2 Sektorpolitiske mål og overordnede kunnskapsbehov

2.1 Sektorens utfordringer og mål

Forskning skal bidra til både å avdekke vesentlige samfunnsutfordringer og utviklingstrekk, og til å bidra til å møte de utfordringer som allerede er kjent.

Det er flere utfordringer og utviklingstrekk globalt og nasjonalt som vil påvirke verdensøkonomien og norsk økonomi framover. Dette er bl.a. omtalt i Perspektivmeldingen og NAVs omverdensanalyse. Dette er forhold som geopolitiske motsetninger og økt vektlegging av hensynet til sikkerhet og beredskap, barrierer og muligheter for videre internasjonalisering og globalisering, omstillinger som følge av digitalisering og teknologiutvikling, en gradvis nedbygging av petroleumsvirksomheten, klimaendringer og omstillingen til et lavutslippssamfunn, en aldrende befolkning og utvikling i migrasjon og innvandring til Norge. Slike forhold vil påvirke arbeidsmarkedet, arbeids- og næringsliv og sosiale forhold.

For Arbeids- og inkluderingsdepartementet er utfordringsbildet særlig knyttet til velferdsstatens bærekraft, omstillinger og strukturendringer i arbeidsmarkedet, usikkerhet om utviklingstrekk som vil forme fremtidens arbeidsliv, pensjon og eldres yrkesdeltakelse, økte/endrede krav til kompetanse, god integrering av innvandrere og deres barn, tiltak for å inkludere utsatte grupper i arbeidsmarkedet (herunder utsatte unge) og å redusere frafall fra arbeidslivet på grunn av helse.

Det er fastsatt følgende mål for Arbeids- og inkluderingsdepartementets ansvarsområder:

• Et velfungerende arbeidsmarked med god utnyttelse av arbeidskraften
• Et sikkert og seriøst arbeidsliv
• Redusere sykefravær og frafall fra arbeidslivet
• God inkludering av utsatte grupper i arbeidsmarkedet
• God integrering av innvandrere i arbeid og samfunn
• Inntektssikringsordninger som gir økonomisk trygghet og samtidig stimulerer til arbeid
• Gode og forutsigbare pensjoner for dagens og framtidige generasjoner
• Inkludering i samfunnet og gode levekår for de vanskeligst stilte

Forskning og annen kunnskapsutvikling skal bidra til å nå disse målene. Dette ligger til grunn for departementets overordnede kunnskapsbehov.

2.2 Overordnede kunnskapsbehov

Departementets overordnede kunnskapsbehov innebærer behov for forskning og kunnskap om alle departementets ansvarsområder. Dette beskrives i pkt 2.2.1. Samtidig vil departementet ha et særlig fokus på kunnskapsbehov som ser ansvarsområdene i sammenheng, og der politikken samlet sett skal bidra til at en størst mulig del av arbeidsstyrken både kan og vil arbeide, og arbeide lengre. Dette omtales i pkt. 2.2.2.

2.2.1 Kunnskap for bredden i ansvarsområdene

Departementets ansvarsområder er en sentral del av velferdssamfunnet. Grunnleggende systemtrekk ved den norske velferdsmodellen for økonomi, arbeid og velferd beskrives gjerne som:

• Økonomisk styring, ved aktiv finans- og pengepolitikk
• Organisert arbeidsliv, ved regulert arbeidsliv, koordinert lønnsdannelse og partssamarbeid
• Offentlig velferd, ved aktiv arbeidsmarkedspolitikk, økonomisk og sosial trygghet, utdanning og helsetjenester for alle på like vilkår (universelle system)

Departementet er ansvarlig for flere av de virkemidler og reguleringer som inngår i disse grunnleggende systemtrekkene. En bred tilnærming til kunnskapsbehov skal sikre kunnskapsutvikling på følgende områder:

Arbeidsmarked og arbeidsliv

Samfunnsutviklingen har konsekvenser for arbeidsmarked og arbeidsliv og derigjennom for politikk, forvaltning og tjenester. Det er et grunnleggende behov å følge med på hvilke omstillinger og strukturendringer som skjer i arbeidsmarkedet, hvordan arbeidslivet utvikler seg over tid, og å avdekke eventuell markedssvikt eller mistilpasninger som kan kreve endret/ny politikk. Det er behov for kunnskap som fanger opp bredden i utfordringer og i trender og drivere for utvikling. Se nærmere omtale i pkt. 2.2.2.

