3 Arbeidet mot seksuelle overgrep, trakassering og vold i idretten

3.1 Innledning

Idretten skal være en trygg arena for barn og voksne å delta i. Idretten er blant samfunnets viktigste oppvekstarenaer, og en bred og inkluderende deltakelse på disse arenaene er en sentral prioritering for regjeringen. Trygge rammer for barn og unges deltakelse er en forutsetning for å realisere dette målet, og det er et sentralt hensyn bak lovforslaget.

Tall fra Norges idrettsforbund viser at organisasjonen hadde 7 720 ordinære idrettslag (ikke inkludert bedriftsidrettslag) ved utgangen av 2023. Det er idrettslag i alle landets kommuner. Det totale antallet medlemskap i disse idrettslagene var 1 862 007. Av disse utgjorde barn i alderen 0 til 5 år 74 259, barn i alderen 6 til 12 år 482 537 og unge i alderen 13 til 19 år 311 534. Blant barn og ungdom i alderen 7 til 17 år var om lag 52,5 prosent av befolkningen medlem i et idrettslag ved utgangen av 2023.

I Ungdata for årene 2020 og 2021 svarer 93 prosent av unge i alderen 13 til 18 år at de har vært med i et idrettslag i løpet av oppveksten. Videre svarer 74 prosent (2021) at de har vært med i et idrettslag etter at de begynte på ungdomsskolen. Det er små forskjeller i andelen jenter og gutter som har vært innom organisert barne- og ungdomsidrett.

Personer med utviklingshemming som deltar i idrett, er, i likhet med barn og unge, en sårbar gruppe med særlig behov for beskyttelse. Norges idrettsforbund har ulike tilbud til personer med utviklingshemming som ønsker å delta i idrett. Noen deltar i separate grupper med tilpasset aktivitet, mens andre er integrert i ordinær aktivitet i idrettslag. Idretten har ikke statistikk over antall personer med utviklingshemming som deltar i idrett.

Idretten har som et overordnet mål å sikre trygge arenaer for deltakelse, særlig for barn og unge. Lovforslaget har som formål å bidra til dette.

3.2 Kunnskap om seksuelle overgrep, trakassering og vold i idretten

3.2.1 Innledning

Norges idrettsforbunds brosjyre om sine egne retningslinjer mot seksuell trakassering og overgrep i idretten gir følgende situasjonsbeskrivelse:

«Undersøkelser både i Norge og utlandet tyder på at seksuell trakassering forekommer i alle idretter og på alle nivåer. Utøvere utsettes for trakassering omtrent like ofte fra andre utøvere som fra personer i støtteapparat/ledelse. Både kvinner og menn utsettes for trakassering og overgrep, fra begge kjønn. Studier viser at seksuell trakassering er noe som først og fremst jenter og kvinner utsettes for av menn. Man antar imidlertid at både når det gjelder seksuell trakassering og seksuelle overgrep er det store mørketall, ikke minst for gutter. Forskning viser at risikoen for å bli utsatt for dette er større i organisasjoner og på arbeidsplasser hvor man ikke har noen forebyggingsstrategi, hvor overgriperen er veldig motivert og utøveren veldig sårbar. Nyere forskning viser også at ungdom under 18 år står for hele 30 prosent av alle seksuelle overgrep mot barn.

Seksuell trakassering og overgrep synes særlig å forekomme i garderober, i/på idrettsanlegg, på reiser, i treners hjem eller bil og ved sosiale arrangementer. I sosiale sammenhenger er det først og fremst når det er alkohol med i bildet at seksuell trakassering og overgrep kan skje.»

Det er forsket lite på forekomsten av ulike typer krenkelser i norsk idrett. Til tross for at det har vært arbeidet målrettet med forebygging av mobbing, diskriminering, seksuell trakassering og overgrep i norsk idrett, har kunnskapsgrunnlaget vært noe mangelfullt.

3.2.2 Statistikk og forskning om seksuelle overgrep og trakassering i idretten

Norges idrettsforbund igangsatte i 2023 i samarbeid med Norges idrettshøgskole forskningsprosjektet Krenkende opplevelser i idretten. Totalt 1261 medlemmer i alderen 18 til 30 år svarte på en undersøkelse om omfanget av krenkelser, hvem som har utført dem, hvor det har skjedd og om hendelsene ble rapportert inn. Rapporten Krenkende opplevelser i idretten. Unge voksnes erfaringer med psykiske krenkelser, fysiske krenkelser og seksuell trakassering (Fasting, Sølvberg og Gjesdal, 2024) belyser hva unge voksne har opplevd i idretten av fysiske og psykiske krenkelser og seksuell trakassering det siste året. Målet med rapporten er å bidra med informasjon og kunnskap som kan være til nytte i det forebyggende arbeidet mot og i håndteringen av ulike typer krenkelser i idretten.

Rapporten viser at 56 prosent av respondentene har opplevd en form for krenkelse minimum en eller to ganger siste år. 47 prosent har opplevd psykiske krenkelser, 25 prosent har vært utsatt for seksuell trakassering og 21 prosent har opplevd fysiske krenkelser. Det er ikke signifikant forskjell mellom kvinner og menn i forekomst av psykiske og fysiske krenkelser.

Yngre har opplevd flere krenkelser enn eldre. Den største risikofaktoren for å ha blitt utsatt for psykiske krenkelser var å bruke 11 timer eller mer per uke på sin hovedidrett. For fysiske krenkelser var det å bruke mest tid i en lagidrett, og for seksuell trakassering var det å være kvinne den største risikofaktoren.

34 prosent av kvinnene og 19 prosent av mennene rapporterte om seksuell trakassering. Nesten ingen svarte at de har vært utsatt for seksuelt press og/eller overgrep. Flere personer med innvandrerbakgrunn har opplevd psykiske krenkelser (60 prosent) enn den øvrige norske befolkningen (45 prosent), noe som spesielt gjelder for menn.

