1 Innledning

1.1 Europa i krig: Angrep på våre verdier

Vi lever i en geopolitisk brytningstid med raske endringer, der mye synes usikkert. Der vi for tretti år siden så at demokratiske verdier og multilateralt samarbeid ble styrket, er situasjonen en helt annen i dag. Globaliseringen har stanset opp, samtidig som stormaktsrivalisering og polarisering øker. Vi ser at autoritære politiske krefter vinner frem også i allierte og nærstående land. Den regelbaserte verdensordenen, som har tjent Norge vel, er nå under sterkt press. Alt dette preger Europa, som endres i takt med de geopolitiske omveltningene i verden omkring oss.

Utfordringene mot menneskerettighetene er også tydelige. Friheter svekkes, og demokratiske institusjoner uthules og presses. Demokratiske spilleregler og rettsstatsprinsipper undergraves, både innenfra og utenfra. Vi ser at fremmede staters kombinerte militære og ikke-militære virkemiddelbruk rammer norske interesser og sikkerhet både direkte og indirekte.

Vår sikkerhet, økonomi, frihet og velferd er avhengig av at byggverket vi har reist siden annen verdenskrig, ikke forvitrer. Samtidig med at forsvarsalliansen NATO ble opprettet i 1949, ble Europarådet etablert, basert på ideen om at demokrati, menneskerettigheter og rettsstat er det beste forsvaret mot en ny krig på det europeiske kontinentet. EUs forløper, Det europeiske kull- og stålfellesskapet, ble opprettet tre år senere for å bygge fred gjennom integrasjon, basert på et sterkt felles verdigrunnlag.

Da Berlinmuren falt i 1989 og Sovjetunionen kort etter gikk i oppløsning, ble de tidligere østblokklandene invitert til å bli medlemmer av Europarådet. Samtidig ble Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE) grunnlagt, basert på prinsippene i Helsinki-sluttakten fra 1975, som en forlengelse av KSSE (Konferansen om sikkerhet og samarbeid i Europa). Formålet var å fremme sikkerhet gjennom en helhetlig tilnærming som omfatter tre dimensjoner: politisk-militær, økonomisk/miljømessig og menneskelig sikkerhet. Den gang var det en utbredt oppfatning at tilpasningen til felles verdier og forpliktelser ville skje gradvis, og at utfordringene i hovedsak skyldtes begrensede ressurser og evne. I dag ser vi imidlertid at mange av utfordringene i større grad skyldes manglende politisk vilje.

Russlands invasjon av Krym i 2014 og fullskala invasjon av Ukraina 24. februar 2022 er en trussel mot internasjonal fred og sikkerhet og utgjør et tidsskille både globalt og for Europa. Russlands angrep på Ukraina bryter suverenitetsprinsippet, som er grunnleggende i folkeretten. Den russiske aggresjonen rammer først og fremst det ukrainske folk, men setter også europeiske sikkerhetsstrukturer under press og undergraver eksisterende samarbeidsavtaler. I Ukraina er det ikke bare rettsstaten, demokratiet og landets territorielle integritet som er truet, men Ukrainas eksistens som en fri og selvstendig nasjon og stat. Norges sikkerhet, velstand og handlefrihet er basert på respekt for folkeretten i en regelstyrt verden. Utfallet av den russiske aggresjonen i Ukraina får direkte betydning for europeisk og norsk sikkerhet.

Nå opplever vi et nytt alvor i Europa, et omvendt 1989. Russland ble i 2022 ekskludert fra Europarådet. Verden – og våre nærområder – har i de siste årene blitt farligere. Vi står overfor en rekke uforutsigbare og komplekse trusler som undergraver de verdier og prinsipper vi har bygget våre samfunn på. Flere land på tvers av Europa innfører restriktive lover som begrenser frivillige organisasjoners og opposisjonens demokratiske spillerom, blant annet gjennom antiterrorlovgivning eller annen sikkerhetslovgivning. Handlingsrommet for å finne fredelige løsninger på konflikter blir mindre.

Dette kommer i tillegg til de tre store globale miljøkrisene – klimaendringer, tap av biologisk mangfold og forurensning, som vi også trenger både globalt og regionalt samarbeid for å kunne løse. Disse krisene forsterkes, og det å finne løsninger på dem vanskeliggjøres av de uforutsigbare og komplekse truslene vi nå står overfor. De har også innvirkning både på menneskerettigheter, demokrati og rettsstaten, samtidig som vi er avhengig av disse for å finne løsninger på krisene.

Et viktig tiltak mot truslene og krisene nevnt ovenfor er Totalberedskapsmeldingen (Meld. St. 9 (2024–2025)), som skal sørge for at det sivile samfunnet er forberedt på krise og krig. Regjeringen ønsker også å belyse hvordan vi kan fremme demokrati, rettstat og menneskerettigheter – og derigjennom sikkerhet – i Europa, med hovedfokus på arbeid og prioriteringer i Europarådet. Det er formålet med denne meldingen. En oppdatering av politikken i Europarådet er nødvendig for å gi veiledning og politiske signaler om hvordan vi skal bruke vårt medlemskap i organisasjonen for best mulig å støtte demokrati og rettsstat i Europa. Denne innsatsen er viktigere enn noensinne.