Arbeidsmiljø, arbeidshelse og sikkerhet

Arbeidsmiljø handler om arbeidet og er knyttet til hvordan man organiserer, planlegger og gjennomfører arbeidet. Et godt arbeidsmiljø og god arbeidshelse er et arbeidsgiveransvar. Departementet har ansvar for forskning og kunnskapsutvikling som skal bidra til å støtte opp under dette ansvaret og legge til rette for at norske virksomheter kan gjøre kunnskapsbaserte prioriteringer knyttet til et systematisk og forebyggende helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid. Selv om de aller fleste i Norge arbeider under gode og forsvarlige arbeidsforhold, er det behov for at kunnskap om risikoforhold og årsakssammenhenger mellom arbeid og helse over tid oppdateres, både for at virksomhetene skal kunne forebygge helseskader og ivareta arbeidstakere, og for at myndigheter og forvaltning skal kunne ivareta sitt ansvar. Dette gjelder også for forskning og kunnskapsutvikling om sosial dumping og arbeidslivskriminalitet i arbeidslivet.

Arbeidsretts-, arbeidsmiljø- og arbeidshelseforskningen må også ta nye perspektiver når arbeidslivet endrer seg, herunder utvikle kunnskap om endringer i virksomhetsstrukturer og tilknytningsforhold, og hvordan dette påvirker arbeidsmiljø- og helseforhold.

Integrering

Integreringspolitikken skal bidra til at ulike innvandrergrupper inkluderes og deltar i norsk samfunns- og arbeidsliv. Forskning og kunnskapsutvikling skal ivareta bredden i integreringspolitikken og virkemidlene, og det må utvikles kunnskapsgrunnlag for politikkutvikling og for praksisfeltet. Det må vektlegges å få kunnskap om hva som virker, herunder hva som bidrar til å utvikle likeverdige utdannings- og velferdstjenester til en mangfoldig befolkning. I dette ligger blant annet ansvar for kunnskapsutvikling innenfor områdene bosetting av flyktninger, kvalifisering av innvandrere, tolking i offentlig sektor, statsborgerskap og mangfold i arbeidslivet.

Like sentralt er det å fremskaffe kunnskapsbaserte tiltak som bryter ned barrierer mot deltakelse i arbeids- og samfunnsliv og som fremmer tillit og samhørighet, herunder forebygging av negativ sosial kontroll og æresrelatert vold, samt arbeid mot rasisme og diskriminering.

Erfaringer tilsier at kunnskapsbehov kan endre seg raskt gjennom for eksempel akutte kriser der store folkemengder er drevet på flukt. Dette utfordrer den nasjonale responsen når det gjelder mottak, bosetting og integrering av nyankomne flyktninger, og også behovet for raskt å innhente kunnskap om utviklingen mm.

Inntektssikring, økonomisk trygghet og sosial sikkerhet

Folketrygdens formål er bl.a. å gi økonomisk trygghet ved å sikre inntekt, samt bidra til utjevning av inntekt og levekår over livsløpet og mellom grupper og personer. Samtidig skal utformingen av inntektssikringsordningene i størst mulig grad støtte opp under arbeidslinja, herunder å understøtte at personer som mottar ytelsene raskest mulig kommer helt eller delvis tilbake i arbeid. Det må derfor foretas avveininger mellom arbeidsinsentiver vs. fordeling i innretningen av ordningene. Formålet med de sosiale tjenestene er å bedre levekårene for vanskeligstilte, bidra til sosial og økonomisk trygghet, herunder at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig og aktivt delta i samfunnet. Også her er et viktig formål å understøtte at personer som mottar slike tjenester i størst mulig grad kan bli selvforsørget. Pensjonssystemet skal sikre en god og verdig alderdom til alle, samtidig som befolkningen må ha tillit til at systemet er økonomisk og sosialt bærekraftig over tid. I tillegg skal pensjonssystemet understøtte at flere over tid står lenger i arbeid. Departementet må også ha et godt grunnlag for framtidige evalueringer og vurderinger av behovet for eventuelle endringer i pensjonssystemet.

