5 Forslag knyttet til sentraltilknytningsplikten

5.1 Internkontroll

5.1.1 Gjeldende rett

Drosjeutvalget foreslo i NOU 2023: 22 at den som har drosjeløyve må være tilknyttet en drosjesentral. Dette ble fulgt opp med lovvedtak i Stortinget og kravet er fastsatt i § 9 andre ledd første punktum, jf. lovvedtak 46 (2023–2024).

Det følger av forarbeidene til bestemmelsen i Prop. 39 L (2023–2024), at tilknytning til drosjesentral innebærer at løyvehaver må ha avtale med en eller flere drosjesentraler og følge de lovpålagte kravene og bestemmelsene som sentralen fastsetter. Videre står det i forarbeidene at loven ikke inneholder krav om at løyvehaver bare kan være tilknyttet én sentral. Løyvehaver kan være tilknyttet flere sentraler samtidig. For det enkelte transportoppdraget må løyvehaver imidlertid gjøre klart for både kunden og sentralen hvilken sentral oppdraget skjer i tilknytning til. Loven er ikke til hinder for at den enkelte sentral kan begrense tilknyttede løyvehaveres adgang til å knytte seg til andre sentraler. Loven gir ikke løyvehaver rett til å knytte seg til en bestemt sentral. Det er opp til den enkelte sentral, på privatrettslig grunnlag, å fastsette vilkår for tilknytning og å bestemme hvem som får tilknytte seg sentralen. Det er også opp til den enkelte sentral eventuelt å si opp løyvehavere.

I § 9 andre ledd andre punktum står det at løyvehaver har plikt til å rapportere de opplysningene til sentralen som sentralen trenger for å ivareta sine plikter etter §§ 9 c og 9 d i yrkestransportloven.

Yrkestransportloven § 9 c omhandler drosjesentralen sine plikter til å samle inn, lagre og sende inn informasjon. I § 9 c første ledd bokstav a til e er det oppramset en rekke forhold som sentralen skal ha opplysninger om. Det følger av bestemmelsen at sentralen skal ha opplysninger om tilknyttede løyvehavere, løyvehaveres ansatte sjåfører, drosjer som er tilknyttet sentralen og registreringsnummeret på drosjene, taksameter som er installert i drosjen, og antallet drosjer som til enhver tid er tilgjengelige for sentralen og sentralens geografiske område. Sentralen skal også ha oversikt over de drosjene som tilknyttede løyvehavere disponerer, som er tilpasset personer med nedsatt funksjonsevne. Videre har sentralen plikt til å samle inn og lagre opplysninger om loggførte posisjonsdata for drosjeturer som drosjeløyvehaver har samlet inn i henhold til § 9 tredje ledd i yrkestransportloven. Etter § 9 c tredje ledd skal sentralen samle inn og lagre de opplysningene som kreves med hjemmel i lov 19. november 2004 nr. 73 om bokføring.

Etter § 9 c fjerde ledd skal sentralen samle inn og lagre priser for drosjetransport der pristak er fastsatt med hjemmel i lov 11. juni 1993 nr. 66 om pristiltak for tilknyttede løyvehavere. Etter § 9 c femte ledd skal sentralens administrative systemer, som omfatter taksametersystemet, gjennomgå en årlig systemrevisjon. Etter § 9 c sjette ledd skal sentralen sende inn opplysninger etter denne paragrafen når myndighetene ber om det.

Det følger av § 9 d at hver drosjesentral skal ha en klageordning. Bestemmelsen slår fast hva det skal kunne klages over, at drosjesentralen skal opplyse om klageadgangen og at det skal kunne klages videre til Forbrukertilsynet.

Yrkestransportloven § 9 d andre ledd fastslår at hver drosjesentral skal sørge for at en tilstrekkelig andel av drosjene som er knyttet til sentralen er utstyrt for å transportere personer med nedsatt funksjonsevne i samsvar med gjeldende regler og krav til universell utforming. Sentralen får et selvstendig ansvar for å sørge for at sentralen har tilknyttet seg en viss andel rullestoltilpassede drosjer ut fra behovet i det aktuelle området. I utgangspunktet må sentralen selv vurdere behovet for slike drosjer. Der det er flere sentraler kan det være hensiktsmessig at disse samarbeider om å oppfylle kravene om at rullestoltilpassede drosjer skal være tilgjengelige for kundene. Det framgår eksplisitt av § 9 d tredje ledd at når det er flere sentraler i samme område, kan disse samarbeide om å oppfylle pliktene knyttet til tilgjengelighet av spesialtilpassede drosjer etter andre ledd.

Det framgår av § 9 d fjerde ledd at en drosjesentral som skal drive virksomhet i flere fylker, skal sende melding om dette til de aktuelle fylkeskommunene.

5.1.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår i ny § 9 f i yrkestransportloven at drosjesentralen skal sørge for at det blir innført og utøvd internkontroll i egen og løyvehavers virksomhet. Internkontrollen skal sikre at aktivitetene til løyvehaver og sentral blir planlagt, organisert, utført og vedlikeholdt i samsvar med gjeldende regelverk. Utvalget foreslår at fylkeskommunen skal føre nødvendig tilsyn med at bestemmelsene om internkontroll blir etterlevd. Utvalget foreslår at fylkeskommunen kan kreve retting dersom sentralen ikke oppfyller krav eller etterlever pliktene knyttet til internkontroll. Utvalget foreslår at nærmere regler for interkontroll fastsettes i forskrift.

Utvalget mener det er velkjent at drosjenæringen er en næring der det er store utfordringer knyttet til svart økonomi og utnyttelse av arbeidstakerne. Dette er dokumentert både gjennom flere store straffesaker, gjennom tilsyn foretatt av myndighetene og gjennom uavhengig forskning. Samtidig er de enkelte aktørene mange og små. Dette gjør det utfordrende både for myndighetene og for aktørene selv med omfattende dokumentasjons- og rapporteringsplikter.

Både erfaringene med useriøse aktører i næringen og innspillene utvalget har fått presentert om den offentlige kontrollen, etterlater et inntrykk hos utvalget, av at den offentlige kontrollen slik den utøves i dag ikke gir god nok effekt.

Utvalget mener at sentralene og sentraltilknytningsplikten bør ses i sammenheng med det samlede systemet for tilsyn og kontroll med løyvehaverne. Dette gir mulighet for å tenke nytt om hvordan man kan legge til rette for at aktørene i næringen etterlever offentlige regler og krav i de forskjellige lovene som kommer til anvendelse. Innføring av en plikt til å være tilknyttet en drosjesentral innebærer en mulighet for slik nytenkning, ved å definere sentralens plikt til å sikre at løyvehaverne følger regelverket som en internkontrollplikt. Utvalget mener kontrollen med næringen er kompleks i den forstand at både regelverk og tilsyn med næringen er fordelt på mange ulike lover og forskrifter med tilhørende ulike tilsynsmyndigheter. At regelverket er fragmentert krever at kontrollmyndighetene må bruke ressurser på å ha oversikt over ulike regelverk og samordne kontroll og tilsyn, for å sikre at oppfølgingen er effektiv. Den offentlige kontrollen med drosjenæringen er imidlertid, etter utvalgets vurdering, krevende av flere grunner. Drosjenæringen er en mobil næring med mange små aktører uten et fast tilholdssted. Når ulike tilsynsmyndigheter gjennomfører koordinerte kontroller langs vei fanges dette også raskt opp av aktørene, slik at det er krevende å få gjennomført gode kontroller av næringen.

Med innføringen av en sentraltilknytningsplikt for løyvehaverne har man nå, etter utvalgets vurdering, muligheten til å bygge overholdelse av regelverk inn i utførelsen av selve jobben ved at det utvikles et internkontrollsystem som både sentraler og tilknyttede løyvehavere er underlagt. Utvalget oppfatter departementets uttalelser i Prop. 39 L (2023–2024), knyttet til forslaget om å legge en kontrollfunksjon på sentralene, som at departementet er positiv til å videreutvikle utvalgets forslag til § 9 d. Departementet viser i proposisjonen til at forslaget til § 9 d, i NOU 2023: 22, ville kunne gitt sentralene en kontrollfunksjon overfor egne løyvehavere, som ville innebære en form for internkontrollsystem i drosjenæringen.

I det følgende presenteres et forslag hvor sentralen inngår i et tilsynssystem basert på internkontroll. Gjennom å bruke en tilsynsmetodikk som er innført på mange områder, kan sentralene bidra til bedre etterlevelse av lover og offentlige krav i drosjenæringen. Erfaringene fra tilsyn på andre områder viser at dette kan oppnås uavhengig av om den som er pålagt internkontrollansvar selv er ansvarlig for den virksomheten som kontrolleres eller ikke.

Hva er internkontroll

Internkontroll er en tilsynsmetodikk som de siste årene er kommet inn på stadig flere områder. Internkontrollen skal sikre at avvik og risiko for avvik avdekkes, og at avvik og risiko for avvik som er avdekket, følges opp.

Utvalget foreslår at internkontrollen skal dokumenteres i den formen og i det omfanget som er nødvendig. Dokumentasjonskravet gjelder de ulike delene av internkontrollen, som systemer, rutiner, instrukser og liknende, samt gjennomføring av konkrete kontroller og aktiviteter. Hva som er nødvendig må vurderes ut fra målet med internkontrollen, som er å sikre regeletterlevelse. Internkontrollen skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold. Dette krever mer av formaliserte rutiner og instrukser i en stor og uoversiktlig virksomhet enn i en liten virksomhet.

Utvalget viser til at det i dag er hjemlet et krav om internkontroll i forskrift av 6. desember 1996 nr. 1127 om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (internkontrollforskriften). Internkontrollforskriften gjelder for virksomheter som omfattes av blant annet arbeidsmiljøloven og innebærer et obligatorisk, straffesanksjonert ansvar. Internkontrollforskriften er en felles forskrift fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet. Forskriften er knyttet opp mot flere lover og forskrifter, og forvaltes av flere myndigheter. Internkontroll er også hjemlet i kommuneloven og utgjør et viktig grunnlag for den statlige kontrollen med kommunene.

Utvalget viser til at internkontroll defineres i internkontrollforskriften § 3 som «systematiske tiltak som skal sikre at virksomhetens aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av helse-, miljø- og sikkerhetslovgivningen». I alle tilfelle er det således tale om et systemansvar, som innebærer en forpliktelse til å fastsette mål for virksomheten, til å gi de nødvendige instrukser og ressurser for å sikre deres implementering og til å føre tilsyn med at det implementerte styringssystemet er hensiktsmessig og velfungerende. Systemansvaret innebærer ikke uten videre et faglig ansvar for kartlegging av de regler som gjelder, fastleggelsen av delmål, utarbeidelse av løsninger og iverksettelse av tiltak. Dette er tvert imot oppgaver som skal utføres i linjen i organisasjonen i samarbeid med de ansatte på de relevante nivåer.

I de senere årene er det i stigende grad blitt fokusert på kvalitet, sikkerhet og miljø som en ledelsesoppgave. Internkontrollforskriften § 4 pålegger «den som er ansvarlig for virksomheten» å «sørge for at det innføres og utøves internkontroll i virksomheten». Plikten som påhviler ledelsen etter denne forskriften er med andre ord en plikt til å sørge for at det innføres og utøves et system for oppfyllelsen av kravene i helse-, miljø- og sikkerhetslovgivningen. Slike tiltak finnes i mer eller mindre systematisk og omfattende form hos alle som er underlagt offentlige krav, uavhengig av hva de offentlige krav går ut på. At det stilles rettslige krav også til disse tiltakene, er resultat av en erkjennelse av at måten en person går fram på for å oppfylle lover og forskrifter, har betydning for i hvilken grad lover og forskrifter blir etterlevd.

Internkontroll og offentlig tilsyn

Offentlig tilsyn basert på internkontroll innebærer at lovverket stiller krav om at den som er underlagt tilsyn selv utvikler rutiner for å sikre og kontrollere at den aktivitet som utføres, er i overensstemmelse med de offentlige kravene.

Et hovedpoeng med en tilsynsform som bygger på internkontroll er, etter utvalgets mening, å sikre at bedriftene ivaretar de offentlige kravene på en forsvarlig måte. Dette oppnås ved for det første å stille krav om system og klarhet i måten virksomhetene er organisert på. Videre må det systemet som etableres i virksomhetene sikre at det er samsvar mellom de oppgavene som er tillagt ulike funksjoner i virksomheten, og de ressursene som står til rådighet for disse funksjonene. Det er særlig viktig at de med lederansvar har klart definerte oppgaver, og tilstrekkelig myndighet til å løse disse. Endelig må de ansatte på alle nivåer sikres medinnflytelse både på innføring og praktisering av virksomhetens internkontrollsystem.

De fremste og overordnede målene for å legge opp til en tilsynsstrategi som innbefatter krav om internkontroll er å bedre etterlevelsen av kravene i lovgivningen. Internkontroll oppfattes som et virkemiddel som skal bidra til dette målet. Krav til bedriftenes internkontroll innebærer at bedriftene selv må presisere lovgivningens krav og fastlegge rutiner og prosedyrer som sikrer at kravene blir oppfylt som ledd i virksomheten. I den grad dette fungerer tilfredsstillende får man, etter utvalgets vurdering, bygget etterlevelsen med lovgivningen inn under utførelsen av arbeidet, snarere enn i kontrollen med hvordan det er utført. Rettslig sett kan man si at det skjer en forskyvning av oppmerksomhet gjennom krav om internkontroll; fra en oppmerksomhet på overtredelse til en oppmerksomhet på den primære etterlevelse. Utvalget viser til at bedriftene dermed blir rettslig ansvarlig ikke bare for brudd, men også for måten de sikrer seg mot at brudd skal forekomme på. Ved å stille krav til interne kontrollrutiner håper man også på at den samlede samfunnsmessige kontrollen med at lovgivningen blir etterlevd øker, sammenlignet med en situasjon der hovedansvaret for kontroll med etterlevelsen av lovgivningen ligger på det offentlige. Innføring og bruk av internkontroll som tilsynsmetodikk på stadig flere områder tyder på at erfaringene med dette er gode.

Tilsyn som bygger på internkontroll stiller, etter utvalgets vurdering, også krav til offentlige tilsyn. Overfor bedrifter som ikke tidsnok etablerer tilfredsstillende systemer og rutiner, vil det være plass for assistanse fra det offentlige tilsynsorganet, og også eventuelt for et tradisjonelt tilsyn med direkte inspeksjoner. Det offentlige tilsynet med bedriftenes internkontroll, vil i første rekke ta form av systemrevisjon, det vil si tilsyn for å fastslå at internkontrollen er etablert i virksomhetene, og at den følges og vedlikeholdes i henhold til de offentlige kravene. Det er, etter utvalgets vurdering, også viktig å føre tilsyn med at systemet produserer de resultater som er påkrevd, det vil si at de bidrar til at lovens krav blir oppfylt.

Kravene om internkontroll innebærer, etter utvalgets vurdering, at myndighetene har et videre register å spille på i oppfølgning og håndhevelse av lovgivningen. Direkte og umiddelbart fører krav om internkontroll til at det, i sum, blir flere plikter å føre tilsyn med. Krav om internkontroll vil imidlertid gi det tilsynsorganet som har ansvar for tilsynet med internkontrollen, adgang til å gå inn og vurdere om virksomhetens organisasjon og planlegging er hensiktsmessig sett opp mot de utfordringer virksomheten står overfor. Dette betyr ikke, etter utvalgets vurdering, at tilsynsorganet får adgang til å gå inn og kreve en bestemt organisatorisk oppbygging eller bestemte endringer i virksomheten. Det innebærer imidlertid at tilsynsorganet kan kreve at virksomheten redegjør for den strategien som er lagt opp. På dette grunnlag kan tilsynsorganet vurdere i hvilken grad de ulike offentlige kravene er oppfattet og ivaretatt gjennom planer, rutiner og oppgavefordeling i virksomheten. Dette innebærer å foreta en revisjon av virksomhetens internkontroll.

Forholdet mellom virksomhetens internkontroll og det offentlige tilsynet

Et spørsmål i tilknytning til internkontroll er i hvilken grad de konkrete inspeksjonene av forholdene i virksomheten skal overlates til virksomhetens interne kontroll. Sagt med andre ord – i hvilken grad skal det offentlige kontrollere, og i hvilken grad skal den «kontrollerte kontrollere seg selv»? Det er, etter utvalgets vurdering, et helt klart element i internkontrollen at det internt i virksomheten blir ført kontroll med at de rutiner og prosedyrer som er fastlagt faktisk blir fulgt. Dette er viktig både for å konstatere om de rutiner som er etablert er gode og realistiske, og for å konstatere at virksomheten overholder lover og forskrifter. De rapporter og dokumenter som blir utarbeidet som ledd i den interne kontrollen vil, etter utvalgets vurdering, være et viktig materiale for tilsynsorganet både ved revisjon av internkontrollsystemet og ved en kontroll med at lover og forskrifter ellers er fulgt.

Det er imidlertid normalt ikke noe krav om at tilsynsorganet utelukkende skal basere seg på resultatene av virksomhetens internkontroll. Rent faktiske inspeksjoner vil være viktige i flere sammenhenger. For det første er dette nødvendig for å teste påliteligheten av virksomhetens system og dokumentasjon. For det andre vil det fortsatt være slik at mange virksomheter ikke vil ha de forutsetninger som er nødvendige for å vurdere alle faktorer, for eksempel ved arbeidsmiljøet. I slike tilfeller vil den ekspertisen som det offentlige tilsynsorganet sitter inne med være nødvendig for i det hele tatt å konstatere om arbeidsmiljøet er tilfredsstillende.

Endelig er faktiske inspeksjoner nødvendig for å holde tilsynsorganet à jour med tilstanden og utviklingen av problemene i virksomhetene. Tilsynsorganet kan selv i det konkrete tilfelle vurdere hva som skal foretas av inspeksjoner, og i hvilken grad det skal basere seg på de inspeksjonene som foretas av bedriften selv som ledd i det interne tilsynet. Utfallet av en slik vurdering vil avhenge av en rekke faktorer. Denne vurdering må baseres på hvor god virksomhetens internkontroll er, hvilke ressurser virksomheten rår over til å håndtere de problemer den står overfor, oppfatningen til arbeidstakerne i virksomheten og så videre.

Nærmere om internkontroll i virksomhetene

God kontroll er, etter utvalgets vurdering, en viktig del av styringen og egenkontrollen for enhver virksomhet. Dette forutsetter at den som er underlagt tilsyn utarbeider rutiner av forskjellig art.

For det første må de innholdsmessige kravene som er gitt i lover og forskrifter ofte presiseres i form av arbeidsinstrukser og standarder for beregninger med videre, som er tilpasset den virksomhet som utøves. Videre må det utvikles rutiner for vedlikehold for å sikre at nivået opprettholdes. Det må utvikles rutiner for målinger, prøver og så videre for å sikre en effektiv kontroll med at kravene er oppfylt. Regelmessig vil det være nødvendig å fastsette krav til kvalifikasjonene til dem som skal utføre de ulike arbeidsoppgavene. Det vil også være nødvendig med rutiner av administrativ art for å fastsette det interne ansvaret for utvikling av de ulike rutinene, for utførelse av de ulike arbeidsoppgavene og for å sikre en så uavhengig kontroll som mulig med at disse utføres tilfredsstillende. Rutinene, og de aktivitetene som blir utført i samsvar med disse, må kunne dokumenteres for offentlige myndigheter. Dette er, etter utvalgets vurdering, et sentralt poeng for bruk av internkontroll som virkemiddel i et offentlig tilsyn. På dette grunnlag vil tilsynsorganet kunne føre tilsyn med om internkontrollen er tilfredsstillende på den måten at den faktisk kan bidra til å sikre etterlevelse etter de offentlige kravene, for eksempel til arbeidsmiljøet, sikkerheten eller det ytre miljø.

Det er virksomhetens ledelse som er gjenstand for krav om fastsettelse av internkontroll. Den nærmere angivelse av hvem dette omfatter, varierer i de aktuelle regelverkene.

Nærmere om forslag om innføring av et internkontrollsystem

Utvalget mener at internkontroll er en hensiktsmessig metode som vil bidra til å sikre økt bevissthet om og etterlevelse av relevant regelverk, i drosjevirksomheter.

De nærmere bestemmelsene om innholdet av internkontrollplikten bør, som på andre områder, fastsettes av departementet i forskrift. Utvalget legger til grunn at forskriftshjemmelen i yrkestransportloven § 9 g, jf. lovvedtak 46 (2023–2024), gir departementet hjemmel til å gi nærmere forskriftsbestemmelser om internkontroll.

I en næring hvor alle løyvehavere er tilknyttet en sentral, kan internkontrollplikten pålegges sentralen. Sentralen er et hensiktsmessig sted å forankre plikten til å sørge for systematiske tiltak som skal sikre at aktiviteter som koordineres gjennom sentralen planlegges, organiseres, utføres, sikres og vedlikeholdes i samsvar med de kravene som gjelder for drosjevirksomheten. Myndighetenes kontroll kan i lys av dette utformes som en systemkontroll med sentralenes tilsyn.

Utvalget foreslår at arbeidstakere hos sentralen og tilknyttede løyvehavere skal medvirke ved innføring og utøvelse av internkontroll, jf. forslag til forskrift om internkontroll § 2.

Utvalget viser til at forslaget videre innebærer at det skal drives internkontroll både i løyvehavers virksomhet og i sentralens egen virksomhet, men at det er sentralen som har det overordnede ansvaret for å organisere dette. Internkontrollsystemet erstatter ikke primærpliktene som etter loven ligger på den enkelte løyvehaver, men innfører en systemplikt på sentralen for å sikre at løyvehavere, sjåfører og sentralen selv oppfyller sine forpliktelser. Slik sett blir sentralens stilling parallell til den samordnende arbeidsgiveren der flere virksomheter utøver arbeid på samme arbeidsplass eller der en virksomhet som oppdragsgiver engasjerer oppdragstakere til å utføre virksomhet på virksomhetens eget område eller anlegg, se internkontrollforskriften § 6. Drosjesentralens stilling kan også sammenlignes med et driftsselskap eller holdingselskap som ivaretar samordningsansvaret for virksomhet som drives ved for eksempel kjøpesentre, næringsparker og lignende.