Flest opplever krenkelser på trening og konkurranser i regi av sitt idrettslag, sin idrettskrets eller sitt særforbund. Mannlige trenere, instruktører og utøvere er de som oftest utsetter andre for krenkelser. Konkurranseidrettsutøvere rapporterer oftere om krenkelser enn de som ikke deltar i konkurranser. Fysiske og psykiske krenkelser utføres først og fremst av mannlige trenere og instruktører, mens mannlige utøvere oftest utøver seksuell trakassering. Det er nesten ingen dommere eller helsepersonell, og svært få idrettsledere, som utsetter deltakerne for krenkelser.

Om lag 60 prosent av de som har opplevd krenkelser, har sagt ifra eller snakket med noen om sine opplevelser. Flest rapporterer om psykiske krenkelser, mens langt færre rapporterer om fysiske krenkelser. Ca. 20 prosent har varslet om hendelsen ved å kontakte ledere eller andre tillitsvalgte, gått til politiet eller brukt idrettens varslingskanal MittVarsel. Av de som ikke har varslet, eller snakket med noen om krenkelsen, oppgir 79 prosent at de ikke gikk videre fordi de tenkte at det ikke var noe å varsle om.

I prosjektbeskrivelsen til Krenkende opplevelser i idretten vises det til at den mest omfattende undersøkelsen om krenkelser i idretten er over 20 år gammel og kun omfattet seksuell trakassering. I studien Kvinner. Eliteidrett og Seksuell Trakassering. Olympiatoppen. Kvinneprosjekt 2000 (Fasting & Sundgot-Borgen, 2000) fant man at 28 prosent av de kvinnelige eliteutøverne hadde opplevd seksuell trakassering fra personer i idrettsmiljøet.

Noen år senere ble det gjort en omfangsundersøkelse blant 193 kvinnelige idrettsstudenter ved fire høgskoler om deres opplevelser av seksuell trakassering i organisert idrett. Her fant man at 21 prosent hadde opplevd seksuell trakassering fra personer i idretten (Fasting et al., 2011). De to studiene omfattet kun seksuell trakassering av unge kvinner.

En undersøkelse i videregående skole, som omfatter både mannlige og kvinnelige elite- og ikke-eliteutøvere, undersøker forekomst av seksuell trakassering og overgrep siste tolv måneder. Publikasjonen Sexual Harassment and Abuse among Young Elite Athletes, Recreational Athletes, and Reference Study: A Prospective Study (Sølvberg, Klungeland Torstveit, Rosenvinge, Pettersen og Sundgot-Borgen, 2022) fant at 38,6 prosent hadde opplevd seksuell trakassering og overgrep. Forekomsten var høyere blant jenter enn blant gutter. De fleste (83 prosent) hadde opplevd dette fra jevnaldrende (venner, andre utøvere, klassekamerater) mens 20 prosent hadde opplevd seksuell trakassering og overgrep fra trener/lærer/helsepersonell. Igjen var det bare seksuell trakassering som ble målt.

Artikkelen Seksuell trakassering og andre krenkelser i ungdomsidretten: Forekomst og mønstre i utsatthet (Strandbu, Solstad, Stefansen og Frøyland, 2023) er den første studien som rapporterer forekomst av seksuell trakassering og andre krenkelser i ungdomsidretten i Norge. Analysene er basert på data fra Oslo og viser at i overkant av 10 prosent hadde fått negative, upassende eller sårende seksuelle kommentarer. Like mange var blitt truet, mobbet eller frosset ut. Fire prosent var blitt befølt på en seksuell måte mot sin vilje, mens tre prosent av de som gikk i videregående skole (spørsmålet ble bare stilt til denne gruppen), oppga «en annen form for seksuelt overgrep».

Forskerne bak undersøkelsen konkluderer med at en ikke ubetydelig andel ungdommer opplever krenkelser i idretten, enten på trening, ved konkurranser eller på reiser. Krenkelsene forekom både fra jevnaldrende og voksne i eget idrettslag. Undersøkelsen viser at det oftere er jevnaldrende i egen klubb enn en trener, lagleder eller annen voksen i idrettslaget som utsetter ungdom for seksuelle kommentarer og uønsket seksuell beføling. Voksne i eget idrettslag står likevel bak 20 prosent av tilfellene av negative seksuelle kommentarer og 28 prosent av tilfellene av seksuell beføling. Opplevelsen av en krenkelse kan være like alvorlig for den som utsettes for den, uavhengig av om det er en ungdom eller en voksen som krenker, men forskerne peker på at relasjons- og maktdynamikken vil være annerledes når det dreier seg om voksne, og at dette trolig vil kreve andre tiltak i idretten.

I undersøkelsen oppgir ca. 50 prosent å ha vært utsatt for krenkelser som er utført av «andre» som ikke er del av idrettslaget, uten at disse identifiseres nærmere i undersøkelsen. Forskerne peker imidlertid på at dette for eksempel kan dreie seg om utøvere/trenere/ledere/foreldre fra andre idrettslag eller tilskuere.

Den nevnte undersøkelsen viser at jenter (11 prosent) noe oftere enn gutter (8 prosent) rapporterer om å ha vært utsatt for upassende eller sårende seksuelle kommentarer. Når det gjelder seksuell beføling eller andre overgrep, finner ikke forskerne kjønnsforskjeller. Seksuelle krenkelser i idretten er altså en generell utfordring og rammer ikke bare jenter. Undersøkelsen konkluderer også med at unge med etnisk minoritetsbakgrunn rapporterer oftere om krenkelser. Videre fant forskerne at ungdom med høy sosioøkonomisk status var mindre utsatt for seksuelle krenkelser enn ungdom med lav sosioøkonomisk status, noe som er gjenkjennelig fra forskning om utsatthet blant ungdom generelt.

