4 Kontrollutrustning

4.1 Innledning

Drosjenæringen har vært vurdert som en risikonæring for svart økonomi, dette er nærmere omtalt under punkt 5 nedenfor. Krav om og til taksameter, blant annet i bokføringsforskriften og taksameterforskriften, samt krav om tredjepartsrapportering til skattemyndighetene i skatteforvaltningsloven, har bidratt til at inntjening i mindre grad har blitt unndratt beskatning.

Framveksten av ny teknologi, særlig i form av apper, bidro til at nye formidlingstjenester kom inn i drosjemarkedet. De nye formidlerne mente taksameterkravet var et fordyrende element, som utgjorde et hinder for etablering i markedet. Samtidig har det vært en bekymring knyttet til om inntjeningen for bestilte turer, særlig gjennom apper, i tilstrekkelig grad blir registrert i taksameteret. På denne bakgrunn vurderte departementet muligheten for å legge til rette for bruk av andre kontrollutrustninger enn taksameter. Utgangspunktet for vurderingen var om andre innretninger enn taksameter kunne ivareta tilsvarende hensyn som taksametere.

På denne bakgrunn sendte Samferdselsdepartementet, i samarbeid med Nærings- og fiskeridepartementet, sommeren 2020 på høring et forslag til endringer i regelverket som skulle åpne for bruk av alternativ til taksameter.

På bakgrunn av innspill til høringen i 2020 ble det sendt ut en ny høring om kontrollutrustning i drosje sommeren 2021. I forslaget ble det lagt opp til å stille teknologinøytrale funksjonskrav som skulle åpne for alternativ til taksameter. Kravene skulle gjelde for alle aktører uavhengig av hvilken type kontrollutrustning de brukte, inkludert for aktører som benyttet taksameter. Forslaget skulle ivareta hensynene bak taksameterkravene, herunder sikkerhet for riktig prisberegning, rapportering til skattemyndighetene og sikkerhet for passasjer og sjåfør. Videre skulle forslaget redusere etableringskostnadene og legge til rette for bedre konkurranse i drosjenæringen.

Ingen av høringene ble fulgt opp med endringer i regelverket. Det fulgte av mandatet for Drosjeutvalget at utvalget skulle vurdere forslaget, fra 2021, om krav til kontrollutrustning i drosje.

Etter endring i yrkestransportloven 1. november 2020 fremgikk det tydelig at departementet kunne stille krav til taksameter eller andre kontrollutrustninger. Ordlyden i loven ble dermed teknologinøytral. Ved lovendring 1. september 2024 ble loven endret slik at løyvehaver fikk plikt til å sikre at betaling for all løyvepliktig drosjetransport ble registrert i taksameter hos en drosjesentral løyvehaver er tilknyttet. Denne lovendringen fjernet teknologinøytraliteten i lovens ordlyd, uten at det fremgår av forarbeidene at det var tilsiktet.

Utvalget har, i NOU 2024: 15, foreslått å endre yrkestransportloven § 9 andre ledd slik at det fremgår at løyvehaver skal sikre at betaling for bestilte turer automatisk blir registrert i en godkjent kontrollutrustning hos en drosjesentral som løyvehaver er tilknyttet. Videre foreslår utvalget å legge til i samme bestemmelse at kontrollutrustningen skal ha fast tilknytning til bilen gjennom fysisk tilkobling eller på annet sikkert vis. Departementet oppfatter at forslaget er tredelt, og har vurdert forslaget ut fra dette.

Forslaget om å bytte ut ordet taksameter med kontrollutrustning vil igjen gjøre ordlyden i yrkestransportloven teknologinøytral. Referansen til at kontrollutrustningen skal være godkjent, oppfatter departementet som en referanse til Justervesenets rolle som kontroll- og tilsynsmyndighet med taksameter. Dette forslaget er vurdert i punkt 4.6.1.

Forslaget om at alle bestilte turer, som vil inkludere turer bestilt på telefon og i app, automatisk skal registreres i kontrollutrustningen skal blant annet bidra til at omsetning for alle turer fanges opp. Departementet har merket seg at utvalget ikke har foreslått å videreføre gjeldende bestemmelse om at betaling for all løyvepliktig drosjetransport skal registreres i taksameter eller kontrollutrustning, uten at dette er særskilt begrunnet. Forslaget er vurdert i punkt 4.6.2 om automatisk registrering av drosjeturer.

Forslaget om at kontrollutrustningen skal ha en fast tilknytning til bilen gjennom fysisk tilkobling eller på annet sikkert vis er vurdert i punkt 4.6.3 om fast tilknytning til motorvognen. Begrunnelsen for forslaget ser ut til å være knyttet til at et slikt krav vil gi størst sikkerhet for at de opplysningene myndighetene trenger vil bli ivaretatt.

På bakgrunn av vurderingene i NOU 2024: 15 kapittel 8, mener utvalget at forslaget om teknologinøytrale krav til kontrollutrustning, med krav om fastmontert enhet i kjøretøyet, som var på høring i 2021, er et godt forslag. Utvalget foreslår dette forslaget som sitt eget. Departementet gjør oppmerksom på at forslaget om krav til kontrollutrustning skal fastsettes i forskrift, og er ikke en del av dette lovforslaget. De foreslåtte endringene i § 9 andre ledd vil imidlertid legge til rette for at departementet kan jobbe videre med forslaget fra 2021. Det er i dag ingen kjente løsninger hvor fast tilknytning til bilen er ivaretatt på annet sikkert vis enn gjennom fysisk tilkobling. Videre er taksameter i dag den eneste kjente løsningen med fysisk tilkobling til kjøretøyet. I praksis innebærer det at løyvehavere må benytte taksameter, så lenge det ikke kommer andre løsninger på markedet som oppfyller kravene i loven. Dersom departementet fastsetter forskriftsendringer i tråd med høringen fra 2021, kan det åpne for bruk av kontrollutrustning som ikke omfatter taksameter.

4.2 Bakgrunn

Taksameter og taksametersystem

Innledningsvis er det viktig å gjøre oppmerksom på at taksameter og taksametersystemet er to forskjellige ting.

Hva er et taksameter?

Et taksameter er i taksameterforskriften § 2 bokstav a definert som en innretning som sammen med en signalgenerator utgjør et måleredskap. Innretningen måler varighet og beregner distanse på grunnlag av et signal levert av avstandssignalgeneratoren og angir beløpet som skal betales for en tur, på grunnlag av turens beregnede distanse og/eller målt varighet. Definisjonen er i tråd med definisjonen av taksameter i Europaparlamentets- og rådsdirektiv 2014/32/EU av 26. februar 2014 om tilnærming av medlemsstatenes lovgivning om markedsføring av måleinstrumenter (MID-direktivet).

Taksameterforskriften fastsetter krav som gjelder for taksametre når disse selges eller tilbys for salg, eller brukes som grunnlag for beregning av økonomisk oppgjør. Taksameterforskriften er hjemlet i måleloven og trådte i kraft i 2010, med full virkning fra 2012. Kravene i taksameterforskriften skal sikre riktig måling som grunnlag for beregning av pris for drosjeturen, sikre at nøkkeldata kan overføres fra taksameteret og sørge for at data som kan brukes ved kontroll lagres i taksameteret. Det er imidlertid kun krav til lagring av aggregerte totalsummer i taksameteret. Andre data enn dette, for eksempel data knyttet til enkeltturer, lagres ikke i taksameteret. Taksameterforskriften fastsetter kun krav til taksameteret og bruk av dette, og ikke til andre funksjoner i taksametersystemet; som for eksempel påloggingsløsninger, funksjoner for lagring av andre data enn aggregerte totaler, turformidling, betalingsløsninger og kommunikasjonssystemet som et taksameter ofte er en del av.

Etter taksameterforskriften § 3 skal taksametre som selges eller tilbys for salg, ha gyldig samsvarsvurdering, som omfatter taksameterets tilkoblingsmuligheter til de påkrevde tilleggsinnretningene.

Hva er et taksametersystem?

Taksametersystemet består av funksjoner som knyttes til kjøretøyet og kjøretøyets systemer, men som ikke er omfattet av krav til taksametre og som ikke er gjenstand for tilsyn. Noen av disse er lovpålagte, se taksameterforskriften § 34, mens andre er funksjoner som den enkelte sentral velger å knytte til. Mange av disse funksjonene kan være i samme system som taksameteret.

De lovpålagte tilleggsinnretningene er:

• a. takskilt dersom det benyttes

• b. visningsanordning og skriver

• c. betalingsterminal dersom det skal benyttes

• d. kommunikasjonsenhet for overføring av data

Tilleggsinnretningene og tilkoblingen til disse skal ikke ha egenskaper som gjør dem egnet for bruk til bedrageri, og muligheten for utilsiktet feilbruk skal være minst mulig. Takskilt skal fungere slik at lampen er slukket i driftsstilling «Opptatt» og «Stopp».

I tillegg har sentralene funksjoner for å både kunne oppfylle kravene i bokføringsforskriften, samt for å kunne drive flåtestyring av løyvehavere, som:

• Lagring og utskrift av:

  • Enkeltturer

  • Utskrift av skiftlapp

  • Registrering av omsetning («kassaapparatfunksjoner»)

• Kart/GNSS

• Kommunikasjon med sentral

• Rapportering til skattemyndigheter

• Flåtestyring / turadministrasjon

Kontroll av taksameter

Statens vegvesen og politiet er kontrollmyndighet etter yrkestransportloven § 38, og kan visuelt kontrollere om det er installert taksameter i drosjen.

Etter yrkestransportloven § 9 (5), kan Samferdselsdepartementet utpeke et håndhevingsorgan som skal føre tilsyn med at reglene for kontrollutrustninger med videre blir fulgt. Det er foreløpig ikke utpekt slikt tilsynsorgan, men det fremgår av forarbeidene, jf. Prop. 17 L (2020–2021), at Justervesenet er tiltenkt denne rollen.

Det følger av yrkestransportloven § 31 første ledd bokstav c at departementet kan fastsette i forskrift at det skal betales gebyr for gjennomføring av tilsyn av kontrollutrustninger med videre. Gebyret gir mulighet for å finansiere tilsyn med leverandører. Tilsyn med brukere av kontrollutrustning må, som for taksameter, finansieres ved avgift da tilsynet må basere seg på tilsyn med et risikobasert utvalg av aktører og ikke direkte tilsyn med alle aktører.

Justervesenet fører tilsyn med taksametre med hjemmel i måleloven § 20. Etter § 22 i loven, skal Justervesenet ha uhindret adgang til steder og innretninger når dette anses nødvendig for å føre tilsyn etter loven. Det følger av § 23 at Justervesenet kan kreve at produsenter, importører, forhandlere og andre som overdrar måleredskaper, brukere av måleredskaper, reparatører, installatører, den som vedlikeholder og andre som har oppgaver knyttet til målinger og måleredskaper, legger fram opplysninger som er av betydning for tilsynet. § 24 fastsetter at enhver som underlegges tilsyn etter loven, skal legge til rette for at tilsynet praktisk kan gjennomføres og gi nødvendig bistand under tilsynet.

Etter § 25 kan Justervesenet i rimelig utstrekning kreve opplysninger om og undersøke faktiske forhold som anses nødvendig for å vurdere om det foreligger behov for å iverksette nye regler eller virkemidler som skal sikre lovens formål. Justervesenet fører markedstilsyn med taksametre som gjøres tilgjengelig på markedet. Markedstilsynet rettes mot produsent og selger av taksametre, og skal bidra til at taksametre som selges i Norge tilfredsstiller krav fastsatt i MID-direktivet.

Justervesenet fører også tilsyn med taksametre under bruk. Dette omfatter tilsyn rettet mot installasjon av taksametre i drosjer (installasjonskontroll), og risikobasert tilsyn med taksametre i bruk i drosjevirksomhet. Tilsynet består blant annet i å kontrollere at måling av tid og strekning tilfredsstiller kravene til nøyaktighet, at sikringer (elektroniske og fysiske plomber) er intakte og i tråd med kravene i samsvarssertifikatet, at eksterne enheter er korrekt tilkoblet og at innstillinger i taksameteret er korrekte. Justervesenets tilsyn finansieres med en årlig avgift som ilegges alle løyvehavere som bruker taksameter. Avgiften fastsettes i forskrift 20. desember 2007 nr. 1723 om målenheter og måling med hjemmel i lov 26. januar 2007 nr. 4 om målenheter, måling og normaltid (måleloven) § 31. Avgiften er per 1. mai 2025 på 1180 kroner.

Det følger av taksameterforskriften at overtredelse av bestemmelsene i forskriften kan medføre overtredelsesgebyr utmålt etter bestemmelsene i forskrift om målenheter og måling i kapittel 7. Etter måleloven § 30 kan overtredelsesgebyr ilegges den ansvarlige etter loven. For de ansvarlige etter taksameterforskriften vil dette kunne gjelde selger av taksameter, servicefirma som monterer og fører service med taksameter, samt løyvehaver. Etter måleloven § 26 kan Justervesenet sette frist for retting av regelbrudd. Dersom regelbruddet er vesentlig, kan Justervesenet kreve bruk av måleredskapet stanset. Måleloven § 27 åpner for at Justervesenet kan ilegge forbud mot omsetning av produkter som ikke tilfredsstiller kravene i regelverket.

Hvordan foregår betalingen for drosjeturen

Selv om det i dag er krav om taksameter, kan det likevel være vanskelig å få god nok kontroll for å sikre hvit økonomi. Selv om bruk av taksameter reduserer risikoen for unndragelse av skatt og avgift, er det fortsatt mulig å unndra betaling fra beskatning. Risikoen for at inntjening ikke blir beskattet, varierer ut fra betalingsmåte.

Overordnet mottar drosjeløyvehavere betaling for drosjeturene i praksis på fem litt ulike måter.

Den ene måten er at de får betaling etter faktura. Dette skjer vanligvis ved offentlig eller privat kontraktkjøring.

Et annet alternativ er gjennom løpende overføring av omsetning via formidlingsplattform, fratrukket plattformens honorar. I slike tilfeller betaler kunden til formidleren, som så utbetaler inntekt til løyvehavers konto.

Et tredje alternativ er gjennom kortbetaling direkte fra kunde til løyvehaver, ved gjennomført drosjetur. Her er beløp generert fra taksameter og betaling gjennomføres digitalt.