Innføring av krav om internkontroll vil ikke representere noe nytt for næringen, da løyvehavere som sysselsetter arbeidstakere allerede har plikt til internkontroll etter internkontrollforskriften. I slike tilfeller vil innføring av internkontrollplikt for sentralen innebære et helt regulært behov for samordning etter interkontrollforskriftens system. Etter internkontrollforskriften er utgangspunktet at den som driver virksomhet knyttet til et fysisk anlegg skal sørge for at alle aktiviteter på området er omfattet av internkontroll, uansett om de som utfører aktiviteten er ansatt i virksomheten eller ikke. Bakgrunnen for dette er at det ofte er likegyldig om de personene som er utsatt for risiko under utførelsen av sitt arbeid står i et ansettelsesforhold til virksomheten eller ikke. Det samme gjelder ved fare for forurensning av ytre miljø, og ellers ved generelle sikkerhets- og vernetiltak som er nødvendig for å hindre farlige eller skadelige situasjoner i å oppstå i tilknytning til egen virksomhet.

Ved at drosjesentralens kontrollfunksjon overfor tilknyttede løyvehavere defineres som et internkontrollansvar blir det ikke snakk om noen duplisering, verken av det ansvaret som ligger på den enkelte løyvehaver eller av tilsynet og kontrollen som føres med virksomhetene.

Forslaget om innføring av internkontroll innebærer at det er sentralen som er ansvarlig for blant annet å kartlegge fare for overtredelse og å iverksette rutiner for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelser hos de tilknyttede løyvehaverne og i egen virksomhet. Sentralens systematiske overvåkning og gjennomgang av internkontrollen må dokumenteres og vil være tilgjengelig for offentlig tilsyn og inspeksjon. Instrukser, tillatelser, kompetansebevis, sertifikater og lignende skal inngå i dokumentasjonen, og blant annet karlegging, rutiner og resultatene av en systematisk gjennomgang av internkontrollen må kunne dokumenteres skriftlig. De nærmere kravene om dette foreslås fastsatt i forskrift og veileder.

Etter utvalgets vurdering bør internkontrollplikten, for det første, omfatte alle krav i lover og forskrifter som er spesifikke for drosjenæringen, det vil si de relevante kravene i yrkestransportloven med forskrifter, taksameterforskriften, maksimalprisforskriften, prisopplysningsforskriften, skatteforvaltningsloven og bokføringsforskriften. De innholdsmessige kravene som er gitt i nevnte lover og forskrifter må presiseres i form av blant annet arbeidsinstrukser med videre som er tilpasset den virksomhet som utøves. Dette omfatter kravene til løyve for drosjevirksomhet og krav til kjøreseddel for sjåfører, krav til godkjent kjøretøy og innretning og bruk av taksameter/kontrollutrustning. Internkontrollen bør også omfatte kravene til sikkerhet for sjåfør og passasjerer, samt passasjerenes rett til opplysning om pris og rett til å klage på turen, samt reglene knyttet til riktig innbetaling av skatter og avgifter. I tillegg bør internkontrollen, etter utvalgets vurdering, omfatte rettigheter og plikter etter arbeidsmiljøloven. Her gjelder allerede plikt til internkontroll etter helse-, miljø-, og sikkerhetsforskriften, slik at sentralens internkontrollplikt vil være et ansvar for samordning og tilsyn med at arbeidsmiljølovens internkontrollplikt blir oppfylt. Etter utvalgets oppfatning bør internkontrollplikten også omfatte passasjerenes rettigheter etter likestillings- og diskrimineringsloven. Dette innebærer blant annet rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne til å få drosje som er tilpasset deres behov.

Når en sentral søker om løyve, mener utvalget sentralen bør gis noe tid etter løyvetildeling til å få på plass et internkontrollsystem. Etter utvalgets vurdering bør derfor sentralene gis en frist på tre måneder til å etablere et internkontrollsystem etter at sentralløyvet er tildelt. Innen utløpet av fristen på tre måneder, må sentralen sende dokumentasjon på internkontrollsystemet til tilsynsmyndigheten. Utvalget mener ikke det er nødvendig at tilsynsmyndigheten formelt sett gir et vedtak om godkjenning av internkontrollsystemet, men tilsynsorganet må reagere og kreve retting dersom det vurderer at et internkontrollsystem ikke er godt nok eller ikke er dokumentert i god nok grad.

Etter utvalgets vurdering innebærer forslaget om å innføre et internkontrollsystem en essensiell del av selve sentraltilknytningsplikten som utvalget foreslo i NOU 2023: 22. Da departementet valgte å ikke gå videre med forslaget til ny § 9 d fra NOU 2023: 22, medførte det, etter utvalgets vurdering, at en viktig kontrollfunksjon for sentralen ble fjernet. Lovforslaget hadde til hensikt å gi sentralene en plikt til å sikre at tilknyttede løyvehavere følger relevant regelverk, og til løpende å kontrollere dette. Bestemmelsen forutsatte at sentralene hadde et kontrollsystem for å sikre at kravene til løyvehaver vedvarende var oppfylt. Forslaget om å innføre et internkontrollsystem er en videreutvikling av dette forslaget og gir sentralene et systemansvar og ikke en plikt til å sikre at løyvehavere overholder relevant regelverk. Forslaget om å pålegge sentralen plikter knyttet til internkontroll går således ikke like langt som det opprinnelige forslaget når det gjelder sentralens ansvar for tilknyttede løyvehaveres overholdelse av regelverk. Sentralen får med forslaget plikt til å sørge for, og legge til rette for, at løyvehavere har god kjennskap til regelverket de skal overholde, samt for å innføre gode rutiner, planer, dokumentasjonskrav med videre, som skal sørge for bevissthet og overholdelse av relevant regelverk.

På denne måten vil krav om internkontroll bidra til at løyvehavere har god oversikt over regelverk de må følge, i tillegg til at overholdelse av og eventuelle avvik fra regelverk skal dokumenteres og følges opp. Sentralen skal også sørge for at det arbeides med forbedringspunkter i alle ledd.

Som nevnt tidligere, mener utvalget, manglende kunnskap om og overholdelse av eksisterende regelverk, er en større utfordring enn manglende regulering. Slik utvalget ser det er det en kombinasjon av et fragmentert og komplekst regelverk, sammen med mange små og til dels uprofesjonelle aktører, som bidrar til manglende regeletterlevelse. Etter utvalgets vurdering vil innføring av en sentraltilknytningsplikt som inkluderer et internkontrollsystem bake inn overholdelsen i selve utførelsen av de ulike oppgavene. Innføringen av internkontrollplikt innebærer derfor, etter utvalgets vurdering, et målrettet tiltak som direkte adresserer en av næringens største utfordringer, nemlig manglende regeletterlevelse. Internkontrollens overordnede mål er nettopp å legge til rette for bedre etterlevelse av kravene i lovgivningen. På denne måten mener utvalget at hensynene bak sentraltilknytningsplikten vil oppfylles i større grad dersom sentralen pålegges en plikt til å innføre et internkontrollsystem.

Utvalget viser videre til at Samferdselsdepartementet i Prop. 39 L (2023–2024) påpekte at det kan stilles spørsmål ved om det er tilstrekkelig distanse mellom løyvehaver og sentral i tilfeller hvor løyvehaver selv er eier av sentralen. Bakgrunnen for at dette ble problematisert er at sentralen blant annet skal sikre rapportering av tredjepartsopplysninger til skattemyndighetene.

Det gjengis fra Prop. 39 L (2023–2024) s. 40:

«[…] At løyvehavere selv kan opprette sentraler skal i utgangspunktet sikre fleksibilitet for aktørene i næringen. Departementet ser at det kan oppstå spørsmål om det vil gi en tilstrekkelig uavhengig rapportering av tredjepartsopplysninger om løyvehaver selv er eier av sentralen. I de fleste tilfeller vil det sannsynligvis være tilstrekkelig distanse mellom løyvehaver og sentral til å sikre pålitelige tredjepartsopplysninger. Departementet ser likevel at det kan være en risiko for at sentralen i noen tilfeller ikke vil være tilstrekkelig uavhengig dersom løyvehaver eier sentralen. Dette kan utgjøre en risiko for om tiltaket blir ansett som egnet etter EØS-rettens lære om tvingende allmenne hensyn. Departementet vil derfor sørge for at det blir gjort en vurdering av behovet for å få på plass mekanismer som skal sikre at sentralen er uavhengig av løyvehaver.»

På denne bakgrunn har utvalget mottatt et justert mandat fra samferdselsminister Nygård hvor statsråden ber om følgende:

«Videre har jeg merket meg at utvalget har lagt opp til at løyvehaver selv kan opprette en drosjesentral. På bakgrunn av at sentralen blir tillagt en kontrollfunksjon for løyvehaverne ber jeg utvalget vurdere om det er behov for å innføre tiltak som sikrer en viss grad av uavhengighet mellom sentral og løyvehaver. Utvalget bør vurdere om sentralen kan ivareta de oppgavene den er tillagt på en tilfredsstillende måte hvis løyvehaver eier sentralen.»

Departementet har uttrykt bekymring knyttet til om tredjepartsrapporteringen blir reell i situasjoner hvor løyvehaver helt eller delvis er eier av sentralen. Internkontrollsystemet, med sine plikter, dokumentasjonskrav og involvering av ansatte hos både løyvehaver og sentral, innebærer at enkeltpersoners muligheter til å «tukle» med systemet er svært begrenset. I tillegg må sentralens systematiske overvåkning og gjennomgang av internkontrollen dokumenteres og vil være tilgjengelig for offentlig tilsyn.

I situasjoner hvor løyvehaver også helt eller delvis er eier av sentralen han er tilknyttet, bør bevissthet rundt det å sikre en tilfredsstillende uavhengig tredjepartsrapportering inngå som et punkt i internkontrollen. Dette kan for eksempel gjøres ved at man i rutinebeskrivelser presiserer hvem som kan utføre bestemte oppgaver knyttet til tredjepartsrapporteringen og hvordan de skal foregå. Dette vil ytterligere bidra til at utfordringer knyttet til manglende uavhengighet fanges opp og adresseres helt konkret i internkontrollen. I tillegg vil tilsynsorganet som en del av tilsynet med sentralens virksomhet føre tilsyn med at uavhengigheten er tilfredsstillende ivaretatt.

På denne bakgrunn er det utvalgets vurdering at innføring av et internkontrollsystem for sentralen vil være en egnet mekanisme for å avhjelpe eventuell manglende uavhengighet mellom løyvehaver og sentral. Det er utvalgets vurdering at det er en viktig side ved sentraltilknytningsplikten at løyvehaver selv kan opprette egen sentral dersom det er ønskelig. Dette tiltaket er med på å sikre fleksibilitet for aktørene og sikre at barrierene for å etablere seg i drosjenæringen ikke blir for høye. Etter utvalgets vurdering vil det være et mer inngripende tiltak å nekte løyvehavere å være tilknyttet en sentral de selv eier for å sikre tilstrekkelig uavhengighet.

Utvalget mener på denne bakgrunn at innføringen av et internkontrollsystem er et egnet og nødvendig tiltak som bidrar til å oppfylle formålene med sentraltilknytningsplikten.

Nærmere om gjennomføring av internkontroll

Utvalget viser til at internkontrollen skal, som nevnt, bidra til at drosjevirksomhet utøves i samsvar med lover og regler. Internkontroll er de aktiviteter, systemer og prosesser som tas i bruk for å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten slik at den samsvarer med krav fastsatt i eller i medhold av lovgivningen. Plikten til å korrigere avvik innebærer at uforsvarlige forhold og andre lovstridige forhold må rettes opp. Gjennom plikten til internkontroll får sentralen et ansvar for å sørge for at uforsvarlige og andre lovstridige forhold rettes opp.

Utvalget viser videre til at internkontrollen skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold og ha det omfang som er nødvendig. Hvordan pliktene etter forskriften etterleves, skal dokumenteres i den form og det omfang som er nødvendig ut ifra virksomhetens art, aktiviteter, risikoforhold og størrelse. Dokumentasjonen skal til enhver tid være oppdatert og tilgjengelig. Det er opp til den enkelte drosjesentral å avgjøre hvordan internkontrollen skal etableres og dokumenteres. Systemet skal være et effektivt verktøy som skal passe best mulig til den enkelte sentralen. At internkontrollsystemet blant annet skal tilpasses sentralens størrelse, innebærer at når en sentral vokser må den ha en bevissthet knyttet til at også internkontrollsystemet må videreutvikles i takt med veksten. Selv om det er et krav om dokumentasjon, er det ikke noe krav om at alt skal nedtegnes skriftlig. Skriftlige prosedyrer må være i aktiv bruk og følges opp. Utvalget forutsetter at det lages veiledning til sentralene om hvilke rutiner med videre som skal være nødvendig å dokumentere skriftlig. Dokumentasjonen må imidlertid være lett tilgjengelig for de løyvehavere og sjåfører som er tilknyttet sentralen.

Eksempler på rutiner som sentralen, etter utvalgets vurdering, bør ha som ledd i internkontrollen, og som må kunne dokumenteres skriftlig er:

• oversikt over ansvars- og myndighetsforhold,

• oversikt over tilknyttede løyvehavere, sjåfører og kjøretøy, løyver og tillatelsene knyttet til disse,

• oversikt over arbeidsavtaler mellom løyvehavere og sjåfører,

• rutiner for opplæring, medvirkning og brukererfaringer,

• prosess for håndtering av brudd på lover og forskrifter, og avvik,

• avviksrapporter,

• plan for forbedringsarbeid, gjennomføring og resultater,

• beskrivelse av arbeidsoppgaver som utføres sjelden,

• beskrivelse av arbeidsoppgaver med særlig risiko, som for eksempel håndtering av kontantbetalinger og manuell inntasting av praieturer i taksameteret med videre,

• beskrivelse av oppgaver som bør organiseres eller løses på en bestemt måte av hensyn til sikkerhet, likebehandling og samhandling,

• rutiner for å sikre uavhengig tredjepartsrapportering når én eller flere tilknyttede løyvehavere også helt eller delvis er eier av sentralen.

Utvalget viser til at for internkontrollen er det avgjørende at løyvehaverne og sjåførene involveres aktivt. Det samme gjelder for sentralens egne ansatte. Det er disse aktørene som vet hvor problemer og utfordringer oppstår i den daglige driften. De har også ofte de beste forslagene til tiltak som vil føre til forbedring. Utvalget foreslår derfor at det i forslag til § 9 f i yrkestransportloven klart fremgår at internkontrollen skal innføres og utøves i samarbeid med de tilknyttede løyvehaverne, arbeidstakere hos både løyvehaver og sentral og deres representanter. Det er viktig at det legges til rette for og oppmuntres til at løyvehaverne og sjåførene skal gi tilbakemeldinger om svikt og mulige forbedringsområder. Medvirkning kan for eksempel tilrettelegges ved medarbeidersamtaler, møter, forslagskasser, samt gjennom melde- og avviksbehandling og forbedringsarbeid. Det er også viktig at sentralen fanger opp og innhenter erfaringer fra brukerne av drosjetjenester, gjennom å bruke den informasjonen som kommer fra klager og ved å oppfordre passasjerer og brukere til å gi tilbakemeldinger på tjenestene.

Utvalget viser til at i internkontrollen ligger også plikt til å kontrollere at regler og rutiner følges av løyvehavere og sjåfører. Sentralen har ansvaret for jevnlig å gjennomgå avvik og uønskede hendelser. Denne informasjonen skal brukes til å avdekke årsakene til hendelser, fremme læring og for å forebygge at tilsvarende skjer igjen. Virkemidler som sentralen kan benytte i forbindelse med internkontrollen er gjennomgang av rapporter og dokumentasjon fra løyvehavere og sjåfører, stikkprøvekontroller med virksomheten og mer systematiske gjennomganger i form av revisjoner med videre. Mottak og oppfølging av klager fra passasjerer og brukere er også en del av internkontrollen. Oppdages det brudd på lovgivningen må disse følges opp. Her er det, etter utvalgets vurdering, viktig at oppfølgingen ikke begrenser seg til det enkelte avviket. Når avvik og uønskede hendelser er analysert, er det viktig at læringspunktene tas inn i relevante rutiner og prosedyrer. Det må vurderes om eksisterende ordninger og praksis er tilfredsstillende. Det skal vurderes om vedtatte rutiner er i tråd med gjeldende regelverk og krav til forsvarlighet, samt om de er kjent, forstått og blir fulgt i praksis.

Tilsyn/kontroll med sentralens internkontrollsystem

Innledning

For at et internkontrollsystem skal fungere tilfredsstillende er det, etter utvalgets vurdering, nødvendig å utpeke et tilsynsorgan som skal føre tilsyn med at sentralene utøver sine plikter knyttet til innføring og drift av et internkontrollsystem. I det følgende har utvalget vurdert hvem som bør være tilsynsmyndighet, hva det skal føres tilsyn med, og hvilke virkemidler tilsynsmyndigheten skal ha.

Utvalget presiserer at innføring av krav om internkontroll ikke rokker ved øvrige kontrollmyndigheters plikt til å drive kontroll og oppfølging av næringen, og utvalget viser til at tilsynet med internkontrollsystemet må holdes adskilt fra tilsynet med sentralenes og løyvehavernes overholdelse av primærpliktene. Primærpliktene er alle pliktene sentral og løyvehaver er underlagt og som følges opp av myndighetene er omtalt i NOU 2024: 15 kapittel 9.1, for eksempel pliktene etter yrkestransportregelverket, taksameterforskriften med videre.

Utvalget viser til at tilsynet med internkontrollen innebærer et systemtilsyn, altså et tilsyn med at sentralen har etablert og følger opp et internkontrollsystem. Det er kun brudd på pliktene knyttet til dette som skal følges opp i tilsynet med internkontrollsystemet. Dersom tilsynet med internkontrollen avdekker avvik fra primærpliktene, kan dette videreformidles til relevant kontrollmyndighet.

Det er videre utvalgets mening at relevante ansvarlige myndigheter bør styrke og samordne kontrollen med næringens primærplikter.

Hvem skal føre tilsyn med internkontrollen?

Utvalget har vurdert hvem som bør være tilsynsmyndighet for internkontrollen. Etter utvalgets vurdering vil både fylkeskommunene og Statens vegvesen være aktuelle kandidater til å føre slikt tilsyn.

Begge instanser vil kunne utføre oppgavene knyttet til tilsyn med sentralenes plikt til internkontroll. Fylkeskommunene har betydelig kompetanse både som løyvemyndighet og som innkjøper av drosjetjenester, og har en betydelig egeninteresse i en seriøs drosjenæring i eget fylke.

Et motargument mot at fylkeskommunen utpekes til tilsynsmyndighet er at det vil innebære én tilsynsmyndighet i hvert fylke, noe som kan medføre at tilsynet i de ulike fylkene kan bli noe ulikt. Utvalget mener imidlertid dette kan søkes motvirket ved at tilsynsorganene har et samarbeid og dialog rundt tilsynsfunksjonen.

Statens vegvesen har betydelig erfaring og kompetanse som tilsynsmyndighet, men mangler kompetanse om drosjenæringen. Statens vegvesen kan imidlertid i større grad sørge for å samordne tilsynsfunksjonen på landsbasis, noe som kan sikre likebehandling. Samferdselsdepartementet har instruksjonsmyndighet over Statens vegvesen som underliggende instans. Dette kan også bidra til å sikre et ensartet tilsyn.

For begge instanser vil funksjonen som tilsynsorgan medføre økt ressursbruk for å bygge opp riktig kompetanse og gjennomføre tilsyn.

På bakgrunn av fylkeskommunens betydelige kompetanse og kjennskap til drosjenæringen og drosjemarkedet ellers, mener utvalget at fylkeskommunen bør utpekes som tilsynsmyndighet for internkontrollen.

Utvalget mener det bør reguleres i yrkestransportloven at fylkeskommunen gis kompetanse som tilsynsmyndighet.

I praksis vil en sentral kunne drive i flere fylker med tilknyttede løyvehavere fra ulike fylker. Dersom fylkeskommunen i det fylket hvor sentralen har løyve skal føre tilsyn, forutsetter utvalget at tilsynsmyndighetene i de 15 fylkene har et samarbeid knyttet til utførelsen av tilsynet. Ut fra praktiske hensyn mener utvalget imidlertid at sentralene kun bør underlegges tilsyn fra tilsynsmyndigheten i det fylket hvor de har sentralløyve. Samarbeidet mellom tilsynsorganer kan gå ut på at tilsynsorganene i de ulike fylkene holder hverandre orientert om aktører som driver i flere fylker, har en dialog rundt ilagte pålegg, hyppighet på tilsynet med videre, for å sørge for at tilsynet drives så likt som mulig i hele landet. Videre kan tilsynsmyndighetene samarbeide om utarbeidelse av veiledere for internkontrollsystemet.

Løyvehaverne knyttet til de ulike sentralene kan ha løyve fra et annet fylke enn der sentralen har løyve. Tilsynsmyndigheten vil imidlertid kun måtte forholde seg til selve sentralen som må kunne framlegge dokumentasjon for internkontrollen hos de tilknyttede løyvehaverne uavhengig av hvor i landet disse driver.

Hva skal det føres tilsyn med?

Det offentlige tilsynet med virksomhetenes internkontroll vil, etter utvalgets vurdering, i første rekke ta form av systemrevisjon, det vil si tilsyn for å fastslå at internkontroll er etablert i virksomhetene, og at det følges opp og vedlikeholdes i henhold til de offentlige kravene. Det er også viktig å føre tilsyn med at systemet produserer de resultater som er nødvendige, det vil si at de bidrar til at lovens krav blir oppfylt.

Offentlig tilsyn basert på internkontroll innebærer at lovverket stiller krav om at den som er underlagt tilsyn selv utvikler rutiner og prosedyrer for å sikre og kontrollere at de aktivitetene som utføres, er i overensstemmelse med de offentlige kravene. Rutinene og aktivitetene som blir utført i samsvar med disse må kunne dokumenteres for tilsynsorganet. Dette innebærer, for det første, at tilsynsorganet skal kontrollere at sentralen har etablert internkontroll i virksomheten. Utvalget viser i denne sammenheng til forslag om at sentralen har tre måneders frist etter utstedelse av sentralløyve til å opprette et internkontrollsystem og oversende dokumentasjon på dette til tilsynsmyndigheten. Når tilsynsmyndigheten mottar denne dokumentasjonen må tilsynsmyndigheten kontrollere at sentralen har utarbeidet oversikter over hvilke krav som gjelder for henholdsvis drosjevirksomheten og egen virksomhet. Disse kravene bør være presisert i form av arbeidsinstrukser, rutinebeskrivelser med videre. I tillegg skal også instrukser, tillatelser, kompetansebevis med videre inngå i dokumentasjonen av internkontrollsystemet. Kravet om oversendelse av dokumentasjon til tilsynsmyndigheten innebærer at internkontrollen langt på vei må dokumenteres skriftlig. Det vil, etter utvalgets vurdering, være opp til tilsynsmyndigheten å vurdere om den oversendte dokumentasjonen er tilfredsstillende eller om sentralen skal pålegges en mer omfattende skriftlig dokumentasjon av sitt internkontrollsystem. Hvor omfattende kravet om skriftlighet er vil avhenge av sentralens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold.