Norges Fotballforbund (NFF) utarbeider en egen årlig statistikk over uønskede hendelser. NFFs statistikk om uønskede hendelser i norsk fotball i 2022 viser at 213 av 624 registrerte uønskede hendelser gjaldt hets og trakassering. Seniorfotball for herrer samt gutter 16 år og 19 år er gruppene med flest saker. De fornærmede er både dommere og motspillere. En stor andel av sakene knyttet til hets og trakassering gjelder seksuell orientering (det NFF kaller «homohets»). Det er også eksempler på saker om hets og trakassering på bakgrunn av etnisitet (rasisme) og nedsettende kommentarer om kropp/utseende. NFF bemerker at det virker å være en økning i hets- og trakasseringssaker.

3.2.3 Statistikk om vold i idretten

Det finnes ikke generell statistikk over voldshendelser i idretten i Norge. NFFs statistikk om uønskede hendelser i norsk fotball i 2022 viser at 235 av 624 registrerte saker ble kategorisert som voldssaker, som omfatter alt fra spytting til dytting og slag.

Det er vanskelig å si noe om utviklingen i voldssaker i fotballen, da det er vanskelig å sammenligne tall fra 2022 med tall fra de foregående årene pga. pandemien som gav redusert kampaktivitet. Idrettens varslingskanal ble etablert først i 2022, og det er grunn til å tro at det var større mørketall tidligere. Rapporter fra tidligere år viser likevel at voldssaker i fotballen har vært et problem i mange år. I rapporten fra 2022 peker NFF på at utviklingstendensen viser en nedgang i voldssaker og en økning i hets og trakasseringssaker.

En klar overvekt av menn og gutter er involvert i voldssaker. Videre er det i voldssaker spillere som står for nesten alle meldte saker. Volden er i all hovedsak rettet mot motspillere, og sjeldnere mot dommer eller medspiller. Trusselhendelser rettes imidlertid i større grad mot dommere enn spillere. Seniorfotball for herrer samt gutter 16 år og 19 år oftest representert i voldssaker, ifølge NFF.

3.3 Behovet for verktøy for å sikre en trygg arena for deltakelse

Norges idrettsforbund og deres organisasjonsledd forvalter en tillit i det norske samfunnet. Å drive en organisasjon medfører et ansvar for å forvalte tilliten på en måte som gagner både idretten og samfunnet som helhet. Å forebygge, avdekke og reagere mot seksuelle overgrep, trakassering og vold mv. inngår som en sentral del av dette arbeidet. Det er derfor viktig at idretten gis nødvendige redskap til å ivareta arbeidet på dette området.

Mens arbeidslivet har klare regelverk og ansvarsforhold, blant annet gjennom utstrakt lovregulering av arbeidsmiljø og arbeidskontrakter, er frivillige organisasjoners forhold til sine medlemmer og frivillige løsere. Frivillige organisasjoner er i praksis selvregulerende, ved at de følger egne vedtekter og retningslinjer innenfor rammen av norsk lov og selv reagerer på brudd på disse. I arbeidslivet fører Arbeidstilsynet tilsyn med og gir veiledning i arbeidsmiljøregelverket. Det finnes ikke noen tilsvarende veilednings- og tilsynsfunksjon for frivillige organisasjoner.

Undersøkelser fra arbeidslivet viser at seksuell trakassering påvirker både arbeidsmiljøet og den enkelte arbeidstaker. Arbeidstakeren kan reagere med alt fra stress og ubehag til alvorlige psykiske helseplager som angst, depresjon og selvmord (Nielsen & Einarsen, 2012). Det er ikke grunn til å tro at skadevirkningene i idretten er annerledes enn på en arbeidsplass. Meld. St. 15 (2022–2023) Folkehelsemeldinga – Nasjonal strategi for utjamning av sosiale helseforskjellar peker på at de som har opplevd vold, har høyere nivå av angst, depresjon og posttraumatisk stress. Disse skadevirkningene vil også følge av vold som forekommer i en idrettslig sammenheng.

De mange nære relasjonene i idretten kan skape ekstra utfordringer. Norges idrettsforbund omtaler konsekvensene av overgrep fra en trener mot en utøver i brosjyren Informasjon om og retningslinjer mot seksuell trakassering og overgrep i idretten:

«Det er viktig å være klar over at skyld- og skamfølelsen kan bli svært sterk i en situasjon hvor overgrep har skjedd fra trener mot utøver. Dette fordi utøveren vil strekke seg langt for å oppnå fremgang, og kan således føle at de selv er ansvarlige for overgrepene som har skjedd. Svært mange som har vært utsatt for overgrep fra en person de hadde en relasjon til opplever også store vansker med å kunne stole på sine egne vurderinger. Dette får fatale konsekvenser i samspill med andre, men også på andre av livets områder. For en idrettsutøver kan det føre til at man blir ute av stand til å fortsette.

Det sier seg selv at flere av disse reaksjonene vil kunne ha innflytelse på idrettsprestasjonen, uavhengig av hvilket nivå utøverne befinner seg på. Dette gjelder først og fremst utøvere som utsettes direkte for seksuell trakassering og overgrep, men det kan også ha samme negative effekt på utøvere som er vitne til dette.»

Norges idrettsforbund har tegnet en felles barneidrettsforsikring for alle barn som deltar i aktivitet i regi av et idrettslag. De krever fremvisning av politiattest (barneomsorgsattest) uten merknader for alle personer over 15 år som utfører oppgaver som innebærer et ansvars- eller tillitsforhold overfor mindreårige eller personer med utviklingshemming. De har også krav om at alle idrettslag som tilbyr aktivitet for denne gruppen, må ha en politiattestansvarlig. Dette gjøres for at personer som kan utgjøre en risiko for overgrep eller skadelig innflytelse, forhindres fra å påta seg slike oppdrag.

