, særlig i saker som berører dem.

Europarådets rammekonvensjon om kunstig intelligens er det første globale rettslig bindende instrumentet for regulering av dette feltet. Rammekonvensjonen skal sikre at kunstig intelligens ivaretar og respekterer felles standarder innenfor menneskerettigheter, demokrati og rettsstat, og har som formål å minimere risiko for at disse rettighetene og prinsippene blir undergravd som følge av bruken av kunstig intelligens.

Rammekonvensjonen er supplert med sektorspesifikt arbeid i hele Europarådet.

Norge var et av de første landene til å signere rammekonvensjonen, 5. september 2024. Rammekonvensjonen trer i kraft når fem land har ratifisert den.

Istanbulkonvensjonen, Europarådets konvensjon om forebygging og bekjempelse av vold mot kvinner og vold i nære relasjoner, trådte i kraft for Norges del i 2017. Den bygger på forståelsen om at vold mot kvinner er en form for kjønnsbasert vold som blir begått mot kvinner fordi de er kvinner. Staten har en plikt til å bekjempe vold mot kvinner og vold i nære relasjoner i alle sine former fullt ut, og å innføre tiltak for å forhindre vold mot kvinner, beskytte ofre og å straffeforfølge gjerningspersoner.

Statens gjennomføring av konvensjonen overvåkes av en egen ekspertgruppe, kalt GREVIO. Dens første rapport om Norge ble offentliggjort i 2022.

Konvensjonen om forebyggelse av tortur og umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff ble vedtatt i 1987 og trådte i kraft for Norges del i 1989. Den er basert på EMK artikkel 3, som sier at «ingen må bli utsatt for tortur eller for umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff.»

Europarådets torturovervåkingskomité (CPT) besøker steder der personer er berøvet sin frihet for å føre tilsyn med hvordan personene blir behandlet. Slike steder inkluderer fengsler og politiarrester, ungdomsinstitusjoner, utlendingsinternater, psykiatriske sykehus, og institusjoner for mennesker med nedsatt funksjonsevne.

Etter hvert besøk lager CPT en detaljert rapport med anbefalinger, kommentarer og anmodninger om informasjon.

Kilde: Europarådet og regjeringen.no

3.4 Samspillet mellom Norge, Europarådet og EU

Det europeiske verdifellesskapet danner grunnlaget for det tette samarbeidet mellom Norge, Europarådet og EU.

Selv om EU som organisasjon ikke er medlem av Europarådet, deltar unionen i mange av organisasjonens prosesser, inkludert forhandlinger om tiltredelse til EMK og fagkomiteer som Styringskomiteen for menneskerettigheter.

Europarådet og EU har felles interesse i å håndtere utfordringer knyttet til menneskerettigheter, demokrati og rettsstat både i medlemslandene og i naboland. Samarbeidet skjer gjennom felles programmer og finansielle bidrag. EU bidrar blant annet med støtte til Veneziakommisjonen, som gir juridisk rådgivning om grunnlovsspørsmål og demokratiske standarder, og til Europarådets handlingsplaner i medlemsland utenfor EU.

EU arbeider for å styrke rettsstaten i sine medlemsland både gjennom interne EU-mekanismer og i samarbeid med Norge som bidragsyter gjennom EØS-midlene. EUs menneskerettighets- og demokratiarbeid strekker seg utover egne medlemsland til å omfatte søkerland, naboland og tredjeland. Gjennom den europeiske naboskapspolitikken (ENP) og bilaterale handlingsprogrammer styrkes rettsstaten, menneskerettighetene og demokratiet. Dette arbeidet utfylles av samarbeidet mellom EU og Europarådet på landnivå.

Gjennom frivillige bidrag til Europarådets programmer styrker Norge innsatsen i land som er søkerland til EU eller befinner seg i Europas randsoner. Norges bistand er innrettet i tråd med kravene i EUs naboskapspolitikk for å sikre at mottakerlandene har færrest og klarest mulige krav og standarder å forholde seg til.