Videre må blant annet sentralens kartlegging, rutiner og resultatene av en systematisk gjennomgang av internkontrollen kunne dokumenteres overfor tilsynsmyndigheten når tilsynsmyndigheten ber om det.

Utvalget viser til at tilsynsorganet skal kunne gi veiledning til sentraler som ikke har etablert tilfredsstillende internkontrollsystemer. Tilsynsorganet må vurdere om rutinene som er etablert hos sentralene og løyvehaverne er egnet til å nå det overordnede formålet med internkontrollen, som er overholdelse av lover og regler som gjelder for virksomhetene. Dette betyr ikke at tilsynsorganet får adgang til å gå inn og kreve en bestemt organisatorisk oppbygging eller bestemte endringer i virksomheten. Det innebærer at tilsynsorganet kan kreve at virksomheten redegjør for den strategien som er lagt opp. På dette grunnlag kan tilsynsorganet vurdere i hvilken grad de ulike offentlige kravene er oppfattet og ivaretatt gjennom planer, rutiner og oppgavefordeling i virksomheten, eller med andre ord foreta en revisjon av virksomhetens internkontroll.

En del av internkontrollen omhandler, etter utvalgets vurdering, forbedringsarbeid og en plikt til å korrigere uforsvarlige forhold, andre lovstridige forhold og avvik. Tilsynsorganet må vurdere om sentralene gjør dette på en forsvarlig måte. Selv om det er sentralen som skal avgjøre hvordan internkontrollen skal etableres og dokumenteres, vil tilsynsorganet kunne komme til at sentralens system ikke er tilfredsstillende og pålegge retting. Tilsynsorganets virkemidler omtales nedenfor. Tilsynsorganet skal imidlertid ikke bestemme hvordan sentralens internkontrollsystem skal utformes, men kan slå fast at et system er eller ikke er tilfredsstillende.

Utvalget presiserer at tilsynsorganet kun skal føre tilsyn med selve internkontrollsystemet, mens primærpliktene som ligger på løyvehaver og sentral følges opp av relevante offentlige myndigheter.

Hvilke virkemidler/sanksjoner skal tilsynsmyndigheten ha?

Det er en viktig del av et internkontrollsystem å ha en fungerende og aktiv tilsynsmyndighet som både fører tilsyn med og gir veiledning om gjennomføring og etterlevelse av pliktene knyttet til internkontroll.

Internkontroll vil på samme måte som de nye pliktene til sentralene i yrkestransportloven §§ 9 c og 9 d (§§ 9 d og 9 e etter omnummerering), jf. lovvedtak 46 (2023–2024), innebære en plikt for sentralen. Dersom sentralen ikke oppfyller pliktene sine etter §§ 9 c og 9 d, vil løyvemyndigheten kunne kreve retting etter yrkestransportloven § 9 f og etter hvert tilbakekall av sentralløyvet dersom sentralen ikke etterlever et rettingspålegg, jf. yrkestransportloven § 29.

Utvalget foreslår at fylkeskommunen skal være tilsynsorgan og har vurdert hvilken myndighet tilsynsorganet skal ha og hvilke reaksjoner det eventuelt skal kunne ilegge.

Det er flere reaksjoner som i teorien vil kunne være hensiktsmessig for tilsynsorganet å benytte. Utvalget har blant annet vurdert om tilsynsorganet skal kunne ilegge overtredelsesgebyr, men vurderer det som mindre egnet enn for eksempel et pålegg om retting. Overtredelsesgebyret er en sanksjon som ilegges av forvaltningen som en såkalt administrativ sanksjon. For å ilegge overtredelsesgebyr forutsettes overtredelsen blant annet å være konkret og enkel konstaterbar, og skyldkravet for personer er forsett eller uaktsomhet. Overtredelsesgebyr regnes som straff etter Den europeiske menneskerettskonvensjonen. Utvalget mener blant annet på denne bakgrunn at en mer hensiktsmessig reaksjon for brudd på pliktene vil være å kunne gi pålegg om retting. En hjemmel for fylkeskommunene til å kreve retting/gi pålegg om retting vil også passe inn i systemet fra delutredning I og vil være et egnet virkemiddel for tilsynsorganet.

Dersom sentralen ikke etterlever rettingspålegget fra tilsynsmyndigheten bør løyvemyndigheten kalle tilbake sentralløyvet etter yrkestransportloven § 29. Utvalget mener at tilbakekallshjemmelen i yrkestransportloven § 29 er vid nok til å omfatte et slikt tilbakekall.

Et mindretall i utvalget bestående av medlem Widme har følgende merknad/dissens knyttet til internkontroll:

Internkontroll kan kontrolleres av staten som i alle andre bransjer.

I denne delutredningen foreslår utvalget å gi sentralen et ansvar for å sikre at løyvehaver har et system for internkontroll som dekker relevante lovkrav. I alle andre bransjer er krav om internkontroll nedfelt i offentligrettslig lovgivning, og bedriftenes internkontroll kontrolleres gjennom offentlig tilsyn. I drosjenæringen legger utvalget opp til å privatisere en statlig kjerneoppgave.

Å gi sentralene ansvar for kontroll med internkontrollen bidrar, som påpekt, til å tilføre sentralene funksjoner som krever organisering og ressursbruk på en måte som er gunstig for sentraler som allerede har organisasjoner og ressurser som kan brukes til slike oppgaver. Nye sentraler eller allerede etablerte formidlingsaktører som vurderer å bli sentraler, må investere i organisatorisk kapasitet til å ivareta denne oppgaven. Det blir vanskeligere å være liten sentral, og de konkurransehemmende stordriftsfordelene som påpekes i denne utredningen forsterkes. Slik forsterkes den økonomiske effekten av sentraltilknytningsplikten som restriksjon etter EØS-retten ytterligere.

Den beste løsningen på dette problemet, både i et EØS-rettslig perspektiv, og av hensyn til å sikre at markedet ikke trenger fordyrende og konkurransebegrensende private mellomledd, er å legge oppgaven med å sikre internkontroll til staten. Resonnementet er som anført ovenfor, at staten uansett skal kontrollere etterlevelsen. Staten har et register over hvem som skal kontrolleres. Siden staten må utpeke en myndighet – fylkeskommunen – til å kontrollere at sentralene gjennomfører sine oppgaver knyttet til internkontroll, er det enklere for samfunnet som helhet at fylkeskommunene heller gjør denne funksjonen direkte rettet mot løyvehaverne.

På den måten kan fylkeskommunene realisere effektivitetsgevinster for øvrige statlige myndigheter, og avlaste drosjenæringen fra et kostnadsdrivende tiltak. Samfunnet ville dermed kunne få en sterkere effekt av den investeringen i kompetanseheving som allerede er i gang, gjennom de forsterkede krav til kompetanse som ble innført i 2022.

5.1.3 Høringsinstansenes syn

Agder fylkeskommune, Akershus fylkeskommune, Buskerud fylkeskommune, Innlandet fylkeskommune, Kollektivtrafikkforeningen, Landsorganisasjonen i Norge, NHO Transport, Norges kommunistiske parti, Møre og Romsdal fylkeskommune, Nordland fylkeskommune, Norges Taxiforbund, Oslo kommune, Pasientreiser HF, Rogaland fylkeskommune, Skatteetaten, Telemark fylkeskommune, Troms fylkeskommune, Trøndelag fylkeskommune, Vestfold fylkeskommune, Vestland fylkeskommune, Yrkestrafikkforbundet og Østfold fylkeskommune støtter forslaget om innføring av et internkontrollsystem. Pasientreiser HF uttaler at et krav om internkontroll vil forenkle arbeidet med oppfølging av leverandørene og sikre at det offentlige kjøper tjenester hos transportører som følger lover og regler.

Agder fylkeskommune, Akershus fylkeskommune, Buskerud fylkeskommune, Innlandet fylkeskommune, Kollektivtrafikkforeningen, Møre og Romsdal fylkeskommune, Nordland fylkeskommune, Telemark fylkeskommune, Trøndelag fylkeskommune, Vestfold fylkeskommune, Vestland fylkeskommune og Østfold fylkeskommune støtter forslaget om at fylkeskommunene blir tilsynsmyndighet for internkontroll. Oslo kommune viser til at kommunen er i tvil om fylkeskommunen er rett instans til å føre tilsyn med og gi veiledning til drosjesentralenes internkontroll gitt at systemtilsynet ikke bare omfatter yrkestransportloven, men en rekke andre lover. Oslo kommune viser til at det derfor må klargjøres i forslaget hvor langt fylkeskommunens tilsynsansvar eventuelt går.

Akershus fylkeskommune, Innlandet fylkeskommune, Møre og Romsdal fylkeskommune, Oslo kommune, Telemark fylkeskommune, Troms fylkeskommune, Trøndelag fylkeskommune, Vestfold fylkeskommune, Vestland fylkeskommune og Østfold fylkeskommune viser til at oppgavene knyttet til internkontroll vil føre til økt ressursbruk for løyvemyndigheten og det må derfor tilføres midler i rammeoverføringen. Akershus fylkeskommune uttaler at det må bevilges midler for å øke kapasiteten og kompetansen hos fylkeskommunene. Innlandet fylkeskommune påpeker at å føre tilsyn med drosjesentralenes internkontrollsystem blir en ny oppgave for fylkene som innebærer at det må opparbeides kompetanse og ressurser hos fylkeskommunene for å veilede sentralene og næringen for øvrig. Det kreves derfor økte ressurser for at tilsynene kan bli gjennomført på en god måte. Buskerud fylkeskommune påpeker at bestemmelsen om veiledning og myndighetskontroll av drosjesentralenes internkontroll ikke kan iverksettes før fylkeskommunen har tilegnet seg tilstrekkelig kompetanse.

Bolt er imot innføring av et internkontrollsystem. Bolt mener utvalget foreslår å låse alle løyvehavere til én sentral som får plikt til å drive internkontroll for å lette det offentliges oppgave med tilsyn med næringen, selv om utvalget selv dokumenterer at det offentlige ikke skjøtter sitt tilsynsansvar godt nok i dag. Det er privatisering av et offentlig ansvar som både er prinsipielt problematisk og etter deres syn EØS-stridig. Abelia uttaler at de støtter mindretallets dissens. Helse Nord RHF uttaler at de langt på vei støtter dissensen fra utvalgsmedlem Widme og støtter ikke sentraltilknytningsplikten eller forslagene om å legge oppgaver på sentralene, herunder forslaget om internkontroll. Helseforetaket mener sentraltilknytningsplikten hemmer innovasjon, er en etableringsbarriere og forslagene kan virke konkurransehemmende og fordyrende.

Kollektivtrafikkforeningen uttaler at de støtter de fylkeskommunene som framhever at det vil kreve økte ressurser for at tilsynene kan bli gjennomført på en god måte.

Konkurransetilsynet mener at det foreslåtte internkontrollsystemet gjør det mer ressurskrevende å drive sentral, noe som vil redusere insentivene og mulighetene til å opprette egne sentraler. Et slik kontrollsystem bør ha klare positive virkninger for å veie opp for de mulige negative virkningene på konkurransen, og dersom systemet innføres bør det evalueres.

Konkurransetilsynet uttaler at de er enig i utvalgets vurdering av at drosjenæringen preges av manglende etterlevelse av regelverket, heller enn manglende særregulering. Tilsynet deler imidlertid ikke utvalgets vurderinger av hvilke lover og regler som bør være gjeldende i drosjenæringen, eller hvor omfattende kravene til næringen skal være.

Konkurransetilsynet mener at det er viktig at reguleringen ikke går lengre i å pålegge aktørene ansvar og oppgaver som kan bidra til å øke etablerings- og ekspansjonshindringene, enn det som er nødvendig for å oppnå formålene med reguleringen. Etter Konkurransetilsynets vurdering er det hver enkelt løyvehaver, som selvstendig næringsdrivende, som har det endelige ansvaret for å følge gjeldende regelverk. Konkurransetilsynet mener at å pålegge sentralene et særansvar for å sørge for at tilknyttede løyvehavere følger regelverket, sammen med sentraltilknytningsplikten, vil øke etableringsbarrierene for å starte egen sentral, og dermed øke markedsmakten til eksisterende sentraler. Økte etableringsbarrierer i markedet vil redusere konkurransen til forbrukernes ugunst. Det er derfor Konkurransetilsynets vurdering at innføring av et slikt kontrollsystem må ha klare positive virkninger på etterlevelsen av regelverket for å kunne forsvare økte etableringsbarrierer. Dersom et slikt system innføres, må det legges opp til en helhetlig vurdering av systemets effektivitet, og hvis kontrollsystemet ikke klarer å øke etterlevelsen av regelverket, bør det vurderes å innføre et eget statlig kontrollsystem, slik som foreslått av mindretallet i utvalget.

Norges Taxiforbund er positive til internkontrollregimet, men påpeker at det offentlige gjennom dette grepet overfører omfattende oppfølgings- og kontrolloppgaver til sentralene. Forbundet viser til at det er viktig at dette ikke blir en ansvarsfraskrivelse slik at det også må etableres effektiv kontroll av overholdelsen av internkontrollforskriften. Det må derfor komme tydelig fram hvem som har ansvaret og det må avsettes ressurser til det.

Skatteetaten støtter forslaget om internkontroll og viser til at forslaget om internkontroll vil bidra til å øke bevisstheten om og etterlevelsen av relevant regelverk, og dermed øke seriøsiteten innen bransjen. Skatteetaten viser til at de er særlig opptatt av at internkontrollen har fokus på at sentralens tredjepartsrapportering er uavhengig der løyvehaver helt eller delvis er eier av sentralen. Skatteetaten viser til at de er enige i at rutinebeskrivelser som presiserer hvem som kan utføre bestemte oppgaver knyttet til tredjepartsrapporteringen og hvordan det skal foregå, kan bidra til å avhjelpe en eventuell manglende uavhengighet. Skatteetaten påpeker imidlertid at forutsetningen er at det blir en del av tilsynets oppgave å føre tilsyn med at uavhengigheten er tilfredsstillende ivaretatt og at brudd på internkontrollsystemet aktivt følges opp med veiledning, eventuelt pålegg om retting og tilbakekall av løyvet.

Kollektivtrafikkforeningen støtter at tilsynsmyndigheten får sanksjonsmuligheter som kan iverksettes om ikke regelverket overholdes. Kollektivtrafikkforeningen framhever videre viktighet av mer åpenhet samt mer regulerte og ryddige arbeidsforhold i bransjen, og vurderer at det å pålegge sentralene plikter knyttet til internkontroll i større grad vil ivareta dette.

Norges Taxiforbund avdeling Buskerud viser til at internkontroll vil kreve mer personell som løyvehaverne må finansiere. Forbundet mener at kontrolloppgaver overtas fra statlige etater som får reduserte oppdrag. Forbundet mener videre at drosjesentralene må få overført ressurser for å løse disse ekstra oppgavene og forbundet ser det naturlig at disse ressursene overføres fra fylkeskommunen.

5.1.4 Departementets vurdering

Departementet har vurdert utvalgets forslag knyttet til innføring av et internkontrollsystem for aktører i drosjenæringen, jf. forslag til ny § 9 f.

Departementet viser til at det følger av yrkestransportloven § 9 andre ledd første punktum at løyvehaver skal være tilknyttet en drosjesentral. Bestemmelsen ble innført etter Drosjeutvalgets første delutredning, jf. NOU 2023: 22 og Prop. 39 L (2023–2024). I Prop. 39 L (2023–2024) vurderte departementet sentraltilknytningsplikten opp mot EØS-retten og konkluderte med at plikten er i overensstemmelse med denne.

Departementet viser videre til at utvalget i NOU 2023: 22 foreslo en plikt for sentralene til å følge opp løyvehaver i forslag til ny § 9 d i yrkestransportloven. Departementet omtalte forslaget i Prop. 39 L (2023–2024) punkt 5.3.3.2. Departementet gikk ikke videre med forslaget den gangen, men uttalte at:

«Departementet ser at forslaget kan gi sentralene en kontrollfunksjon overfor egne løyvehavere, som vil innebære en form for internkontrollsystem i drosjenæringen. Et slikt system kan muligens være hensiktsmessig for å ivareta flere av de overordnede hensynene som ligger til grunn for drosjereguleringen, som forbrukervern og gode arbeidsforhold. Ettersom det er svært mange aktører i drosjenæringen kan det være formålstjenlig å legge en oppfølgingsplikt på sentralene, basert på tilknytnings- og rapporteringsplikt for løyvehaverne. Med et system med internkontroll kan myndighetenes kontroll eventuelt utformes som en systemkontroll med sentralenes tilsyn.

Departementet kan imidlertid ikke se at utvalget i tilstrekkelig grad har beskrevet hvordan et slikt system skal fungere, og hvordan myndighetene skal følge opp systemet eller hvordan sentralen skal oppfylle pliktene sine etter forslaget.

[…]

Departementet viser til at det følger av NOU 2023: 22 kapittel 11 at utvalget i del II av utredningen vil følge opp med vurderinger av blant annet arbeidsforhold i næringen og kontroll med oppfølging av regelverk. Departementet mener forslaget til § 9 d bør ses i sammenheng med disse vurderingene, og vil avvente nærmere vurdering av forslaget til § 9 d til del II av utredningen foreligger.»

Departementet har merket seg at de fleste høringsinstansene som uttaler seg om forslaget støtter innføringen av et internkontrollsystem. Departementet har særlig merket seg at Skatteetaten støtter forslaget om internkontroll og viser til at forslaget vil bidra til å øke bevisstheten om og etterlevelsen av relevant regelverk, og dermed øke seriøsiteten innen bransjen.

Departementet har merket seg at Bolt og Abelia er imot forslaget blant annet fordi de mener at internkontrollen, i tillegg til selve sentraltilknytningsplikten, ikke er nødvendig og dermed ikke i overensstemmelse med EØS-avtalen. Departementet vil nedenfor gjøre en vurdering av forslaget opp mot EØS-avtalen.

Departementet har videre merket seg at Konkurransetilsynet uttaler at de er enig i utvalgets vurdering av at drosjenæringen preges av manglende etterlevelse av regelverket, heller enn manglende særregulering.

Departementet viser til utvalgets gjennomgang av det juridiske rammeverket drosjenæringen skal overholde i NOU 2024: 15 punkt 9.1 og støtter utvalgets uttalelser om at regelverket er fragmentert og komplekst å ha oversikt over. Departementet har merket seg at utvalget uttaler at drosjenæringen er en risikonæring når det gjelder overholdelse av lover og regler og at det er utvalgets vurdering at dette i utgangspunktet ikke skyldes manglende krav og pålegg til næringen. Utvalget mener manglende overholdelse av eller kunnskap om regelverket fra aktørenes side kombinert med manglende prioritering av tilsyn og kontroll fra offentlige myndigheter, bidrar til å opprettholde drosjenæringen som en risikonæring. Departementet støtter utvalgets uttalelser om et omfattende og fragmentert rammeverk for næringen. Når det gjelder manglende prioritering og kontroll av næringen mener departementet at bildet er mer nyansert. Tall utvalget har innhentet fra Statens vegvesens kontroller, jf. punkt 9.2 i NOU 2024: 15, viser at Statens vegvesen har en betydelig økning i antallet kontrollerte drosjer i årene 2021–2023. Kontrolltallene viser at i 2021 ble det kontrollert 449 drosjer, i 2022 ble 971 drosjer kontrollert og i 2023 kontrollerte Statens vegvesen 1038 drosjer. Tallene viser at Statens vegvesen har økt sine kontroller betydelig de siste årene.

Utvalget uttaler videre at drosjenæringen er en næring med store utfordringer knyttet til svart økonomi og utnyttelse av arbeidstakere og viser til at dette er dokumentert gjennom flere store straffesaker, gjennom tilsyn foretatt av offentlige myndigheter og gjennom uavhengig forskning. Utvalget viser til at erfaringene med useriøse aktører i næringen og innspillene utvalget har fått presentert om den offentlige kontrollen, etterlater et inntrykk hos utvalget, av at den offentlige kontrollen slik den utøves i dag ikke gir god nok effekt. Departementet ser utfordringene utvalget peker på og viser til at drosjenæringen er krevende å føre effektiv kontroll med blant annet fordi aktørene er mange og små, samtidig som det er en mobil næring uten et fast tilholdssted. Dette gjør det utfordrende for både myndighetene og for utøverne med omfattende dokumentasjons- og rapporteringsplikter og systemer for internkontroll.

Departementet mener det er svært viktig å få på plass mekanismer som kan bidra til å fremme regeletterlevelse i drosjenæringen. Regeletterlevelse er en grunnleggende forutsetning for en velfungerende og seriøs næring og ligger til grunn for at hensynene bak reguleringen av næringen ivaretas/oppfylles. Målene om blant annet hvit økonomi, personsikkerhet og ryddige arbeidsforhold kan ikke oppnås hvis aktørene i næringen ikke følger gjeldende regler.

Et krav om innføring og gjennomføring av internkontroll innebærer nye plikter på aktørene i næringen. Innføring av et krav om at sentralene skal innføre og sørge for at det utøves internkontroll i egen virksomhet og i tilknyttede løyvehaveres virksomhet innebærer en ny plikt for sentralen. Plikten medfører at det blir noe mer byrdefullt å opprette og drive en sentral. I tillegg blir det noe ekstra byrdefullt for løyvehaverne som må underlegge seg et internkontrollsystem og følge opp dette i egen virksomhet.

I det følgende vil departementet gjøre en konkret vurdering av forslaget om internkontroll opp mot de utfordringene forslaget skal bidra til å løse. Departementet vil også foreta en vurdering av om de samme hensynene kan ivaretas med mindre inngripende tiltak. Denne vurderingen sammenfaller med vurderingen av om et krav om internkontroll kan begrunnes i den EØS-rettslige læren om tvingende allmenne hensyn. Læren om tvingende allmenne hensyn innebærer at et tiltak eller en restriksjon på retten til etablering må være begrunnet i lovlige tvingende allmenne hensyn for å være tillatt etter EØS-retten. Tiltaket må videre være egnet og nødvendig for å ivareta det aktuelle hensynet.

