2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Prosessen fram til lovforslaget

Drosjeutvalget ble oppnevnt 11. mai 2022 for å foreta en helhetlig gjennomgang av drosjereguleringen, og utarbeide forslag til ny regulering av næringen. Utvalgets mandat framgår av NOU 2023: 22 På vei mot en bedre regulert drosjenæring og ble justert ved Samferdselsdepartementets brev av 11. desember 2022, 26. april 2023 og 19. desember 2023. På bakgrunn av endringene i mandatet ble arbeidet delt i to.

I forbindelse med behandling av statsbudsjettet for 2023 fattet Stortinget følgende anmodningsvedtak:

«Stortinget ber regjeringen komme med nødvendige lov- og forskriftsendringer for å gjeninnføre plikten til å være tilknyttet en drosjesentral og driveplikt og antallsbegrensning i drosjenæringen i løpet av 2023.»

Første delutredning ble lagt fram 30. juni 2023 med tittelen NOU 2023: 22 På vei mot en bedre regulert drosjenæring. Denne delutredningen omhandlet plikten til å være tilknyttet en drosjesentral mv. Forslagene i første delutredning ble fulgt opp av regjeringen i Prop. 39 L (2023–2024) og av Stortinget i Innst. 201 L (2023–2024), jf. Lovvedtak 46 (2023–2024). Lovvedtaket følger opp deler av anmodningsvedtak 84 i forbindelse med statsbudsjettet for 2023 ved innføring av sentraltilknytningsplikt. Sentraltilknytningsplikten trådte i kraft 1. september 2024, og gjelder for fullt fra 1. april 2025, som er fristen for når løyvehavere senest må ha knyttet seg til en sentral.

Lovvedtak 46 (2023–2024) medførte blant annet innføring av sentraltilknytningsplikt for drosjeløyvehavere, krav om løyve for å drive sentral og ulike plikter for sentralen. Sentralens plikter omfatter plikt til å samle inn, lagre og sende inn informasjon til offentlige myndigheter, ha en klageordning og sikre et drosjetilbud til personer med nedsatt funksjonsevne.

Andre delutredning ble lagt frem 5. juli 2024 med tittelen NOU 2024: 15 En bedre regulert drosjenæring. Denne delutredningen gjaldt tiltak for å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud i hele landet, krav knyttet til taksameter- og kontrollutrustning, innholdet i sentraltilknytningsplikten, arbeidsforhold og kontroll og tilsyn med næringen. NOU 2024: 15 ble sendt på høring 5. juli 2024 og danner grunnlag for forslagene i denne proposisjonen.

2.2 Behovet for lovendringer

I NOU 2023: 22 kapittel 6 og 7 er det gitt en beskrivelse av utfordringene i drosjemarkedet. De utfordringene som ikke ble løst ved lovvedtak 46 (2023–2024) er forsøkt adressert i NOU 2024: 15 med konkrete forslag til løsninger som skal gi et godt drosjetilbud i hele landet.

Drosjene fungerer som en del av et større transportsystem. Det overordnede målet for transportpolitikken er et effektivt, miljøvennlig og trygt transportsystem i hele landet i 2050, (Meld. St. 14 (2023–2024) Nasjonal transportplan 2025–2036). Drosjenæringen spiller en rolle i dette. Departementet deler de målsettingene som utvalget har presentert i NOU 2023: 22 og NOU 2024: 15 at følgende hensyn bør legges til grunn for en helhetlig regulering av drosjemarkedet:

• Et tilfredsstillende drosjetilbud i hele landet, med særlig vekt på å sikre tilbudet:

  • i distriktene

  • for sårbare grupper som er særlig avhengig av drosjetransport, herunder personer med nedsatt funksjonsevne (enkeltturmarkedet), og

  • skoleskyss og pasienttransport (kontraktmarkedet)

• Effektiv bruk av samfunnets ressurser

• Hvit økonomi i drosjenæringen

• Personsikkerhet, med vekt på å unngå uønskede hendelser i tilknytning til drosjetransport og for å gi politiet mulighet til å ettergå hendelsene

• Passasjerhensyn, herunder forbrukerhensyn som riktig pris og prisinformasjon, klagemuligheter, oppmøte som avtalt og sikkerhet

• Ryddige arbeidsforhold i næringen, herunder lønnsforhold, arbeidstid, jobbsikkerhet og sikkerhet for sjåfør

• Trafikksikkerhet

I NOU 2023: 22 ble det foreslått tiltak som adresserer flere av de sentrale utfordringene i drosjemarkedet. Noen av målsetningene over vil være delvis oppnådd ettersom lovvedtak 46 (2023–2024) trådte i kraft 1. september 2024.