Alle idrettslag som driver aktivitet rettet mot barn, er dessuten pålagt av Norges idrettsforbund å ha en barneidrettsansvarlig. Ansvaret viser seg også gjennom idrettens bestemmelser om barneidrett og idrettens barnerettigheter, som setter barnas behov i sentrum, og som uttrykker de verdiene som skal ligge til grunn for barneidretten i Norge. I barnerettighetene heter det at «[b]arn har rett til å delta i et trygt treningsmiljø, fritt for press og utnyttelse.» Dette ansvaret stiller krav til idrettslagene, som må sørge for trygge og gode rammer for barn og unge som deltar i den idrettslige aktiviteten lagene tilbyr.

Til tross for utstrakt forebyggende arbeid forekommer seksuelle overgrep, trakassering og vold i idretten, som i andre typer organisasjoner. For idretten er det viktig å ha nødvendige verktøy for å kunne håndtere slike saker, både for å kunne reagere i aktuelle situasjoner og for å kunne forebygge nye situasjoner.

3.4 Om Norges idrettsforbund og deres sanksjonsregelverk

3.4.1 Norges idrettsforbunds organisering

Norges idrettsforbund er en fellesorganisasjon for idretten i Norge. Ifølge SSBs Satellittregnskap for ideelle og frivillige organisasjoner, sist oppdatert i 2020, ble det utført ca. 34 100 frivillige årsverk i norsk idrett, tilsvarende 58 millioner dugnadstimer.

Idrettstinget er Norges idrettsforbunds høyeste myndighet og avholdes hvert andre år. Idrettsstyret er høyeste myndighet mellom idrettstingene. Styret skal gjennomføre de vedtakene som er fattet på tinget, samt andre fellesoppgaver både nasjonalt og internasjonalt.

Norges idrettsforbund har fastsatt vedtekter som de refererer til som NIFs lov, og som styrer organisasjonens virksomhet. Endringer i NIFs lov vedtas av idrettstinget. NIFs lov har bestemmelser som gjelder den generelle styringen av organisasjonen, bestemmelser om økonomi, bestemmelser om gjennomføring av årsmøte og idrettsting og bestemmelser om idrettsstyret. Videre gir NIFs lov også regler om oppgaver og ansvar for idrettskretsene, særforbundene, særkretser/regioner, idrettsråd og idrettslag. Regelverket inkluderer også idrettens markeds- og rettighetsbestemmelser, bestemmelser om avtaler og samarbeid med næringslivet, og bestemmelser om manipulering av idrettskonkurranser.

Sentralleddet i Norges idrettsforbund ivaretar flere sentrale støttefunksjoner og fellestjenester på vegne særforbund, idrettskretser og idrettslag, herunder kompetanseutvikling, oppfølging av verdigrunnlag og regelverk for barne- og ungdomsidrett, juridisk bistand og håndtering av økonomiske spørsmål. Olympiatoppen er organisert som en avdeling i Norges idrettsforbund og har det operative ansvaret for utvikling av norsk toppidrett og et helhetlig ansvar for resultatene i norsk toppidrett.

Idrettskretsene er regulert i NIFs lov kapittel 5 og er felles organer for idretten i sine geografiske områder. Idrettslagene i Norges idrettsforbund er medlemmer av sin respektive idrettskrets. Idrettskretsen skal arbeide overfor fylkeskommunen, regionale organer og etater, og kommunene for å styrke idrettens rolle og bedre idrettslagenes rammevilkår. De utfører service- og støtteoppgaver overfor idrettsråd, særkretser/regioner og idrettslag, og de driver informasjons- og opplysningsvirksomhet om idrettens verdier og verdiskapning.

Særforbundene er regulert i NIFs lov kapittel 6. Det er per i dag 55 særforbund som er medlemmer av Norges idrettsforbund. Særforbundene organiserer og leder de ulike idrettene, og de har ansvar for konkurransevirksomheten og utvikling av særidretten både nasjonalt og internasjonalt. Et særforbunds medlemsorganisasjoner er idrettslag som er tatt opp i Norges idrettsforbund og i særforbundet, og lagenes medlemmer er samtidig medlemmer i de aktuelle særforbundene.

Særkretser og regioner er regulert i NIFs lov kapittel 7. De opprettes, sammenslås og nedlegges av særforbundene. Med region menes sammenslåtte særkretser og særkretser som har et geografisk område som er større enn et fylke. Særkretsens/regionens formål er å arbeide for idrettens utvikling innen kretsen/regionen og å fremme samarbeid mellom lagene. Blant deres viktigste oppgaver er å gjennomføre utdanningstiltak og å sørge for den praktiske gjennomføringen av kamper, stevner og liknende innen deres idrett.

Idrettsrådene er regulert i NIFs lov kapittel 8. Idrettsråd opprettes, sammenslås og oppløses av idrettskretsen. I alle kommuner med mer enn tre idrettslag skal idrettslagene være tilsluttet et idrettsråd. Idrettsrådene skal arbeide for best mulige forhold for idretten i kommunen. De skal være en arena for samarbeid mellom lagene, mellom lagene og de kommunale myndighetene, og mellom lagene og idrettskretsen.

Idrettslagene er regulert i NIFs lov kapittel 10. Idrettslagene utgjør det lokale grunnplanet i Norges idrettsforbund. Søknad om medlemskap sendes idrettskretsen, som innhenter uttalelse fra idrettsråd og særforbund. Et idrettslag kan ikke tas opp som medlem i Norges idrettsforbund uten samtykke fra særforbundet. Lag med én idrett kalles særidrettslag, mens lag med flere grupper av idretter kalles fleridrettslag. Bedriftsidrettslag rekrutterer sine medlemmer fra arbeidsplasser og ulike faglige sammenslutninger.