En fjerde mulighet er gjennom digital betaling fra kunde direkte til sjåfør, for eksempel gjennom Vipps. Her beregnes pris gjennom taksameter, som deretter nulles ut etter gjennomført tur, mens betaling skjer fra kunde til sjåfør.

En femte mulighet er gjennom kontantbetaling fra kunde til sjåfør.

Måleinstrumentdirektivet

MID-direktivet fastsetter krav til flere ulike typer måleinstrument, blant annet taksametre. Som mange andre EU-direktiver er hensikten også med MID å bidra til fri handel med varer i EU/EØS-området, og direktivet setter derfor kun krav til måleinstrumenter når de gjøres tilgjengelig på markedet. MID-direktivet fastsetter ikke krav til måleinstrumenter under bruk. Medlemslandene kan stille krav om bruk av måleinstrumenter til måleoppgaver av hensyn til allmenn interesse, folkehelse, offentlig sikkerhet, offentlig orden, miljøvern, forbrukervern, innkreving av skatter og avgifter og god forretningsskikk, se artikkel 2.

MID-direktivet fastsetter generelle krav til måleinstrumenter omfattet av direktivet, og instrumentspesifikke krav til de ulike typene måleinstrumenter. MID-direktivet setter i hovedsak funksjonelle krav, men i noen sammenhenger også tekniske krav. MID-direktivet er et frivillig direktiv i den forstand at det ikke er obligatorisk å implementere direktivet hvis man nasjonalt ikke ønsker å sette krav til den aktuelle typen måleinstrument. Det er imidlertid obligatorisk å følge kravene i MID dersom et måleinstrument som er omfattet av MID-direktivet skal reguleres nasjonalt, da et måleinstrument skal oppfylle de grunnleggende kravene fastsatt i vedlegg I til direktivet og i det relevante instrumentspesifikke vedleggene, se artikkel 6. På de områdene som er omfattet av MID-direktivet er det derfor ikke anledning til å fastsette andre nasjonale krav til måleredskaper som gjøres tilgjengelig på markedet enn de som følger av MID. For å hindre handelshindringer, følger det av dette at det heller ikke er anledning til å fastsette krav til måleinstrumenter under bruk som er i strid med kravene som skal gjelde når måleinstrumentet gjøres tilgjengelig på markedet.

Taksametre er i MID-direktivet regulert i den generelle bestemmelsen i vedlegg 1 «Essential requirements» og med instrumentspesifikke krav som er gitt i vedlegg IX Taximeters (MI-007). MID-direktivet definerer et taksameter som følger: En innretning som sammen med en signalgenerator utgjør et måleinstrument. Denne innretningen måler varighet og beregner distanse på grunnlag av et signal levert av en avstandssignalgenerator. Dessuten beregner den og viser taksten som skal betales for en tur, på grunnlag av turens beregnede distanse og/eller målte varighet.

Signalgenerator blir etter direktivet oppfattet som en fysisk kobling mellom taksameteret og kjøretøyet. Det betyr at dersom nasjonale regler ikke stiller krav om en fysisk kobling, så er ikke måleinstrumentet et taksameter i direktivets forstand.

Direktivet, i vedlegg IX pkt. 15.1, bestemmer at:

«Et taksameter skal være utstyrt med en summeringsinnretning som ikke kan nullstilles for følgende verdier:

• samlet avstand tilbakelagt av drosjen,

• samlet avstand tilbakelagt under turer,

• samlet antall turer,

• samlet pengebeløp innkrevd som tillegg,

• samlet pengebeløp innkrevd som takst.»

Det er verdt å merke seg at det direktivet krever, er at det er de summerte verdiene som skal registreres.

Måleinstrument skal samsvarsvurderes og CE-merkes, se artikkel 6 og 7. Samsvarsvurderingen skal utføres av et organ utpekt av medlemsstaten, se artikkel 9 og 11. Dersom de ikke oppfyller kravene i direktivet kan de ikke markedsføres eller tas i bruk, se artikkel 8.

Høring om kontrollutrustning – hovedpunktene i forslaget

Formålet med høringen om kontrollutrustning (som er sammenlignbart med taksametersystemet) i 2021 var å legge til rette for teknologinøytrale løsninger. I tillegg var hensikten å sikre en seriøs drosjenæring ved at det foreslåtte regelverket måtte legge til rette for (i) riktig beregning av pris for drosjeturer, (ii) riktig rapportering til skattemyndighetene og (iii) sikkerhet for passasjer og sjåfør.

Krav om og til taksameter har, sammen med drosjesentralenes systemer tilkoblet taksametrene (taksametersystemet), bidratt til å ivareta alle de tre nevnte hensynene.

Høringsforslaget åpnet for to parallelle løsninger. Den ene løsningen var en kontrollutrustning med en fastmontert enhet i kjøretøyet, som for eksempel et taksameter. Den andre løsningen var en kontrollutrustning uten fastmontert enhet i kjøretøyet, som forutsetter at kundene har en motsvarende applikasjon på sin digitale enhet (heldigital kontrollutrustning). Aktører som benyttet heldigitale kontrollutrustninger skulle kun ha adgang til å tilby drosjetjenester som var bestilt på forhånd via appen, og som ble betalt gjennom kontrollutrustningen. Disse aktørene ville ikke kunne tilby praieturer, turer fra holdeplass som ikke er forhåndsbestilt i appen eller telefonbestilte turer.

Forslaget innebar at drosjer med heldigital kontrollutrustning ikke var tilgjengelige for kunder som ikke bruker smarttelefon. Den gang vurderte departementet at konsekvensene for tilbudet til brukere som er særlig avhengige av drosjetjenester, som for eksempel eldre og funksjonshemmede, ville bli for store, blant annet basert på rapport nr. 29-2021 fra Oslo Economics – Alternativ kontrollutrustning og konsekvenser for ikke-digitale kunder.

Uavhengig av om kontrollutrustningen var heldigital eller med en fastmontert enhet, som kunne være et taksameter, var det imidlertid nødvendig å fastsette krav til systemet utenfor selve taksameteret (måleenheten). Systemkravene skulle blant annet sikre at pålogging av sjåfør og bil var riktig, samt at opplysninger om pris, løyvenummer og drosjens posisjon var synlig for kunden under turen. Slike systemkrav ble foreslått i høringen om kontrollutrustning. Et alternativ det ble vist til i høringen var å ha taksameteret som en utrustning som var fysisk koblet til bilen, mens man i tillegg stilte krav til systemet rundt taksameteret.

Forslaget stilte ikke spesifikke tekniske krav til utformingen av kontrollutrustning med fastmontert enhet. Justervesenet skulle gi eksempel på hvordan kravene kunne oppfylles.

For eksempel ville et godkjent og plombert taksameter som også har GNSS-funksjon oppfylle kravene for fastmontert enhet. Det ble ikke foreslått krav om at selve taksameteret skulle ha GNSS-funksjon. Et slikt krav kan være i strid med MID-direktivet. De fleste taksametre som omsettes har imidlertid denne funksjonen som en tilleggsfunksjon. Dersom det av ulike grunner tas i bruk taksametre som ikke har denne funksjonen, må sikkerheten for korrekt GNSS-data sikres gjennom annen fysisk sikret fastmontert enhet.

I høringen ble det videre vist til at «Dersom den fastmonterte enheten er et taksameter vil den gi opplysninger om antall kilometer drosjen har kjørt i næring, med og uten passasjer, og antall kilo-meter kjørt totalt. Skattemyndighetene kan bruke disse opplysningene som grunnlag for å vurdere innberettede opplysninger opp mot bruken av kjøretøyet. Dette er relevant i kontroll av løyvehavers innberetning av skatter og avgifter i skattemeldingen, innberettet arbeidsgiveropplysninger, opplysninger om fradrag for kostnader i næring og beskatning av fordel ved privat bruk. Opplysninger fra taksameteret kommer da i tillegg som kontrollspor til opplysningene som skal registreres og loggføres etter forslaget § 9.»

I høringen ble det også vist til at den foreslåtte løsningen åpnet for at en kontrollutrustning med fastmontert enhet, som ivaretar loggføring av posisjonsdata, ikke trengte å omfatte et taksameter. Dette åpnet for at det kan utvikles nye løsninger som ivaretar logging av posisjonsdata. Forslaget innebar at de funksjonene taksameteret har knyttet til måling av strekning basert på pulser fra en signalgenerator i bilen, ikke lenger var påkrevet.

Hovedpunktene i høringen om kontrollutrustning fra 2021 er:

• Alle drosjer i løyvepliktig transport skal bruke kontrollutrustning, jf. forslag til endring i yrkestransportforskriften § 48

• Kravet om taksameter oppheves

• Det blir krav om at loggføring av drosjeturer skal skje i kontrollutrustningen, og krav til hvilke opplysninger som skal loggføres, samt hjemmel for å gi dispensasjon fra krav til loggføring, jf. forslag til ny § 48 c i yrkestransportforskriften

• Kontrollutrustningen skal:

  • registrere pristilbud og beregne parallelltakst, og ha funksjoner som sikrer at kunden betaler den laveste prisen av disse eller et eventuelt fastpristilbud, jf. forslag til ny forskrift § 6,

  • ha sikker identifikasjon og pålogging, jf. forslag til ny forskrift § 7,

  • ha opplysninger om blant annet pris, løyvenummer og drosjens posisjon synlig for kunden under turen, jf. forslag til ny forskrift § 8,

  • ha sikret hendelseslogg om blant annet tidspunkt for oppdrag og når sjåføren er tilgjengelig for oppdrag, jf. forslag til ny forskrift § 9,

  • lagre opplysninger om betaling i henhold til bokføringsforskriften og loggføring av drosjens posisjon i henhold til yrkestransportloven, jf. forslag til ny forskrift § 10,

  • ha høy dataintegritet mv., jf. forslag til ny forskrift § 12, og

  • ha en enhet som er tilkoblet kjøretøyet, eller en motsvarende applikasjon på kundens mobile enhet, jf. forslag til ny forskrift § 13.

• Opplysninger i kontrollutrustningen skal være tilgjengelige for skattemyndighetene, politiet og Justervesenet, jf. forslag til ny forskrift § 14.

• Løyvehavere skal registrere alle typer salg og betalingsformer i kontrollutrustningen, jf. forslag til endring i bokføringsforskriften § 8-2-1.

• Driftsansvarlig for kontrollutrustning blir ansvarlig for tredjepartsopplysninger i tillegg til formidler av drosjetjenester, jf. forslag til endring i skatteforvaltningsforskriften § 7-5-18.

Oppfølging av høringen

Forslaget om kontrollutrustning ble, av ulike grunner, ikke fulgt opp. Flere høringsinstanser var negative til å åpne for heldigitale kontrollutrustninger. Noen høringsinstanser uttalte at de var positive til forslaget om å stille teknologinøytrale krav til kontrollutrustningen. Noen av høringsinstansene som var imot heldigitale løsninger ønsket at krav om taksameter ble videreført, mens andre var åpne for et mer generelt krav om fastmontert enhet.

Hovedargumentet fra de fleste som gikk imot forslaget var at de mente det var stor risiko for at tilbudet til ikke-digitale kunder ble dårligere eller forsvant på sikt, eventuelt at det ble dyrere, jf. Oslo Economics – Alternativ kontrollutrustning og konsekvenser for ikke-digitale kunder rapport nr. 29 – 2021. Enkelte høringsinstanser påpekte at det kunne bli vanskeligere å føre kontroll med næringen.

Både kravet om forhåndsbestilling og betaling via app ble fremholdt som krevende. Mange ikke-digitale brukere er særlig avhengig av drosjetjenester, og mangler ofte andre transporttilbud. Interesseorganisasjonene for funksjonshemmede ga også uttrykk for stor bekymring for at gruppene de representerte ville få et dårligere tilbud hvis det ble åpnet for bruk av heldigitale løsninger i tråd med forslaget.

Skattedirektoratet var generelt positive til forslaget og mente det var bra at kravene til kontrollutrustning i drosjer ble standardisert og forskriftsregulert. Etter deres oppfatning la forslaget til rette for at risikoen for feil og uregelmessigheter kunne tas ned på en forsvarlig måte.

Utvalget er videre kjent med at OECD har utviklet modellregler om automatisk utveksling av opplysninger om inntekter opptjent gjennom digitale plattformer, DPI-standard. Dette er også omtalt i Prop. 39 L (2023–2024). Standarden er kjent som «the Model Rules for Reporting by Platform Operators with respect to Sellers in the Sharing and Gig Economy». DPI innebærer at digitale plattformer skal rapportere tredjepartsopplysninger til skattemyndighetene i sitt hjemland om blant annet drosjetjenester som formidles gjennom plattformen. Opplysninger om skattepliktige som er bosatt i andre land, vil deretter utveksles med det aktuelle landet. Modellreglene regulerer digitale plattformer og formålet er gjøre det enklere å utveksle skatteopplysninger med andre land. Norge har tiltrådt denne standarden og Finansdepartementet arbeider med gjennomføringen.

4.3 Gjeldende rett

Det følger av yrkestransportloven § 9 femte ledd at Samferdselsdepartementet kan gi forskrifter om hvordan motorvogn i løyvepliktig drosjetransport skal være utstyrt, herunder krav til taksameter eller andre kontrollutrustninger, når motorvognen blir benyttet i løyvepliktig drosjetransport. Endring i yrkestransportloven § 9 som trådte i kraft 1. november 2020 åpnet for at Samferdselsdepartementet kunne tillate andre kontrollutrustninger enn taksameter. Lovendringen forutsetter at det kommer på plass et regelverk som stiller krav til kontrollutrustninger. Det er foreløpig ikke fastsatt regler som gir mulighet for å bruke annen kontrollutrustning enn taksameter.

Forskrift 26. mars 2003 nr. 401 om yrkestransport med motorvogn og fartøy (yrkestransportforskriften) § 48 fastslår at drosje skal være utstyrt med godkjent taksameter. Bestemmelsen kom inn i forskriften i forbindelse med oppheving av behovsprøving for drosje i 2020. Løyvemyndigheten kan etter § 48 siste ledd i særskilte tilfelle gi dispensasjon blant annet fra kravet til taksameter.