Det er avgjørende at forskning og kunnskapsutvikling innrettes slik at departementet både kan følge med på hvordan inntektssikringsordninger og tjenester utvikler seg, og om de fungerer etter hensikten slik at formålet med lovgivningen oppnås. Dette gjelder forhold som:

• Utvikling i mottak av helserelaterte ytelser og virkning av endringer i regelverk knyttet til overgang til arbeid og inntektsfordeling. Det inkluderer utvikling i sykefravær, årsaksforhold, utviklingstrekk og endringer i omfang og sammensetning over tid
• Utviklingstrekk i (langtids-)mottak av sosialhjelp, og i hvilken grad regelverk for og praktisering av de sosiale tjenestene bidrar til selvhjulpenhet
• Utvikling i levekår og sosiale forskjeller og forklaringer på hvorfor sosiale problemer oppstår og opprettholdes
• Helheten i pensjonssystemet, og samspillet mellom ulike ordninger som folketrygden, tjenestepensjoner og privat pensjonssparing og skatt
• Bredere effekter av en aldrende befolkning på arbeidsmarkedet, behovet for livslang læring, produktivitet og offentlige finanser

Forvaltningens organisering og gjennomføring

Offentlig sektor skal møte flere samfunnsutfordringer som for eksempel å sikre velferdsstatens finansielle grunnlag, økt hensyn til sikkerhet og beredskap, samt å omstille som følge av digitalisering og teknologiutvikling. Offentlig sektor skal også ivareta rettsikkerhet og personvern overfor brukerne, også i arbeid med omstilling og innovasjon.

Måten den offentlige forvaltningen er organisert på, hvordan den styres, hvordan det samarbeides og hvilken kompetanse som besittes, har betydning for flere av disse forholdene. Viktige hensyn er effektivitet, måloppnåelse og samfunnsøkonomi, kvalitet i tjenester, tilsyn og vedtak, samt rettssikkerhet og brukeres opplevelser. Overordnet er det behov for mer forskning og kunnskap som kan belyse sammenhenger mellom organiseringen av departementets forvaltningsområder og hvordan politikk og ansvar gjennomføres og forvaltes.

Eksempler på behov er:

• Forskning som grunnlag for styring og organisering
• Evaluering av reformer og endringer i forvaltningens rammebetingelser
• Rettsvitenskapelig forskning som grunnlag for rett lovforståelse og praktisering
• Forskning som grunnlag for utvikling av digitale løsninger som er effektive, sikre og gir gode brukeropplevelser
• Effekter av tilsynsmyndighetenes virkemidler
• Hvordan brukere opplever møtet med forvaltningen, tillit og tilgjengelighet til tjenester
• Forskning og forskningsinfrastruktur til støtte for beredskapsplanlegging og håndtering av kriser

Departementet har i strategiperioden 2019–2023 etablert flere langsiktige satsinger og tiltak som skal bidra til å dekke slike behov. Det er behov for en fortsatt innsats på området, og departementet har en ambisjon om å jobbe mer systematisk med å definere kunnskapsbehov knyttet til forvaltningens organisering og gjennomføring.

Den rettsvitenskapelige forskningen gjennom Forskningsrådet er styrket. Dette er en langsiktig satsing i samarbeid med Justis- og beredskapsdepartementet. Satsingen skal bidra til forskning som kan gi et godt kunnskapsgrunnlag for forvaltningens arbeid med regelverksutvikling og -praktisering, og for rettspraksis i rettsapparatet. Departementet har også etablert en satsing som gir Arbeids- og velferdsdirektoratet mulighet til å understøtte sitt digitaliseringsarbeid med bidrag fra forskere. Direktoratet skal teste ut ulike tilnærminger og samarbeidsformer med forskere i utviklingen av digitale løsninger.

Et mer konkret tiltak er at STAMI har gjennomført en studie som undersøker effekter av Arbeidstilsynets virkemidler. Studien er den første av sitt slag i Norge og et viktig kunnskapsgrunnlag for videreutvikling av metoder for tilsyn og veiledning, arbeidsprosesser og prioriteringer.