3.4.2 Norges idrettsforbunds eget sanksjonsregelverk

NIFs lov har egne bestemmelser om sanksjoner og straff ved brudd på idrettens regler, inkludert bestemmelser om skyld, forsøk, medvirkning, foreldelse, saksbehandling og benådning. Det er tre nivåer av sanksjoner: alminnelige disiplinærforføyninger (§ 1-1), sanksjoner etter særforbunds regelverk (§ 1-2) og straff (§§ 1-3 flg.). De to første sanksjonstypene kan ilegges administrativt, mens straff bare kan ilegges av et domsorgan i idretten. I dag er det domsutvalget og appellutvalget som er Norges idrettsforbunds egne domsorganer. I tillegg har Norges Fotballforbund, som eneste særforbund, også egne domsorganer.

Alminnelige disiplinærforføyninger etter § 1-1 er disiplinære sanksjoner som organisasjonsledd kan ilegge uten at særskilte saksbehandlingsregler i straffebestemmelsene i NIFs lov følges. Det er i stedet inntatt et generelt krav om forsvarlig saksbehandling. Sanksjoner etter denne bestemmelsen er begrenset og kan ilegges som følge av brudd på idrettens regelverk, vedtak eller alminnelig god oppførsel. Skal det ilegges sanksjoner som overskrider rammene i § 1-1, må det reises straffesak etter §§ 1-3 flg. for et domsorgan. Da gjelder særlige saksbehandlingsregler, se nedenfor. Alminnelige disiplinærforføyninger får kun virkning i det aktuelle organisasjonsleddet.

Særforbund har ofte egne regler, typisk kamp- og konkurranseregler, som gir hjemmel for sanksjoner. Norges idrettsforbunds sanksjonsregelverk § 1-2 gir rammer for hvilke sanksjoner som kan ilegges av et særforbund. Særforbund kan for eksempel ilegge utelukkelse i inntil ett år med hjemmel i eget regelverk. Sanksjonene kan ilegges uten at de særskilte saksbehandlingsreglene i straffebestemmelsene (§§ 1-3 flg.) følges. Det er i stedet inntatt et generelt krav i Norges idrettsforbunds sanksjonsregelverk om at særforbund ikke kan tildele sanksjoner etter deres eget regelverk uten at saken er undergitt en forsvarlig saksbehandling tilpasset sakens karakter, omstendighetene for øvrig og de konsekvensene en reaksjon kan få for den saken gjelder. Dersom det skal ilegges sanksjoner som overskrider rammene i § 1-2, må saken reises som en straffesak etter §§ 1-3 flg. for Norges idrettsforbunds domsorgan. Da gjelder særlige saksbehandlingsregler, se nedenfor.

Sanksjoner som ilegges av et særforbund etter § 1-2, får kun virkning i det forbundet, ikke for øvrige organisasjonsledd. Ved ileggelse av en utelukkelse på mer enn seks måneder, skal avgjørelsen sendes til Norges idrettsforbunds domsorganer for vurdering av om sanksjonen skal omfatte flere organisasjonsledd. Dersom et særforbund vurderer at det bør ilegges strengere sanksjoner enn § 1-2 gir hjemmel til, for eksempel en utelukkelse på mer enn ett år, skal også saken påtales til Norges idrettsforbunds domsorganer etter § 1-12. Det betyr at de mest alvorlige sakene, som for eksempel seksuelle overgrep, vil bli behandlet av et domsorgan etter Norges idrettsforbunds sanksjonsregelverk §§ 1-3 flg.

Norges Fotballforbund er det eneste særforbundet som har egne straffebestemmelser (NFFs Reaksjonsreglement kapittel 2 og NFFs lov kapittel 11). De har også egne domsorganer som har myndighet til å ilegge sanksjoner for brudd på straffebestemmelsene. Selv om deres domsorganer har myndighet til å behandle saker om for eksempel seksuelle overgrep, vil slike saker i utgangspunktet oversendes Norges idrettsforbunds domsorganer for å sikre at ilagte sanksjoner får virkning for samtlige organisasjonsledd.

For å kunne ilegge straff etter § 1-3 flg. må saken behandles av Norges idrettsforbunds domsorganer, henholdsvis domsutvalg og appellutvalg. For at en sak skal kunne behandles av domsutvalget må det foreligge en påtale, det må foreligge skyld og forholdet må ikke være foreldet. Beviskravet i idrettens straffesaker er «klar sannsynlighetsovervekt». Den som påtales, kan ved særlige grunner få dekket nødvendige utgifter til juridisk bistand. Ordningen er behovsprøvd og følger beløpsgrensene for inntekt og formue som er fastsatt i forskrift til lov om fri rettshjelp kapittel 1.

En straffesak kan enten bringes direkte inn for Norges idrettsforbunds domsutvalg av styret i et organisasjonsledd eller sendes via Norges idrettsforbunds påtalenemnd. Både styret i et organisasjonsledd og enkeltmedlemmer kan anmode påtalenemnda om påtale. Dersom påtalenemnda beslutter å påtale forholdet til domsutvalget, blir nemnda part i saken, og ikke den eller de som har anmodet om påtale. Det er opp til domsutvalget å avgjøre om det skal ilegges straff, og i så fall omfanget av denne. Avgjørelsen skal begrunnes. Det skal redegjøres for hvilket forhold som anses som bevist, og hvilken straffebestemmelse som legges til grunn. Partene i den aktuelle saken kan anke en avgjørelse til Norges idrettsforbunds appellutvalg.