Behovet for internkontroll

Manglende regeletterlevelse er en velkjent utfordring i drosjenæringen. Departementet viser til omtalen ovenfor av næringen som en risikonæring, og legger til grunn at det er påvist at drosjevirksomhet er en risikonæring knyttet til overholdelse av regelverk. Dette skyldes ikke alltid manglende vilje til å overholde regelverket, men er også et resultat av det omfattende og fragmenterte regelverket aktørene er underlagt. Dette gjelder særlig løyvehaverne selv, jf. omtalen av dette over og i utvalgets oversikt over regelverk løyvehaverne skal forholde seg til i NOU 2024: 15 kapittel 9.

Et krav om internkontroll vil således innebære en skjerpet kontroll med løyvehaverne. Departementet vil understreke at både gjeldende rett (med blant annet krav om sentraltilknytning) og lovforslaget her tar sikte på å løse reelle utfordringer med manglende regeletterlevelse i næringen. Departementet vil videre presisere at hensikten med forslaget om internkontroll ikke er å gjøre myndighetenes kontroll med næringen enklere. Forslaget innebærer heller å benytte den nye strukturen i næringen til å fremme hensynet til regeletterlevelse ved hjelp av internkontroll som gjør at regeletterlevelsen bygges inn i utførelsen av arbeidsoppgavene til den enkelte løyvehaver og sjåfør, i tillegg til sentralens egne ansatte.

Etter departementets vurdering vil et krav om internkontroll effektivt bidra til at også de øvrige hensynene bak kravet om sentraltilknytning i større grad oppfylles. For å sikre at hensyn til hvit økonomi, personsikkerhet, forbrukere, ryddige forhold i næringen med videre oppfylles, er det en forutsetning at aktørene følger gjeldende lover og forskrifter for næringen.

Departementet viser i denne sammenheng til sak E-2/24 Bygg og Industri Norge. I denne saken forutsetter EFTA-domstolen at vanskeligheter med å kontrollere en virksomhet til og med kan rettferdiggjøre totalforbud av den aktuelle virksomheten hvis det er tale om problemer av en særlig alvorlig art. Forslaget her gjelder ikke et totalforbud, men dommen illustrerer, etter departementets vurdering, at skjerpet kontroll er et legitimt allment hensyn som etter omstendighetene kan begrunne vidtgående tiltak. Skjerpet kontroll med løyvehaverne og de øvrige aktørene i næringen er derfor etter departementets vurdering et legitimt allment hensyn.

Hvordan forslaget om internkontroll kan bidra til å løse de skisserte problemene – egnethetsvurdering

På bakgrunn av beskrivelsen ovenfor har departementet vurdert hvordan forslaget om internkontroll kan bidra til å løse utfordringene med manglende regeletterlevelse.

Internkontroll er, som utvalget beskriver, en tilsynsmetodikk som de siste årene er kommet inn på stadig flere områder. Internkontroll skal sikre at avvik og risiko for avvik avdekkes, og at avvik og risiko for avvik som er avdekket, følges opp.

Som nevnt over, er drosjenæringen underlagt et omfattende og fragmentert regelverk. Med den vedtatte sentraltilknytningsplikten for løyvehaverne vil man med innføring av en internkontrollplikt kunne bygge overholdelsen av regelverk inn i utførelsen av selve jobben. Gjennom å bruke denne tilsynsmetodikken kan sentralene bidra til bedre regeletterlevelse av lover og offentlige krav til drosjenæringen.

Departementet viser til utvalgets omtale av hva internkontrollen bør omfatte, jf. ovenfor i punkt 5.1.2 i utvalgets forslag:

«Internkontrollplikten bør, for det første, omfatte alle krav i lover og forskrifter som er spesifikke for drosjenæringen, det vil si de relevante kravene i yrkestransportloven med forskrifter, taksameterforskriften, maksimalprisforskriften, prisopplysningsforskriften, skatteforvaltningsloven og bokføringsforskriften. De innholdsmessige kravene som er gitt i nevnte lover og forskrifter må presiseres i form av blant annet arbeidsinstrukser mv. som er tilpasset den virksomhet som utøves. Dette omfatter kravene til løyve for drosjevirksomhet og krav til kjøreseddel for sjåfører, krav til godkjent kjøretøy og innretning og bruk av taksameter/kontrollutrustning. Internkontrollen bør også omfatte kravene til sikkerhet for sjåfør og passasjerer, samt passasjerenes rett til opplysning om pris og rett til å klage på turen, samt reglene knyttet til riktig innbetaling av skatter og avgifter. I tillegg bør internkontrollen omfatte rettigheter og plikter etter arbeidsmiljøloven. Her gjelder allerede plikt til internkontroll etter helse-, miljø-, og sikkerhetsforskriften, slik at sentralens internkontrollplikt vil være et ansvar for samordning og tilsyn med at arbeidsmiljølovens internkontrollplikt blir oppfylt. Etter utvalgets oppfatning bør internkontrollplikten også omfatte passasjerenes rettigheter etter likestillings- og diskrimineringsloven. Dette innebærer blant annet rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne til å få drosje som er tilpasset deres behov.»

Internkontroll er de aktiviteter, systemer og prosesser som tas i bruk for å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten slik at den samsvarer med krav fastsatt i eller i medhold av relevant lovgivning. Departementet viser videre til at plikten til å korrigere avvik innebærer at uforsvarlige forhold og andre lovstridige forhold må rettes opp. Gjennom plikten til internkontroll får sentralen et ansvar for å sørge for at uforsvarlige og andre lovstridige forhold rettes opp.

Etter departementets vurdering er et krav om internkontroll, knyttet opp mot sentralen, en unik mulighet til å benytte den nye organiseringen i næringen til å sikre regeletterlevelse. Som vist til over vil internkontrollen omfatte alt regelverk som er spesifikt for næringen. Etter departementets vurdering er det svært vanskelig å finne andre måter å sikre regeletterlevelse på som vil være mindre inngripende, og som samtidig dekker alle områder slik internkontrollen gjør.

For de fleste aktørene i næringen vil et krav om internkontroll bidra til å gjøre det enklere å følge regelverk de er underlagt, og eventuell manglende regeletterlevelse vil i all hovedsak fanges opp i forbindelse med internkontrollen. På den måten vil muligheten for å omgå regelverk, enten det skjer på grunn av manglende kunnskap om regelverket eller det er med vilje, bli betydelig redusert.

I Prop. 39 L (2023–2024) tok departementet opp spørsmålet knyttet til å sikre tilstrekkelig uavhengighet mellom sentral og løyvehaver i forbindelse med tredjepartsrapporteringen.

Departementet viser i denne forbindelse til omtale av dette ovenfor og i Prop. 39 L (2023–2024) s. 40 hvor det fremgår at:

«Departementet ser likevel at det kan være en risiko for at sentralen i noen tilfeller ikke vil være tilstrekkelig uavhengig dersom løyvehaver eier sentralen. Dette kan utgjøre en risiko for om tiltaket blir ansett som egnet etter EØS-rettens lære om tvingende allmenne hensyn. Departementet vil derfor sørge for at det blir gjort en vurdering av behovet for å få på plass mekanismer som skal sikre at sentralen er uavhengig av løyvehaver.

Drosjeutvalget fikk et utvidet mandat i forbindelse med delutredning II i brev av 19. desember 2023. Her fremgikk det:

«[…]

Videre har jeg merket meg at utvalget har lagt opp til at løyvehaver selv kan opprette en drosjesentral. På bakgrunn av at sentralen blir tillagt en kontrollfunksjon for løyvehaverne ber jeg utvalget vurdere om det er behov for å innføre tiltak som sikrer en viss grad av uavhengighet mellom sentral og løyvehaver. Utvalget bør vurdere om sentralen kan ivareta de oppgavene den er tillagt på en tilfredsstillende måte hvis løyvehaver eier sentralen.»

Departementet har merket seg at drosjeutvalget i NOU 2024: 15 foreslår at i situasjoner hvor løyvehaver helt eller delvis er eier av sentralen vedkommende er tilknyttet, bør bevissthet rundt det å sikre en tilfredsstillende uavhengig tredjepartsrapportering inngå som et punkt i internkontrollen. Utvalget viser til at det for eksempel kan gjøres ved at man i rutinebeskrivelser presiserer hvem som skal utføre bestemte oppgaver knyttet til tredjepartsrapporteringen og hvordan de skal foregå. Utvalget mener dette vil bidra til at utfordringer knyttet til manglende uavhengighet fanges opp og adresseres helt konkret i internkontrollen. I tillegg kan tilsynsmyndigheten, som en del av tilsynet med sentralens virksomhet, føre tilsyn med at uavhengigheten er tilfredsstillende ivaretatt.

Departementet viser til at internkontroll vil bidra til bevissthet rundt utfordringer knyttet til uavhengighet. Departementet ser likevel at internkontroll i seg selv kan innebære en form for egenkontroll av virksomheten i situasjoner hvor løyvehaver også er eier av sentralen. Departementet vil derfor gjøre en ytterligere vurdering av om sentralen alltid vil være tilstrekkelig uavhengig til at tredjepartsrapporteringen blir reell.

I forlengelsen av egnethetskravet er det et krav om at målene som begrunner en restriksjon skal forfølges på en systematisk og sammenhengende måte, jf. sak C-168/14 Grupo Itevelesa SL (76). Dette innebærer at i forbindelse med vurderingen av om et tiltak er egnet og konsistent, må det vurderes om de påberopte hensynene blir undergravd ved at det innføres for vidtgående dispensasjoner fra plikten. Departementet viser i denne sammenheng til yrkestransportforskriften § 52 f, som er fastsatt med hjemmel i yrkestransportloven § 9 andre ledd siste punktum, som gir løyvemyndigheten hjemmel for å gi dispensasjon fra kravet om sentraltilknytningsplikt.

I yrkestransportforskriften § 52 f framgår det at dispensasjon fra kravet om sentraltilknytning kan gis i tre situasjoner. For det første kan løyvemyndigheten gi dispensasjon til løyvehavere i distriktsområder hvor det er fare for at drosjetilbudet faller bort eller ikke starter opp dersom kravet om sentraltilknytning opprettholdes. For det andre kan løyvemyndigheten gi dispensasjon til aktører i selskapsvognsegmentet slik at de kan få dispensasjon fra sentraltilknytningsplikten, da disse aktørene driver i et annet marked enn de ordinære drosjene. For det tredje kan løyvemyndigheten gi dispensasjon til aktører som kvalifiserer til dispensasjon fra kravet om drosjeløyve etter yrkestransportforskriften § 48 e. Dette omfatter særlig aktører som driver såkalt småskala reiseliv og Inn på tunet-virksomhet. Når en løyvehaver får dispensasjon fra kravet om sentraltilknytning, vil vedkommende heller ikke være underlagt noe krav om internkontroll etter yrkestransportregelverket.

Departementet viser til at det dermed er en svært snever adgang for løyvemyndigheten til å gi dispensasjon fra sentraltilknytningsplikten. Kreves det for eksempel sentraltilknytning i distriktsområder og kravet medfører at drosjetilbudet faller bort, vil kravet virke mot sin hensikt siden sentraltilknytningsplikten har som uttalt formål å bidra til å sikre drosjetilbudet. Departementet legger derfor til grunn at dispensasjonsadgangen etter yrkestransportforskriften § 52 f til å gi dispensasjon fra sentraltilknytningsplikten ikke innebærer at et krav om internkontroll ikke er egnet til å sikre regeletterlevelse. I all hovedsak vil løyvehaverne være underlagt krav om sentraltilknytning og dermed krav om internkontroll.

Etter departementets vurdering framstår internkontroll som egnet for å sikre regeletterlevelse.

Departementet viser for ordens skyld til at drosjeutvalget ikke har foreslått at løyvemyndigheten skal kunne gi sentralen unntak fra krav om internkontroll i yrkestransportloven § 9 e.

Vurdering av om tiltaket er proporsjonalt – nødvendighetsvurdering

For å være lovlig etter EØS-avtalen og læren om tvingende allmenne hensyn må et tiltak videre være nødvendig for å ivareta det aktuelle hensynet. Innføring av internkontroll skal sikre regeletterlevelse hos aktørene i næringen og særlig hos løyvehaverne, med mål om å ivareta hensyn til blant annet hvit økonomi, personsikkerhet, forbrukervern og ryddige arbeidsforhold.

Som en del av denne vurderingen har departementet vurdert om hensynet kan ivaretas med mindre inngripende tiltak, og om tiltaket er innrettet på en hensiktsmessig og proporsjonal måte for å ivareta hensynet til regeletterlevelse.

Regeletterlevelse har, som nevnt over, vært en vedvarende utfordring i næringen. I kapittel 8 i NOU 2023: 22 omtaler utvalget mål og hensyn som bør ligge til grunn for en helhetlig regulering av drosjenæringen. Her omtales blant annet hensynet til hvit økonomi, personsikkerhet, forbrukerhensyn, ryddige forhold i næringen og trafikksikkerhet. For å bidra til oppfyllelse av disse hensynene, mener departementet, at utvalgets forslag til internkontroll i næringen er en ny og velegnet mekanisme som gjør at overholdelsen av regelverket bygges inn i utførelsen av jobben for både ansatte i sentralen, løyvehaverne og deres ansatte sjåfører. Ved å pålegge sentralene et overordnet ansvar for gjennomføringen av internkontrollen vil den nye strukturen i næringen fremme økt regeletterlevelse. Innføringen av et internkontrollsystem på denne måten vil, etter departementets vurdering, bidra til at målene bak innføringen av sentraltilknytningsplikten oppnås i større grad. Internkontroll bidrar således til styrket oppnåelse av hensynene bak sentraltilknytningsplikten fordi den i stor grad bidrar til å nå målene med plikten.

Organiseringen av internkontroll i utvalgets forslag skiller seg noe fra «tradisjonell internkontroll» ved at sentralen får ansvar for innføring og utøvelse av internkontroll og således får en kontrollfunksjon overfor tilknyttede løyvehavere. I likhet med annen internkontroll vil man også her ha et tilsynsorgan, nemlig fylkeskommunen. Tilsynsorganet skal imidlertid i hovedsak drive tilsyn med at sentralen oppfyller sine plikter knyttet til internkontroll. Det er sentralen som skal følge opp kontrollen med tilknyttede løyvehavere, og det er sentralen som er ansvarlig for at gjennomføringen av internkontrollen dokumenters i tilstrekkelig omfang.

Utvalget foreslår i forslag til ny forskrift om internkontroll i drosjenæringen § 2 at arbeidstakere hos sentralen og tilknyttede løyvehavere skal medvirke ved innføring og utøvelse av internkontroll. Departementet vil i forbindelse med fastsettelsen av forskriften vurdere om det er nødvendig å gi klarere bestemmelser om hva en slik medvirkningsplikt innebærer. Det kan for eksempel være å fastsette et tydelig krav om at tilknyttede løyvehavere må utlevere nødvendig dokumentasjon for at sentralen skal kunne gjennomføre internkontrollen.

Kontrollen med løyvehavernes regeletterlevelse er allerede skjerpet i gjeldende rett ved at sentralene, som tredjepart til løyvehaverne, skal samle inn og lagre informasjon. Denne informasjonen skal utleveres til myndighetene på forespørsel, jf. yrkestransportloven § 9 c. I tillegg vil kontrollen skjerpes ytterligere ved forslaget om at sentralene skal påse at blant annet løyvehaverne gjennomfører internkontroll. Til sammen skal pliktene som påligger løyvehaver (sentraltilknytning og rapportering til sentral), og pliktene som påligger sentral (innsamling, lagring og videreformidling av data), sammen med forslaget om internkontroll, sørge for bedre etterlevelse av regler som sikrer hvit økonomi, trafikksikkerhet, arbeidstakerens rettigheter, forbrukerrettigheter og personsikkerhet.

Departementet viser til at det 1. juni 2023 ble innført et fagkompetansekrav for drosjeløyvehavere. Kravet skulle blant annet bidra til å sikre seriøsitet i næringen gjennom økt kunnskapsnivå hos løyvehaverne. Det tidligere fagkompetansekravet for løyvehaverne ble avviklet i forbindelse med regelendringene i 2020. Bakgrunnen for gjeninnføringen av fagkompetansekravet var en reell bekymring knyttet til nivået på løyvehavernes kompetanse og seriøsiteten i bransjen, jf. Prop. 43 L (2022–2023) Endringer i yrkestransportlova (fagkompetanse for drosjeløyvehavere og overtredelsesgebyr). Etter departementets vurdering bidrar kravet om fagkompetanse til en forbedring av løyvehavernes kunnskap om relevant regelverk. Et fagkompetansekrav er imidlertid, etter departementets vurdering, ikke alene nok til å sikre bedre regeletterlevelse i drosjenæringen. Fagkompetansekravet bidrar til at de som ønsker å overholde regelverket har bedre forutsetninger for å gjøre dette. Men kravet bidrar ikke til å fange opp den delen av næringen som bevisst omgår regelverket. Etter departementets vurdering vil sentraltilknytningsplikten sammen med et krav om internkontroll bidra til at det blir vanskeligere å omgå regelverket, og forsøk på omgåelse vil i større grad fanges opp av sentralen i forbindelse med internkontrollen.

Fagkompetanse er nettopp kompetanse eller kunnskap om relevant regelverk, mens internkontroll er rutiner, systemer, avdekking og oppfølging av avvik med videre som skal bidra til at samtlige aktører har et bevisst forhold til regelverket og særlig hvordan de skal utføre sine arbeidsoppgaver på en måte som er i overenstemmelse med omkringliggende regelverk. Departementet mener derfor ikke at kravet om fagkompetanse for løyvehavere gjør kravet om internkontroll overflødig. Etter departementets vurdering supplerer kravene hverandre og løyvehavernes fagkompetanse vil kunne bidra til at internkontrollen får tilfredsstillende effekt.

Departementet har merket seg at Konkurransetilsynet mener at innføring av et internkontrollsystem må ha klare positive virkninger på etterlevelsen av regelverket for å kunne forsvare økte etableringsbarrierer. Departementet har videre merket seg at Bolt mener utvalget foreslår å låse alle løyvehavere til én sentral som får plikt til å drive internkontroll for å lette det offentliges oppgave med tilsyn med næringen, selv om utvalget selv dokumenterer at det offentlige ikke skjøtter sitt tilsynsansvar godt nok i dag. Bolt mener dette er privatisering av et offentlig ansvar som både er prinsipielt problematisk og etter deres syn EØS-stridig. Departementet viser videre til mindretallets uttalelser om at i alle andre bransjer er krav om internkontroll nedfelt i offentligrettslig lovgivning, og at bedriftenes internkontroll kontrolleres gjennom offentlig tilsyn. Departementet har merket seg at Abelia uttaler at de støtter mindretallets dissens. Mindretallet mener utvalgets forslag for drosjenæringen legger opp til å privatisere en statlig kjerneoppgave. Etter departementets vurdering innebærer internkontrollpliktene for sentralene noe mer enn det som følger av statlig tilsyn. At sentralen får ansvar for å kartlegge fare for overtredelser, utarbeide rutiner med videre, er noe annet enn statlig tilsyn med at løyvehaverne gjennomfører internkontroll. Etter departementets vurdering vil sentralene, som en del av næringen, ha bedre forutsetninger enn statlige myndigheter til å identifisere og avhjelpe utfordringer. Departementet mener ikke at statlig kontroll med at løyvehaverne gjennomfører internkontroll vil være like effektivt med tanke på å oppnå et høyt beskyttelsesnivå, som å legge ansvaret for internkontrollsystemet på sentralene. Som i andre bransjer hvor internkontroll er innført, vil det i drosjenæringen være et tilsynsorgan som skal drive overordnet tilsyn med sentralenes gjennomføring av internkontrollen.

Dette er, etter departementets vurdering, en hensiktsmessig organisering av internkontrollen som vil bidra til bedre regeletterlevelse hos både løyvehaver, sentral og sjåfør, og nettopp ivareta et høyt beskyttelsesnivå.

Departementet legger i likhet med utvalget til grunn at det er grunnlag for å anse drosjenæringen som en risikonæring med reelle problemer knyttet til regeletterlevelse. Departementet viser til utvalgets uttalelser i NOU 2024: 15 s. 116 hvor det fremgår at sentralens plikt til å sikre internkontroll er ment som «et målrettet tiltak som direkte adresserer en av næringens største utfordringer, nemlig regeletterlevelse». Sentralen skal få ansvar for å kartlegge farer for overtredelser, og å iverksette rutiner for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelser. Beskyttelsesnivået som tilstrebes ved at drosjesentralen gis en kontrollfunksjon overfor tilknyttede løyvehavere, kan etter departementets vurdering vanskelig oppnås ved at løyvehaver alene er ansvarlig for internkontroll.

Så langt har ikke reguleringen av drosjenæringen, etter departementets vurdering, klart å sikre regeletterlevelse i god nok grad. Et fragmentert regelverk med mange ulike regulatører og kontrollinstanser gjør regeletterlevelse krevende selv for de som ønsker å drive lovlig. Å gi sentralen plikt til å sørge for at det opprettes og utøves internkontroll innebærer å tenke nytt om hvordan regeletterlevelse kan oppnås. Ved å legge internkontrollplikten på sentralen medfører det at «trådene samles», og sentralen får et systemansvar ved at den må bidra til å legge til rette for at alle aktører har kunnskap, bevissthet og rutiner med videre knyttet til å utføre sine arbeidsoppgaver i overensstemmelse med gjeldende regelverk. Denne organiseringen legger også til rette for at sentralen vil fange opp eventuell manglende regeletterlevelse eller forsøk på dette. Departementet kan vanskelig se at det er alternative innretninger som i samme grad bidrar til å sørge for regeletterlevelse på alle områder for aktørene i næringen på en mindre inngripende måte. Departementet vil framheve at innføringen av et internkontrollsystem hvor sentralen har ansvaret for gjennomføringen, ikke erstatter primærpliktene som etter loven ligger på den enkelte løyvehaver. Det erstatter heller ikke relevante myndigheters oppfølging av næringen på sine områder.

Departementet kan ikke se at krav om internkontroll slik utvalget foreslår går lenger enn det som er nødvendig for å nå målsettingen om å sikre regeletterlevelse.

Departementet støtter, på bakgrunn av vurderingene over, utvalgets forslag om innføring av krav om internkontroll og hva internkontrollen skal sikre i forslag til ny § 9 f første og andre ledd i yrkestransportloven.