EU spiller en sentral rolle i arbeidet for å beskytte grunnleggende verdier og forsvare demokratiet i Europa. Norge samarbeider nært med EU og EUs medlemsland i ulike fora og gjennom ulike samarbeidsstrukturer for å støtte opp om dette, blant annet gjennom EØS-midlene. Et tettere samarbeid med EU for å beskytte våre verdier er nødvendig.

Tidspunktet for denne meldingen er dermed betimelig. Regjeringen ser med stor bekymring på hvordan menneskerettigheter, demokrati og rettsstat undergraves i Europa. Russlands brutale krig har skapt en dyp sikkerhetspolitisk krise. Vi ser også at Russland bruker et bredt spekter av destruktive midler – større etterretningsaktivitet, påvirkningskampanjer, cyberangrep, infiltrasjon og sabotasje mot mål i Europa. Dette er målrettede aktiviteter som har til hensikt å undergrave våre interesser. På samme måte bidrar Russland (og andre) til å svekke den internasjonale rettsorden og de multilaterale institusjonene.

Mot dette bakteppet ligger målene for norsk utenrikspolitikk fast: det er i Norges interesse å bidra til stabilitet og forutsigbarhet i verden. Overholdelse av folkeretten, demokratiske verdier og menneskerettighetene er viktige elementer i dette. Norge kan påvirke utviklingen, men det fordrer at vår politikk utvikles i takt med endringene internasjonalt.

1.2 Demokrati og sikkerhet

Sikkerhet, demokrati, menneskerettigheter og rettsstat fungerer i et samspill, og er gjensidig avhengige av hverandre. Demokratier er avhengig av rettsstat og menneskerettigheter for å fungere, og menneskerettigheter ivaretas best i demokratier. Menneskerettigheter er grunnlaget for individets frihet og verdighet, rettsstaten sikrer at rettighetene håndheves på en rettferdig og upartisk måte, og demokratiet gir folket mulighet til å påvirke styringen av samfunnet. Borgerne skal ikke måtte frykte myndighetene, men skal trygt kunne engasjere seg for å skape et bedre samfunn – og utveksle ideer, varer og tjenester med nabolandene. Sammen legger dette grunnlaget for både rettferdige og stabile samfunn – og fredelig samkvem mellom stater.

Norge har mange allierte og venner, land som er opptatt av å beskytte de samme verdiene som vi holder høyt: demokrati, ytringsfrihet, rettsstat og menneskerettigheter. I en sikkerhetspolitisk situasjon preget av stor usikkerhet er det viktig at vi holder tett kontakt med dem som holder disse verdiene like høyt som oss.

Å ha gode demokratier som naboer er viktig for vår sikkerhet. Europeisk historie siden annen verdenskrig viser at demokratier ikke går til angrep på sine nabostater. Dette var grunntanken bak opprettelsen av Europarådet.

Mens NATO og militært samarbeid utgjør den «spisse enden» av vår sikkerhetspolitikk, utgjør stabile demokratiske nabostater en del av den «myke enden».

Europarådets utgangspunkt for å sikre bærekraftig fred i Europa er det rettslige, med standarder for demokrati, menneskerettigheter og rettsstatsprinsipper, og med Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) i sentrum. Til sammenligning har OSSE et helhetlig sikkerhetskonsept basert på tre dimensjoner der demokrati og menneskerettigheter, sikkerhet og militære spørsmål og økonomi og klima ses i sammenheng, men ingen rettslige standarder.

Norges arbeid i Europarådet understøttes av betydelige bistandsmidler og EØS-midlene. Regjeringen mener det er viktig å starte en diskusjon om hvordan det internasjonale samarbeidet kan brukes mest mulig effektivt for å nå våre målsettinger.

1.3 Avgrensninger

Meldingen konsentreres om vårt arbeid i Europarådet. Den vil belyse hvordan vi best kan styrke den norske innsatsen for å fremme norske interesser i internasjonalt samarbeid for demokrati, rettsstatsprinsipper og menneskerettigheter som en del av arbeidet med å fremme fred og sikkerhet i Europa. Regjeringen ønsker med dette å sikre et strategisk og målrettet engasjement som styrker både Norges posisjon og den europeiske responsen på noen av dagens utfordringer.

Da arbeidet med denne meldingen startet i 2024, var planen også å gjennomgå arbeidet i OSSE. På grunn av den store geopolitiske usikkerheten vinteren 2025 ser Regjeringen ikke dette som formålstjenlig nå. OSSEs brede sikkerhetspolitiske tilnærming og fremtidige rolle i den europeiske sikkerhetsarkitekturen vil bli gjenstand for en grundigere behandling på et senere tidspunkt.

I tillegg til å tydeliggjøre Norges prioriteringer ønsker Regjeringen å styrke Norges evne til å utnytte synergier mellom de europeiske organisasjonene vi deltar i. OSSEs helhetlige tilnærming til sikkerhet og demokrati, samt militært samarbeid og NATO, vil bli berørt der det er relevant for meldingens hovedtema. Det samme gjelder EU og EØS-samarbeidet.

Kapittel 2 beskriver trusselbildet vi står overfor, og kapittel 3 de viktigste europeiske institusjonene. I kapittel 4 og 5 presenteres Regjeringens prioriteringer og hvordan Norge arbeider for å møte truslene.