Det følger av § 8-2-1 i bokføringsforskriften av 1. desember 2004 nr. 1558 at bokføringspliktige som driver taxinæring skal registrere kontant- og kredittsalg ved bruk av taksameter som tilfredsstiller kravene i forskrift 1. oktober 2009 nr. 1226 om krav til taksametre. Kravet gjaldt før endringen i yrkestransportforskriften i 2020.

Som oppfølging av drosjeutvalgets NOU 2023: 22, vedtok Stortinget en endring i yrkestransportloven § 9 andre ledd tredje punktum som slår fast at løyvehaver skal sikre at betaling for all løyvepliktig drosjetransport skal registreres i et taksameter hos en drosjesentral som løyvehaver et knyttet til, se Prop. 39 L (2023–2024) og lovvedtak 46 (2023–2024). Det betyr at alle turer skal loggføres gjennom et taksameter og rapporteres til en godkjent sentral. Kravet innebærer ikke noe forbud mot at kontantbetaling skjer direkte mellom kunde og sjåfør, forutsatt at kontantbetalingen registreres i taksameteret. Kravet til taksameter er dermed fastsatt i yrkestransportloven.

Det følger av yrkestransportforskriften § 48 d at loggføring av posisjonsdata for drosjeturer i henhold til yrkestransportloven § 9 (4) skal skje i taksametersystemet, og skal inneholde opplysninger om sjåførens navn, løyvenummer, registreringsnummer på drosjen, dato og tidspunkt for start- og stopposisjon og GNSS posisjonsdata for drosjeturen.

Gjennom EØS-avtalen har Norge forpliktet seg til å følge de alminnelige prinsippene om fri bevegelse av varer, tjenester, personer og kapital, med noen unntak. Retten til å yte tjenester etter EØS-avtalen artikkel 36 følgende gjelder ikke tjenester på transportområdet, se artikkel 38. EU har ikke gitt sekundærlovgivning for drosjevirksomhet. Derimot gjelder etableringsreglene i EØS-avtalen artikkel 49 følgende fullt ut på transportområdet, herunder for drosjevirksomhet. Det innebærer at statsborgere i andre EØS-land står fritt til å starte og utøve drosjevirksomhet i Norge på samme vilkår som er fastsatt for norske borgere. Videre innebærer det at regler og andre nasjonale tiltak som gjør det vanskeligere eller mindre attraktivt for andre EØS-borgere å starte og utøve drosjevirksomhet i Norge – såkalte restriksjoner – kan være forbudt selv om de ikke utgjør forskjellsbehandling i forhold til norske statsborgere, jf. EØS-avtalen artikkel 31.

Regler og andre tiltak som virker restriktivt vil likevel være lovlige dersom de kan begrunnes i læren om tvingende allmenne hensyn. I læren om tvingende allmenne hensyn finnes det både lovfestede og ikke-lovfestede hensyn. De lovfestede tvingende allmenne hensynene som kan be-grunne restriksjoner på etableringsadgangen fremgår av EØS-avtalen artikkel 33 omfatter hen-synene til den offentlige orden, sikkerhet og folkehelse. De ulovfestede tvingende allmenne hen-synene omfatter blant annet miljø- og forvaltningsmessige hensyn, kontrollhensyn og lignende. Disse hensynene har blitt utviklet gjennom rettspraksis fra EU-domstolen.

4.4 Utvalgets forslag

4.4.1 Innledning

I tråd med utvalgets forslag i NOU 2023: 22 vedtok Stortinget en endring i yrkestransportloven § 9 andre ledd som fastslår at betaling for all løyvepliktig drosjetransport skal registreres i taksameter hos en drosjesentral som en løyvehaver er tilknyttet, jf. § 9 andre ledd. Formålet med krav til registrering av betaling gjennom sentral er å sikre dokumentasjon av turen, motvirke svart økonomi i næringen, sikre like konkurransevilkår og sikre kundens rettigheter og mulighet til å klage. Et mindretall foreslo at bestilte turer, også via digitale plattformer, skal formidles gjennom formidlingssystemet hos sentralen.

Utvalget har i NOU 2024: 15 diskutert hvilke hensyn taksameter eller annen kontrollutrustning skal ivareta, samt om funksjonene i de ulike typene kontrollutrustning ivaretar hensynene like godt.

Et sentralt spørsmål er om det bør være et krav at formidleren av drosjeturen automatisk må registrere turen i bilens system/via taksameteret eller kontrollutrustning, slik at det blir vanskeligere å unndra inntjening fra beskatning. For å kunne ha et slikt krav, viser utvalget til at det aktuelle taksameteret/kontrollutrustningen må være åpent for å ta imot bestilling av turer fra alle formidlere. De fleste kravene som ble foreslått i høringen av 2021 om kontrollutrustning knyttet seg ikke til selve taksameteret/kontrollutrustningen, men til det systemet som taksameteret/kontrollutrustningen er en del av. Dersom formidling av bestilte turer automatisk skal gå inn i taksameteret/kontrollutrustningen, må det settes krav til systemet. Det første spørsmålet er om det teknisk sett er åpning for dette i taksametersystemet/kontrollutrustningssystemet og det andre er om det vil være en hensiktsmessig løsning.

I diskusjonen rundt taksameter/kontrollutrustningsplikt har utvalget sett på forslaget om krav til kontrollutrustning som Samferdselsdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet sendte på høring i 2021.

I utvalgets arbeid har det vært viktig å se på hvilke funksjoner som ligger i taksameteret og hvilke funksjoner som ligger i løsningen med funksjonskrav til kontrollutrustning.

4.4.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår å bytte ut ordet «taksameter» i yrkestransportloven § 9 andre ledd fjerde punktum med «godkjent kontrollutrustning». Dette vil legge til rette for å innføre teknologinøytrale krav til kontrollutrustning. Videre foreslår utvalget å stille krav om at bestilte turer automatisk skal registreres i kontrollutrustningen og at kontrollutrustningen skal ha fast tilknytning til motorvognen gjennom fysisk kopling eller på annet sikkert vis, jf. § 9 andre ledd femte og sjette punktum.

Utvalget har i NOU 2024: 15 gjort rede for innholdet i forslag om kontrollutrustning som var på høring i 2021 da dette får betydning for innholdet i forslag til endring av § 9 andre ledd, jf. omtale av dette punkt 4.2.

Utvalget har gått gjennom hvilke overordnede hensyn taksameteret skal ivareta. Utvalget viser til at selve taksameteret, som er knyttet til bilen, har som formål å foreta måling av distanse og kjørte kilometer med og uten passasjer, prisberegning av de priselementene som er basert på distanse og tid og levering av data til andre systemer.

Funksjonene i de fleste taksametersystemene skal bidra til å sikre riktig beregning av pris (inkludert kvittering) med videre, riktig registrering av omsetning, sikkerhet for passasjer og sjåfør (GNSS og pålogging), og skal gi grunnlag for riktig rapportering til Skatteetaten og andre relevante myndigheter. Utvalget har vurdert ulike løsninger for hvordan man kan ivareta de funksjonene et taksameter og et taksametersystem har, ved å også kunne ta i bruk andre løsninger som ikke er bundet av kravene i MID-direktivet.

Utvalget viser til at det er viktig å utarbeide et regelverk som står seg over tid og er teknologinøytralt. Utvalget mener det bør stilles krav om kontrollutrustning i drosjer av hensyn til allmenn interesse. Krav til kontrollutrustning skal fremme offentlig sikkerhet og orden, forbrukervern, innkreving av skatter og avgifter, like konkurransevilkår og god forretningsskikk. Funksjonene i kontrollutrustningen skal bidra til å sikre forbrukerhensyn gjennom riktig beregning av pris (inklusiv kvittering) med videre, god forretningsskikk gjennom synlig og korrekt informasjon til kunden, riktig registrering av omsetning, sikkerhet for passasjer og sjåfør (GNSS og pålogging), og skal gi et grunnlag for riktig rapportering til relevante myndigheter. Å kreve at alle drosjer har kontrollutrustning som tilfredsstiller de samme kravene sikrer også like konkurransevilkår og ryddige forhold i næringen.

Utvalget ser det som viktig at det bare skal kunne benyttes godkjente kontrollutrustninger, og foreslår at Justervesenet skal godkjenne og kontrollere kontrollutrustningene. Dette var også forslaget i høringen om kontrollutrustning.

Utvalget har vurdert om det er mulig å sikre hensynene (riktig pris, hvit økonomi og sikkerhet) på en annen måte enn gjennom et taksameter eller kontrollutrustning.

Utvalget har derfor vurdert om det gir tilstrekkelig kontroll å la bokføringsforskriftens generelle krav til registering av omsetning gjelde. Det vil si at reglene i bokføringsforskriften kapittel 1-7 skal gjelde, uten at det er behov for å registrere de enkelte turene ved hjelp av et taksameter eller annen kontrollutrustning. Formålet med selve taksameteret (ikke systemet) er å sikre at kunden får riktig pris. Formålet med kontrollutrustning generelt er å sikre riktig pris, sikkerhet for passasjer og sjåfør, og riktig rapportering til skattemyndighetene. For å forhindre at løyvehaver unndrar omsetning til beskatning, mener utvalget at det er nødvendig å sikre at løyvehaver har kontroll på omsetningen, også den omsetningen som en ansatt sjåfør tar imot. Det å ha et taksameter eller kontrollutrusning som kassaapparat i bilen, vil være med på å gi et grunnlag for riktig rapportering til relevante myndigheter. Utvalget mener derfor at å basere seg på bokføringsreglene alene ikke er en hensiktsmessig løsning. Å gi slipp på krav om taksameter eller annen kontrollutrustning vil kunne redusere kontrollmulighetene i næringen og legge til rette for juks. Det vil dessuten ikke sikre de øvrige hensynene som ligger til grunn for kravet til kontrollutrustning.

Utvalget viser igjen til at det er viktig å utarbeide et regelverk som står seg over tid og er teknologinøytralt. Et viktig hensyn for utvalget er å sikre riktig registrering av omsetning ved å ha et «kassaapparat» i bilen som kan bidra til dette. Funksjonskrav som et kassaapparat skal ha, antas å kunne løses på forskjellige tekniske måter. I høringen om kontrollutrustning var det ikke utarbeidet løsninger for dette, men man antok at dersom man åpnet for teknologinøytrale løsninger, ville det være vilje til å utvikle ulike løsninger som ikke nødvendigvis er et taksameter etter taksameterforskriften.

Slik utvalget forstår det, er det i dag kun taksameter som kan oppfylle alle funksjonene. Krav om taksameter vil imidlertid ikke være teknologinøytralt da MID-direktivet krever at den skal være koblet til bilen gjennom en signalgenerator. Ved å ikke pålegge bruk av taksameter, vil det kunne utvikles løsninger som tilfredsstiller kravene, men som ikke er et taksameter. Så lenge slike løsninger ikke er tilgjengelige vil taksameter, med de pålagte tilleggsfunksjonene som utvalget foreslår, oppfylle kravene.

Konkurransetilsynet har ved flere anledninger pekt på at kravene til bruk av taksameter utgjør en betydelig etableringshindring til drosjemarkedet. Det har vært tilsynets vurdering at selv om taksameterkravet videreføres, er det viktig at det ikke stilles ytterligere krav til hvordan formidlingen av turer skal gjennomføres. Slike krav vil redusere mulighetene for innovasjon og mulig bruk av løsninger som bedre sammenstiller tilbud og etterspørsel. Utvalget støtter dette synet, som også er i tråd med utvalgets generelle merknader om behovet for å sikre at reguleringen er mest mulig teknologinøytral, ikke binder opp den fremtidige teknologiske utviklingen og ikke begrenser utviklingen av nye forretningsmodeller. Utvalget mener at den foreslåtte løsningen om kontrollutrustning åpner for bruk av en teknologinøytral utrustning som vil gi større handlefrihet for aktørene, samtidig som det sikrer at alle som ønsker å formidle drosjeturer får tilgang til kontrollutrustningen.

Utvalget mener at den foreslåtte løsningen om kontrollutrustning åpner for bruk av en teknologinøytral utrustning som vil gi større handlefrihet for aktørene, samtidig som det sikrer at alle som ønsker å formidle drosjeturer får tilgang til kontrollutrustningen.

Utvalget viser til at uavhengig av hvilke funksjoner sentralen skal ivareta, så er det viktig å sikre at turer blir registrert riktig for at det ikke skal være mulig å jukse med registeringen av turer. Det er i dag sjåføren som er ansvarlig for å legge inn turer i taksameteret. For bestilte turer vil det være vanskelig å unndra omsetning, da bestillingene, som regel, sendes direkte i taksametersystemet eller en app. I forbindelse med praieturer er det imidlertid sjåføren selv som manuelt må legge turen inn i taksameteret, noe som gjør det enkelt å unnlate å registrere turer med den følge at omsetning ikke blir registrert.

Et mindretall i utvalget bestående av Trevland, Helle, Solheim og Sivertsen, er uenig i beskrivelsen om at det vil være vanskelig å unndra omsetning for turer som sendes i app. Disse medlemmene deler ikke flertallets oppfatning av at bestilling i/bruk av app gir skattemyndighetene tilnærmet like god kontroll med skatte- og avgiftsgrunnlaget som bruk av taksameter eller annen godkjent og fastmontert kontrollutrustning. Disse medlemmene mener skattemyndighetene ofte mangler oversikt over hvilke plattformer løyvehavere kjører for, om hele omsetningen blir oppgitt til beskatning og at de har begrensede muligheter til å pålegge plattformselskaper utenfor Norge rapporteringsplikter. Dette skaper stor risiko for skatte- og avgiftsunndragelser, noe som igjen fører til ulike konkurransevilkår mellom seriøse og useriøse deler av drosjenæringen.

I dag vil drosjer som er tilknyttet større sentraler normalt sett få bestilte turer formidlet fra sentralen direkte via taksametersystemet, og turen er dermed registrert i bilens taksameter. For turer som formidles via andre formidlere, apper med videre, vil turen ikke automatisk registreres i bilens taksameter. I slike situasjoner må sjåføren manuelt registrere turen i bilens taksameter. Utvalget ser at dette er en svakhet ved reguleringen som bidrar til å legge til rette for juks ved at turer ikke blir registrert. Utvalget har derfor diskutert om det er mulig å få til en løsning der man sikrer at formidlingen av turen (forhåndsbestillingen) sendes automatisk til bilen.