Etter Norges idrettsforbunds sanksjonsregelverk § 1-4 (1) b) kan en person som «begår seksuelle overgrep eller seksuell trakassering» ilegges en sanksjon. Vedkommende kan også bli ilagt en midlertidig suspensjon i påvente av en endelig avgjørelse. Personen vil typisk bli ilagt forbud mot å ha valgte og oppnevnte tillitsverv og forbud mot å delta i organisert trening og konkurranser. Håndheving av slike reaksjoner er avgjørende for å forebygge nye overgrep. I henhold til NIFs lov er alle organisasjonsledd forpliktet til å håndheve og respektere slike avgjørelser. Etablert praksis er at Norges idrettsforbund i slike saker varsler aktuelt idrettslag, særforbund og idrettskrets om at personen er ilagt en sanksjon, uten å informere om hvilke bestemmelser vedkommende har brutt.

Etter sanksjonsregelverket § 1-4 (1) i) kan en person som «fremsetter diskriminerende eller hatefull ytring, bærer eller viser tekst eller symbol som er egnet til å true, forhåne, fremme hat, forfølgelse eller ringeakt overfor noen på grunnlag av hudfarge, nasjonal eller etnisk opprinnelse, religion, livssyn, seksuell orientering, kjønn, kjønnsidentitet, kjønnsuttrykk eller funksjonsnedsettelse», ilegges en sanksjon. I tillegg er tribunevold særlig nevnt i samme bestemmelse punkt 2.

3.5 Idrettens behov for å behandle personopplysninger i arbeidet mot seksuelle overgrep, trakassering og vold

Norges idrettsforbunds visjon er «Idrettsglede for alle». I Rettleiar for handtering av saker som gjeld seksuell trakassering og overgrep heter det at seksuell trakassering og overgrep er direkte i strid med denne visjonen. Videre framgår det i Idretten vil! Langtidsplan for norsk idrett 2023–2027 at alle nivåer i norsk idrett skal praktisere nulltoleranse for enhver form for diskriminering og trakassering. I dette ligger også en nulltoleranse for vold.

For at Norges idrettsforbund og deres organisasjonsledd på en effektiv og velfungerende måte skal kunne forebygge, avdekke og reagere mot seksuelle overgrep, trakassering og vold mv. i idretten har de behov for å behandle personopplysninger.

3.5.1 Arbeidet med å forebygge seksuelle overgrep, trakassering og vold i idretten

Det forebyggende arbeidet i idretten er både generelt og på individnivå. Det generelle forebyggende arbeidet tar sikte på å utvikle og iverksette tiltak som fører til større bevissthet om overgrep og risikosituasjoner, og reduksjon av generelle risikofaktorer.

Det forebyggende arbeidet kan oppnå flere formål samtidig. I brosjyren Informasjon om og retningslinjer mot seksuell trakassering og overgrep i idretten skriver Norges idrettsforbund at

«[f]ordi det er flytende overganger fra seksuell trakassering til overgrep vil alle tiltak som omfatter forebygging av seksuell trakassering også kunne forebygge seksuelle overgrep som omfattes av straffeloven».

Idretten gjennomfører generelle bevisstgjøringstiltak og ulike kurs for å forebygge seksuelle overgrep, trakassering og vold i idretten. Det gjelder for eksempel trenerutdanning og trenerattest, kurs i håndtering av varslingssaker og foredrag om relevante tema. Det finnes også ulike etiske retningslinjer og retningslinjer for oppførsel i særforbund, som har som hensikt å virke forebyggende.

Et eksempel er Trygg på trening med Redd Barna, et kurstilbud til trenere og andre tillitspersoner i idretten, som setter søkelys på vold og seksuelle overgrep mot barn og ungdom. Kurset ble utviklet av Redd Barna i samarbeid med Norges Fotballforbund og er senere tilpasset andre særforbund. Kurset skal fremme kunnskap, bevissthet og handlingskompetanse, samt utvikling av beredskapsplaner og rutiner i idrettslag.

Idretten vil i forbindelse med generelle forebyggende tiltak ikke behandle særlige kategorier av personopplysninger eller personopplysninger om straffedommer og lovovertredelser som gir behov for et særskilt behandlingsgrunnlag etter personvernforordningen artikkel 9 og 10.

Politiattestordningen er et viktig tiltak for å forebygge seksuelle overgrep, trakassering og vold i idretten. Ordningen gjør det mulig å be om såkalt «barneomsorgsattest» for å sikre at personer som er siktet, tiltalt eller dømt for alvorlige lovbrudd ikke får utføre oppgaver som innebærer et ansvars- og tillitsforhold overfor mindreårige eller personer med utviklingshemming. Tiltaket reduserer risikoen for nye lovbrudd i idretten. Idrettsstyret har vedtatt at Norges idrettsforbunds organisasjonsledd plikter å avkreve barneomsorgsattest fra alle som skal utføre slike oppgaver, og at de sørger for at personer som ikke kan fremlegge en attest uten merknader, ikke får utføre oppgavene. Om en person mot formodning har slike funksjoner, skal vedkommende tas bort fra disse.

Ansvaret for oppfølging av politiattestordningen ligger på det enkelte organisasjonsledd i Norges idrettsforbund, som skal kreve at alle som skal utføre relevante oppgaver selv må innhente attest og fremvise denne for personen som organisasjonsleddet har satt til å håndtere attestene (politiattestansvarlig). Det registreres i dag kun at attest uten merknad er fremvist.

I samarbeid med Posten/Digipost har Norges idrettsforbund utviklet en ny digital tjeneste som forenkler prosessen med å innhente barneomsorgsattester. Tjenesten er tilgjengelig for alle idrettslag. Den vil gi et mer oversiktlig system og enklere prosesser for håndtering av roller og barneomsorgsattester i norsk idrett. Politiattestansvarlig kan enkelt sende et forhåndsutfylt formålsskjema til søkere, noe som sparer tid. Søkere kan dele attesten digitalt og unngår dermed fysisk oppmøte. Tjenesten sender ut påminnelser til trenere og frivillige om å søke attest, noe som øker sjansen for at prosessen fullføres raskere.