Tilsynsmyndighet, hva det skal føres tilsyn med og tilsynsmyndighetens virkemidler

Departementet har vurdert utvalgets forslag til hvem som skal være tilsynsmyndighet for internkontrollen, hva det skal føres tilsyn med og hvilke reaksjoner tilsynsmyndigheten kan ilegge, og høringsinstansenes innspill til dette.

Departementet har merket seg at utvalget i forslag til § 9 f tredje ledd i yrkestransportloven foreslår at fylkeskommunen skal føre nødvendig tilsyn med internkontrollen. Utvalget foreslår videre at det offentlige tilsynet med virksomhetens internkontroll i første rekke vil ta form av systemrevisjon. Dette innebærer å fastslå at det er etablert internkontroll i virksomheten, og at dette følges opp og vedlikeholdes i henhold til de offentlige kravene.

Departementet har videre merket seg utvalgets forslag om at fylkeskommunene kan treffe vedtak om retting der sentralen ikke oppfyller kravene eller etterlever reglene om internkontroll i § 9 f eller i forslag til internkontrollforskrift. Utvalget foreslår at det videre innholdet i internkontrollen fastsettes i forskrift.

Departementet har merket seg at de høringsinstansene som uttaler seg om tilsynsfunksjonen i all hovedsak er positive til at den skal ligge hos fylkeskommunen. Dette gjelder også flertallet av fylkeskommunene selv. Departementet har merket seg at Oslo kommune viser til at kommunen er i tvil om fylkeskommunen er rett instans til å føre tilsyn med og gi veiledning til drosjesentralenes internkontroll, gitt at systemtilsynet ikke bare omfatter yrkestransportloven, men også en rekke andre lover. Oslo kommune viser til at det derfor må klargjøres i forslaget hvor langt fylkeskommunens tilsynsansvar eventuelt går.

Departementet mener, i likhet med utvalget, at det er nødvendig å utpeke et tilsynsorgan som skal føre tilsyn med at sentralene utøver sine plikter knyttet til innføring og drift av et internkontrollsystem. Departementet støtter utvalgets vurdering av plassering av tilsynsansvar og mener at fylkeskommunen er velegnet til å føre tilsyn med at sentralene oppfyller sine plikter knyttet til internkontroll. Fylkeskommunen har betydelig kompetanse om drosjenæringen og egeninteresse i et velfungerende drosjemarked i fylket.

Til merknaden fra Oslo kommune om at det må klargjøres hvor langt fylkeskommunens ansvar går, vil departementet bemerke at det offentlige tilsynet med virksomhetens internkontroll i første rekke vil ta form av systemrevisjon. Dette innebærer å fastslå at det er etablert internkontroll i virksomheten og at dette følges opp og vedlikeholdes i henhold til de offentlige kravene. Det er dermed ikke slik at tilsynsmyndigheten skal kontrollere den enkelte aktørs etterlevelse av alt omkringliggende regelverk. Departementet vil igjen presisere at den enkelte aktør i næringen selv er ansvarlig for overholdelsen av primærpliktene i regelverk de er underlagt.

Departementet støtter videre utvalgets forslag om at tilsynsorganet skal kunne ilegge sentralen reaksjoner ved manglende overholdelse av pliktene knyttet til internkontroll. Utvalget foreslår, som nevnt, at fylkeskommunen kan kreve retting der sentralen ikke oppfyller sine plikter knyttet til internkontroll. Dersom sentralen ikke etterlever et rettingspåbud, kan løyvemyndigheten kalle tilbake sentralløyvet etter yrkestransportloven § 29. Departementet mener det er hensiktsmessig å gi fylkeskommunen hjemmel til å kreve retting. Retting er allerede innført som reaksjon i yrkestransportloven § 9 f der sentralen ikke oppfyller krav eller etterlever pliktene som følger av §§ 9 b, 9 c og 9 d.

Departementet støtter på denne bakgrunn utvalgets forslag til at fylkeskommunen skal være tilsynsmyndighet, hva det skal føres tilsyn med og hvilke reaksjonsmuligheter tilsynsmyndigheten skal ha, jf. forslag til ny § 9 f tredje ledd i yrkestransportloven.

Departementet har merket seg at flere høringsinstanser har merknader knyttet til at det vil kreve ytterligere ressurser fra fylkeskommunene for å drive tilsyn med drosjesentralene. Departementet viser til at eventuelle økninger i midler til bestemte formål vil følge de vanlige prosedyrene i regjeringens budsjettprosess.

5.2 Tilknytning til én eller flere sentraler

5.2.1 Gjeldende rett

Etter gjeldende rett er det ingen begrensing på hvor mange sentraler løyvehaver kan knytte seg til.

Bokføringsregelverket

De generelle reglene for dokumentasjon av kontantsalg følger av forskrift 1. desember 2004 nr. 1558 om bokføring (bokføringsforskriften) delkapittel 5-3. Det følger av § 5-3-2 at kontantsalg skal registreres fortløpende i et kassasystem med produkterklæring som tilfredsstiller kravene i kassasystemloven og kassasystemforskriften med mindre annet er bestemt i forskriften. Med kontantsalg menes «salg av varer og tjenester der kjøpers betalingsforpliktelse overfor selger gjøres opp ved levering», jf. § 5-3-1 bokstav a. Det er gitt særregler for taxinæringen i bokføringsforskriften delkapittel 8-2. Det følger av forskriften § 8-2-1 at bokføringspliktige som driver taxinæring, skal registrere kontant- og kredittsalg ved bruk av taksameter som tilfredsstiller kravene i taksameterforskriften.

Ved kontantsalg skal taksameteret skrive salgsdokument (salgskvittering) til kunden for hvert salg, jf. forskriften § 8-2-2. Kvitteringen skal inneholde opplysninger som nevnt i bokføringsforskriften § 5-3-12, samt opplysninger om type betalingsmiddel.

Kontantsalget skal dokumenteres ved bruk av skiftlapper og rapport fra taksameteret som viser hver enkelt salgstransaksjon, jf. § 8-2-3. Skiftlappene skal nummereres fortløpende av systemet og inneholde løyvenummeret og taksameterets serienummer. Skiftlappen skal inneholde følgende opplysninger, jf. § 8-2-3 andre ledd:

• 1. skiftets dato

• 2. klokkeslett for skiftets begynnelse og slutt

• 3. antall turer

• 4. brutto innkjørt beløp fordelt på kontant og kreditt. Kontantbeløp skal være fordelt på ulike betalingsmiddel

• 5. kontanttips og tips som betales med betalingskort med videre

• 6. totale og besatte kilometer

• 7. sjåførens navn og fødselsnummer eller annen identifikasjonskode

• 8. akkumulerte tall for totale kilometer og totalt innkjørt omsetning i kroner. Kilometere og kroner skal oppgis med henholdsvis minimum seks- og nisifrede tall. Skiftlapper skal ved utskrift signeres fortløpende med fullt navn av skiftets sjåfør.

Dersom skiftlappsystemet på grunn av feil, strømbrudd eller lignende midlertidig er ute av drift, skal årsaken dokumenteres. I disse tilfellene skal det benyttes forhåndsnummererte manuelle skiftlapper. Besatte kilometer, jf. andre ledd nr. 6, kan i slike tilfeller unnlates spesifisert. For øvrig gjelder bokføringsforskriften § 5-3-11 så langt den passer. Det følger av § 8-2-4 at det for hvert skift skal foretas en avstemming hvor opptalt kassabeholdning med videre sammenholdes med kontantsalg ifølge skiftlapp. Avstemmingen skal dateres og det skal framgå hvem som har foretatt avstemmingen. Dokumentasjon som nevnt i §§ 8-2-3 og 8-2-4 skal oppbevares i fem år etter regnskapsårets slutt, jf. § 8-2-5.

5.2.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår å tilføye et nytt andre punktum i yrkestransportloven § 9 andre ledd som slår fast at løyvehaver ikke kan være tilknyttet mer enn én sentral.

Utvalget har vurdert om det skal være lov å være tilknyttet flere sentraler eller om man i loven skal begrense denne retten til å bare være tilknyttet én sentral, og om sentralen må utføre alle pliktene i yrkestransportloven §§ 9 c og 9 d, jf. lovvedtak 46 (2023–2024).

Utvalget konkluderte i NOU 2023: 22 med at en løyvehaver kunne være tilknyttet flere sentraler. Spørsmålet er om en slik løsning er hensiktsmessig når utvalget mener at det er ønskelig å tillate at løyvehaver knytter seg til flere formidlere.

Utvalget ser det som viktig at aktører kan etablere nye sentraler, og at etableringsbarrierene blir så lave som mulig. Det er i utgangspunktet ønskelig å stimulere til ulike forretningsmodeller og initiativ.

Både løyvehavere og sentraler konkurrerer i markedet for transporttjenester til publikum. Dersom drosjeløyvehaverne bare kan være tilknyttet én sentral, vil det potensielt være risiko for stor markedsmakt til sentralene. Kravet om at alle løyvehavere må være knyttet til en sentral som oppfyller løyvekravene i loven og må påta seg pliktene loven pålegger, kan være et hinder for attraktiviteten i å utvikle nye konsept. Det kan for eksempel være tilfelle dersom det utvikler seg en praksis for at sentraler privatrettslig krever at løyvehavere som er tilknyttet dem, kun kan benytte seg av dem som formidler. Altså at sentraler privatrettslig krever eksklusiv rett til formidling for de løyvehaverne som er tilknyttet dem. I markeder med begrenset konkurranse, hvor løyvehaverne ikke kan velge en annen sentral, eller hvor løyvehavere ikke ser økonomisk grunnlag for å opprette egen sentral, kan denne praksisen føre til at sentraler kan utnytte markedsmakten i forhandlinger med løyvehavere og overfor kunder ved å begrense tilbudet og opprettholde høye priser.

Samtidig har utvalget lagt til grunn at det skal være mulig for en løyvehaver å være tilknyttet flere formidlere. Det er i formidlingsdelen av markedet at utvalget ser størst potensiale for å utvikle nye forretningsmodeller. Det at én sentral må være ansvarlig for at løyvehaver oppfyller sine plikter, vil ikke utgjøre en stor byrde for løyvehaverne så lenge løyvehaveren har mulighet til å knytte seg til flere formidlere. Utvalget legger til grunn at det vil være et marked for å ha sentraler som tillater at løyvehaver knytter seg til flere formidlere. Gitt utvalgets forslag om at sentraler skal ha internkontrollsystemer som løyvehavere skal være tilknyttet, mener utvalget at forslaget om at det kun skal være mulig å være tilknyttet én sentral vil gjøre kravet om internkontrollsystem mindre byrdefullt for løyvehavere, siden de ikke vil måtte forholde seg til flere internkontrollsystemer samtidig. Dersom en løyvehaver kan være tilknyttet flere sentraler, vil denne med utvalgets forslag om internkontrollsystem kunne havne i en situasjon hvor vedkommende vil måtte forholde seg til flere internkontrollsystemer samtidig. Det vil kunne være både ressursmessig krevende og praktisk vanskelig dersom internkontrollsystemene har motstridende eller ikke sammenfallende krav til løyvehavere.

Det er uklart i hvilken retning utvalgets forslag om å kreve tilknytning til kun én sentral vil trekke med tanke på om det kan føre til at enkelte sentraler oppnår eller styrker sin markedsmakt. Dersom det for eksempel etablerer seg flere landsdekkende konkurransedyktige sentraler som enten ikke selv ønsker å tilby formidlingstjenester, eller som tillater at løyvehavere kan være tilknyttet flere formidlere, forventer utvalget at forslaget ikke vil få betydelige negative konkurransemessige effekter. Løyvehavere vil i det tilfelle kunne knytte seg til de landsdekkende sentralene hvis de ikke får tilgang til de lokale sentralene. Dersom det derimot etablerer seg en praksis hvor sentraler krever eksklusiv rett til formidling, utelukker ikke utvalget at det kan oppstå konkurransemessig negative effekter som kan føre til dyrere og dårligere drosjetjenester for forbrukere og næringsliv.

Utvalget mener likevel at dersom det utvikler seg en praksis hvor sentraler privatrettslig krever eksklusiv rett til formidling på vegne av løyvehaver, kan myndighetene innføre ytterligere regulering på området dersom det viser seg nødvendig. Det kan for eksempel være aktuelt å forby at sentraler krever eksklusiv rett til formidling, eller å innføre krav om ikke-diskriminerende tilgang til sentraler for løyvehavere. Inspirasjon kan hentes fra sektorspesifikk regulering fra en rekke forskjellige nettverkssektorer, som for eksempel telekom og jernbane. Det kan også hentes inspirasjon fra rettspraksisen om såkalte essensielle fasiliteter, som er inspirasjonen til en del av den sektor-spesifikke reguleringen for nettverkssektorer. Rettspraksisen om essensielle fasiliteter sier at de som kontrollerer en slik fasilitet plikter å gi andre tilgang på ikke-diskriminerende vilkår dersom tilgang er nødvendig for å kunne konkurrere i et annet nærliggende marked (gjerne nedstrøms). For drosjebransjen vil en regulering som er inspirert av rettspraksisen om essensielle fasiliteter, i praksis kunne bety at de som kontrollerer sentraler vil kunne være pliktige til å gi tilgang til løyvehavere som ønsker å konkurrere i markedet for tilbud av drosjetjenester.

Baksiden ved å innføre eventuelle reguleringer som skal sikre tilgang til sentraler på ikke-diskriminerende vilkår, er at slike reguleringer ofte er ressurskrevende for myndighetene å håndheve og at de medfører fordyrende drift for de som blir regulert. Ved en vurdering av om slike reguleringer vil være hensiktsmessige, er det derfor viktig at myndighetene vurderer de økte kostnadene opp mot den potensielle gevinsten for samfunnet av økt konkurranse.

Et annet konkurransemessig spørsmål som oppstår ved krav om at løyvehavere kun skal være tilknyttet én sentral, er hvordan sentralene vil håndtere eventuelle konkurransesensitive opplysninger de mottar fra løyvehaverne. Dette spørsmålet kommer særlig på spissen hvis en sentral tillater at løyvehaverne som er tilknyttet den er tilknyttet flere formidlere, samtidig som sentralen selv driver formidlingstjenester. Det kan i det tilfellet være en fare for at konkurransesensitive opplysninger om andre formidlere vil tilfalle formidlingsdelen av sentralen. Dersom konkurransesensitive opplysninger kommer på avveie, kan det gi sentralen som driver formidling urettmessige konkurransefordeler i forhold til andre formidlere, men det kan også legge til rette for et stilltiende prissamarbeid mellom formidlere. Et stilltiende prissamarbeid kan for eksempel oppstå dersom det i et marked er flere sentraler som opererer som formidlere og regelmessig mottar prisopplysninger om andre formidlere. En mulig løsning, er å stille krav om at sentraler som driver formidling må håndtere eventuelle konkurransesensitive opplysninger de mottar om andre formidlere på en slik måte at opplysninger ikke kan tilfalle deres egne formidlingstjenester. Dette kan være vanskelig å få til i praksis hvis det for eksempel ikke kreves organisatorisk eller selskapsmessig (juridisk) skille mellom sentralfunksjonen og formidlingsfunksjonen.

Et annet spørsmål er om løyvehaver må kjøpe alle tjenestene hos samme sentral eller om en sentral kan kjøpe noen av tjenestene fra underleverandører. På den ene siden bør det ikke settes for strenge krav til hvem som utfører tjenestene, så lenge pliktene faktisk blir overholdt av sentralen som har løyve, og sentralen kan dokumentere dette overfor relevante myndigheter.

Utvalget mener likevel at det vil være vanskelig for løyvemyndighetene å ha oversikt dersom løyvehavere skal kunne få tjenester fra ulike hold. Det kan i tillegg være en større risiko for omgåelse av regelverket dersom sentralen ikke utfører alle de pålagte pliktene. Utvalget viser til forslag om internkontroll i kapittel 9 i NOU 2024: 15, og at det vil bli vanskelig for løyvehavere å forholde seg til ulike internkontrollsystemer dersom de pålagte pliktene for sentralene blir utført av ulike sentraler. Utvalget viser videre til at det er i formidlingsdelen av markedet at det er størst potensiale for å utvikle nye forretningsmodeller og det er viktig å ikke begrense retten til å være tilknyttet flere formidlere.

Et mindretall i utvalget bestående av medlem Widme har følgende merknad/dissens knyttet til forslaget om at løyvehaver kun kan være tilknyttet én sentral:

«Flertallet foreslår i denne utredningen – etter nok et politisk pålegg – å snu om på et punkt som var en viktig del av NOU 2023: 22, at løyvehavere ikke skulle være bundet til en sentral. Adgangen løyvehavere har til å shoppe mellom de formidlere som til enhver tid gir dem best inntekt, er en viktig del av konkurransedynamikken i drosjemarkedet. De store sentralene ønsker derfor å begrense denne muligheten. Det er ikke klart hvilke økonomiske virkninger dette forslaget vil ha. Den åpenbare faren er at de tradisjonelle sentralene nå har fått lovens hjelp til å hindre sjåførene/løyvehaverne fra å kjøre for flere formidlere. Slike virkninger vil ødelegge alle muligheter for etablering av nye forretningsmodeller innen formidling. Det er nok at en formidler blir sentral, så låses alle løyvehavere til vedkommende. Innelåsningen kan bli total, og eliminere nye markedsaktørers ekspansjonsmuligheter».

Et mindretall i utvalget bestående av medlem Widme har merknader og dissens til utvalgets utredning. Disse merknadene knytter seg i stor grad til selve sentraltilknytningsplikten, som allerede er vedtatt av Stortinget. Ettersom dissensen et stykke på vei knytter seg til helheten i forslaget, særlig når det gjelder sentraltilknytningsplikt, plikter for sentralen og kontrollutrustning, velger departementet å gjengi dissensen i sin helhet.

Et mindretall i utvalget bestående av medlem Widme har følgende merknader og dissens til utredningen:

Politisk bakgrunn og utviklingstrekk

Bakgrunnen for utvalgets arbeid har vært et uttalt ønske fra sittende regjering om en reversering av liberalisering i 2020 som etablert næring var imot. Reverseringen var delvis initiert som følge av at tidligere reguleringer var antatt å være i strid med EØS-avtalen.

Liberaliseringen har ledet til nye aktører og – for de som bruker de nye løsningene; lavere priser. I tillegg utvikles det nye transporttjenester og forretningsmodeller i tilknytning til drosje. Slik som løsninger for mikromobilitet og ulike koblinger mellom kollektivtilbud og drosje.

Menon Economics peker i rapporten som er utarbeidet for utvalget på en rekke positive trender i næringen som knyttes helt eller delvis til plattformselskapene. For det første har plattformselskapenes inntog ført til innovasjon i markedet, som igjen har eliminert behovet for taksameteret. Dette har gitt rom for enkel integrering av alternative og enklere løsninger for kontroll. For det andre har prisene sunket i store byområder som følge av plattformselskapenes inntog på markedet. Det har igjen ført til en vekst i enkelte markedssegmenter i markedet. For det tredje at plattformene tilbyr kunden mer informasjon om pris og kjørerute, som gir bedre forutberegnelighet og kundetilfredshet.

Det vises videre til Konkurransetilsynets høringsinnspill til delutredning I fra Drosjeutvalget, der tilsynet mener at det er uheldig at drosjemarkedet tvinges til å organiseres utelukkende gjennom sentraler, og at dette vil virke konkurransebegrensende. Tilsynet mener at det er mulig å legge til rette for større fleksibilitet i måten markedet kan organiseres på, og oppnå de politiske målene på en mindre konkurransebegrensende måte.

Det vises til gjennomgangen under kapittel 9.1 og 9.2. Ansvaret for å sikre drosjenæringens etterlevelse av de lovkrav som gjelder, er spredt på mange myndighetsorganer. Samferdselsdepartementet har styrket prioriteringen av kontroll med næringen de siste årene. Tverretatlig kontrollsamarbeid skal videreføres og videreutvikles. Gjennomgangen konkluderer med at utvalget har et «generelt inntrykk av at kontrollen med drosjenæringen ikke er høyest prioritert hos de andre kontrolletatene».

Politisk styrt prosess har hindret åpen analyse av alternativer

Utvalget har underveis i arbeidet mottatt endringer i og tillegg til mandat, som har styrt utredningene mot konklusjoner som etablert næring har ønsket. Et illustrerende eksempel er forslaget til sentraltilknytningsplikt som ble utformet på regjeringens bestilling i NOU 2023: 22, i form av en enkel sentralmodell. I denne delutredningen utvikles forslag om nye kvalitative oppgaver som sentralene skal forestå på vegne av løyvehavere; internkontroll. For å gjøre denne oppgaven må sentralene ha folk, og organisatorisk kapasitet, til å sikre at løyvehaverne driver kontrollarbeid. Innføring av en ekstern kontrollaktør, som skal sikre intern kontroll hos bedriftene, passer godt med forretningsmodellen til etablerte sentraler. De får nå tildelt en oppgave gjennom krav i lovgivningen, som gjør at de kan forsvare å ha store staber og høye kostnader. Forslaget er derimot ødeleggende for digitale formidlingsaktører som utvikler enkle og forutsigbare løsninger for kundene, men uten å påta seg kontrollfunksjoner for det offentlige eller for løyvehaver selv. Reguleringen risikerer å forsterke de konkurransemessige utfordringer drosjemarkedet allerede kjennetegnes av, som behandlet i kapittel 3.2 i denne utredningen, om markedssvikt og stordriftsfordeler knyttet til sentraler.

Et overordnet politisk ønske fra etablert drosjenæring og stortingsflertallet, har vært å redusere antall drosjer, og øke etableringshindre for drosjevirksomhet. Utvalget fikk derfor i mandat å gjeninnføre antallsbegrensning på drosjeløyver. Dette er klart ulovlig, og utvalget har isteden fremhevet etableringshindrende og antallsbegrensende virkninger av dets øvrige tiltak. Som påpekt i denne utredningens kapittel 4.2.2, fører sentraltilknytningsplikt med tilhørende forpliktelser til «økte kostnader for drosjevirksomhetene og øker terskelen for å etablere drosjetjenester». Videre legger utvalget til grunn at «Sentraltilknytningsplikten for løyvehavere og kravene til løyvehavere forventes å redusere antallet aktører, særlig i storbymarkedene». På dette grunnlaget konkluderes med at siden sentralene er faste kostnader, «vil det være rasjonelt at markedet konsolideres rundt færre sentraler.»