Det viktigste enkelttiltaket i lovvedtaket er sentraltilknytningsplikten, kombinert med oppgaver og plikter som legges på sentralen. Forventningen er at dette tiltaket vil bidra til bedre informasjon for kunder og offentlige myndigheter, å styrke klage- og forbrukerrettigheter, et mer oversiktlig praiemarked, og økt passasjersikkerhet gjennom tredjepartskontroll med løyvehavere. Sentralen blir pålagt å sørge for at en tilstrekkelig del av drosjene som er tilknyttet sentralen er utstyrt for å transportere personer med nedsatt funksjonsevne. Dersom sentralen ikke oppfyller plikten til å sørge for at en tilstrekkelig del av drosjene er utstyrt for dette, kan løyvemyndigheten pålegge retting. For løyvehavere og sjåfører forventes sentraltilknytningsplikten å bidra til økt sikkerhet ved at sentralen har bedre kontroll på sjåfører og passasjerer, og til mer ryddige lønns- og arbeidsforhold for sjåfører. Tilknytningsplikten legger også til rette for at myndighetene kan få bedre informasjon og oversikt over næringen og tilbudet. Dette vil gi myndighetene bedre grunnlag for treffsikker regulering der dette er nødvendig for å sikre drosjetilbudet, og bidra til hvit økonomi i næringen gjennom tredjepartsrapportering.

Dette innebærer at av de problemstillingene utvalget identifiserte i første delutredning, er det vedtatt tiltak som vil bidra til å sikre et tilbud for sårbare grupper som er særlig avhengig av drosjetransport, som personer med nedsatt funksjonsevne (enkeltturmarkedet). Det er også vedtatt tiltak som ivaretar passasjerhensyn, herunder forbrukerhensyn som riktig pris og prisinformasjon, klagemuligheter, oppmøte som avtalt og sikkerhet. De vedtatte tiltakene vil imidlertid bare delvis adressere utfordringer knyttet til å sikre ryddige arbeidsforhold, og legge til rette for hvit økonomi i næringen. Utvalget foreslo i NOU 2023: 22 ikke tiltak for å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud i hele landet, med særlig vekt på tilbudet i distriktene, med henvisning til at det ville komme tilbake til dette i sin andre delutredning.

I NOU 2024: 15 har utvalget foreslått tiltak for å bedre drosjetilbudet. Det er i utredningen kapittel 4 og 5 foretatt grundige vurderinger av ulike modeller for å sikre tilbudet, herunder modeller for samordning av tilbud i enkeltturmarkedet og kontraktmarkedet. Utredningen vurderte videre hjemlene for kontroll med næringen, samordning av kontrollmyndighetene og ressursbehovet for nødvendig kontroll og tilsyn. Utvalget vurderte også om det er behov for å sette ytterligere krav til taksametersystemet og bestillingssystemet for drosjer.

Utvalget viste i NOU 2024: 15 til det justerte mandatet av 19. desember 2023. Utvalget vurderte på denne bakgrunn spørsmålet om hva en drosjesentral skal være og hvilke oppgaver som skal pålegges den i loven. En sentral problemstilling er om formidling av turer må gå via en sentral, slik at sentralen får en eksklusiv rett til formidling av drosjetjenester. Det vil si om lovgiver skal fastsette at formidling er en obligatorisk del av sentralens funksjoner. Dette har også sammenheng med krav til registrering av turer og omsetning i taksameter eller annen kontrollutrustning.

Utvalget innhentet en utredning fra Oslo Economics, Kartlegging av arbeidsforhold i drosjenæringen 2023. Utredningen viser at næringen har problemer med arbeidsmiljøet til både løyvehavere og sjåfører, og med å ivareta arbeidstakerrettigheter ellers. Det er flere grunner til dette. Kompetansenivået når det gjelder offentlige krav er gjennomgående lavt for en stor del av aktørene. Noe kan knytte seg til karaktertrekk i næringen med lange arbeidsdager, uregelmessige arbeidstider og stor gjennomtrekk på grunn av ujevn inntjening. Næringen er vanskelig å kontrollere, både på grunn av det store antallet aktører og på grunn av at sjåførene opptrer isolert på arbeidsplassen. Offentlig kontroll med næringen er svært ressurskrevende, og den offentlige kontrollmyndigheten er spredt på en rekke aktører.