Dersom det blir fremvist en attest med merknader til den politiattestansvarlige i organisasjonsleddet, skal dette ikke lagres eller behandles på annen måte enn om det ikke var fremvist politiattest i det hele tatt. For i større grad å kunne forebygge seksuelle overgrep, trakassering og vold, har Norges idrettsforbund gitt uttrykk for at det er ønskelig at organisasjonsledd kan registrere om attest er avkrevd, men ikke er fremvist. Dette vil bidra til å dokumentere at ordningen følges opp av politiattestansvarlig, og det vil vise hvilke personer som ønsker å utføre oppgaver for idrettslaget, men som må avvente til de har fremvist attest. I dag registreres ikke slik informasjon, med bakgrunn i at Norges idrettsforbund vurderer at det ikke finnes grunnlag for slik behandling i regelverket.

Organisasjonsledd kan komme i en situasjon hvor de mottar informasjon om at en person med en funksjon som krever barneomsorgsattet er siktet, tiltalt eller dømt for forhold som innebærer at vedkommende ikke lenger vil kunne få en attest uten merknad. Organisasjonsleddet kan da be om fornyet vandelskontroll etter politiregisterloven § 43. Det er i dag utfordrende for idretten å behandle informasjon i form av personopplysninger om straffedommer eller andre lovovertredelser og som mottas som ledd i en varslingssak eller fra politiet, da idretten ikke har en tydelig hjemmel som tillater slik behandling.

3.5.2 Arbeidet med å avdekke seksuelle overgrep, trakassering og vold i idretten

Arbeidet med å avdekke seksuelle overgrep, trakassering og vold i idretten handler om å oppdage, avsløre og kartlegge hendelser hvor slike handlinger har skjedd eller trolig har skjedd. Det inkluderer også å motta bekymringsmeldinger eller varsler om risikoatferd.

Varsling er et av de sentrale redskapene i arbeidet mot seksuelle overgrep, trakassering og vold i idretten. Norges idrettsforbund oppfordrer alle særforbund, idrettskretser, idrettsråd og idrettslag til å bruke MittVarsel til å motta og behandle varslingssaker.

MittVarsel er et profesjonelt system for mottak og behandling av varsler. Systemet brukes i dag av offentlige instanser, private selskaper og organisasjoner. Norges idrettsforbund har siden 2022 tilbudt dette enhetlige varslingssystemet til alle sine organisasjonsledd. Varslingskanalen er for alle som opplever eller er vitne til kritikkverdige forhold i idretten. Den er ikke forbeholdt varsling om seksuelle overgrep, trakassering og vold, men er også åpen for varsling om andre uetiske eller ulovlige forhold, som for eksempel kampfiksing og økonomiske misligheter.

Dette varslingssystemet er kryptert, og det er kun de som behandler en konkret sak, og deres administrator som har tilgang til informasjonen i systemet. Systemet skal ifølge Norges idrettsforbund gi automatisk påminnelse to år etter at en sak er opprettet, med oppfordring om å vurdere sletting av informasjon i tråd med personopplysningsregelverket.

Det enkelte organisasjonsleddet som benytter systemet til å håndtere varsler, og med det registrerer personopplysninger i systemet, er selv behandlingsansvarlig for de aktuelle personopplysningene som behandles. Norges idrettsforbund pålegger ikke sine organisasjonsledd å bruke denne varslingskanalen, da hvert organisasjonsledd er et selvstendig rettssubjekt og behandlingsansvarlig for aktuelle personopplysninger. Norges idrettsforbund oppfordrer likevel sterkt til at varslingskanalen tas i bruk av alle idrettslag, for å ivareta sikker behandling av personopplysninger ifm. varsler som kommer inn.

Selskapet bak varslingssystemet er databehandler for personopplysningene. Dette innebærer at det er inngått, og vil inngås, databehandleravtaler mellom selskapet og alle organisasjonsledd som har tatt i bruk og etter hvert vil ta i bruk systemet.

I arbeidet med håndtering av konkrete saker om kritikkverdige forhold og i rådgivning som gis i slike saker, har Norges idrettsforbund identifisert at det kan være nødvendig å behandle personopplysninger etter artikkel 9 og 10 for å kunne avdekke og hindre nye tilfeller. Idretten mangler i dag et klart hjemmelsgrunnlag for slik behandling.

På tilsvarende måte som i det forebyggende arbeidet gjør idretten generelle tiltak for å avdekke seksuelle overgrep, trakassering og vold som ikke nødvendiggjør behandling av personopplysninger etter personvernforordningen artikkel 9 og 10. Utarbeidelse av retningslinjer mot seksuell trakassering og overgrep, og de universelle retningslinjene for atferd i idretten – Norges idrettsforbunds etiske leveregler, samt ressurssider om varsling vil kunne bidra til å avdekke seksuelle overgrep, men innebærer ingen behandling av personopplysninger. Foredrag og kurs i håndtering av varsler vil på samme måte kunne bidra til å avdekke overgrep ved at kunnskapen økes hos aktørene som deltar på kursene.

3.5.3 Arbeidet med å reagere mot seksuelle overgrep, trakassering og vold i idretten

Norges idrettsforbund oppfordrer til at alle seksuelle overgrep og andre alvorlige forhold anmeldes og håndteres av politiet og domstolene. For å beskytte medlemmer og andre vil det også kunne være aktuelt å reagere innenfor idrettens selvdømme.