Flertallet foreslår i denne utredningen – etter nok et politisk pålegg – å snu om på et punkt som var en viktig del av NOU 2023: 22, at løyvehavere ikke skulle være bundet til en sentral. Adgangen løyvehavere har til å shoppe mellom de formidlere som til enhver tid gir dem best inntekt, er en viktig del av konkurransedynamikken i drosjemarkedet. De store sentralene ønsker derfor å begrense denne muligheten. Det er ikke klart hvilke økonomiske virkninger dette forslaget vil ha. Den åpenbare faren er at de tradisjonelle sentralene nå har fått lovens hjelp til å hindre sjåførene/løyvehaverne fra å kjøre for flere formidlere. Slike virkninger vil ødelegge alle muligheter for etablering av nye forretningsmodeller innen formidling. Det er nok at en formidler blir sentral, så låses alle løyvehavere til vedkommende. Innelåsningen kan bli total, og eliminere nye markedsaktørers ekspansjonsmuligheter.

Tiltak for styrket kontroll og hvit økonomi er lagt i skuffen

Et forslag om ny og teknologinøytral kontrollutrustning var på høring i 2021, og var en nødvendig brikke i den forrige regjeringens liberalisering av drosjemarkedet, ved å åpne for nye og bedre taksameterfunksjoner. Hadde dette regelverket vært innført uten ugrunnet opphold, ville dagens drosjenæring hatt lavere kostnader, en mer digitalisert forvaltning av betaling og pengestrømmer, og vi ville hatt færre utfordringer med svart økonomi.

Utvalget foreslår derfor at dette forslaget følges opp, jf. kapittel 8 i denne utredningen. Utvalget tar likevel ikke konsekvensen av eget forslag, i spørsmålet om sentraltilknytningsplikt: Når kontrollen med betalinger og skatteinngang forbedres også i praiemarkedet, faller begrunnelsen for at sentralene bidrar til hvit økonomi bort.

Vedtatte tiltak for «seriøsitet» er oversett av utvalget

I løpet av utvalgets arbeid er det innført nye krav til løyvehavere og drosje, som delvis har hatt til formål å innføre etableringsbarrierer for nye aktører. Utvalget kjenner ikke effekten av disse tiltakene, og det er uheldig at dette ikke er evaluert før nye tiltak innføres. Utvalget har heller ikke valgt å ta disse med i vurderingen av alternative tiltak til sentraltilknytningsplikt.

Det ene tiltaket var økte kompetansekrav for løyvehavere, inkludert kompetanse på områder som nå blir sentralenes ansvar. Dette står i kontrast til flertallets bekymringer for at økte kompetansekrav vil holde folk ute fra yrket.

Et annet tiltak var innføring av synlige taklamper, og synlige løyvenumre på bilene. Dette skulle forenkle de offentlige myndighetenes kontroll, et formål som nå i tillegg skal sikres gjennom sentraltilknytningsplikten og sentralenes plikt til å sikre internkontroll.

Sentraltilknytningsplikten hemmer innovasjon

Denne politiske utviklingen skjer i en situasjon der også denne delen av transportmarkedet er i sterk utvikling, både teknologisk og kommersielt. De nye formidlerne klarer ikke å skaffe nok sjåfører og drosjer til å ta av for økt etterspørsel, og flere nye selskap er etablert i omkringliggende næringer.

Det vises til Samferdselsdepartementets forslag til Nasjonal transportplan 2025–2036 (Meld. St. 14 (2023–2024), kapittel 2.5, side 19):

«En mer digitalisert og datadrevet transportsektor bidrar til å understøtte transportsystemenes funksjon, og gir en mer effektiv utnyttelse av både den fysiske infrastrukturen og transporttilbudet. For å hente ut mulighetene som teknologiutviklingen gir, kreves det en helhetlig politikk hvor det jobbes med tiltak på ulike områder og hvor myndigheter, næringsliv og forskningsmiljøer samarbeider tett. Bl.a. må lovgivning ikke være til hinder for fremvekst av innovative og smarte mobilitetsløsninger.»

Dette sitatet må leses i sammenheng med referatet fra NTP, som er gjengitt i denne utredningens kapittel 3.6.

Samlet er dette gode politiske påpekninger. Problemet er at utvalgets oppdrag er å reversere en reform som nettopp har hatt slike formål og slike virkninger. Innføring av sentraltiknytningsplikt er et grep som forsterker bekymringen for at lovgivning vil være til hinder for fremvekst av nye innovative transportløsninger, dels umiddelbart, og dels gjennom stadige politiske kampanjer for å styrke de konkurransebegrensende og innovasjonshemmende virkningene av også dette lovkravet.

Noen beskyttes, andre hindres

De som tjener på reversering av drosjereformen er særlig den del av drosjenæringen som er organisert i tradisjonelle sentraler, med høye kostnader og høye priser til forbruker.

Innføringen av nye og økte etableringsbarrierer sikrer regulatoriske rammevilkår som beskytter de tradisjonelle sentralenes organisering, og ikke minst deres kostnadsnivå; en sentral opplyste til utvalget i oktober 2022 at den hadde 70 medarbeidere for å betjene 800 sjåfører og 360 kjøretøy. Bolt har på sin side opplyst til utvalget at de har en håndfull ansatte i Norge for å betjene ca. 3000 drosjer. Slike kostnadsforskjeller reflekteres i svært ulik pris til forbruker.

De som ikke ønsker den foreslåtte reguleringen, er de som vil ta markedsandeler gjennom en mer kostnadseffektiv og kundevennlig forretningsmodell. De er avhengige av å tiltrekke seg sjåfører og biler for å etablere seg og videre for å ekspandere.

Den første gruppen virksomheter har derfor som motsvar bygget opp en forståelse av overetablering og køer i byene. Den andre gruppen sliter med å skaffe nok sjåfører til å dekke en økende etterspørsel, og ville aldri la drosjene stå uvirksomme i lange køer.

Utfordringen knyttet til svart økonomi

Det er bred enighet om at drosjenæringen gjennom lang tid har hatt utfordringer med svart økonomi og ulike andre former for mislighold. Gjennomgangen i utredningens kapittel 8.2.4 er klargjørende. Hovedproblemet i dag er at passasjerer i praiemarkedet blir bedt om å betale turen kontant eller via Vipps, og ikke registrert i taksameteret.

Utvalget har ikke funnet noen egen risiko for verken svart økonomi, dårligere arbeidsforhold eller dårlige kundeopplevelser ved de nye formidlingsaktørene. Tvert imot – når det gjelder hvit økonomi – er det fremlagt informasjon for utvalget som viser at løyvehaver mottar oppgjør mot bilag på en slik måte at det ikke er risiko for unndragelse. Pengestrømmen er i all hovedsak en kjede digitale transaksjoner, fra forbruker, via plattform, til løyvehavers regnskap. Muligheten løyvehaver har for manipulasjon er derfor meget liten.

Utfordringen med svart økonomi er ikke nærmere kartlagt av utvalget. Det kommer frem gjennom ovennevnte gjennomgang at dette ikke er et problem der kjøring skjer mot faktura fra det offentlige, eller der kjøringen formidles og bestilles gjennom en app der betaling formidles fra kunde til plattform, og videre til løyvehaver gjennom periodevise oppgjør. Utvalget legger i nevnte avsnitt til grunn at utfordringen først og fremst er knyttet til de som utnytter svakhetene i dagens taksametre til å ta betalt uten at omsetning blir registrert.

Det er også konstatert at drosjenæringen er preget av mange små virksomheter – en mengde enkeltpersonforetak – og tiltrekker personer som kanskje vil ha utfordringer med å sette seg inn kravene i et fragmentert regelverk, som attpåtil håndheves av et fragmentert sett av myndigheter. Dette er noe av bakgrunnen for innføring av tiltak for kompetanseheving. Videre har utvalget konstatert at de ulike myndighetene i liten grad prioriterer disse kontrolloppgavene.

Det er også påvist andre utfordringer, for eksempel at noen tar skyhøye priser der mangelen på drosjer er prekær; for eksempel ved togstans, eller i forbindelse med uteliv i helger og høytider. Dette er ikke et svart økonomi-problem. Det er heller ikke et resultat av overetablering, men av periodevise etterspørselstopper. Dette problemet adresseres heller ikke gjennom sentraltilknytningsplikten. Selv om digitale formidlingsapper også priser tilbudet etter etterspørsel, vil kunden slippe å bli lurt, ved at prisen er fastsatt før kunden bestiller tur, og betaling skjer idet turen er gjennomført.

Det relevante formålet med sentraltilknytningsplikten

Det er ikke tvilsomt at sentraltilknytningsplikten er en restriksjon etter EØS-rettens rett til fri etablering, som må forsvares etter læren om tvingende allmenne hensyn, for å være lovlig. Ordningen er ment å ivareta flere hensyn; arbeidstagerbeskyttelse, forbrukervern, tilbud av drosje til funksjonshemmede, og hindre svart økonomi.

For at en restriksjon på EØS-avtalens rett til fri etablering skal være lovlig, må den forfølge et formål som er EØS-rettslig legitimt. En fullstendig EØS-rettslig vurdering burde gjennomføres både for den sentraltilknytningsplikten utvalget utformet i NOU 2023: 22, den noe mer avgrensede plikten som regjeringen har foreslått og fått vedtatt i Stortinget, og den som følger av vedtatt ordning, i kombinasjon med tiltakene som foreslås i denne utredningen.

Formålene med tiltaket er omtalt flere steder i denne utredningen. De sentrale formålene er å sikre et informasjonsgrunnlag for å ivareta hvit økonomi, sikre et tilbud av drosjer til utviklingshemmede, sikre ryddige arbeidsforhold, og forenkle myndighetenes kontroll med næringen.

Hvilke av disse formålene er sentraltilknytningsplikten egnet til å oppnå?

Kravet til egnethet krever normalt ikke mer enn at det er en viss påviselig virkning av tiltaket, for det formålet som er påberopt. Kravet til nødvendighet innebærer at det EØS-rettslig legitime formålet ikke kan oppnås på en annen mindre restriktiv måte. At et alternativt virkemiddel kan være dyrere for det offentlige, eller kreve tiltak det offentlige ikke har gjort, er normalt ikke relevant. I nødvendighetskravet ligger også et forbud mot å innføre doble kontrollmekanismer og et krav om at den politikk hensynet er bygget på er rimelig konsistent.

Nedenfor drøftes disse momentene helt overordnet, for å vise at det er rimelig klart at sentraltilknytningsplikten, både den innførte, og den her foreslåtte, er svært vanskelig å forsvare EØS-rettslig. Dette er ikke utredet og beskrevet av utvalget. Utvalget har ikke gjort en åpen vurdering av hvordan kontroll, forbrukerbeskyttelse, tilbud til bevegelseshemmede og arbeidstagerbehov mv. skal sikres. Utvalget har startet med en bestilling om å foreslå sentraltilknytningsplikt, og så tilført denne de funksjoner som gir den et skinn av EØS-rettslig legitimitet. I denne utredningen har utvalget tilført nye elementer, som forsterker de konkurransehemmende virkningene, men fortsatt ikke vurdert alternative virkemidler.

Arbeidstagerbeskyttelse er ikke et relevant hensyn her

Sentralene er ikke i vedtatt lov gitt noen oppgave knyttet til arbeidstagerbeskyttelse. Dette hensynet er derfor ikke relevant å drøfte, men det er likevel verdt å bemerke at selv i utvalgets opprinnelige forslag var funksjonen kun å sikre at det foreligger skriftlige arbeidsavtaler. Ingen reell oppgave knyttet til arbeidsmiljø eller arbeidsvilkår.

Forbrukerbeskyttelse er relevant, men styrkes ikke

Forbrukervern; sentraltilknytningsplikten gir ingen rettigheter eller materiell beskyttelse, den gir kun et sted å klage. En viss forbedring er dette for forbrukerne, selv om det å ha et sted å klage til, i seg selv ikke tilsier at forbruker får medhold.

En bedre måte å sikre forbrukervern for denne bransjen på, ville være å etablere et bransjeorgan for behandling av klager og påstander om rettsstridig adferd fra en løyvehaver, slik vi har på en rekke andre samfunnsområder. Vi har forbrukermyndigheter, som kunne vært gitt særlig ansvar for kontroll av forbrukerrettigheter i denne bransjen, hvis det egentlige målet var å ivareta dette hensynet.

Tilbudet av UU-tilpassede drosjer blir ikke styrket

Et annet formål er å fremme tilbudet av drosjer for utviklingshemmede. Sentralens oppgave er formulert i loven som å samle inn informasjon om tilgengelige drosjer for denne kundegruppen, og å sikre «en tilstrekkelig andel UU-drosjer». Sentralen er ikke gitt noen økonomiske virkemidler for å sikre tilbudet, og tilbudet sentralene skal sikre er ikke kvantifisert eller kvalifisert.

De målrettede virkemidlene vi har for denne passasjergruppen er TT-kort, i tillegg til at transport til og fra helsetjenester dekkes gjennom Pasientreiser HF. For å gjøre det mer attraktivt å drive et kommersielt tilbud til bevegelseshemmede, har regjeringen foreslått å gjøre UU-tilpassede drosjer billigere, gjennom å fjerne engangsavgift på disse bilene. Eksisterende sentraler, samt formidlingsapper som Uber og Bolt, tilbyr UU-tilpassede drosjer. Den konkrete økonomiske merverdien av sentraltilknytningsplikten for å gjøre faktiske endringer i tilbudt volum i dette markedssegment er ikke undersøkt eller kartlagt på noe vis, verken av utvalget eller av departementet. Det er tvilsomt om tiltaket er egnet i EØS-rettslig forstand, til å skape noen som helst virkning på det faktiske tilbudet til dette segmentet. Uansett kan tilbudet forsterkes gjennom målrettede tiltak som de ovennevnte. Videre kan sentralens oppgaver med å kartlegge tilbudet enkelt ivaretas gjennom en bedre tilbudssidekartlegging fra fylkeskommunenes side. Tilbudssiden i drosjemarkedet kan ved hjelp av drosjenes posisjonsdata kartlegges så detaljert myndighetene ønsker, innenfor gjeldende personvernrettslige rammer.

Hvit økonomi – Kort om problemet

Det helt sentrale formålet med sentraltilknytningsplikten er å sikre hvit økonomi. Det er allment anerkjent at drosjenæringen er en næring med risiko for unndragelse av skatt og avgift, som vist til ovenfor. Men også dette problemet er som nevnt lagt til grunn av utvalget uten at utfordringen er kvantifisert. Utvalget har hatt to møter med Skatteetaten, der etaten i siste møte understreket behovet for opplysninger om omsetning som gir grunnlag for å se hele omsetningen til den enkelte løyvehaver. Flere datakilder som gir hele det samlede bildet av omsetningen, var hovedpoenget.

Kjernen i problemet med hvit økonomi er at vi nå har et krav til alle drosjer om å ta betaling gjennom et taksameter, som er for lett å unnlate å bruke, eller å manipulere på en slik måte at omsetning unndras inntektsføring og dermed skattlegging. Dette skjer som nevnt ved at turen ikke registreres i taksameteret, men betaling mottas kontant eller på Vipps. Hvis kvittering ikke skrives ut, kan turen slettes i taksameteret, og unndragelsen vil i praksis bare oppdages ved bokettersyn.

Som nevnt ovenfor har utvalget lagt til grunn at betaling via formidlingsapp, som blir mer og mer vanlig måte å motta betaling på, ikke har samme risiko for unndragelse. De som kjører for Uber eller Bolt mottar oppgjør fra kunde ved at kunden betaler i appen, og formidlingsselskapet overfører innkjørte inntekter til løyvehaver gjennom periodevise oppgjør til løyvehaver med bilag som gir all informasjon om biler, sjåfører osv. Slike bilag er fremlagt for utvalget. Omsetningen samt logg over alle turene og løyvehavere rapporteres årlig til Skatteetaten i digitalt format av formidlingsselskapet. Skal denne omsetningen unndras beskatning, må det skje gjennom at løyvehaver ikke fører vanlig regnskap, og tar risikoen på at Skatteetaten ikke kontrollerer, basert på innrapporterte tall fra formidler. Det kan sikkert forekomme, men risikoen ligger der, og ikke i at sjåførene kjører enkeltturer uten å registrere omsetningen.

Også i disse tilfellene skal turen egentlig registreres i taksameteret, men det er det grunn til å tro at mange sjåfører ikke gjør. Slik taksameterregistrering fremstår overflødig både for kunde, løyvehaver, og for bokføring og skatteberegning.

Ny teknologinøytral kontrollutrustning vil løse problemene

Utvalget har foreslått en god løsning på problemet med uregistrert omsetning; å innføre teknologinøytrale krav til kontrollutrustning, som sikrer at all omsetning registreres, uavhengig av hvem som har formidlet turen, og uavhengig av om betaling skjer på den ene eller andre måten. Kontrollutrustningen vil måtte følge kravene i Måleinstrumentdirektivet, og kontrolleres av Justervesenet. Når dette tiltaket er gjennomført vil dokumentasjon av all innkjørt inntekt registreres på en bedre måte enn i dag, og informasjonen som registreres vil kunne formidles til de relevante myndigheter direkte fra løyvehaver, og på de måter og tider som myndighetene foreskriver. Skatteetaten og Justervesenet var involvert i utformingen av det forslaget som var på høring i 2021, og Skatteetaten uttalte både i møte med drosjeutvalget og i høringen den gang at forslaget ville gi godt grunnlag for kontroll.

Utvalget viser at problemene med svart økonomi primært er knyttet til praiemarkedet og enten kontantbetaling eller betaling med Vipps. Et annet mulig tiltak kunnet være å bare kreve egen kontrollutrustning for løyvehavere som opererer i praiemarkedet, og ikke de som kun tilbyr turer som formidles og betales digitalt eller via offentlige kontrakter.

Sentraltilknytning tilfører ingen ny informasjon om omsetning

Sentraltilknytningsplikten gir ikke myndighetene noe mer informasjon om omsetningen til den enkelte løyvehaver, enn løyvehaver og eventuelt den digitale formidlingsplattformen rapporterer inn selv. Det samme gjelder all annen informasjon som sentralen skal samle inn. Den sikrer bare at omsetning først rapporteres inn til sentralen, parallelt med at samme omsetning føres inn i selskapets regnskap, som så ligger til grunn for skatte- og avgiftsberegning. Unndratt omsetning – for eksempel kontantsalg eller betaling gjennom Vipps, som ikke registreres i taksameter eller i en formidlingsapp, forblir urapportert og fanges heller ikke opp av sentralen.

Det er dermed ikke noe ved sentralen som direkte hindrer svart økonomi. Sentralen bare sikrer at samme registrerte omsetning rapporteres en ekstra vei; fra løyvehaver til sentral, og videre til Skatt. Samtidig som den samme omsetningen uansett rapporteres fra løyvehavers regnskap til skatt. Omsetning som ikke registreres, forblir unndratt begge informasjonsløp.

Når løyvehaver formidler tjenester gjennom digitale plattformer som Uber, Bolt eller Yangoo, formidles omsetning fra den digitale formidlingsplattformen til skattemyndighetene. Krav til rapportering fra digitale plattformer til Skatteetaten er innført i skatteforvaltningslovens § 7-5 syvende og åttende ledd med forskrifter. Disse norske tredjepartsrapporteringsreglene for plattformselskaper og EU-reglene (DAC7) er ikke identiske men temmelig like.

Bestemmelsen i skatteforvaltningsloven § 7-5 syvende og åttende ledd, samt tiende ledd, lyder slik:

Det er vanskelig å se at sentralen gir noe direkte bidrag til å skape det «økosystem av informasjon», som representantene fra Skatteetaten i møte med utvalget vektla. Bortsett fra, selvfølgelig, at sentralen vil sitte med samme informasjon om drosjevirksomheten, antall turer, lokasjonsdata, og annet, som løyvehaver selv. Det er vanskelig å se at sentraltilknytningsplikt har noen annen virkning i kampen for en hvit drosjenæring, enn at myndighetene kan hente samme informasjon om løyvehaver to eller eventuelt tre steder. Det er per definisjon dublering av kontroll. Sentraltilknytningsplikten er i tillegg en trippel kontroll for omsetning som formidles via digitale formidlingstjenester som ikke er sentraler.

Forenkling av myndighetenes kontroll skjer best gjennom forbedring av myndighetene

Et argument for sentraltilknytning er forenkling av myndighetskontroll. Dette oppnås gjennom å samle informasjon om løyvehaveres virksomhet ett sted, slik at myndighetene kan kontrollere et lavere antall aktører, for å sikre etterlevelse hos det store antallet løyvehavere. I tillegg oppnås forenklingen indirekte gjennom å pålegge sentralen å drive internkontroll overfor løyvehaverne. Det er disse funksjonene som gjør at tiltakene kanskje kan fremstå som egnet til å sikre hvit økonomi. Disse to funksjonenes nødvendighet må drøftes adskilt.

Forenkling av myndighetenes administrative kontrollrutiner er normalt et svakt argument i en EØS-rettslig vurdering av tiltakets nødvendighet, men fortjener likevel en grundig vurdering her. Det første elementet som svekker dette poenget, er at det ikke er noe i veien for at en enkelt løyvehaver blir sin egen sentral. Hvor mange som gjør det, avhenger av de ulike sentralenes faktiske merverdi for løyvehaver, og av hvor sterke stordriftsfordelene er. Men lovgivningen åpner for fortsatt fragmentering.

Det grunnleggende poenget i denne drøftelsen er likevel at innføring av sentraltilknytningsplikt ikke endrer på hvem som skal kontrolleres, og hvem som skal etterleve ulike lovkrav. Det er og forblir løyvehaver selv. Det er de som er selvstendige næringsdrivende, og i likhet med alle andre næringsdrivende i norsk økonomi, må etterleve de lover og regler som til enhver tid gjelder. Sentralen er bare et hjelpemiddel for kontrollmyndighetene, ikke et kontrollobjekt i seg selv (annet enn for egen drift). Videre er det ikke sentralen som skal kontrollere løyvehaverne, det er det fortsatt staten som skal gjøre. Sentralen skal kun samle informasjon, som hjelpemiddel for de statlige kontrollmyndighetene, og i tillegg drive kontroll av løyvehavers internkontroll.

Det andre momentet i vurderingen av forenklingsargumentet er at dette allerede skulle ivaretas gjennom innføring av synlige taklamper og løyvenumre på bilene. I den grad det rent visuelle har betydning for myndighetenes kontroll av ulike krav, burde dette tiltaket ha vært utnyttet og evaluert før nye tiltak settes inn. Hadde Samferdselsdepartementet sikret at det i det hele tatt kunne føres tilsyn med om taksametre er installert, som er dagens krav, kunne etterlevelsen økt allerede gjennom kontroll av dette. Problemet er at det bare føres tilsyn med om taksametrene er riktige. Ikke om de finnes.