Alle disse forholdene gjør det nødvendig å vurdere om det kan utformes automatiserte løsninger som minsker muligheten for feil. Videre om aktørenes egen kontroll og eget utviklingsarbeid kan bedres gjennom å trekke sentralene sterkere inn i oppfølgingen gjennom et internkontrollsystem eller på annen måte, og om de offentlige kontrollfunksjonene bør samles på færre hender, for eksempel hos løyvemyndigheten.

Departementet deler utvalgets vurderinger knyttet til utfordringene i næringen og legger fram forslag til lovendringer basert på forslagene i NOU 2024: 15. Departementet vil i det følgende vise til at det er behov for å sikre at aktørene i drosjenæringen kan oppfylle lovpålagte krav på en enkel måte. På denne bakgrunn vil departementet, i de forslagene som presenteres, legge til grunn hensynet om regeletterlevelse som et grunnleggende hensyn i tillegg til de hensynene som utvalget har lagt til grunn. Regeletterlevelse er en absolutt forutsetning for å nå hensynene bak drosjereguleringen.

I kapittel 3, 4 og 5 gjør departementet en grundig vurdering av de forslagene som utvalget har presentert og høringsinnspillene som har kommet. Departementet vil også gjøre en vurdering av om forslagene er i tråd med EØS-retten.

NOU 2024: 15 har også en del forslag og anbefalinger til tiltak som ikke krever lovendring. Utvalget har foreslått å utrede fordeler og ulemper med samordning av offentlig betalt transport, samt å utrede behovet for økt overføring av midler til fylkeskommunene for å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud. Videre har utvalget anbefalt at partene i næringen, sammen med Kommunesektorens organisasjon (KS) og de store innkjøperne, setter seg sammen for å starte en prosess med formål å bedre arbeidsvilkårene og arbeidsmiljøet til drosjenæringen. Til sist har utvalget anbefalt at det nedsettes en gruppe for å se på mulige løsninger for å bedre kontrollen med drosjenæringen. Disse forslagene er ikke en del av lovforslaget og vil eventuelt følges opp i egne prosesser.

Et mindretall i utvalget bestående av medlem Widme har merknader og dissens til utvalgets utredning, jf. NOU 2024: 15 kapittel 10.5. Disse merknadene knytter seg i stor grad til selve sentraltilknytningsplikten, som allerede er vedtatt av Stortinget. Ettersom dissensen et stykke på vei knytter seg til helheten i forslaget, særlig når det gjelder sentraltilknytningsplikt, plikter for sentralen og kontrollutrustning, velger departementet å gjengi dissensen i sin helhet nedenfor i punkt 5.2.2. Punkt 5 behandler forslag knyttet til sentraltilknyntningsplikten.

2.3 Høringen

Drosjeutvalgets NOU 2024: 15 ble sendt på høring 5. juli 2024 med høringsfrist 4. oktober 2024. Høringsforslaget ble gjort offentlig tilgjengelig på www.regjeringen.no og sendt til følgende høringsinstanser:

• Departementene

• Fylkeskommunene

• Datatilsynet

• Forbrukerrådet

• Forbrukertilsynet

• Helse Midt-Norge RHF

• Helse Nord RHF

• Helse Sør-Øst RHF

• Helse Vest RHF

• Justervesenet

• Konkurransetilsynet

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Politidirektoratet

• Regelrådet

• Regjeringsadvokaten

• Skattedirektoratet

• Statens råd for likestilling av funksjonshemmede

• Statens vegvesen

• Statistisk sentralbyrå

• Økokrim

• Abelia

• Akademikerne

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Fagforbundet

• Finans Norge

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

• Hovedorganisasjonen Virke

• IKT Norge

• ITS Norge

• Kollektivtrafikkforeningen

• KS – Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon

• Landsorganisasjonen i Norge

• NHO Reiseliv

• NHO Transport

• Norges Blindeforbund

• Norges Handikapforbund

• Norges Røde Kors

• Norges Taxiforbund

• Norges Turbileierforbund

• Norsk kemner- og kommuneøkonomers forbund

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Regnskap Norge

• Revisorforeningen

• Skattebetalerforeningen

• SMB Norge

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

• Yrkestrafikkforbundet

Det ble mottatt 52 høringsuttalelser. Av disse hadde 51 høringsinstanser merknader og én høringsinstans hadde ingen merknader.