Utvalget mener at det er viktig at kontrollutrustningen kan ta imot drosjeturer fra ulike formidlere, enten kontrollutrustningen er basert på taksameter eller andre løsninger. Det bør derfor stilles krav om at kontrollutrustningen har en åpen API-løsning som tillater at flere formidlere kan koble seg på utstyret og dermed få formidlet turer som går gjennom taksameteret/kontrollutrustningen. På den måten vil utvalget sikre seg at alle bestilte turer blir registrert i kjøretøyets «kassaapparat», og videre at informasjonen blir lagret slik at myndighetene, som skatt og politi, vil kunne få korrekte opplysninger om drosjevirksomheten. Det er foreslått i yrkestransportforskriften § 48 at løyvehaver må bruke en kontrollutrustning som flere formidlere kan koble seg til og at kontrollutrustningen må ha en åpen API-løsning. Utvalget har lagt vekt på at skattemyndighetene har uttalt at løsningen med kontrollutrustning vil kunne dekke de behovene de har for å sikre en hvit drosjenæring.

Et eget spørsmål er om reglene skal kreve at kontrollutrustningen er koblet til bilen. Høringen om kontrollutrustning fra 2021 hadde, som nevnt over, to alternative forslag. Det ene alternativet var en løsning med en kontrollutrustning som innebar en fastmontert kobling til bilen. Det andre alternativet var en kontrollutrustning uten en fastmontert kobling. Utvalget viser til at skatteetaten uttaler at de kan godta begge disse systemene. Skatteetaten viste videre til at det er viktig å tenke på at det utvikles systemer som vil gjøre skatteberegning bedre, og da særlig med tanke på fremtidig utvikling og nye krav til biler, som vil være relevant også for drosjer. Kontrollutrustningshøringen la nettopp opp til å sette funksjonskrav til kontrollutrustningen som oppfylte skatteetatens behov. Det viktige for skatteetaten er at det opprettes et digitalisert økosystem rundt bedriften slik at regnskapssystemer, digitale verdikjeder med videre rammes inn i et rammeverk slik at det hindrer manipulasjon, skaper troverdighet om opplysningene, og sikrer etterlevelse, mer enn kontroll.

Utvalget vil likevel foreslå en løsning med krav om en kontrollutrustning med en fastmontert kobling til bilen. Dagens taksameter er fysisk installert i bilen de brukes i, gjennom sikrede koblinger som Justervesenet fører tilsyn med. Kravet om en fastmontert enhet i kjøretøyet skal ifølge kontrollutrustningshøringen bidra til sikkerhet for at posisjonsdata blir korrekt registrert. Dette skal skje ved at posisjonsdata sikres ved en enhet med GNSS-funksjon som er fastmontert i bilen og ikke lett kan flyttes eller fjernes uten at det legger igjen spor. Dette vil gi politiet og skattemyndighetene gode kontrollmuligheter i ettertid. I tillegg vil et taksameter eller en kontrollutrustning som er koblet til bilen, kunne registrere data om blant annet bilens kjørte kilometer med og uten passasjer, og vil dermed gi sikker informasjon til skattemyndighetene. Tilgang til opplysninger om bilens kjørte kilometer med og uten passasjer kan i dag brukes av skattemyndighetene for å kontrollere om bilen har vært brukt mye utenom det som er oppgitt som drosjeaktivitet. Dersom en drosje har uforholdsmessig høy andel privatkjøring, vil dette danne grunnlag for å undersøke hvorvidt privatkjøringen kan legitimeres. Opplysningene kan også gi en indikasjon på risiko for at det har foregått drosjevirksomhet som ikke er oppgitt til myndighetene (svart kjøring) som skattemyndighetene bør undersøke nærmere. Dersom det skal tillates at en kontrollutrustning skal brukes på mobile enheter uten noen kontrollerbar tilknytning til bilen de brukes i, vil sikkerheten i data om bilens totalt kjørte strekning kunne bli lavere. Mobile enheter kan lett flyttes til en annen bil enn den som er registrert som drosje. For å oppnå sikker informasjon om bilens totalt kjørte kilometer, er det derfor en forutsetning at informasjonen kommer fra en enhet som har en kontrollerbar tilknytning til en identifiserbar bil.

Utvalget viser til at det er viktig å sikre en løsning som er teknologinøytral, men som fortsatt er koblet til bilen og kan måle totalt antall kjørte kilometer. Utvalget utelukker ikke at det i fremtiden kan bli utviklet teknologiske løsninger som vil kunne gi en like sikker informasjon om pris, omsetning, GNSS med videre, som en fastmontert enhet i bilen gjør i dag. Utvalget foreslår også at bestilte turer automatisk skal registreres i kontrollutrustningen uavhengig av hvem som har formidlet turen.

Utvalget mener at det er viktig å legge opp til funksjonskrav, og at hensynene som skal sikres gjennom krav til løsningene, skal være minst mulig byrdefulle for næringsaktørene. Videre skal kravene sikre løsninger som så langt som mulig gjør det vanskelig å manipulere data som produseres og lagres i løsningen. Det er lagt til grunn at løsningene ikke skal hindre oppfyllelse av lovpålagte krav om blant annet universell utforming og ikke-diskriminering, personvern og at informasjon om drosjevirksomhet skal lagres tilstrekkelig lenge for kontrollformål (skatt og loggføring). Utvalget viser til at de funksjonskravene som ble foreslått i høringen om kontrollutrustning fra 2021 oppfyller de hensynene kontrollutrustningen er ment til å dekke.

I henhold til yrkestransportforskriften § 48 kan løyvemyndighetene i særskilte tilfelle gi dispensasjon fra kravet om taksameter. Utvalget har vurdert om det bør være lettere for løyvehavere som kun driver i kontraktmarkedet å få dispensasjon fra krav til kontrollutrustning. For eksempel om det bør stilles krav til taksameter kun i praiemarkedet. Praiemarkedet utgjør ca. 5 til 10 prosent av det totale drosjemarkedet. I utgangspunktet kan det være en fornuftig løsning, der alle bestillinger som foretas på forhånd kan gå via en app eller lignende. Der sjåfør og kunde kommer i direkte kontakt med hverandre før avtalen inngås, kan det være fornuftig å kreve taksameter. I bestillingsmarkedet vil transporten stort sett være avtalt og ofte betalt på forhånd, mens i praiemarkedet kan pris avtales på stedet. For kontraktmarkedet vil opplysningene om turer være fastsatt i kontrakt og det vil være andre muligheter for å sikre riktige opplysninger enn det er i praiemarkedet.

Dersom alle i kontraktmarkedet skal få dispensasjon uten at det vurderes i det enkelte tilfelle, må dette fastsettes i generelle regler, altså forskrift. En slik løsning vil gi en todeling av markedet. Utvalget har imidlertid lagt til grunn at for å sikre et tilstrekkelig godt enkeltturmarked i distriktene, vil det være nødvendig at aktørene i kontraktmarkedet også skal kunne bidra til å betjene enkeltturmarkedet. Dersom det blir ulike driftsvilkår i de ulike markedene, kan det bli vanskelig å koble markedene sammen. Utvalget legger i NOU 2024: 15 kapittel 4 og 5 til grunn at det vil være hensiktsmessig å samordne enkeltturmarkedet og kontraktmarkedet. I tillegg påpeker utvalget at en samordning av kjøp mellom helseforetak og fylkeskommuner, vil kunne bidra til å bedre enkelturmarkedet i distriktene. Denne effekten vil ikke oppstå dersom det legges opp til ulike vilkår knyttet til registrering av turer i kontraktmarkedet og enkelturmarkedet. Utvalget vil derfor i denne omgang ikke foreslå ulike krav for kontraktmarkedet og enkeltturmarkedet.

Utvalget mener et krav om kontrollutrustning med en tilkobling til bilen er den løsningen som per i dag vil gi størst sikkerhet for at de opplysningene myndighetene trenger, vil bli ivaretatt. Forslaget innebærer at kontrollutrustningen løpende registrerer og loggfører den geografiske posisjonen til kjøretøyet ved bruk av en tilkobling til kjøretøyet på en sikker måte. Videre vil kravet om at kontrollutrustningen skal være tilkoblet til kjøretøyet bidra til sikkerhet for at omsetning blir korrekt registrert. Dette vil gi politiet og skattemyndighetene gode kontrollmuligheter i ettertid.

På bakgrunn av vurderingen over, mener utvalget at alternativet med kontrollutrustning med en fast-montert enhet, som ble utredet og sendt på høring i 2021, er et godt forslag som utvalget foreslår som sitt forslag.

Løsningen med kontrollutrustning har allerede vært på høring. Utvalget viser til at det likevel må gjøres en justering i yrkestransportloven § 9 andre ledd og yrkestransportforskriften § 48 før dette kan iverksettes.

Et mindretall i utvalget bestående av medlem Widme har følgende merknader til forslaget om kontrollutrustning:

Tiltak for styrket kontroll og hvit økonomi er lagt i skuffen

Et forslag om ny og teknologinøytral kontrollutrustning var på høring i 2021, og var en nødvendig brikke i den forrige regjeringens liberalisering av drosjemarkedet, ved å åpne for nye og bedre taksameterfunksjoner. Hadde dette regelverket vært innført uten ugrunnet opphold, ville dagens drosjenæring hatt lavere kostnader, en mer digitalisert forvaltning av betaling og pengestrømmer, og vi ville hatt færre utfordringer med svart økonomi.

Utvalget foreslår derfor at dette forslaget følges opp, jf. kapittel 8 i denne utredningen. Utvalget tar likevel ikke konsekvensen av eget forslag, i spørsmålet om sentraltilknytningsplikt: Når kontrollen med betalinger og skatteinngang forbedres også i praiemarkedet, faller begrunnelsen for at sentralene bidrar til hvit økonomi bort.

Ny teknologinøytral kontrollutrustning vil løse problemene

Utvalget har foreslått en god løsning på problemet med uregistrert omsetning; å innføre teknologinøytrale krav til kontrollutrustning, som sikrer at all omsetning registreres, uavhengig av hvem som har formidlet turen, og uavhengig av om betaling skjer på den ene eller andre måten. Kontrollutrustningen vil måtte følge kravene i Måleinstrumentdirektivet, og kontrolleres av Justervesenet. Når dette tiltaket er gjennomført vil dokumentasjon av all innkjørt inntekt registreres på en bedre måte enn i dag, og informasjonen som registreres vil kunne formidles til de relevante myndigheter direkte fra løyvehaver, og på de måter og tider som myndighetene foreskriver. Skatteetaten og Justervesenet var involvert i utformingen av det forslaget som var på høring i 2021, og Skatteetaten uttalte både i møte med drosjeutvalget og i høringen den gang at forslaget ville gi godt grunnlag for kontroll.

Utvalget viser at problemene med svart økonomi primært er knyttet til praiemarkedet og enten kontantbetaling eller betaling med Vipps. Et annet mulig tiltak kunnet være å bare kreve egen kontrollutrustning for løyvehavere som opererer i praiemarkedet, og ikke de som kun tilbyr turer som formidles og betales digitalt eller via offentlige kontrakter.

4.5 Høringsinstansenes syn

Agder fylkeskommune, Trøndelag fylkeskommune, Østfold fylkeskommune, Bergen kommune, Kollektivtrafikkforeningen, Konkurransetilsynet, LO, NHO Transport, Oslo kommune, Pasientreiser HF, Statens vegvesen og Ullensvang eldreråd uttaler at de støtter forslaget om kontrollutrustning.

Abelia viser til at utvalget har vurdert alternativet med kontrollutrustning med en fastmontert enhet, som ble utredet og sendt på høring i 2021 som god, og viderefører denne løsningen som sitt forslag. Abelia mener det er avgjørende at forslaget følges opp raskt. Dagens taksameterkrav er overflødig for store deler av næringen som tar betalt gjennom digitale plattformer, er svakt begrunnet og utgjør en unødvendig restriksjon på retten til fri etablering.

Skatteetaten viser til regelverket om tredjepartsrapportering hvor formidlere av drosjetjenester, både tradisjonelle drosjesentraler og digitale plattformer, plikter å gi skattemyndighetene opplysninger fra skiftlappen for tilsluttede løyvehavere, jf. skatteforvaltningsloven § 7-5 syvende ledd og skatteforvaltningsforskriften § 7-5 delkapittel E. Opplysningene brukes til kontroll av opplysningene løyvehaver gir om næringsvirksomheten i skattemeldingen. Opplysningene som rapporteres hentes fra taksameteret i drosjen. Skatteetaten viser til at det i dag er særlige utfordringer med manglende integrasjon mellom taksameteret og de digitale plattformenes systemer. Digitale plattformer som formidler drosjetjenester, er dermed avhengige av medvirkning fra løyvehaveren for å oppfylle opplysningsplikten overfor skattemyndighetene. Det vises i denne forbindelse til Finansdepartementets høringsnotat Høring – plikt for digitale plattformer til å gi opplysninger til skattemyndighetene av 28. juni 2024, hvor dagens rapporteringsplikt for formidlere av drosjetjenester er foreslått videreført på grunn av usikkerhet rundt hvordan markedet vil innrette seg etter gjeninnføring av sentraltilknytning og det pågående arbeidet med drosjereguleringene. Det fremgår her at Finansdepartementet vil følge arbeidet med drosjeregelverket og løpende vurdere endringer i regelverket for tredjepartsrapportering til skattemyndighetene.