Neste spørsmål er hvorfor det er slik at myndighetene har vanskeligheter med å kontrollere drosjenæringens etterlevelse av skatte- og avgiftsregler og andre krav. Når hver drosje må ha løyve, og hver bil er knyttet til et løyve, og hver ansatt i hver virksomhet med drosjeløyve allerede rapporteres inn gjennom a-melding; hva er egentlig problemet? Statlige myndigheter kan målrette kontrollen mot alle de som er oppført i løyveregisteret. Riktignok er det kommet til et betydelig antall nye løyver etter drosjereformen i 2020, men når det nå er innført garantikrav til hvert løyve, kan man anta at de løyvene som finnes, faktisk er aktive. Det er ikke lett å se hvorfor statens kontrollaktiviteter har så mye å tjene på etablering av nye sentraler for alle de som ikke allerede er koblet til en sentral, når staten allerede har oversikt over de samme virksomhetene i sitt eget register.

Utfordringen fremstår først og fremst å være at myndighetene ikke har tilstrekkelig gode kontrollrutiner. Dette kan skyldes kapasitetsmangel, koordineringsutfordringer, manglende hjemler til deling av informasjon eller andre utfordringer utvalget ikke har kartlagt. Et åpenbart tiltak for mer hvit økonomi i drosjenæringen er derfor å sikre at staten bruker de verktøyene staten har for målrettet og metodisk kontroll. Hadde Norge innført tilsvarende rapporteringskrav som man i EU har gjennom DAC 7-rapporteringen, ville staten fått informasjon også fra plattformselskapene om innkjørte inntekter ned til den enkelte bil og den enkelte sjåfør. Man kunne til og med gjøre som i de fleste andre land i EU og la kravet om taksameter i bilen være et krav kun til de løyvehavere som ikke benytter en forretningsmodell med forhåndsavtalte priser, slik som er vanlig ved app-formidling. Igjen, hvis myndighetene først og fremst er opptatt av å sikre etterlevelse og kontroll, hadde jobben vært enkel.

Internkontroll kan kontrolleres av staten som i alle andre bransjer

I denne delutredningen foreslår utvalget å gi sentralen et ansvar for å sikre at løyvehaver har et system for internkontroll som dekker relevante lovkrav. I alle andre bransjer er krav om internkontroll nedfelt i offentligrettslig lovgivning, og bedriftenes internkontroll kontrolleres gjennom offentlig tilsyn. I drosjenæringen legger utvalget opp til å privatisere en statlig kjerneoppgave.

Å gi sentralene ansvar for kontroll med internkontrollen bidrar som påpekt til å tilføre sentralene funksjoner som krever organisering og ressursbruk på en måte som er gunstig for sentraler som allerede har organisasjoner og ressurser som kan brukes til slike oppgaver. Nye sentraler eller allerede etablerte formidlingsaktører som vurderer å bli sentraler, må investere i organisatorisk kapasitet til å ivareta denne oppgaven. Det blir vanskeligere å være liten sentral, og de konkurransehemmende stordriftsfordelene som påpekes i denne utredningen forsterkes. Slik forsterkes den økonomiske effekten av sentraltilknytningsplikten som restriksjon etter EØS-retten ytterligere.

Den beste løsningen på dette problemet, både i et EØS-rettslig perspektiv, og av hensyn til å sikre at markedet ikke trenger fordyrende og konkurransebegrensende private mellomledd, er å legge oppgaven med å sikre internkontroll til staten. Resonnementet er som anført ovenfor, staten skal uansett kontrollere etterlevelsen. Staten har et register over hvem som skal kontrolleres. Siden staten må utpeke en myndighet – fylkeskommunen – til å kontrollere at sentralene gjennomfører sine oppgaver knyttet til internkontroll, er det enklere for samfunnet som helhet at fylkeskommunene heller gjør denne funksjonen direkte rettet mot løyvehaverne.

På den måten kan fylkeskommunene realisere effektivitetsgevinster for øvrige statlige myndigheter, og avlaste drosjenæringen fra et kostnadsdrivende tiltak. Samfunnet ville dermed kunne få en sterkere effekt av den investeringen i kompetanseheving som allerede er i gang, gjennom de forsterkede krav til kompetanse som ble innført i 2022.

Konklusjon

Sentraltilknytningsplikten innføres fordi den er politisk bestilt av utvalget, ikke fordi utvalget har resonnert fritt og kommet til at dette er den mest rasjonelle løsningen. Alle stordriftsfordeler peker i retning av bedre koordinering og samling av offentlige kontrollfunksjoner, og gjerne mot et mer effektivt og digitalisert kontrollregime.

Det mest åpenbare tiltaket for å sikre hvit økonomi i drosjenæringen er å ta bort ineffektive virkemidler som dagens taksametre og erstatte de med løsninger som er billigere og enklere for løyvehaver, og som gir sikrere grunnlag for kontroll og bedre kvalitativ markedsinformasjon for samfunnet. Innføring av samme rapporteringskrav for plattformer som er vanlig i resten av EU, vil sikre at også disse innrapporterer data i den detaljeringsgrad som god skattekontroll krever.

Slike tiltak skaper ingen konkurransebegrensende reguleringer, og legger til rette for å videreutvikle drosjenæringen som del av en helhetlig transportnæring. Det vil gjøre drosje rimeligere og mer tilgjengelig som transportform. Digitalisering av kontroll og forvaltning vil også bygge innsikt gjennom data, som i neste runde gir bedre grunnlag for politikkutvikling og for videreutvikling av det kommersielle tilbudet. Dette forutsetter en bedre organisert forvaltning og at politikken styres mot å nå samfunnsmål.

Sentraltilknytningsplikten er sannsynligvis en ulovlig restriksjon på retten til fri etablering i EØS-avtalen. Dette har utvalget ikke utredet.

Medlemmene Trevland, Solheim og Lunde har følgende tilsvar til medlem Widmes merknader og dissens:

Utvalget har vært bredt sammensatt. Det er naturlig at det er uenighet i et offentlig utvalg og at dette kommer til uttrykk i form av særmerknader eller dissenser. I vårt arbeid har næringslivsinteressene vært særlig sprikende og utvalgsmedlem Widme har omfattende særmerknader i dette kapittelet. Her fremkommer det kritikk av blant annet utvalgets mandat, tiden utvalget har hatt til rådighet og omtaler av drosjenæringen som det er ulike oppfatninger om. Drosjenæringen er videre tillagt hensikter som er delvis feilaktige, delvis upresise og mange av påstandene er helt udokumenterte. Disse medlemmene tar avstand fra Widme sine beskrivelser og er enige om at disse isolert sett er egnet til å svekke verdien av det betydelige arbeidet utvalget samvittighetsfullt har lagt ned.

5.2.3 Høringsinstansenes syn

Agder fylkeskommune, felles høringsuttalelse fra 159 drosjeaktører, Innlandet fylkeskommune, Kollektivtrafikkforeningen, LO Norge, Nordland fylkeskommune, Norges Taxiforbund, Pasientreiser HF, Troms fylkeskommune, Trøndelag fylkeskommune og Vestland fylkeskommune støtter forslaget om at løyvehaver kun kan være tilknyttet én sentral.

Agder fylkeskommune, Innlandet fylkeskommune og Vestland fylkeskommune viser til at tilknytning til kun én sentral vil hindre at drosjesentralene rapporterer flere ganger for samme løyvehaver. I tillegg mener disse fylkeskommunene det vil være enklere for løyvehaverne og deres ansatte å forholde seg til ett internkontrollsystem. Norges Taxiforbund mener at dersom løyvehaver er tilknyttet flere sentraler oppstår det utfordringer knyttet til hvem det skal rapporteres til, hva som skal rapporteres med videre.

Helse Midt-Norge RHF, Helse Sør-Øst RHF og Helse Vest RHF viser til at det er en utfordring at drosjer tilknyttet en drosjesentral også kjører turer for andre aktører i markedet. Dette kan, ifølge helseforetakene, føre til kapasitetsutfordringer og manglende oversikt over tilgjengelige biler for pasienttransport. Helseforetakene uttaler at de derfor ønsker en ny vurdering av om det skal innføres begrensninger på hvor mange sentraler en løyvehaver kan være tilknyttet.

I felles høringsuttalelse fra 159 drosjeaktører hevdes det at det sentrale grepet som foreslås er at alle løyvehavere skal være tilknyttet én sentral, kombinert med automatisk registrering av omsetning i fastmontert kontrollutrustning. De 159 drosjeaktørene mener videre at dersom løyvehaver skal kunne være tilknyttet flere formidlere, må det understrekes at dette er forhold som må kunne reguleres i den enkelte sentrals vedtekter og/eller avtaler med løyvehaverne.

Fast Travel AS viser til at det i praksis allerede fungerer slik at løyvehavere kun er tilknyttet én sentral gjennom avtaleverket mellom løyvehaver og de fleste drosjesentraler. Fast Travel AS mener derfor dette er et forslag om regulering som vil få liten effekt.

Abelia støtter ikke forslaget og viser til, og støtter, mindretallsmerknaden fra utvalgsmedlem Widme.

Bolt er imot forslaget om at løyvehaver kun kan være tilknyttet én sentral. Bolt mener forslaget er i strid med EØS-retten ettersom det verken er egnet eller nødvendig for å oppnå formålet om å gjøre det enklere for løyvehavere å forholde seg til internkontrollsystemer. Bolt hevder videre at forslaget er basert på en tanke om at det vil være mindre byrdefullt for løyvehaver å kun ha én sentral å forholde seg til. Ettersom dagens lovverk gir løyvehavere mulighet til å velge hvor mange sentraler de vil være tilknyttet, mener Bolt at det ikke er noe i veien for at løyvehaver allerede nå kan forholde seg til bare én sentral. Bolt mener derfor hensynet bak den foreslåtte plikten dermed ikke er reelt, og tiltaket er ikke nødvendig.

Konkurransetilsynet støtter ikke forslaget om at løyvehaver kun skal være tilknyttet én sentral og uttaler at det er svært uheldig at muligheten til å være tilknyttet flere sentraler foreslås fjernet. Forslaget vil etter tilsynets vurdering kunne øke markedsmakten sentralen har overfor løyvehavere, og redusere fleksibiliteten i markedet. Konkurransetilsynet viser til utvalgets vurdering hvor utvalget mener at de negative virkningene av å begrense tilknytningen til én sentral, kan motvirkes ved at det vil etableres landsdekkende sentraler. Tilsynet påpeker imidlertid at utvalget ikke vurderer sannsynligheten for etablering av slike landsdekkende sentraler. Tilsynet påpeker videre at utvalget heller ikke har utredet effektiviteten av slike landsdekkende sentraler sammenliknet med de negative virkningene økt markedsmakt hos enkelte sentraler kan medføre.

Etter Konkurransetilsynets vurdering har ikke utvalget foretatt en tilstrekkelig utredning av hvor vanskelig internkontroll hos flere sentraler er for løyvehavere, sammenliknet med ulempen det medfører at løyvehavere ikke kan være tilknyttet flere sentraler. Tilsynet mener utvalget burde utredet hvordan løyvehavere og sentraler kunne oppfylt internkontrollplikten dersom løyvehavere var tilknyttet flere sentraler, gitt at de grunnleggende kravene til internkontroll er de samme for alle sentralene. Det er Konkurransetilsynets vurdering at løyvehaver bør stå fritt til å knytte seg til flere sentraler, og selv vurdere om det å forholde seg til flere internkontrollsystemer gjør at tilknytning til flere sentraler blir for vanskelig. Det er etter tilsynets vurdering også uheldig å ikke la løyvehavere være tilknyttet mer enn én sentral når sentraltilknytningsplikt til én sentral øker etableringsbarrierene for nye sentraler, og dermed også øker eksisterende sentralers markedsmakt overfor løyvehavere.

Konkurransetilsynet viser til at utvalget redegjør for en konkurranserettslig problemstilling knyttet til hvordan sentralene skal innhente og håndtere mulig konkurransesensitiv informasjon fra løyvehaver i forbindelse med sentralenes internkontroll. Problemstillingen er særlig aktuell der en løyvehaver er tilknyttet en sentral som driver formidlingstjenester, og samtidig kjører for uavhengige formidlere. Konkurransetilsynet påpeker at konkurranseloven forbyr deling av konkurransesensitiv informasjon mellom konkurrenter, og at det ikke er tilstrekkelig at det er egne personer i sentralen som innhenter informasjon knyttet til turer formidlet av eksterne formidlere av drosjetjenester. Selv om en slik informasjonsinnhenting skulle vært pålagt i lov, vil tilgang til informasjonen likevel begrense konkurransen. Det er Konkurransetilsynets vurdering at det burde vært nærmere utredet hvordan problemet med deling av konkurransesensitiv informasjon kan løses, eller utredet andre alternativer for reguleringen.

Konkurransetilsynet støtter utvalgets forslag om at løyvehavere skal kunne være tilknyttet flere formidlere, og at formidling av drosjetjenester ikke skal være en eksklusiv rett for drosjesentraler. Konkurransetilsynet viser videre til at drosjesentraler som driver formidling vil ha insentiver til å nekte løyvehavere å være tilknyttet konkurrerende formidlere. Disse insentivene forsterkes dersom det innføres sentraltilknytningsplikt til én sentral, ettersom dette kan øke sentralens markedsmakt. Tilsynet mener derfor at det burde vært utredet nærmere om slike privatrettslige avtaler bør reguleres.

Kollektivtrafikkforeningen støtter forslaget om at løyvehaver kun kan være tilknyttet én sentral og viser til at dette vil hindre at drosjesentralene rapporterer flere ganger, samt at det vil være enklere for løyvehavere og deres ansatte å forholde seg til internkontrollsystemet.

Bergen kommune mener lovforslaget om sentraltilknytningsplikt er uheldig. Adgangen løyvehavere har til å velge mellom de formidlerne som til enhver tid gir dem best inntekt, er en viktig del av konkurransedynamikken i drosjemarkedet. Sentraltilknytningsplikten fjerner sjåførenes fleksibilitet til å kjøre både for tradisjonelle sentraler og for app-baserte mobilitetsplattformer.

Departementet har merket seg at Bolt har en del generelle merknader i sin høringsuttalelse, som særlig knytter seg til sentraltilknytningsplikten. For sammenhengens skyld, gjengir departementet sammendraget av Bolts merknader her. Utover dette er Bolts merknader til de enkelte forslagene gjengitt under de aktuelle punktene. Bolt uttaler at:

«Drosjeutvalget anbefaler i sin andre delutredning blant annet sentraltilknytningsplikt til én drosjesentral for alle løyvehavere og plikt til fastmonterte kontrollutrustning (taksametere). Det er anbefalinger som er konkurransevridende, tilgodeser de veletablerte taxiselskapene, gir etdyrere og dårligere tilbud til kundene, og er etter vårt syn i strid med EØS-avtalen.

Bolt mener Drosjeutvalget er politisk motivert og konklusjonen forhåndsbestilt. Statsråden har gjennom tilleggsmandater til utvalget som er unntatt offentlighet styrt konklusjonene i retning av tiltak som ensidig styrker de gamle, veletablerte norske drosjeselskapene og som ensidig svekker nyere teknologiselskaper som leverer drosjetjenester gjennom digitale plattformer og tilhørende apper.

Utredningen har betydelige faglige mangler. Utvalget har ikke gjort en fullstendig vurdering av om forslagene er i tråd med EØS-avtalen, gjør ikke noen reell vurdering av om andre tiltak er egnet til å oppnå formålene med forslagene, og vurderer heller ikke om de mange tiltakene som allerede er innført etter utvalgets første delutredning gjør ytterligere tiltak overflødige.

Utvalgsflertallet undergraver teknologiens rolle i drosjemarkedet. Forslagene låser alle drosjesjåfører til utdatert, unødvendig og kostbar teknologi som drosjesentraler og fastmonterte taksametere, selv om formålene med reguleringene allerede ivaretas av vår teknologiplattform.Det vil hemme teknologiutvikling og innovasjon i drosjenæringen.

Utvalgets forslag er i strid med Norges forpliktelser etter EØS-avtalen. Advokatselskapet Wiersholm har vurdert utvalgets forslag om plikt til å være tilknyttet én sentral, fylkeskommunens skjønnsmessige adgang til å gripe inn i markedet og fastmontert kontrollutrustning, og konkluderer med at forslagene er i strid med EØS-retten (se vedlegg). Vi viser også at Bolt har klaget inn Samferdselsdepartementet til EFTAs kontrollorgan ESA for innføringen av sentraltilknytningsplikt, taksameterplikt og sentralenes plikt til å samle, oppbevare og formidle informasjon til myndighetene, fordi disse tiltakene bryter retten til fri etablering under EØS-avtalen.

Forslagene vil gjøre drosjetilbudet dyrere og dårligere for kundene. Forslagene vil øke kostnadene til aktørene i markedet ved å tvinge dem til å opprette kostbare drosjesentraler de i dag klarer seg uten. Det vil også bli mindre attraktivt å kjøre drosje. Resultatet er mindre konkurranse, høyere priser og et dårligere tilbud til drosjekundene. Tilknytningsplikt til én drosjesentral vil gjøre det umulig for teknologiselskaper som Bolt å operere i Norge, og kan føre til at de store byene mister tusenvis av sjåfører, med en ytterligere forverring av transporttilbudet.

Forslagene vil hemme konkurransen i drosjemarkedet. Forslagene tilgodeser etablerte drosjeselskapers etablerte forretningsmodell og vil virke konkurransevridende. Hvis forslaget om tilknytningsplikt til én sentral får gjennomslag, vil disse selskapene raskt låse sine sjåfører tilseg gjennom avtaler som forbyr dem å kjøre for andre formidlere. Innlåsingen skaper en massiv etableringsbarriere, noe Konkurransetilsynet har advart mot.

På bakgrunn av dette ber vi Samferdselsdepartementet om å avvise drosjeutvalgets forslag til tilknytningsplikt til én sentral og krav om fastmontert kontrollutrustning.»

5.2.4 Departementets vurdering

Departementet har vurdert utvalgets forslag om at løyvehaver kun kan være tilknyttet én sentral, jf. yrkestransportloven § 9 andre ledd andre punktum.

Departementet har merket seg at utvalget begrunner forslaget med at det blir mindre byrdefullt for løyvehaver å kun tillate tilknytning til én sentral, at det blir vanskeligere for løyvehaverne å ha oversikt dersom løyvehaverne skal kunne få tjenester fra ulike hold og at det vil være større risiko for omgåelse av regelverket dersom ikke én sentral utfører alle de pålagte pliktene. Utvalget påpeker videre at det kan være større risiko for omgåelse av regelverket dersom sentralen ikke utfører alle de lovpålagte pliktene. Departementet antar at utvalget her mener at det er større sjanse for omgåelse av regelverket dersom løyvehaver er knyttet til flere sentraler og det ikke er én sentral som utfører samtlige av de lovpålagte pliktene knyttet til aktiviteten til det enkelte løyvet.

I den første delutredningen, NOU 2023: 22, la utvalget opp til at løyvehaver kunne være tilknyttet flere sentraler. Departementet fremhevet i Prop. 39 L (2023–2024) s. 42, at en viktig begrunnelse for å oppheve sentraltilknytningsplikten i 2020 var å legge til rette for fleksibilitet og innovasjon, slik at aktører med nye forretningskonsept kunne etablere seg i næringen. Departementet mente at denne fleksibiliteten ble videreført og ivaretatt i forslaget i proposisjonen, ettersom forslaget hadde flere mekanismer som skulle sikre at barrieren for å etablere seg i drosjenæringen ikke blir høyere enn nødvendig. Departementet viste til 1) at løyvehaver selv kan velge hvilken sentral vedkommende ønsker å slutte seg til, 2) at enhver som oppfyller objektive krav kan opprette en drosjesentral, og 3) at løyvehaver kan slutte seg til flere sentraler og formidlere.

Departementet uttaler videre i Prop. 39 L (2023–2024) s. 43 at:

«Departementet mener imidlertid at det er behov for en nærmere vurdering av spørsmålet om løyvehavere skal kunne kjøre for flere sentraler. Departementet vil derfor be utvalget gjøre en grundig vurdering av muligheten og mulige løsninger for dette i delutredning II. Departementet støtter i denne omgang utvalgets forslag til rammeverk som ikke krever tilknytning til bare én drosjesentral.»

Departementet viser til at departementets vurderinger knyttet til tilknytning til flere sentraler ble gjort før utvalget la fram NOU 2024: 15 hvor spørsmål knyttet til kontroll med næringen og regeletterlevelse var tema. Med utvalgets forslag knyttet til blant annet innføring av et internkontrollsystem kan denne vurderingen bli annerledes.

Departementet har merket seg at høringsinstansene har ulike syn på forslaget. Departementet har blant annet merket seg at Norges Taxiforbund mener at dersom løyvehaver er tilknyttet flere sentraler oppstår det utfordringer knyttet til hvem det skal rapporteres til, hva som skal rapporteres med videre. Departementet har merket seg at Fast Travel AS hevder at det i praksis allerede fungerer slik at løyvehaverne kun er tilknyttet én sentral. Fast Travel mener dette er avtalt mellom de fleste løyvehavere og sentraler. Departementet har videre merket seg at Bolt er imot forslaget og mener forslaget er i strid med EØS-retten ettersom det verken er egnet eller nødvendig for å oppnå formålet om å gjøre det enklere for løyvehavere å forholde seg til internkontrollsystemer.

Departementet har merket seg at Konkurransetilsynet er imot forslaget om krav om tilknytning til kun én sentral. Konkurransetilsynet peker på risikoen for at sentralene får økt markedsmakt overfor løyvehaverne, og redusere fleksibiliteten i markedet. Departementet merker seg også at Konkurransetilsynet mener sannsynligheten for at det opprettes landsdekkende sentraler ikke er tilstrekkelig vurdert. Departementet har også merket seg at Bergen kommune er imot forslaget med henvisning til at løyvehavers adgang til å velge mellom de tilbyderne som til enhver tid gir dem best inntekt, er en en viktig del av konkurransedynamikken i drosjemarkedet. Bergen kommune mener tilknytningsplikten fjerner fleksibiliteten til å kjøre både for tradisjonelle sentraler og app-baserte plattformer.