Norges idrettsforbund har utarbeidet veiledere for håndtering av seksuell trakassering og overgrep og håndtering av vold. Veilederne gir anbefaling om hvordan slike saker bør håndteres av de som har opplevd seksuell trakassering, overgrep, vold eller trusler i idretten, de som har hørt om slike situasjoner, og de som har ansvar i et idrettslag for å få informasjon om slike situasjoner. Veilederne gir også anbefaling om saksgangen i idrettslaget. Idrettslag anbefales blant annet å føre logg for hver sak som mottas, men å unngå å skrive personopplysninger i loggen. Det anbefales videre at saksinformasjon og opplysninger i loggen behandles av så få personer som mulig.

Organisasjonsleddet der hendelsen har funnet sted, har mulighet til å reagere selv, i samsvar med idrettens regelverk, for eksempel gjennom å frata en person oppgaver eller tillitsverv, eventuelt med en arbeidsrettslig konsekvens dersom vedkommende er ansatt i idrettslaget. Et organisasjonsledd kan også nekte en person adgang til anlegg som de disponerer.

Ethvert organisasjonsledd eller medlem har mulighet til å anmode om at saken behandles av Norges idrettsforbunds påtalenemnd for vurdering av påtale. Organisasjonsleddet kan også ta saken direkte til Norges idrettsforbunds domsutvalg, uten å gå via påtalenemnda.

Norges Fotballforbund har i tillegg egne påtale- og domsorganer som kan behandle tilsvarende saker. Ved behandling av en reaksjonssak i Norges Fotballforbunds organer vil det være nødvendig å behandle navn, alder og klubbtilhørighet for personer saken gjelder. Slike opplysninger vil i de fleste tilfellene ikke utgjøre personopplysninger som trenger et eget hjemmelsgrunnlag etter personvernforordningen artikkel 9 eller 10.

Norges idrettsforbunds domsorganer kan ilegge ulike reaksjoner. Ved seksuelle overgrep vil de mest aktuelle reaksjonsformene være tap av rett til å ha valgte eller oppnevnte tillitsverv, tap av rett til å delta i organisert trening og konkurranser, samt tap av rett til medlemskap. For andre hendelser vil andre reaksjoner kunne være aktuelle.

Informasjon om avgjørelser fra Norges idrettsforbunds og Norges Fotballforbunds domsorganer publiseres i dag på henholdsvis idrettsforbundets nettsider og Norges Fotballforbunds nettsider. Idretten vurderer at allmennpreventive og individualpreventive hensyn tilsier at dette er nødvendig. Det er i dag ikke adgang til å publisere slike avgjørelser uten at de anonymiseres fullt ut. Det utarbeides et kort sammendrag til hver avgjørelse som legges ut på nettsiden.

3.6 Erfaringer fra andre nordiske land

Departementet har undersøkt hvordan idrettsorganisasjoner i andre nordiske land arbeider mot seksuelle overgrep, trakassering og vold, og om det finnes regelverk om behandling av personopplysninger i den sammenhengen. Så langt departementet har klart å undersøke, eksisterer det ikke noe regelverk på dette området i Sverige, Danmark eller Finland. Disse landene har ikke gjort vurderinger eller innført egne lovhjemler for behandling av særlige kategorier av personopplysninger og opplysninger om straffedommer og lovovertredelser i arbeidet mot overgrep, trakassering og vold.

I Danmark er det pålagt ved lov og forskrift å innhente barneattest når blant annet en idrettsorganisasjon skal knytte til seg nye trenere, instruktører, ledere mv. som skal ha direkte og vedvarende kontakt med barn under 15 år. Bekendtgørelse om indhentelse af børneattest ved ansættelse og beskæftigelse af personer i myndigheder, institutioner, foreninger m.v. inden for Kulturministeriets ressortområde krever at politiet skal orientere Udelukkelsesnævnet for seksuelle krænkelser når det utstedes en barneattest med anmerkninger til en medlemsforening av de danske idrettsorganisasjonene (Danmarks Idrætsforbund, DGI eller Dansk Firmaidræt).

Utelukkelsesnævnet ble opprettet i 2013 og består av representanter fra de tre danske idrettsorganisasjonene. Denne komiteen tar stilling til om en person med seksualkrenkelser på barneattesten likevel kan få oppgaver i idrettslaget som innebærer kontakt med barn og unge. Komiteen skal også vurdere saker der man blir gjort oppmerksom på at en person som allerede har oppgaver i idrettslaget, har blitt dømt for et seksuallovbrudd. Bakgrunnen for opprettelsen av komiteen er at dette er vanskelige vurderinger som det er mest hensiktsmessig at gjennomføres i et sentralt organ, heller enn i hvert enkelt idrettslag.

Regelverket om barneattester sier ikke noe om i hvilken utstrekning det er tillatt å behandle særlige kategorier av personopplysninger eller opplysninger om straffedommer og lovovertredelser i de danske idrettsorganisasjonene. Ved lovendringen i 2022 (Lov om ændring af lov om indhentelse af børneattest i forbindelse med ansættelse af personale m.m.) som innførte kravet om at politiet skal orientere Utelukkelsesnævnet når det utstedes en barneattest med anmerkninger, ble forholdet til personvernforordningen vurdert i forarbeidene. Bestemmelsene ble vurdert å være i tråd med forordningen og å kunne gi hjemmel til behandling av særlige kategorier av personopplysninger omfattet av forordningen artikkel 9. Bestemmelsen ble vurdert å kunne fastsettes innenfor rammene av artikkel 9 nr. 2 bokstav g, og det ble vurdert at behandlingen av opplysninger om straffedommer og lovovertredelser er innenfor rammene av artikkel 10. Det ble videre pekt på at garantier for de registrertes rettigheter var sikret ved at opplysningene som ble gitt fra politiet til Udelukkelsesnævnet, ikke umiddelbart ville inneholde personopplysninger om den registrerte, da politiet kun vil informere om at en barneattest med anmerkninger var innhentet av et idrettslag.