Som det kommer fram av NOU 2024: 15 kapittel 8.5, er Skatteetaten opptatt av at det opprettes digitaliserte økosystem rundt virksomhetene slik at regnskapssystemer, digitale verdikjeder mv. bidrar til å hindre manipulasjon, skape troverdighet om opplysningene og sikre etterlevelse i bransjen. Skatteetaten mener det først og fremst er viktig at en kontrollutrustning kan registrere skatterelevante data av god kvalitet, uavhengig av hvordan drosjetjenestene blir formidlet og type kontrollutrustning som blir benyttet. En løsning med fastmontert kontrollutrustning vil imidlertid i motsetning til mobile enheter, gi mulighet til å innhente opplysninger om bilens totale kjørelengde. Dette er, etter Skatteetatens vurdering, nyttige opplysninger for skattemyndighetene etter dagens rapporteringsordning. Blant annet gir det et bedre grunnlag for å foreta analyser og kontroller, samt å fastsette skattegrunnlaget ved skjønn når den skattepliktige ikke har gjort dette eller grunnlaget er ufullstendig. For Skatteetaten er det særlig påkrevd at kontrollutrustningen kan registrere drosjeturer fra ulike formidlere, enten denne er basert på taksameter eller andre godkjente løsninger. Funksjoner som gjør at også turer som blir formidlet av digitale plattformer automatisk blir registrert i kontrollutrustningen, er avgjørende og vil bidra til større sikkerhet for fullstendig rapportering av omsetningen enn i dag. Samtidig mener Skatteetaten det er viktig med løsninger som forhindrer dobbeltrapportering for løyvehavere som er tilknyttet flere formidlere. Slik Skatteetaten oppfatter forslaget i kapittel 10 vil løyvehavers tilknytning til én sentral med ansvar for blant annet å samle inn, lagre og rapportere tredjepartsopplysningene til Skatteetaten hindre slik dobbeltrapportering. I forslaget til yrkestransportforskriften § 48 (2) fremgår blant annet at drosje skal være utstyrt med godkjent kontrollutrustning. Etter dagens ordlyd skal drosje være utstyrt med godkjent taksameter. Bokføringsforskriften delkapittel 8-2 gjelder for taxinæringen, og stiller blant annet krav om registrering ved bruk av taksameter. Dersom forslaget om krav om kontrollutrustning i drosjer vedtas, mener Skatteetaten at forskriften må endres.

Norges Taxiforbund mener at alternativet med en fastmontert kontrollutrustning i bilen som oppfyller Måleinstrumentdirektivet (MID-direktivet) sine krav, er det eneste riktige alternativet som rent faktisk sørger for en opprydding i bransjen. Her vil det være et krav om en fastmontert kontrollutrustning med en tilhørende automatisk registering av verdiskapningen som skjer i bilen. Kontrollutrustningen (taksameteret) og det tilhørende taksametersystement ivaretar den kontroll- og rapporteringsfunksjonen som forutsettes for å rydde opp i markedet. Denne funksjonen er heldigital, bygget på moderne IT-plattformer som sikrer en heldigital rapportering som minimerer mulighetene for fusk. Sentralen som løyvehaver da er tilknyttet vil ha all informasjon og settes i stand til å gjennomføre sine forpliktelser. Utfordringen i dag er nettopp at det er frivillig å registrere verdiskapningen som skjer i bilen slik at det da blir mulig å unndra seg både skatt og moms. Uten tilstrekkelig kontroll gjennom sentraltilknytningsplikten og automatisk registering, er oppdagelsesrisikoen svært lav. Norges Taxiforbund understreker videre at det er en forutsetning for riktig kontroll at input fra kontrollutrustningene i bilene er korrekt. Dette innebærer at Justervesenet må tidlig på banen med hyppige kontroller for å sørge for at kontrollutrustningen som monteres i bilene er i henhold til regelverket.

Norges Taxiforbund avdeling Buskerud mener at det må være et absolutt krav at taksameteret er fastmontert og koblet til kjøretøyet slik at alle data som registreres i taksameteret registreres i baksystem som innberettes til offentlige myndigheter.

Nasjonalforeningen for folkehelsen støtter utvalgets forslag til krav om kontrollutrustning med en fastmontert enhet i bilen. De ønsker samtidig å understreke viktigheten av at løsninger som tas i bruk ikke ekskluderer ikke-digitale brukere. Det er bra at utvalget er tydelige på at løsningene skal oppfylle lovpålagte krav om universell utforming og ikke-diskriminering. Man skal likevel være obs på at krav om universell utforming ikke nødvendigvis favner utfordringer knyttet til kognisjon.

Justervesenet ser positivt på at det legges opp til teknologinøytrale krav, og ikke et eksplisitt krav til at drosjer skal ha installert et taksameter. At alle systemer skal ha integrasjon som er åpne for API for tilkobling til ulike formidlere er også avgjørende for at reguleringen skal følge den teknologiske utviklingen.

Justervesenet peker på at det i utredningen foreslås en godkjenningsordning for kontrollutrustning. Justervesenet viser til at de er usikre på hva som ligger i dette, og det er mulig det som foreslås ikke er langt unna det som ble foreslått i 2021-høringen. Dersom man derimot med godkjenning mener at kontrollutrustninger skal godkjennes før de kan brukes i drosjevirksomhet, ønsker Justervesenet å gi følgende kommentar:

I den omtalte 2021-høringen om krav til kontrollutrustning var forslaget en kombinasjon av funksjonelle krav og en erklæring fra produsent om samsvar med kravene. Det ble foreslått krav til at erklæringen inneholder nødvendig informasjon til å kunne forstå og teste kontrollutrustningen. Grunnen til at det den gang ikke ble foreslått en godkjenning før en kontrollutrustning kan tas i bruk, var blant annet at en godkjenningsprosess vil være kostbar for produsenten og det vil ta lenger tid fra utvikling til produkter kan settes på markedet. Videre at det ikke finnes etablerte standarder for kontrollutrustninger, og en godkjenningsprosess vil i hovedsak være basert på forvaltningsskjønn. Dette vil, etter Justervesenets vurdering, potensielt utgjøre en uforutsigbarhet for produsenter, som kan hemme produktvikling. Ettersom det allerede er mange systemer på markedet vil en godkjenningsordning, etter Justervesenets vurdering, være svært ressurskrevende, spesielt hvis/når eksisterende systemer skal vurderes. Kostnader knyttet til godkjenningsprosessen er ikke vurdert eller omtalt, slik vi leser utredningen. Dette er kostnader for produsentene, som totalt sett vil komme i tillegg kostander for tilsyn etter at systemene er tatt i bruk.

Justervesenet vil anbefale løsningen med egenerklæring fra produsent slik som beskrevet i 2021-høringen. Det vil da være mulig å føre et risikobasert tilsyn med at kontollutrustninger tilfredsstiller kravene gjennom krav til og tilsyn med produkterklæringene.

Konkurransetilsynet viser til at de flere ganger har påpekt at krav om taksameter utgjør et betydelig etableringshinder. Ved de tidligere høringene om kontrollutrustning har tilsynet vært positivt til forslagene om å legge til rette for teknologinøytral kontrollutrustning som alternativ til taksameter. Etter tilsynets oppfatning var innføringen av teknologinøytral kontrollutrustning et av de sentrale elementene i forslaget til dereguleringen i 2020. At denne delen av forslaget ikke ble gjennomført, etter tilsynets vurdering uheldig. Tilsynet er derfor positiv til at Drosjeutvalget nå foreslår å innføre teknologinøytral kontrollutrustning som alternativ til taksameter.

Konkurransetilsynet viser til at utvalget redegjør for en konkurranserettslig problemstilling knyttet til hvordan sentralene skal innhente og håndtere mulig konkurransesensitiv informasjon fra løyvehaver i forbindelse med sentralenes internkontroll. Problemstillingen er særlig aktuell der en løyvehaver er tilknyttet en sentral som driver formidlingstjenester, og samtidig kjører for uavhengige formidlere. Konkurransetilsynet påpeker at konkurranseloven forbyr deling av konkurransesensitiv informasjon mellom konkurrenter, og at det ikke er tilstrekkelig at det er egne personer i sentralen som innhenter informasjon knyttet til turer formidlet av eksterne formidlere av drosjetjenester. Selv om en slik informasjonsinnhenting skulle vært pålagt i lov, vil tilgang til informasjonen likevel begrense konkurransen. Det er Konkurransetilsynets vurdering at det burde vært nærmere utredet hvordan problemet med deling av konkurransesensitiv informasjon kan løses, eller utredet andre alternativer for reguleringen.

Internett Trafikk Formidling (ITF) er positive til forslaget om å erstatte taksameterplikt med krav til bruk av en kontrollutrustning som har fast og sikker kobling til kjøretøyet. Forutsetningen er at det stilles minimum samme krav til sikkerhet og nøyaktighet som det stilles til et MID-sertifisert taksameter. Alle formidlere har en tredjeparts rapporteringsplikt i dag i henhold til skatteforvaltningsloven § 7-5. Både i denne høringen og i parallell høring om Plikt for digitale plattformer til å gi opplysninger til skattemyndighetene, tas det til orde for å opprettholde denne rapporteringsplikten. ITF støtter dette forslaget, da de mener dette er eneste måte å sikre rapportering fra alle formidlere uavhengig av nasjonalitet. Samtidig vil ITF påpeke at skatteforvaltningsloven § 7-5 syvende ledd bør endres til at formidlere som ikke er en taxisentral, skal gi opplysninger fra sine egne systemer og ikke fra skiftlapp fra kontrollutrustning slik de plikter i dag. Drosjeutvalget har ikke foreslått endringer til prisopplysningsforskriften § 25 d. ITF mener den burde vært justert slik at den ikke gjelder når kunden har fått en fastpris på en bestilt tur. Hovedargumentene er at behovet for kravet ikke er til stede på bestilte turer, samt at regelen begrenser bransjeaktørenes mulighet til å utvikle nye forretningsmodeller i framtiden.

Fast Travel AS er positive til at alle betalte turer skal inn i taksameteret. Dette har taksametermarkedet allerede løsninger for, og flere vil komme til. Fast Travel mener dette vil forenkle kontroll og motvirker svart økonomi og kriminalitet.

Helse Nord RHF viser til at de har egne krav til teknisk integrasjon, oppgjør, personvern og informasjonssikkerhet i sine avtaler, og stiller ikke krav om taksameter i rammeavtalene for pasientreiser med drosje og turvogn. For å legge til rette for økt konkurranse, mener Helse Nord RHF, at andre kontrollutrustninger enn taksameter bør være tilstrekkelig for å ivareta samfunnets behov for kontroll med drosjenæringen. Helse Nord RHF mener at mer fleksible løsninger for drosjenæringen kan bidra til økt konkurranse om pasientreiseavtalene ved at det generelt blir flere aktører som tilbyr tjenester i drosjemarkedet, mens et krav om fastmonterte løsninger bidrar til å opprettholde konkurransehindringene og strukturene fra før dereguleringen i 2020.

Bolt uttaler at de støtter teknologinøytral regulering av kontrollutrustning for drosjer, og mener endring av loven på dette punktet er på overtid. Regjeringen Solberg sendte forslag om teknologinøytral kontrollutrustning på høring senest i 2021, men forslaget har ikke blitt fulgt opp av regjeringen Støre. Bolt uttaler videre at de mener at kravet til fastmontert kontrollutrustning i drosje er i strid med etableringsfriheten ettersom det allerede finnes heldigitale løsninger som ivaretar hensynene bak kontrollutrustningen. Det er ikke nødvendig at betaling registreres automatisk gjennom en fastmontert enhet siden data kan registreres direkte på andre plattformer på en sikrere måte.

Bolt viser videre til at utvalget, i motsetning til i høringsforslaget fra 2021, anbefaler at alle løyvehavere må ha kontrollutrustning som er fysisk koblet til bilen, også de som kjører med forhåndsavtalt pris. Bolt er negativ til at kontrollutrustningen må være fysisk koblet til bilen, og mener dette er dårlig begrunnet, fordyrende og først og fremst tilgodeser den etablerte taksameternæringen. En fysisk tilkobling til bilen er ikke teknologisk nøytral, og krever integrasjon som koster tid og penger for næringsaktørene. Bolt viser til at fra et juridisk perspektiv trenger ikke taksameteret å spore GPS-posisjonen til bilen. Taksameteret må imidlertid ha muligheten for å kobles til kommunikasjonsenheter (for eksempel GNSS/GPS-sporing). Den som driver drosjetransport, skal loggføre hver drosjetur med start- og sluttpunkt med en modul med satellittbasert kommunikasjonssystem. De fleste (om ikke alle) sjåfører gjør det i dag med taksameteret, men det er ikke et krav at de bruker taksameteret til dette. Det er ikke noe krav for taksameteret, eller sjåføren, til å registrere geodataene når bilen er i privat bruk. Loggføring skal altså skje når sjåføren bruker bilen som drosje – på samme måte som Bolt-appen og liknende plattformapper. Dette reiser en problemstilling utvalget ikke har vurdert, som er om drosjesentraler ut fra personvernhensyn har rett til å vite hvor drosjebilen er og hvor langt den har kjørt, også når den er i privat bruk. De som tjener på fastmontert kontrollutrustning er de veletablerte drosjeselskapene som allerede har fastmonterte taksametre som del av sin forretningsmodell, og taksameterleverandørene.

Bolt viser til at det er tre aktører som kontrollerer 85 % av markedet, og at majoriteten av dem er eid av de tradisjonelle drosjeselskapene. Når disse ikke vil gi fri tilgang til taksameteret, gir krav om kontrollutrustning som i praksis er tilpasset dagens taksametre en dobbel fordel til veletablerte drosjeselskap som OsloTaxi: først som selskaper med taksametre som del av forretningsmodellen, deretter som aksjonærer i det største taksameterselskapet. Selskaper som leverer like gode data gjennom mer moderne teknologi, får en ren ulempe.

Uber viser til at sjåfører som bruker Uber-appen i Norge, for tiden bruker en av syv forskjellige typer taksametre. Uber mener at hvis utvalgets forslag innføres, vil alle disse taksametrene bli pålagt å utvikle en åpen API som tillater integrering i deres system. Ikke bare er dette kostbart, men noen tilbydere kan være ute av stand til, eller uvillige til, å gjennomføre det. Uber viser til at de på sin side vil måtte sikre både en kommersiell avtale og en databeskyttelsesavtale med hver av disse syv leverandørene for å kunne/få lov til å koble til deres API. Videre mener Uber at de må tilpasse egen app, som er lik over hele verden, til de syv spesifikke norske taksametrene, og sørge for at deres egen globale app justeres til hver minste endring noen av disse produsentene gjør i framtiden. Selv om dette teoretisk sett er mulig, vil det være svært kostbart og ekstremt tidkrevende. Uber mener at dette problemet også gjelder for drosjesentraler som jobber med sjåfører med forskjellige taksametre, selv om omfanget vil være mindre. Uber mener at den logiske konsekvensen er at plattformer som Uber til slutt vil måtte kreve at en sjåfør bruker ett eller to spesifikke taksametre for å kunne koble seg til deres app. Uber forventer at andre plattformer og drosjesentraler vil gjøre det samme. Gitt det eksklusive forholdet mellom sjåfør og sentral, mener Uber det er rimelig å forvente at bare to eller tre typer taksametre er i markedet om noen år. Uber mener sjåfører som bruker andre systemer, blir tvunget til enten å investere i et nytt system eller forlate næringen. Uber mener at en siste kompliserende faktor er at noen av disse taksameterprodusentene ikke er uavhengige. Uber viser til at Oslo Taxi eier en av de største taksameterprodusentene. Uber mener at disse allerede har denne integreringen på plass. Uber mener at disse aktørene kan velge å gjøre det svært vanskelig, om ikke umulig, for plattformer å koble seg til deres taksameters API hvis de ønsker det. Uber mener at utvalgets forslag i praksis også vil sikre at Oslo Taxi blir en av de to eller tre drosjesentralene som gjenstår etter konsolideringen.