Departementet mener at alle de tre nevnte mekanismene som utvalget pekte på i sin første delutredning, og som skal sikre at etableringsbarrieren ikke blir for høy, fortsatt vil gjelde selv om retten til å være tilknyttet mer enn én sentral innskrenkes. Løyvehaver kan velge hvilken sentral vedkommende ønsker å slutte seg til og selv om løyvehaver ikke kan være tilknyttet mer enn én sentral, kan løyvehaver motta oppdrag fra flere formidlere. Departementet mener denne muligheten er sentral med tanke på å legge til rette for innovasjon og nye konsept i næringen. Departementet viser her til utvalgets vurdering i punkt 10.3 i NOU 2024: 15, hvor det på s. 130 fremgår at utvalget mener at dersom det utvikler seg en praksis hvor sentraler privatrettslig krever eksklusiv rett til formidling på vegne av løyvehaver, kan myndighetene innføre ytterligere regulering på området. Eksempler på regulering som er nevnt er å forby at sentraler krever eksklusiv rett til formidling, og å innføre krav om ikke-diskriminerende tilgang til sentraler for løyvehavere. Departementet ser at det er en viss risiko for at store sentraler krever eksklusiv rett til å formidle turer for tilknyttede løyvehavere og dermed oppnår markedsmakt. Departementet vil derfor utrede nærmere om det skal være et forbud for større sentraler å kreve eksklusiv rett til formidling for tilknyttede løyvehavere.

Departementet legger til gunn at et krav om at løyvehaver kun kan være tilknyttet én sentral har som formål å skjerpe sentralens kontroll med de tilknyttede løyvehaverne, og dermed bidra til bedre regeletterlevelse blant aktørene i næringen – særlig blant løyvehavere og sjåfører. Løyvemyndighetens tilsyn med interkontrollsystemene vil bidra til at myndighetene kan fange opp overtredelser, og at løyve eventuelt kan kalles tilbake.

Krav om tilknytning til kun én sentral vil også gjøre det enklere for politiet å følge opp uønskede hendelser.

Departementet legger ikke avgjørende vekt på utvalgets begrunnelse om at tilknytning til kun én sentral vil være mindre byrdefult for løyvehaver. Det ville uansett vært opp til løyvehavere å velge tilknytning til en eller flere sentraler. Departementet legger heller ikke avgjørende vekt på utvalgets begrunnelse for å kun tillate tilknytning til én sentral at det blir vanskeligere for løyvemyndighetene å ha oversikt. Noe annet er at sentralens forutsetninger for kontroll blir bedre som følge av forslaget. Dette adresseres nedenfor.

I det følgende vil departementet gjøre en konkret vurdering av forslaget om tilknytning til kun én sentral opp mot de utfordringene forslaget skal bidra til å løse. Departementet vil også foreta en vurdering av om de samme hensynene kan ivaretas med mindre inngripende tiltak. Denne vurderingen sammenfaller med hvorvidt et krav om tilknytning til én sentral kan begrunnes i den EØS-rettslige læren om tvingende allmenne hensyn. Læren om tvingende allmenne hensyn innebærer at et tiltak eller en restriksjon på retten til etablering må være begrunnet i lovlige tvingende allmenne hensyn for å være tillatt etter EØS-retten. Tiltaket må videre være egnet og nødvendig for å ivareta det aktuelle hensynet.

Behovet for å kun tillate tilknytning til én sentral

Departementet viser til vurderingen knyttet til at manglende regeletterlevelse er en velkjent utfordring i drosjenæringen, jf. punkt 5.1.4. Her fremgår det at departementet legger til grunn at det er påvist at drosjevirksomhet er en risikonæring knyttet til overholdelse av regelverk. Dette skyldes ikke alltid manglende vilje til å overholde regelverket, men er også et resultat av det omfattende og fragmenterte regelverket aktørene er underlagt. Dette gjelder særlig løyvehaverne selv, jf. omtalen av dette over og i utvalgets omtale av regelverk løyvehaverne skal forholde seg til i NOU 2024: 15 kap. 9.

Med sentraltilknytningsplikten, kravet om og til taksameter/kontrollutrustning, løyvehavers rapporteringsplikter, sentralens plikter og forslaget om et internkontrollsystem, legger departementet opp til å sikre et høyt beskyttelsesnivå for næringen. Samlet skal disse tiltakene sørge for å ivareta hensynet til å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud, hvit økonomi, personsikkerhet, forbrukervern, vern av arbeidstakere og trafikksikkerhet. For å sikre at de nevnte tiltakene ivaretar disse hensynene, er det helt essensielt å legge til rette for at aktørene etterlever regelverket. Etter gjeldende rett skal regeletterlevelse ivaretas blant annet gjennom krav om taksameter, sentraltilknytningsplikt og tredjepartsrapportering. Utvalgets forslag om å innføre internkontroll i næringen vil bidra ytterligere til regeletterlevelse.

Etter departementets vurdering er sentraltilknytningsplikten med tilhørende plikter for løyvehaver og sentral, sammen med forslaget om internkontroll, egnede og nødvendige tiltak for å ivareta ovennevnte hensyn. Det er imidlertid departementets vurdering, at en adgang til å være tilknyttet flere sentraler vil medføre større risiko for omgåelse av ulike deler av regelverket.

Departementet vil i det følgende vurdere hvilken merverdi tilknytning til kun én sentral gir når det gjelder regeletterlevelse knyttet til å beregne riktig pris og sikre riktig rapportering av inntjening og posisjonsdata og med tanke på å ivareta hensynene til forbrukervern, personsikkerhet og hvit økonomi. Departementet legger til grunn at innføring av et slikt krav vil være betinget av at det bidrar til måloppnåelse utover kravet om sentraltilknytning alene.

Sentraltilknytningsplikten, sammen med forslaget om internkontroll, vil i stor grad bidra til kontroll med at løyvehaver overholder regelverket. Kravet om at betaling for alle turer skal registreres i godkjent kontrollutrustning hos en drosjesentral løyvehaver er tilknyttet, sammen med forslaget om at bestilte turer automatisk skal registreres i kontrollutrustningen, vil bidra til regeletterlevelse også blant formidlere av drosjetjenester og løyvehaverne som benytter seg av disse. For turer som er bestilt gjennom drosjesentral vil den enkelte sentral ha full oversikt over turene den formidler.

Departementet ser at det kan være behov for ytterligere tiltak for å sikre regeletterlevelse. Dette gjelder særlig tilfeller hvor sjåføren manuelt legger inn informasjon om turen eller kansellering av turen i kontrollutrustning/taksameter.

Dette omfatter situasjoner hvor det er en forutsetning at sjåføren registrerer praieturer og turer bestilt på telefon direkte til løyvehaver/sjåfør manuelt i taksameteret, eventuelt annen kontrollutrustning. Dette vil være tilsvarende som registrering i kassaapparat i en butikk og så videre. Det er vanskelig å ettergå at dette skjer i enhver situasjon. Sjåføren kan glemme å legge inn opplysningene, eller unnlate det ut fra et bevisst ønske om å omgå regelverket. Manglende registrering av turen på denne måten, både ved å kansellere en bestilt tur og ikke-registrering av praieturer, medfører blant annet at turens omsetning ikke registreres.

Dette omfatter også situasjoner hvor sjåfør kansellerer en bestilt tur, men turen likevel gjennomføres. Departementet antar at dette kan skje uavhengig av om turen formidles via sentral eller annen formidler, og uavhengig av om turen kommer automatisk inn i taksameteret. Ved å registrere turen som bomtur i taksameteret/kontrollutrustning, vil ikke inntjening for turen rapporteres til sentralen. Sjåføren kan da motta betaling kontant eller på vipps uten at det registreres som omsetning. Departementet legger til grunn at det vil framkomme i taksameteret at sjåføren har kansellert turen.

Departementet legger også til grunn at krav om tilknytning til kun én sentral vil gjøre det enklere for politiet å følge opp uønskede hendelser. Det er flere eksempler, også fra den senere tid, på saker om overgrep i drosjer. Uønkede hendelser kan skyldes både passasjeren og sjåføren. I situasjoner hvor det er indikasjoner på en pågående hendelse i en drosje, er det viktig at politiet har rask tilgang til informasjon om hvor drosjen befinner seg. Departementet viser til at det under en pågående hendelse vil være raskere for politiet å få ønsket informasjon om hvor drosjen befinner seg om de kan henvende seg direkte til én sentral, enn om de må bruke tid på å finne ut hvilken av flere sentraler som har den relevante informasjonen.

Egnethetsvurdering – hvordan krav om tilknytning til kun én sentral vil bidra til å løse de skisserte utfordringene

Situasjonene beskrevet i avsnittet over kan oppstå uavhengig av om løyvehaver er tilknyttet én eller flere sentraler. Etter departementets vurdering, vil likevel sentralen, ved tilknytning til kun én sentral, ha bedre forutsetninger for å fange opp slik adferd fra tilknyttede løyvehavere og deres sjåfører. Når løyvehaver kun er tilknyttet én sentral vil denne sentralen ha bedre oversikt slik at den lettere kan oppdage uregelmessigheter, for eksempel basert på om løyvehaver har mindre inntjening enn forventet, eller har uvanlig mange kanselerte turer. Sentralen vil også ha et sammenligningsgrunnlag mot andre løyvehavere, og kontinuitet over tid for å vurdere den enkelte løyvehaveres adferd og dermed hva som er en forventet og akseptabel kansellering og eventuell kjøring uten passasjer.

Departementet er oppmerksom på at løyvehaver/sjåfør også kan bruke drosjen til privat kjøring. Det kan være vanskelig for sentral og myndigheter å påvise svart kjøring dersom løyvehaver hevder at bilen er brukt til privat kjøring. Departementet mener imidlertid at det også i disse situasjonene vil være enklere for én sentral å avdekke brudd, enn når løyvehaver er knyttet til flere sentraler. For kjøring uten passasjer som blir foretatt innenfor et skift vil sentralen få informasjon fra skiftlappen og rapport fra taksameteret som viser hver enkelt salgstransaksjon. Det følger av bokføringsforskriften at skiftlappen for hvert skift skal inneholde blant annet klokkeslett for skiftets begynnelse og slutt, antall turer, totale og besatte kilometer med videre. Dette er informasjon sentralene kan bruke når de vurderer den enkelte løyvehavers adferd og omsetning. I tilfeller hvor en drosje kjører uvanlig mye uten inntjening i løpet av et skift er det nærliggende for sentralen å undersøke nærmere om det dreier seg om svart kjøring. Det vil være enklere for en sentral å ha dialog med løyvehaver for å avdekke om kjøring uten inntjening er svart kjøring eller privatkjøring når løyvehaver kun er tilknyttet den ene sentralen. Det kan være mer krevende å skille mellom svart kjøring og privatkjøring utenom skift. Departementet antar likevel at det vil være enklere for sentralen å fange opp indikasjoner på avvik basert på informasjon om besatte og totale kilometer, når løyvehaver kun er tilknyttet én sentral.

Internkontrollsystemet vil gi sentralen mulighet for og insentiv til å følge med på adferd som beskrevet over. At inntjening for alle turer skal registreres hos én sentral vil også gi sentralen godt grunnlag for å reagere på uregelmessigheter.

Departementet mener videre at krav om tilknytning til kun én sentral er et egnet tiltak for å sikre at politiet kan få rask tilgang til informasjon om hvor drosjen befinner seg, noe som kan være avgjørende for oppfølging av pågående hendelser. At løyvehaver kun er tilknyttet én sentral, vil gjøre at politiet ikke må bruke tid på å finne ut hvilken sentral løyvehaver kjører for med tanke på å innhente relevant informasjon.

Departementet har merket seg høringsinnspillet fra Fast Travel AS som hevder at det i praksis allerede fungerer slik at løyvehaverne kun er tilknyttet én sentral. Fast Travel mener dette er avtalt mellom de fleste løyvehavere og sentraler. Departementet mener imidlertid ikke det er tilfresstillende at de fleste praktiserer det på denne måten. For å oppnå målsettingene bak forslaget om tilknytning til kun én sentral må kravet gjelde for alle løyvehavere.

Departementet viser videre til Konkurransetilsynets merknader når det gjelder utfordringer knyttet til deling av konkurransesensitiv informasjon i forbindelse med tilknytning til én sentral. Konkurransetilsynet mener problemstillingen er særlig aktuell der løyvehaver er tilknyttet en sentral som driver formidlingstjenester, og samtidig kjører for uavhengige formidlere. I slike tilfeller skal sentralen også hente inn konkurransesensitiv informasjon om turer som formidles av eksterne formidlere. Departementet viser til utvalgets vurdering hvor det fremgår at en mulig løsning, er å stille krav om at sentraler som driver formidling må håndtere eventuelle konkurransesensitive opplysninger de mottar om andre formidlere på en slik måte at opplysninger ikke kan tilfalle deres egne formidlingstjenester. Departementet vil eventuelt se nærmere på problemstillingen.

Departementet mener på denne bakgrunn at et krav om tilknytning til kun én sentral, kombinert med kravet om internkontroll, blant annet vil bidra til å fange opp sjåfører og løyvehavere som ikke overholder regelverk knyttet til riktig bruk av taksameter/kontrollutrustning. Det er og har vært svært utfordrende å sikre at praieturer registreres riktig i taksameteret og at verken praieturer eller bestilte turer kanselleres selv om turen likevel gjennomføres. Et krav om tilknytning til kun én sentral vil etter departementets vurdering bidra til å sikre et høyt beskyttelsesnivå for næringen ved at oppdagelsesrisikoen ved feilbruk og juks knyttet til registrering av turer og omsetning, vil bli betydelig høyere.

Departementet mener på denne bakgrunn at kravet om at løyvehaver kun kan være tilknyttet én sentral er egnet for å sikre et høyt beskyttelsesnivå i næringen, økt oppdagelsesrisiko knyttet til avvik og dermed bedre regeletterlevelse.

Vurdering av om tiltaket er proporsjonalt – nødvendighetsvurdering

For å være lovlig etter EØS-avtalen og læren om tvingende allmenne hensyn må et tiltak videre være nødvendig for å ivareta det aktuelle hensynet. Som en del av denne vurderingen har departementet vurdert om hensynet kan ivaretas med mindre inngripende tiltak og om tiltaket er innrettet på en hensiktsmessig og proporsjonal måte for å ivareta hensynet til regeletterlevelse og bidra til at sentralene har en skjerpet kontroll med de tilknyttede løyvehaverne.

Som nevnt over har regeletterlevelse vært en vedvarende utfordring i næringen i lang tid. Dette gjelder blant annet overtredelse av regelverk knyttet til riktig registrering av turer for å sikre at omsetning blir registrert.

Departementet viser til at vurderingen av kravet om internkontroll ovenfor, tilsier at å pålegge sentralene et overordnet ansvar for å gjennomføre internkontrollen innebærer at den nye strukturen i næringen blir brukt til å fremme økt regeletterlevelse. Innføringen av et internkontrollsystem vil, etter departementets vurdering, bidra til styrket oppnåelse av hensynene bak sentraltilknytningsplikten fordi den i stor grad bidrar til at målene med plikten nås.

Det er derfor departementets vurdering at tiltakene som skal bidra til å sørge for regeletterlevelse ikke får full effekt dersom en løyvehaver kan være tilknyttet flere sentraler. Næringen har tradisjonelt vært preget av enkeltpersonforetak, hvor den enkelte har én drosje og ett løyve. Ordlyden i forslaget til § 9 andre ledd andre punktum krever at «løyvehaver» kun er tilknyttet én sentral uavhengig av hvor mange løyver løyvehaver måtte ha. Dette vil gi sentralen oversikt og dermed kontroll over samtlige av tilknyttede løyvehaveres løyver og sentralen vil på denne måten kunne føre effektiv kontroll med løyvehaverne.

Pliktene knyttet til sentraltilknytningsplikt, sentralens plikt til innsamling og lagring av informasjon fra løyvehaver, og tredjepartsrapportering til myndighetene, skal gi sentralen kontroll over den enkelte løyvehavers virksomhet som er tilknyttet den aktuelle sentralen. Det er på den måten eventuell ulovlig adferd eller forsøk på dette vil kunne avdekkes. Dersom en løyvehaver er tilknyttet flere sentraler pulveriseres ansvaret fordi det vil være en større eller mindre del av løyvehavers drift de ulike sentralene ikke har oversikt over. Ved tilknytning til flere sentraler vil det være krevende for den enkelte sentral å få oversikt over inntjeningen fra annen kjøring enn den som foretas for nettopp den sentralen. Øvrig kjøring kan være for en annen sentral eller det kan være svart kjøring eller privat kjøring, jf. over. Ved tilknytning til flere sentraler vil det dermed ikke være like aktuelt for sentralene å reagere for eksempel når et løyve har mindre omsetning enn forventet, fordi sentralen kan legge til grunn at den manglende omsetningen skyldes at løyvehaver har rapportert turene til en annen sentral. Departementet mener på denne bakgrunn at et krav om tilknytning til kun én sentral vil sørge for at juks knyttet til bruk av taksameter, manglende registrering av turer, kansellering av turer med videre blir fanget opp.

Departementet viser til at utvalget i NOU 2023: 22 uttalte at når løyvehaver er tilknyttet flere sentraler må løyvehaver ved det enkelte transportoppdraget gjøre det klart for både kunden og sentralen hvilken sentral oppdraget skjer i tilknytning til. Det kan argumenteres for at sentralen dermed får nødvendig oversikt over hvilken sentral det kjøres for. Departementet mener imidlertid et slikt krav ikke er like effektivt for å sikre at sentralen har kontroll på at tilknyttede løyvehavere følger regelverket, som et krav om tilknytning til kun én sentral har. På samme måte som løyvehaver kan la være å registrere turer i taksameteret, kan løyvehaver unnlate å opplyse sentralen om transportoppdraget. Hvis løyvehaver kun kan være tilknyttet én sentral, vil det øke oppdagelsesrisikoen for situasjoner hvor løyvehaver unnlater å følge regelverket og dermed bidra til å forebygge, avdekke og avhjelpe regelbrudd.

Departementet mener ikke det gir tilstrekkelig kontroll om sentralen får rett til å be om informasjon fra annen sentral i stedet for fra løyvehaver. Det vil være praktiske utfordringer knyttet opp mot konkurranseloven § 10. Departementet mener det er en mer hensiktsmessig løsning med tilknytning til kun én sentral, slik at løyvehaver ikke kan peke på kjøring for annen sentral som begrunnelse for for eksempel uvanlig lav omsetning.

Departementet viser til at det følger av forslaget om innføring av internkontroll at sentralen må følge opp avvik som avdekkes i forbindelse med internkontroll. Tilsynsmyndigheten (fylkeskommunen) vil følge opp sentralenes arbeid med internkontroll og hvordan eventuelle avvik følges opp. Dersom sentralens oppfølging av internkontrollen ikke er tilfredsstillende, er det foreslått at tilsynsmyndigheten kan kreve retting. Dersom rettingspålegget ikke følges opp vil løyvemyndigheten kunne trekke tilbake sentralløyvet. Sentralene vil dermed ha sterke insentiver til å bidra til at tilknyttede løyvehavere driver virksomheten sin i overenstemmelse med gjeldende regelverk.

Departementet viser videre til at det er et mål å ha et høyt beskyttelsesnivå for å sikre at de overordnede hensynene blir ivaretatt og mener at dette lovforslaget, sammen med de allerede innførte endringene i drosjereguleringen, vil gi mer effektiv kontroll med løyvehaverne, og bidra til bedre regeletterlevelse i næringen på en måte tidligere regelverk ikke har gjort.

Departementet legger vekt på at forslaget ikke begrenser løyvehavers adgang til å benytte seg av andre formidlere av drosjetransport, og at løyvehaver står fritt til å bytte sentral. Departementet er oppmerksom på at det er en viss risiko for at sentralene får stor markedsmakt overfor løyvehaverne, særlig om sentralene i stor grad krever eksklusiv rett til å formidle tjenester på vegne av løyvehavere. Som nevnt over vil departementet vurdere å begrense sentralenes adgang til å kreve eklsusivivitet til formidling av drosjetjenester dersom det viser seg at dette fører til for stor markedsmakt for sentralene. Det kan også være en mulighet å sette som vilkår at sentralene ikke kan nekte tilknytning til flere formidlere uten saklig grunn.

Departementet mener på denne bakgrunn at kravet om at løyvehaver kun kan være tilknyttet én sentral er nødvendig for å sikre et høyt beskyttelsesnivå i næringen, økt oppdagelsesrisiko knyttet til avvik ved bruk av taksameter og regeletterlevelse. Departementet mener forslaget om tilknytning til kun én sentral, kombinert med innføring av internkontroll også vil virke preventivt ved at aktørene forstår at avvik og feilrapportering med videre i økt grad vil fanges opp.

Departementet støtter derfor forslaget i yrkestransportloven § 9 andre ledd andre punktum om at løyvehaver kun kan være tilknyttet én sentral og mener forslaget er egnet og nødvendig for å forebygge, avdekke og avhjelpe regelbrudd.

Departementet har merket seg dissensen fra utvalgsmedlem Widme. I den grad dissensen gjelder selve sentraltilknytningsplikten og samsvar med EØS-retten, viser departementet til at dette ble grundig vurdert ved innføringen av sentraltilknytningsplikten. Det framgår av vurderingene i Prop. 39 L (2023–2024) om endringer i yrkestransportloven, at sentraltilknytningsplikten skal ivareta tvingende allmenne hensyn. Departementet har i Prop. 39 L (2023–2024) gjort grundig rede for departementets syn på sentraltilknytningsplikten og pliktene som er lagt på sentralen, og at departementet mener dette er egnede og nødvendige tiltak for å ivareta de aktuelle allmenne hensynene, herunder sikkerhet, hvit økonomi og forbrukervern. Departementet redegjør i Prop. 39 L (2023–2024) blant annet for sin vurdering av at de samme hensynene ikke kan ivaretas på en mindre inngripende måte, herunder ved bruk av kontrollutrustning.

Departementet har merket seg at Bolt i sin høringsuttalelse fremmer flere av de samme synspunktene som de som fremkommer i dissensen. Blant annet mener Bolt at utvalget ikke har gjort en fullstendig vurdering av EØS-retten i sine utredinger, og om andre tiltak enn de foreslåtte er egnet til å oppnå formålene med forslagene. Departementet er ikke enig med Bolt i dette, og vil igjen fremheve at samsvaret med EØS-retten er grundig vurdert i Prop. 39 L (2023–2024). Bolts merknader til de konkrete forslagene i denne proposisjonen er vurdert under de aktuelle punktene i proposisjonen.