Dette helhetlige samarbeidet mellom Europarådet og EU, med Norge som en sentral bidragsyter, gir et sterkt fundament for å forsvare demokrati, menneskerettigheter og rettsstat både innenfor og utenfor Europas grenser. Sammen sikrer disse organisasjonene et bredt og effektivt samarbeid for fred, stabilitet og oppslutning om felles verdier.

EUs samarbeid med Europarådet

Alle EUs medlemsland er medlemmer av Europarådet og har ratifisert Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK). Da Traktaten om Den europeiske Union trådte i kraft i 2009, påla man i tillegg EU selv å ratifisere EMK (art. 6(2) TEU) slik at også EU-institusjonenes eventuelle menneskerettighetsbrudd skulle kunne påtales. Det har pågått forhandlinger mellom EU og Europarådet under norsk ledelse i flere år. Første utkast til avtale ble underkjent av EU-domstolen da den mente avtaleutkastet ikke ville være forenlig med EU-traktatene. Et nytt avtaleutkast ble ferdigforhandlet i 2023. Dette utkastet tok for seg alle betenkelighetene EU-domstolen hadde med det første utkastet, bortsett fra spørsmålet om EU-domstolens jurisdiksjon i EUs felles utenriks- og sikkerhetspolitikk (FUSP). På bakgrunn av en dom fra EU-domstolen høsten 2024 er dette problemet forhåpentligvis løst. Neste steg er at Kommisjonens rettstjeneste sender det nye avtaleutkastet til EU-domstolen for uttalelse, trolig innen sommeren 2025. Det er vanskelig å si sikkert hvor lang tid domstolen vil bruke på dette, men det antas å kunne ta alt fra 6–18 måneder. Deretter må alle de 46 medlemslandene i Europarådet ratifisere endringsavtalen, noe som vil si at prosessen fremdeles kan ta flere år før den er fullført.

Ifølge Europarådets Reykjavik-erklæring (se figur i boks 5.1) er EU Europarådets viktigste institusjonelle partner politisk, juridisk og finansielt. EU er den største bidragsyteren utenfor fellesbudsjettet, og samarbeidet mellom de to organisasjonene er tett og godt – understreket av diverse felles programmer, arrangementer og uttalelser. EUs prioriteringer for samarbeidet med Europarådet fastsettes i egne rådskonklusjoner annethvert år. Prioriteringene for 2025–26 ble vedtatt i desember 2024. I disse bekrefter EU sitt stadige engasjement for at Europarådets konvensjoner skal fungere effektivt og bygger opp under unionens beslutning om å slutte seg til EMK. Konklusjonene trekker også frem EU-utvidelse som en strategisk investering i fred, sikkerhet, stabilitet og velstand i hele Europa, hvor EU og Europarådets fellesprogrammer spiller en viktig rolle i å støtte reformene knyttet til menneskerettigheter, demokrati og rettsstat.

For Norge, som ikke-EU-medlem, kan det bli utfordrende at EUs stadige utvidelse av hva som er unionskompetanse innebærer tilsvarende innsnevring i medlemsstatenes kompetanse i Europarådet. Vi vil etter hvert få flere områder hvor det vil være Kommisjonen som taler på medlemsstatenes vegne, eller hvor EUs medlemsland er forpliktet av EU-retten til å samordne seg. Eksempler på dette er de nylige forhandlingene om kunstig intelligens og om beskyttelse av miljøet gjennom strafferetten.

Forholdet mellom EU og Europarådet er godt, og EU spiller i all hovedsak en positiv rolle i Europarådets arbeid. På den annen side vil EUs medlemsland i en del tilfeller være bundet til å koordinere sine synspunkter og i noen tilfeller også stemme på samme måte. EUs og EUs medlemsstaters synspunkter koordineres i Brussel. EU har nå 27 medlemmer, men en ytterligere utvidelse med minst fire land gi EU 2/3-flertall i Europarådet. EU og EUs medlemsstater vil da bli en svært tung aktør i mange saker, noe som vil endre dynamikken i Europarådet. Norge vil tydeliggjøre at vi ønsker reell medvirkning også for ikke-EU-land i Europarådets normutvikling.