159 drosjeaktører (sentraler) viser til at det er særlig viktig at kravet til fastmontert kontrollutrustning videreføres. Disse aktørene mener at det er bilens bevegelser som skal kontrolleres og ikke kun kontrollutrustningen. Videre mener disse aktørene at en app på en mobiltelefon, slik plattformselskapene argumenterer for, ikke på langt nær er tilstrekkelig. Disse aktørene mener at det kun er når kontrollutrustningen er fastmontert i bilen at bilens bevegelser med sikkerhet kan registreres i kontrollutrustningen, som igjen kan kontrolleres i kontrollsentralen. Disse aktørene merker seg at utvalget mener at omsetningen skal registreres automatisk i kontrollutrustningen, og viser til at de mener at uten dette åpnes mulighet for skatteunndragelse. Videre mener disse aktørene at automatisk registering i fastmontert kontrollutrustning, kombinert med sentralknytningsplikten, reduserer muligheten for juks.

4.6 Departementets vurdering

4.6.1 Godkjent kontrollutrustning og teknologinøytralitet

Departementet har vurdert utvalgets forslag om å erstatte begrepet taksameter i yrkestransportloven § 9 andre ledd fjerde punktum, med den mer teknologinøytrale betegnelsen kontrollutrustning, og forslaget om å presisere at kontrollutrustningen skal være godkjent.

Departementet har merket seg at de fleste av høringsinstansene er positive til forslaget om å endre ordlyden i yrkestransportloven § 9 andre ledd slik at det legges til rette for teknologinøytralitet. Departementet har særlig merket seg at Justervesenet uttaler at de ser positivt på at det legges opp til teknologinøytrale krav, og ikke et eksplisitt krav til at drosjer skal ha installert et taksameter. Departementet har også merket seg at Konkurransetilsynet uttaler at de er positive til at utvalget foreslår å innføre teknologinøytral kontrollutrustning som alternativ til taksameter. Departementet har videre merket seg at Bolt uttaler at de støtter teknologinøytral regulering av kontrollutrustning for drosjer, og mener endring av loven på dette punktet er på overtid. Departementet har videre merket seg at et mindretall i utvalget bestående av medlem Widme uttaler at utvalget har foreslått en god løsning på problemet med uregistrert omsetning; å innføre teknologinøytrale krav til kontrollutrustning, som sikrer at all omsetning registreres, uavhengig av hvem som har formidlet turen, og uavhengig av om betaling skjer på den ene eller andre måten.

Departementet mener det er positivt at forslaget legger opp til å igjen gjøre yrkestransportloven teknologinøytral ved å bytte ut betegnelsen taksameter med kontrollutrustning. Samtidig merker departementet seg at utvalget foreslår å gå videre med forslaget om kontrollutrustning som var på høring i 2021, med det alternativet som stilte krav om en fastmontert enhet i kjøretøyet. Dette er nærmere kommentert under punkt 4.6.3.

Departementet oppfatter forslaget om at kontrollutrustningen skal være godkjent som en referanse til Justervesenets rolle som kontroll- og tilsynsmyndighet med taksameter. Departementet har i denne sammenheng merket seg at Justervesenet i sin høringsuttalelse anbefaler løsningen med egenerklæring fra produsent slik som foreslått i høringen om forskrift om kontrollutrustning i 2021. Justervesenet påpeker at det i forslaget fra 2021 ble lagt opp til at kontrollutrustningen skulle ha en kombinasjon av funksjonelle krav og en erklæring fra produsent om samsvar med kravene. Justervesenet viser til at det da vil være mulig å føre et risikobasert tilsyn med om kontrollutrustninger tilfredsstiller kravene som er fastsatt i forskrift gjennom krav til, og tilsyn med, produkterklæringene.

Departementet viser til at det i forskriftshøringen i 2021 ble lagt opp til at kontrollutrustninger skulle ha gyldig produkterklæring. Det skulle videre fremgå av produkterklæringen at systemleverandøren har ansvaret for at kontrollutrustningen oppfyller gjeldende krav i forslag til forskrift om kontrollutrustning, og hvordan dette skal være sikret. I forslaget til forskrift om kontrollutrustning var det lagt opp til at Justervesenet skulle føre tilsyn med kontrollutrustningen og at tilsynet skulle rettes mot systemleverandør, driftsansvarlig og løyvehaver. Etter forslaget er produkterklæringen gyldig når navnet på kontrollutrustningen er oppført på en liste Justervesenet har publisert over kontrollutrustninger som har gyldig produkterklæring.

Departementet kan ikke se at utvalget foreslår noe annet knyttet til godkjenning og kontroll av kontrollutrustningen enn det som framgår av høringen fra 2021, og legger til grunn at utvalget mener godkjenning skal gjøres slik det er beskrevet i denne høringen. Innholdet i kontrollen og tilsynet med kontrollutrustning vil bli nærmere fastsatt i forskrift.

Departementet støtter på denne bakgrunn utvalgets forslag om å erstatte det eksplisitte kravet om taksameter i yrkestransportloven § 9 andre ledd med betegnelsen godkjent kontrollutrustning.

4.6.2 Automatisk registrering av drosjetransport

Departementet har vurdert utvalgets forslag om å endre yrkestransportloven § 9 andre ledd fjerde punktum ved å fastsette at løyvehaver skal sikre at betaling for bestilte turer automatisk blir registrert i godkjent kontrollutrustning hos en sentral løyvehaver er knyttet til.

Departementet viser til at ordlyden i utvalgets forslag skiller seg fra gjeldende ordlyd i § 9 andre ledd der det står at: «Løyvehavaren skal sikre at betaling for all løyvepliktig drosjetransport vert registrert i taksameter hos ein drosjesentral som løyvehavar er knytt til» (departementets utheving). Utvalgets forslag vil oppheve kravet om at betaling for all løyvepliktig drosjetransport skal registreres i taksameteret, gjennom å erstatte kravet med at kun betaling for bestilte turer skal registreres i godkjent kontrollutrustning. Departementet antar at dette skyldes en inkurie i selve forslaget til lovtekst og at dette ikke er utvalgets intensjon. Dette støttes også av utvalgets vurderinger i NOU 2024: 15 kapittel 8 og i utvalgets særmerknader til § 9 andre ledd i kapittel 13. I særmerknaden framgår det at turer som praies på gaten fortsatt må registreres i kontrollutrustningen på egnet måte.

For å sikre at det fortsatt fremgår av § 9 andre ledd at det er et krav at også betaling for turer som ikke er bestilt på forhånd blir registrert i kontrollutrustningen, foreslår departementet en justering i ordlyden i § 9 andre ledd sammenliknet med utvalgets forslag. Justeringen klargjør at betaling for alle drosjeturer, inkludert praieturer, skal registreres i kontrollutrustningen. Departementet anser at denne justeringen vil være i tråd med utvalgets intensjoner. Departementet foreslår også å erstatte ordet «turer» i utvalgets forslag med «drosjetransport». Dette innebærer ingen realitetsendring, men samsvarer bedre med terminologien i loven for øvrig.

Departementet legger til grunn at utvalgets intensjon med forslaget er å sikre at forhåndsbestilte turer automatisk skal registreres i godkjent kontrollutrustning. Departementet oppfatter at bakgrunnen for forslaget er at utvalget mener det er viktig å sikre at turer blir riktig registrert. Departementet har merket seg at utvalget legger opp til at bestemmelsen om automatisk registrering av forhåndsbestilte turer innebærer at alle forhåndsbestilte turer automatisk skal sendes til kontrollutrustningen i kjøretøyet, jf. merknaden til § 9 andre ledd i NOU 2024: 15 kapittel 13.

Departementet har merket seg at Skatteetaten uttaler at det er særlig påkrevd at kontrollutrustningen kan registrere drosjeturer fra ulike formidlere, enten denne er basert på taksameter eller andre godkjente løsninger. Departementet har særlig merket seg at Skatteetaten peker på at funksjoner som gjør at også turer som blir formidlet av digitale plattformer automatisk blir registrert i kontrollutrustningen, er avgjørende og vil bidra til større sikkerhet for fullstendig rapportering av omsetningen enn i dag.

Departementet har merket seg Ubers uttalelse om at det kan være vanskelig å knytte seg til de ulike kontrollutrusningene i bilen fordi det vil være kostbart, og fordi noen tilbydere kan være ute av stand til eller uvillige til å legge til rette for det. Departementet viser i denne sammenheng til at utvalget, som oppfølging av forslaget om automatisk registrering i kontrollutrustningen, har foreslått å ta inn et krav i yrkestransportforskriften § 48 andre ledd om at kontrollutrustningen skal ha en åpen API-løsning. Dette kravet skal legge til rette for at flere formidlere kan koble seg til samme kontrollutrustning, og at løyvehavere kan utføre drosjeturer på vegne av flere formidlere. Forslaget skal på denne måten bidra til innovasjon i markedet. Departementet har merket seg at utvalget i kapittel 8.5 i NOU 2023: 15 uttaler at en åpen API-løsning skal sikre at alle turer blir registrert i kjøretøyets kassaapparat, og at informasjon blir lagret slik at myndighetene, som skattemyndighetene og politiet, vil kunne få korrekt informasjon om drosjevirksomheten. Departementet vil, i forbindelse med fastsettelse av forskrift om kontrollutrustning, gjøre en vurdering av om det vil være tilstrekkelig at et slikt krav legges på løyvehaver eller om det bør stilles krav til produsentene av kontrollutrustninger. Videre vil departementet, på bakgrunn av markedsutviklingen, vurdere om det er behov for et forbud for større sentraler å kreve eksklusiv rett til formidling for tilknyttede løyvehavere.

Departementet har merket seg Konkurransetilsynets innspill om at det er viktig at sentralene ikke deler konkurransesensitiv informasjon fra løyvehaver der løyvehaver kjører for flere formidlere. Departementet vil eventuelt vurdere dette nærmere i forbindelse med det videre arbeidet med forslaget om forskrift om kontrollutrustning fra 2021.

Departementet har merket seg at Norges Taxiforbund mener det er en utfordring i dag at det er frivillig å registrere verdiskapningen som skjer i bilen slik at det blir mulig å unndra både skatt og moms. Taxiforbudet mener oppdagelsesrisikoen er svært lav uten tilstrekkelig kontroll gjennom sentraltilknytningsplikt og automatisk registering. Departementet presiserer at det ikke er frivillig for løyvehaver å registrere omsetning. Det følger av gjeldende rett at betaling for all løyvepliktig transport skal registreres i taksameter, jf. yrkestransportloven § 9 andre ledd og bokføringsforskriften § 8-2-1.

Departementet legger til grunn at hensikten med utvalgets forslag er å redusere risikoen for juks, særlig risikoen for at inntjening unndras beskatning. Departementet legger til grunn at forslaget om at bestilte turer automatisk skal registreres i godkjent kontrollutrustning skal bidra til å sikre regeletterlevelse og hvit økonomi.

Det er departementets vurdering at det vil være hensiktsmessig å stille krav om at betaling for bestilte turer automatisk skal registreres i godkjent kontrollutrustning hos en drosjesentral som løyvehaver er tilknyttet. Departementet deler utvalgets vurdering av at et slikt krav vil gi en merverdi med tanke på å fange opp omsetning for alle bestilte turer, uavhengig av om turen er formidlet av sentralen løyvehaver er tilknyttet eller av andre formidlere. Kravet vil minske risikoen for juks og at aktørene unndrar inntjening fra beskatning.

Departementet har merket seg at utvalget uttaler at: «Bestemmelsen innebærer at alle forhåndsbestilte turer automatisk skal sendes til kontrollutrustningen i bilen». Departementet mener det ut fra forslaget er noe uklart hva som skal registreres automatisk. For å ivareta målet om regeletterlevelse og hvit økonomi, legger departementet til grunn at både selve bestillingen og betalingen for transporten bør registreres automatisk i kontrollutrustningen. På denne bakgrunn har departementet justert ordlyden i forslaget fra utvalget.

Departementet legger til grunn at markedet vil utvikle løsninger som oppfyller kravene som er fastsatt i regelverket.

Departement støtter på denne bakgrunn utvalgets forslag til endring i § 9 andre ledd fjerde punktum, med enkelte justeringer som presisert. Endringene framgår av fjerde og nytt femte punktum i § 9 andre ledd.

Departementet foreslår dermed at betaling for all løyvepliktig transport skal registreres i godkjent kontrollutrustning, jf. forslag til § 9 andre ledd fjerde punktum. Videre foreslår departementet at bestilling av og betaling for bestilt drosjetransport automatisk skal registres i kontrollutrustningen, jf. forslag til § 9 andre ledd nytt femte punktum.

4.6.3 Fast tilknytning til motorvogn

Departementet har vurdert utvalgets forslag i § 9 andre ledd om at kontrollutrustningen skal ha fast tilknytning til bilen gjennom fysisk tilkobling eller på annet sikkert vis.

Departementet har merket seg at utvalget mener forslaget til forskrift om kontrollutrustning som var på høring i 2021, med det alternativet som krevde en fastmontert enhet i kjøretøyet, er et godt forslag, og at utvalget foreslår dette som sitt forslag. Departementet legger til grunn at dette innebærer at utvalget anbefaler å forskriftsfeste at krav om fast tilknytning til bilen skal skje i form av fysisk kobling, gjennom å stille krav om at kontrollutrustningen skal ha en fastmontert enhet i kjøretøyet.

Departementet merker seg at utvalget samtidig foreslår en åpning i lovteksten for en mer teknologinøytral løsning med formuleringen «på anna sikkert vis». I utgangspunktet er lovteksten dermed teknologinøytral når det gjelder krav om fysisk kobling til kjøretøyet.