Når kriser inntreffer, har myndighetene behov for rask tilgang til kunnskap i krisehåndteringen. Dette innebærer at tilgangen til data må være god og at det er systemer for deling av data. Slik infrastruktur er et utviklingsarbeid i oppfølgingen av departementenes kjernegruppe for kunnskap i kriser. Arbeidet skal bidra til at norske myndigheter har mest mulig og raskest mulig pålitelig kunnskap til støtte for beslutninger i fremtidige kriser. Departementet melder inn sine behov og vurderinger i dette oppfølgingsarbeidet.

2.2.2 Et godt kunnskapsgrunnlag for et omstillingsdyktig arbeidsliv med høy sysselsetting

Alle departementets politikk- og ansvarsområder har til felles at de skal bidra til at vi har et godt, trygt og inkluderende arbeidsliv. Dette for at færre skal falle fra, flere skal komme i eller tilbake til arbeid og flere skal arbeide lenger. Det er behov for kunnskap om i hvilken grad og hvordan politikken samlet sett bidrar til dette. Det gjelder blant annet betydningen av arbeidsforhold og arbeidsmiljø, effekter av arbeidsmarkedstiltak, inntektssikringsordninger og pensjoners virkning på yrkesdeltakelse samt integreringspolitikkens innretning. Et slikt kunnskapsgrunnlag krever tilnærminger både på samfunnsnivå og virksomhets-/arbeidsplassnivå og et bredt perspektiv på arbeidslivet og virksomheters adferd. Sentrale kunnskapsbehov er:

Arbeidsmarkedet og arbeidslivets utvikling over tid – strukturendringer, funksjonsmåte og omstilling

For å kunne vurdere behovet for tilpasninger i den samlede politikken, er det behov for innsikt i hvilke omstillinger og strukturendringer som skjer i arbeidsmarked og arbeidsliv. Vi må ha god tilgang til kunnskap om arbeidsmarkedets utvikling, om arbeidsgiveres og virksomheters adferd samt om hvilke faktorer som påvirker arbeidstilbud. Det er behov for å vite hva endringer består i og hva som karakteriserer arbeidslivet. Det er behov for gode beskrivelser og forklaringer som kan si noe om årsaksforhold, og hvordan ulike trender og utviklingstrekk påvirker arbeidsmarkedet og arbeidsdeltakelsen i Norge. Noen viktige elementer i dette er utvikling og endringer i:

• Arbeidsmarkedets virkemåte mht. fleksibilitet, mobilitet og friksjoner
• Inntektsutvikling og lønnsdannelse
• Faktorer som påvirker tilbud av og etterspørsel etter arbeidskraft, forholdet mellom jobbkrav og kompetanse samt samlet sysselsetting og sysselsettingsrate
• Nærings- og virksomhetsstrukturer, kontrakts- og tilknytningsformer og samarbeidsforhold
• Arbeidsgiveres adferd mht. ansettelser og kompetansebygging
• Arbeidsmiljø- og helseforhold
• Arbeidsvilkår som tilknytningsform og arbeidstid
• Betydning av kompetanse for arbeidstilbudet og ved omstilling
• Regler og strukturer i arbeidslivet, herunder medvirkning og partssamarbeidets utvikling og betydning
• Betydningen av sosiale og strukturelle forhold for inkludering i arbeid og samfunnsliv

Politikk, tjenester og tiltak for forebygging og arbeidsinkludering

Kunnskapsbasert politikk innebærer bl.a. at eksisterende politikk og tjenester evalueres og justeres, men også at kunnskap fra forsøk og eksperimenter brukes som grunnlag for innovasjon i tjenestene og god effektivitet for både tjenesteleverandør og bruker. Politikk og tjenester som skal bidra til arbeidsinkludering er også avhengig av et arbeidsliv med virksomheter som vil og kan bidra. Det er behov for forskning med tilnærminger på samfunnsnivå, på virksomhetsnivå/arbeidsplassnivå og i de praksisnære arbeids- og velferdstjenestene. Noen viktige elementer i kunnskapsbehovet er:

• Arbeidsmarkedspolitikken og arbeids- og velferdstjenestenes innretning og effekter på arbeidsinkludering/overgang til arbeid, herunder evalueringer av og forsøk med arbeidsmarkedstiltak
• Integreringspolitikkens innretning og bidrag til at flere kommer i arbeid
• Effekten av statlige tiltak som stimulerer arbeidsgivere til større bevissthet om etnisk mangfold som ressurs, til økt rekruttering av innvandrere og til bedre bruk av innvandreres kompetanse i arbeidslivet
• Inntektssikringsordningenes insentiver til arbeid og aktivitet
• Strukturer og reguleringer i arbeidslivet – hvordan disse påvirker allokeringen av arbeidskraftsressurser og produktivitet
• Arbeidsplassens betydning for forebygging av helseskader, sykefravær og frafall og for økt inkludering av de som har problemer med å komme i arbeid.
• Utvikling i pensjoneringsadferd og pensjonspolitikkens virkninger på økonomisk bærekraft, yrkesdeltakelse og inntektsfordeling
• Utvikling i eldres helse og arbeidsevne, og tiltak som bidrar til at eldre kan stå lenger i arbeid

Det er også behov for forskning som fanger opp sammenhengene med politikk- og tjenesteområder som er rettet mot helse, barn og unge og utdanning. I regjeringens samfunnsoppdrag om inkludering av barn og unge i utdanning, arbeid og samfunnsliv er forskning, utvikling og innovasjon sentrale komponenter. Departementet deltar i utviklingen av samfunnsoppdraget.

Betydningen av helse, kompetanse og ferdigheter

Norge har mange personer på helserelaterte ytelser, høyt sykefravær og tidlig frafall i deler av arbeidslivet. Årsaksforholdene til frafall og manglende arbeidsinkludering er sammensatte, men kan være relatert til arbeidsforhold, helse og til kompetanse/kvalifikasjoner. Departementet har høy oppmerksomhet på kunnskap om forholdet mellom arbeid og helse, med flere formål og perspektiver.

Departementets strategi er at innsatser for forskning og kunnskapsutvikling på arbeid- og helseområdet ses i sammenheng og på tvers av strukturer og sektorer. Bidrag til dette er etablert samarbeid mellom Arbeids- og velferdsdirektoratet, Helsedirektoratet og de regionale helseforetakene, samt samarbeid mellom STAMI, Arbeidstilsynet og helsemyndighetene (Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet). Det er også etablert samarbeid mellom ulike underliggende virksomheter om arbeid og helse mv., jf. pkt. 4.7.

Utfordringene framover tilsier at det blir økte og/eller endrede krav til kompetanse og ferdigheter i arbeidslivet. Dette vil få betydning for innretning av strategier, virkemidler og tiltak for økt arbeidsinkludering. Vi må ha mer forskning om sammenhenger mellom arbeid og kompetanse/kvalifikasjoner, både som et selvstendig kunnskapsområde, og som et relevant perspektiv i forskningen knyttet til inntektssikringsordninger og aktivitet/arbeid, sosiale tjenester og levekår, arbeidsmarkedstiltak, arbeidsmiljø samt arbeidsgiveres adferd. Departementet har en ambisjon om å utvikle et strategisk samarbeid med utdanningsmyndighetene om forskning på forholdet mellom arbeid og utdanning/kompetanse.

Det er også behov for mer kunnskap om sammenhenger mellom manglende kompetanse/ ferdigheter og helse. Kompetanse- og ferdighetsperspektivet bør særlig supplere helseperspektivet i forskning om årsaker til frafall og muligheter for arbeidsinkludering av utsatte grupper som ungdom og innvandrere, samt til forskning om arbeidsgiveres insentiver og adferd for å beholde og rekruttere.

Noen viktige perspektiver og elementer i kunnskapsbehovet er:

• Arbeidsliv og virksomheter som forebyggings- og inkluderingsarena – arbeid som helsefremmende faktor
• Hvordan arbeidsliv og virksomheter kan forebygge uhelse og frafall – helse og kompetanse som arbeidsmiljøfaktorer
• Betydningen av kompetanse og ferdigheter for arbeidsinkludering
• Sammenhenger og årsaksforhold mellom arbeid, manglende kompetanse/ferdigheter og helse