Departementet mener det er hensiktsmessig at ordlyden i yrkestransportloven er teknologinøytral når det gjelder om den faste tilknytningen må være i form av en fysisk kobling. Dette åpner for en smidigere overgang til å ta i bruk ny teknologi dersom det utvikles løsninger uten fysisk tilkobling som ivaretar tilknytningskravet til kjøretøyet på annet sikkert vis.

En forutsetning for å ta i bruk en kontrollutrustning uten fysisk tilkobling er at den har fast tilknytning til bilen på en måte som ivaretar hensynene som kontrollutrustningen er ment å sikre. Departementet viser i denne sammenheng til at formålet med forslaget til kontrollutrustning fra 2021 var todelt. For det første skulle forslaget senke etableringsbarrierene i drosjenæringen ved å åpne for alternativ til taksameter gjennom å stille teknologinøytrale krav. For det andre skulle forslaget stille krav til kontrollutrustning som ivaretar 1) riktig prisberegning, 2) riktig rapportering til skattemyndighetene og 3) sikkerhet for passasjer og sjåfør.

Selv om lovteksten åpner for at tilknytningen kan skje på annet sikkert vis enn ved fysisk kobling, forutsetter forslaget fra utvalget at det blir fastsatt i forskrift at kontrollutrustningen skal ha en fastmontert enhet i kjøretøyet.

Slik utvalgets lovforslag er utformet mener departementet at det kan oppstå tvil om et forskriftskrav om fastmontert enhet vil være i samsvar med loven, når loven også åpner for at tilknytning kan skje på annet sikkert vis. For å unngå tvil på dette punktet foreslår departementet å presisere i lovteksten at fast tilknytning på annet sikkert vis er tillatt når det går fram av forskrift fastsatt av departementet.

Departementet støtter utvalgets forslag om å stille krav om at kontrollutrustningen skal ha en fast tilknytning til kjøretøyet. Departementet har merket seg at også de fleste høringsinstansene som uttaler seg om dette støtter forslaget. Blant annet uttaler ITF at de er positive til å erstatte taksameterplikt med krav til bruk av en kontrollutrustning som har fast og sikker kobling til kjøretøyet.

Kravet om fast tilknytning skal sikre riktig registrering av posisjonsdata og totale og besatte kilometer. Departementet legger til grunn at riktig registrering av posisjonsdata og totalt kjørte kilometer vil redusere risikoen for omgåelse av regelverket, og særlig bidra til å ivareta personsikkerhet, og sikre hvit økonomi og forbrukervern. Riktig registrert posisjonsdata vil gi politiet nødvendige opplysninger i forbindelse med oppfølging og etterforskning av uønskede hendelser. I tillegg vil riktig registrering av totalt kjørte kilometer kunne danne grunnlag for kontroll fra skattemyndighetene i forbindelse med fastsettelse av riktig skattegrunnlag. Riktig registrering av posisjonsdata bidrar også til riktig beregning av parallelltakst for drosjeturer. Parallelltakst, som normalt fastsettes ved bruk av taksameter, er også relevant når prisen for drosjeturen er avtalt på forhånd. Kunden har etter forskrift av 30. september 2010 nr. 1307 om takstberegning og maksimalpriser for løyvepliktig drosjetransport (maksimalprisforskriften) rett til å betale den laveste prisen av pristilbud, eventuell fastpris og paralleltekst. Parallelltaksten er et sikringsgrunnlag for at kunden betaler den rimeligste prisen i tråd med kravet i maksprisforskriften.

At kontrollutrustningen har fast tilknytning til kjøretøyet bidrar også til å sikre at kjøretøy som benyttes til drosjetransport faktisk er det kjøretøyet som er registrert som drosje, og at løyvehaver eller sjåfør ikke benytter andre kjøretøy til transporten. Kjøretøy som benyttes i løyvepliktig drosjetransport skal være registrert som drosje i kjøretøyregisteret, slik at de er underlagt hyppigere periodisk kjøretøykontroll. Dette bidrar til økt trafikksikkerhet.

Departementet mener kravet om at kontrollutrustning skal ha en fast tilknytning til kjøretøyet følger lovlige hensyn som beskrevet over. Kravet er egnet og nødvendig blant annet fordi det sikrer kontroll av sammenhengen mellom person, bil, omsetning og posisjonsdata. Nødvendigheten er også ivaretatt ved at dersom det finnes en annen tilsvarende sikker løsning som fysisk kobling, kan departementet tillate løsningen ved forskriftsendring. Departementet viser for øvrig til vurderingen av samsvar med EØS-retten i punkt 4.6.4.

Departementet støtter på denne bakgrunn utvalgets forslag til endring i § 9 andre ledd med justering som beskrevet over slik at det framgår at kontrollutrustningen skal ha fast tilknytning til bilen gjennom fysisk kobling, eller på annet sikkert vis når det går fram av forskrift fastsatt av departementet.

Utvalgets forslag til regulering i forskrift

Selv om det ikke er en del av selve lovforslaget, vil departementet kommentere utvalgets anbefaling om å gå videre med forslaget om forskrift om krav til kontrollutrustning med krav om en fastmontert enhet i kjøretøyet.

Departementet har merket seg at Helse Nord RHF, Bolt og Uber mener at krav om en fastmontert enhet i kjøretøyet bidrar til å opprettholde konkurransehindringene og strukturene fra før dereguleringen i 2020. Disse høringsinstansene mener at det ikke er noe som tilsier at det ikke kan leveres like gode data gjennom mer moderne teknologi. Departementet har videre merket seg at Bolt mener at kravet til fastmontert kontrollutrustning i drosje er i strid med retten til fri etablering etter EØS-avtalen ettersom det allerede finnes heldigitale løsninger som ivaretar hensynene bak kravet til kontrollutrustning. Departementet har videre merket seg at Bolt mener et krav om fysisk tilkobling til bilen ikke er teknologinøytralt, og at det vil krever integrasjon som koster tid og penger for næringsaktørene.

Departementet har merket seg at Skatteetaten mener at en løsning som krever en fastmontert enhet i kontrollutrustning, i motsetning til mobile enheter, vil gi mulighet til å innhente opplysninger om bilens totale kjørelengde. Dette er nyttige opplysninger for skattemyndighetene etter dagens rapporteringsordning.

Departementet har også merket seg at Norges Taxiforbund mener at alternativet med en fastmontert kontrollutrustning i bilen som oppfyller MID-direktivet sine krav, er det eneste riktige alternativet som rent faktisk sørger for en opprydding i bransjen.

Departementet gjorde i forbindelse med forslaget om krav til kontrollutrustninger, grundige vurderinger av fordelene og ulempene både med å åpne for bruk av andre kontrollutrustninger enn taksameter, og om det burde være krav om fastmontering i kjøretøyet.

Departementet mener at både hensynet til personsikkerhet, hvit økonomi og tilgjengelighet for forbrukere, tilsier at det i forskrift blir stilt krav om at kontrollutrustningen skal ha fast tilknytning til kjøretøyet gjennom fysisk tilkobling.

Krav om fast fysisk tilkobling gjør det mulig å samle inn posisjonsdata som videresendes sentralen uten manipulering. I en heldigital løsning basert på applikasjon på mobiltelefon, vil det være mulig å manipulere data ved å ikke ta med mobiltelefonen under drosjetransporten, og eventuelt også kvitte seg med kundens telefon. Dette samsvarer ikke med et høyt beskyttelsesnivå for personsikkerhet.

Når det gjelder hensynet til hvit økonomi, mener departementet at kravet om fysisk kobling til kjøretøyet i form av en fastmontert enhet, vil gi skattemyndighetene bedre grunnlag for å kontrollere om innberetningen av inntjening er riktig. Fysisk kobling vil gi skattemyndighetene tilgang til informasjon om totale og besatte kilometer, som kan gi indikasjoner på om inntjening er forsøkt unndratt beskatning.

Departementet mener også at kravet om fysisk kobling til kjøretøyet vil bidra til å sikre at drosjetilbudet er tilgjengelig for alle, inkludert kunder som ikke kan eller vil bruke smarttelefon med tilgang til å bestille drosje via digitale apper. I denne sammenheng viser departementet til at den heldigitale løsningen som ble foreslått som alternativ 1 i høringen om krav til kontrollutrustning i 2021, la til grunn at drosjer som hadde kontrollutrustning uten fastmontert enhet bare kunne benyttes når kunden hadde en smarttelefon med motsvarende applikasjon. Drosjer med kontrollutrustning uten en fastmontert enhet ville dermed ikke vært tilgjengelige for svært mange kunder.

Departement innhentet forut for høringen i 2021 en vurdering av hvilke konsekvenser alternativ 1 med en heldigital kontrollutrustning vil kunne få for brukere som er særlig avhengige av drosjetjenester, som for eksempel eldre og funksjonshemmede, jf. rapport fra Oslo Economics 2021, Alternativ kontrollutrustning og konsekvenser for ikke-digitale kunder. Rapporten viste til at det er ca. 600 000 ikke-digitale personer i Norge. Oslo Economics mente generelt at etterspørselen etter drosjetjenester til ikke-digitale brukere i de fleste områder ville sikre at det var et tilbud tilgjengelig for disse. På mellomlang sikt pekte imidlertid Oslo Economics på at det var en viss risiko for at enkelte kommuner kunne komme til å stå uten tilbud til ikke-digitale brukere. Departementet mener at de vurderingene som ble gjort i rapporten fra Oslo Economics fremdeles gjør seg gjeldende.

Departementet merker seg utvalgets vurderinger i NOU 2024: 15, av at de funksjonskravene som ble foreslått i høringen om kontrollutrustning fra 2021, oppfyller de hensynene kontrollutrustningen er ment å dekke. Departementet vil jobbe videre med å fastsette forskrift basert på forslaget om krav til kontrollutrustninger fra 2021. Departementet vil i arbeidet legge vekt på at kravene til kontrollutrustning ikke kommer i konflikt med, eller overlapper, bestemmelsene i MID-direktivet. Departementet legger vekt på at funksjonskravene skal være så teknologinøytrale som mulig, og at hensynene som skal sikres gjennom krav til løsningene skal være minst mulig byrdefulle for næringsaktørene.

Departementet har merket seg at Norges Taxiforbund viser til at alternativet om en fastmontert kontrollutrustning i bilen, skal oppfylle kravene i MID-direktivet. Departementet viser til at kravene i MID-direktivet kun gjelder for taksameter. Dersom løyvehaver bruker kontrollutrustning, som ikke er et taksameter, vil ikke kravene i MID-direktivet gjelde. Kravene i MID-direktivet gjelder dessuten kun for selve taksameteret, og ikke for taksametersystemet og andre kontrollutrustninger. Kravene i forslaget til forskrift om kontrollutrustning, som var på høring i 2021, vil etter forslaget gjelde både for taksametersystem og andre kontrollutrustninger.

Departementet er ikke kjent med at det i dag finnes løsninger på markedet uten fysisk kobling som vil ivareta hensynene bak kravet om kontrollutrustning. Videre er det, så vidt departementet er kjent med, i dag kun taksameter som vil tilfredsstille kravet om fast fysisk kobling til motorvognen.

4.6.4 Overenstemmelse med EØS-retten

Departementet har merket seg at enkelte høringsinstanser stiller spørsmål ved om forslagene knyttet til kontrollutrustning er i overensstemmelse med retten til fri etablering etter EØS-avtalen artikkel 31. Blant annet har departementet merket seg at Bolt mener at kravet til automatisk registrering i fastmontert kontrollutrustning ikke er i tråd med EØS-retten

Departementet vil påpeke at lovforslaget i seg selv ikke innfører krav til kontrollutrustning, jf. at det allerede gjelder krav om og til taksameter og taksametersystem. Lovforslaget legger opp til et teknologinøytralt krav til kontrollutrustning. Dette innebærer at det ikke vil være krav om taksameter hvis andre innretninger kan oppfylle kravene som blir satt i lov og forskrift.

Selv om lovforslaget i utgangspunktet åpner for teknologinøytrale krav til kontrollutrustning, og ikke stiller detaljerte krav til kontrollutrustningen, vil departementet i dette punktet gi sin vurdering av om kravet om kontrollutrustning generelt er i overensstemmelse med retten til fri etablering etter EØS-avtalen artikkel 31. Vurderingen omfatter også til dels de konkrete kravene som framgår av lovforslaget.

Formålet med krav om kontrollutrustning i drosje er å sikre at det beregnes riktig pris for turen og for å ivareta hensynet til hvit økonomi i næringen. Kravet skal videre bidra til å ivareta hensyn til sikkerhet for passasjer og sjåfør og forbrukervern. Formålene med de enkelte kravene i dette lovforslaget er gjennomgått i punkt. 4.6.1 til 4.6.3.

Departementet mener at det ikke er urimelig å kreve at en løyvehaver som driver persontransport mot vederlag skal ha et system i bilen for å registrere omsetningen i drosjevirksomheten. Dette blir i dag ivaretatt gjennom krav om taksameter, som oppfyller funksjonen til kassaapparat. Videre skal en kontrollutrustning kunne registrere hvor drosjen er og har vært gjennom å ha en GNSS-funksjon som registrerer dette. I tillegg vil en kontrollutrustning med disse funksjonene også sikre at forbrukere får riktig pris.

Departementet har vurdert om krav om og til kontrollutrustning utgjør en restriksjon på retten til fri etablering etter EØS-avtalen artikkel 31.

Departementet viser til at begrepet restriksjon omfatter tiltak som kan hindre eller gjøre det mindre interessant å utøve etableringsretten, jf. sak E-2/24 Bygg & Industri Norge (87) i Efta-domstolen. Krav om kontrollutrusting har ikke til formål å regulere selve etableringen av drosjevirksomhet, slik tilfellet er for kravet om løyve. Det er isteden et krav som regulerer utøvelsen av virksomheten etter at den er etablert, og som gjelder for alle aktører uavhengig av nasjonalitet. I Bygg & Industri Norge skriver imidlertid Efta-domstolen følgende i avsnitt 84:

«Nye vilkår for utøvelse av virksomhet som pålegges eksisterende økonomiske aktører som allerede er etablert i den aktuelle EØS-staten, kan derfor gjøre det mindre attraktivt eller til og med umulig å benytte seg av etableringsretten som EØS-avtalen artikkel 31 sikrer (…). Etableringsretten omfatter dermed ikke bare den innledende etableringen på markedet, men også den løpende forretningsvirksomheten.»

Departementet merker seg at det ikke uten videre er avgjørende for anvendelsen av restriksjonsforbudet at reguleringen omfatter den løpende forretningsdriften. Saken Bygg & Industri Norge gjaldt imidlertid forbud mot en bestemt type virksomhet (innleie av arbeidskraft), noe som ikke er tilfelle her.

I annen rettspraksis er det eksempler på at mer generelle regler om utøvelse av virksomheten etter at den har blitt etablert, faller utenfor restriksjonsbegrepet. Illustrerende her er sak C-565/08 Kommisjonen mot Italia i EU-domstolen, der maksimalpriser for advokatsalær ikke utgjorde en restriksjon. Et annet eksempel er EU-domstolens avgjørelse i sak C-148/10 DHL, der krav om at leverandører av visse posttjenester skulle være tilsluttet en ekstern ordning for behandling av forbrukerklager, ikke ble ansett å utgjøre en restriksjon.

Avgjørelsene fra EU-domstolen illustrerer at ikke enhver regulering av virksomhetsutøvelsen etter at den er etablert, er en restriksjon på etableringsretten. En annen tilnærming er at virkningen av en del virksomhetsreguleringer er for usikker og indirekte til at det utgjør en restriksjon på fri bevegelighet. Dette gjør at det uansett tilnærming er vanskelig å se at for eksempel krav om hyppigere kjøretøykontroll av drosjer er en restriksjon på etableringsretten. Tilsvarende, mener departementet, gjelder for krav om rapportering av omsetning til skattemyndighetene.

Konkurransetilsynet har hevdet at krav om taksameter utgjør en betydelig etableringsbarriere, jf. NOU 2024: 15 s. 106. Etter det departementet forstår har det sammenheng med at taksameter er nokså kostbart, og vil kunne hindre eller vanskeliggjøre nye forretningsmodeller, for eksempel digitale løsninger.

Forslaget om å erstatte kravet til taksameter med et teknologinøytralt krav til kontrollutrusting med fast tilknytning til bilen legger til rette for at taksameter ikke lenger vil være obligatorisk kontrollutrusting. Andre løsninger kan benyttes forutsatt at de er like sikkert som taksametersystemer. Departementet er imidlertid ikke kjent med at det per i dag finnes andre kontrollutrustinger enn taksameter som oppfyller kravene som er foreslått av utvalget, jf. også NOU 2024: 15 s. 106. I praksis betyr dette at det enn så lenge vil være krav om taksameter.

Departementet mener at det er argumenter for at et krav om kontrollutrustning ikke er en restriksjon. Dersom det kommer nye tekniske løsninger som gjør det mer fleksibelt og mindre kostbart å oppfylle kravet til kontrollutrusting, mener departementet at kravet om kontrollutrustning klart vil falle utenfor restriksjonsbegrepet.

Lovlige allmenne hensyn

For det tilfelle at kravet om kontrollutrustning blir vurdert å være en restriksjon, mener departementet det kan begrunnes i læren om tvingende allmenne hensyn. Som utgangspunkt viser departementet til at kravet ikke er direkte diskriminerende. Læren om tvingende allmenne hensyn innebærer at et tiltak eller en restriksjon på retten til etablering må være begrunnet i lovlige tvingende allmenne hensyn for å være tillatt etter EØS-retten. Tiltaket må videre være egnet og nødvendig for å ivareta det aktuelle hensynet.

I det følgende vil departementet gjøre en konkret vurdering av kravet om kontrollutrustning opp mot de utfordringene forslaget skal bidra til å løse.

Departementet viser til at dersom krav om kontrollutrustning anses som en restriksjon mener departementet kravet er begrunnet i læren om tvingende allmenne hensyn.

Departementet viser til at med sentraltilknytningsplikten, kravene om og til taksameter/kontrollutrustning, løyvehavers rapporteringsplikter, sentralens plikter, forslaget om et internkontrollsystem og forslaget om tilknytning til kun én sentral, legger departementet opp til å sikre et høyt beskyttelsesnivå for næringen. Samlet skal disse tiltakene sørge for å ivareta hensynet til å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud, hvit økonomi, personsikkerhet, forbrukervern, vern av arbeidstakere og trafikksikkerhet.

Departementet legger til grunn at kravet skal sikre flere tvingende allmenne hensyn, herunder hensynet til hvit økonomi, personsikkerhet og riktig prisfastsettelse (forbrukervern).

Krav om kontrollutrusting skal for det første ivareta mål om å sikre riktig pris, jf. NOU 2024: 15 kapittel 8.5. Departementet legger til grunn at dagens krav om taksameter forfølger samme formål, da dette er et måleapparat som beregner pris på grunnlag av kjørelengde med videre. Departementet viser til at formålet om å sikre riktig pris har en side til forbrukerbeskyttelse og rettferdig konkurranse. Dette er legitime allmenne hensyn.

For det andre skal krav om kontrollutrustning sikre riktig rapportering til skattemyndighetene ved at det oppfyller funksjonen til et kassaapparat, jf. NOU 2014: 15 kapittel 8.5. Å sikre korrekt beskatning er et legitimt hensyn, jf. E-15/16 Yara (38), og det samme gjelder formål om å forebygge misbruk, jf. Bygg & Industri (103). Departementet viser til at utvalget legger til grunn at svart økonomi påviselig har vært en langvarig utfordring i næringen, slik også mindretallet skriver på s. 134. Behovet for å bekjempe svart økonomi fremstår derfor som et reelt problem som søkes løst ved forslaget.

For det tredje skal kravet om kontrollutrusting ivareta sikkerheten for både kunde og sjåfør. Det er rikelig med eksempler på at det har skjedd uønskede hendelser mot både passasjerer og sjåfører i drosjemarkedet, og som må etterforskes av offentlige myndigheter. Kravet om kontrollutrusting med fast tilknytning til bilen sikrer registrering av posisjonsdata. Dette gjør det mulig for kontrollerende og etterforskende myndigheter å ettergå uønskede hendelser. Kravet ivaretar dermed indirekte personsikkerhet i den grad det virker preventivt mot uønskede hendelser, men det ivaretar uansett behov for offentlige myndigheter til å ettergå uønskede hendelser ved bruk av drosje. Også dette er legitime allmenne hensyn. Departementet mener på denne bakgrunn at kravet til kontrollutrusting er begrunnet i legitime hensyn.

Egnethet

Departementet har vurdert om kravet om kontrollutrustning er egnet til å oppnå målene som forfølges, jf. hensynene som er skissert over. Departementet viser til at det i dette ligger at restriksjonen er egnet til å nå målene som forfølges, og at staten ikke treffer, fremmer eller tolererer tiltak som går på tvers av målene som forfølges. Det ligger i dette at den nasjonale reguleringen i sin helhet virkelig gjenspeiler et ønske om å oppnå målene på en systematisk og sammenhengende måte, jf. C-16/14 Grupo Itevelesa mfl. (76).

Til formålet om å sikre at kunden betaler riktig pris, mener departementet krav om kontrollutrusting er egnet til å sikre dette. Kravet om kontrollutrustning vil sikre at kunden får informasjon om pris som gir mulighet til å velge laveste totalpris for turen av et eventuelt pristilbud, en fastpris som eventuelt tilbys på strekningen og parallelltakst med eventuelle tillegg, jf. maksimalprisforskriften § 3 andre ledd.

Til formålet om å sikre korrekt beskatning (hvit økonomi) mener departementet kravet om kontrullutrusting er egnet til å sikre korrekt registrering av omsetning. Departementet har merket seg at mindretallet har antydet at kravet til taksameter ikke er egnet til å sikre korrekt beskatning fordi sjåførene enkelt kan la være å registrere turen i taksameteret, og at plattformselskapene tilbyr bedre løsninger for dette ved at betalingen skjer digitalt, jf. NOU 2024: 15 kapittel 10.5.

Departementet viser til at det at et system i prinsippet kan misbrukes vanskelig kan gjøre pålegg om å bruke slike systemer uegnet. Så lenge kontrollutrustingen brukes som tiltenkt, vil den, etter departementets vurdering, utvilsomt sikre riktig registrering av omsetning. Departementet mener derfor at et påbud om å registrere all omsetning gjennom en kontrollutrusting ikke er uegnet fordi løyvehavere kan finne på å bryte dette, sml. C-316/07 Stoss mfl. (84-87). Det avgjørende må, etter departementets vurdering, være at staten verken treffer, fremmer eller tolererer tiltak som går på tvers av målene som forfølges, jf. C-212/08 Zeturf (49-51). Departementet viser til at norske myndigheter ikke aksepterer at omsetning ikke registreres i påkrevd kontrollutrusting. Departementet viser i denne sammenheng til forslagene om internkontroll og om at løyvehaver kun kan være tilknyttet til én sentral, jf. punkt 5. Krav om internkontroll og tilknytning til kun én sentral skal, blant annet, bidra til å fange opp eventuell juks og oppdage uregelmessigheter med registrering i taksameter/kontrollutrustning. Departementet viser til at det dermed er tatt flere grep i dette lovforslaget som skal bidra til å sikre, blant annet, hvit økonomi og regeletterlevelse i næringen.

Til formålet om å ivareta personsikkerhet mener departementet et krav om kontrollutrustning er egnet til å sikre posisjonsdata. Det framgår av yrkestransportforskriften § 48 d at loggføring av posisjonsdata for drosjeturer skal skje i taksametersystemet (kontrollutrustningen). Yrkestransportforskriften § 48 d fastsetter at loggføringen skal omfatte opplysninger om sjåførens navn, løyvenummer, registreringsnummer på drosjen, dato og tidspunkt for start- og stopposisjon og GNSS posisjonsdata for drosjeturen. Dette vil, etter departementets vurdering, klart styrke muligheten for å ettergå uønskede hendelser ved at drosjeturen lagres med posisjonsdata. Dermed er kravet om kontrollutrustning egnet for å ivareta personsikkerhet.

På denne bakgrunn legger departementet til grunn at kravet om kontrollutrusting er egnet til å nå målene om riktig pris, korrekt beskatning, og personsikkerhet.

Nødvendighet

Departementet har videre vurdert om kravet om kontrollutrustning er nødvendig for å nå påberopte formål. Den skal derfor ikke kunne erstattes med alternative tiltak som er minst like effektive, men mindre inngripende for etableringsfriheten, jf. Bygg & Industri Norge (132) med videre henvisninger.

Til formålet om å sikre at kunden betaler riktig pris, mener departementet kravet til kontrollutrusting er nødvendig. Kravet om kontrollutrustning vil videre sikre at kunden får informasjon om pris som gir mulighet til å velge laveste totalpris for turen av et eventuelt pristilbud, en fastpris som eventuelt tilbys på strekningen og parallelltakst med eventuelle tillegg, jf. maksimalprisforskriften. Dette innebærer at prisen for forhåndsbestilte turer skal kunne verifiseres mot andre takster. Dette sikres ikke dersom man kun benytter en forhåndspris fra for eksempel en applikasjon.

Til formålet om å sikre korrekt beskatning (hvit økonomi), mener departementet kravet om kontrollutrusting er nødvendig. Departementet viser til at utvalget mener at krav til kontrollutrusting har en merverdi når all omsetning registreres ved bruk av kontrollutrusting med fast tilknytning til bilen. Dette fordi kravet muliggjør at bilens totale antall kilometer kan kontrolleres mot total registrert omsetning. Departementet viser i denne sammenheng til at Skatteetaten mener at en løsning med fastmontert kontrollutrustning, i motsetning til mobile enheter, vil gi mulighet til å innhente opplysninger om bilens totale kjørelengde. Departementet har merket seg at Skatteetaten mener dette blant annet gir et bedre grunnlag for å foreta analyser og kontroller og for å fastsette skattegrunnlaget ved skjønn når den skattepliktige ikke har gjort dette eller grunnlaget er ufullstendig.

Videre har departementet merket seg at for Skatteetaten er det særlig påkrevd at kontrollutrustningen kan registrere drosjeturer fra ulike formidlere, enten denne er basert på taksameter eller andre godkjente løsninger. Funksjoner som gjør at også turer som blir formidlet av digitale plattformer automatisk blir registrert i kontrollutrustningen, er avgjørende og vil bidra til større sikkerhet for fullstendig rapportering av omsetningen enn i dag.

Departementet mener på denne bakgrunn at kravet om kontrollutrustning med fast tilknytning til bilen, supplert med krav om at bestilte turer automatisk skal registreres i kontrollutrustningen, vil bidra til at mulighetene for å unndra omsetning fra beskatning reduseres. Samtidig vil tiltakene bidra til at eventuelt juks enklere vil kunne fanges opp.

Departementet er ikke kjent med at det i dag er andre tiltak enn kontrollutrustning med fast tilknytning til bilen gjennom fysisk kobling som vil gi tilsvarende kontrollmulighet med antall kjørte kilometer med og uten passasjer og total omsetning. Det kan imidlertid tenkes at det utvikles løsninger som vil kunne være like gode som en fast tilknytning gjennom fysisk tilkobling, og det vil da etter lovbestemmelsen kunne åpnes opp for annen tilknytting dersom dette kan gjøres på sikkert vis.

Departementet viser til at kravet om fast tilknytning til bilen legger opp til et høyt beskyttelsesnivå i næringen, og mener kravet om kontrollutrustning er nødvendig for å sikre hvit økonomi.

Til formålet om personsikkerhet, skal kravet om fast tilknytning til bilen sikre at posisjonsdata blir korrekt registrert. Departementet viser til at et mindre inngripende krav som for eksempel GPS-sporing eller lignende, etter departementets vurdering, ikke vil gi tilsvarende informasjon om sammenhengen mellom bil, omsetning og posisjonsdata som kravet til kontrollutrusting. På denne bakgrunn er det departementets vurdering at kravet om kontrollutrustning er nødvendig av hensynet til personsikkerhet gitt det høye beskyttelsesnivået som forfølges.

Oppsummert viser departementet til at forslaget til kontrollutrusting med fast tilknytning til bilen gjennom fysisk tilkobling eller på annet sikkert vis er egnet og nødvendig for å nå mål om riktig pris, personsikkerhet og korrekt beskatning.