3 Tiltak for å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud

3.1 Innledning

Drosjeutvalget redegjorde grundig for drosjemarkedet, grunnlaget for regulering og markedsutviklingen i NOU 2023: 22 kapittel 6 og 7. I kapittel 10.1 foretok utvalget en foreløpig vurdering av behovet for tiltak for å sikre tilbudet.

På bakgrunn av analysen av ulike modeller, alternativer og den overordnede vurderingen i NOU 2024: 15 kapittel 4, har utvalget foreslått konkrete tiltak for å legge til rette for et tilfredsstillende drosjetilbud i hele landet.

Som utgangspunkt legger utvalget opp til å sikre at fylkeskommunene har tilstrekkelig ansvar og virkemidler for å ivareta et tilfredsstillende drosjetilbud i hele landet.

I utformingen av forslaget har utvalget lagt vekt på at ansvarlige myndigheter må vurdere drosjetilbudet i enkeltturmarkedet som en del av et helhetlig transporttilbud, som blant annet omfatter kollektivtransport, skoleskyss, bestillingstransport og pasienttransport.

Utvalget mener enerettsmodellen, med enkelte tilpasninger, gir en god ramme for at fylkeskommunene kan sikre et tilfredsstillende drosjetilbud. Som vist i analysen, vil enerett imidlertid ikke være tilstrekkelig til å sikre tilbudet i alle områder. Fylkeskommunen kan da ta i bruk andre lovlige virkemidler, som samordning av offentlige kontrakter om transporttjenester og kjøp av eller tilskudd til drosjetjenester.

Utvalget foreslår en bestemmelse i yrkestransportloven som tydeliggjør fylkeskommunens ansvar for å vurdere drosjetilbudet i enkeltturmarkedet, som del av et helhetlig transporttilbud, se punkt 3.3.1. Etter forslaget kan fylkeskommunen sette i verk tiltak hvis det er nødvendig for å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud, se punkt 3.3.2. Utvalget har særlig vurdert tiltak for samordning av offentlige kontrakter om drosjetransport, og foreslår blant annet at offentlige myndigheter som inngår kontrakt om plikt til å yte drosjetjenester må vurdere og ta hensyn til, virkninger av kontrakten for andre offentlige kjøpere av drosjetjenester og for andre deler av drosjemarkedet, se punkt 3.3.3.

Utvalget foreslår å videreføre enerettsmodellen i yrkestransportloven § 9 a. Utvalget mener enerettsmodellen gir fylkeskommunene et hensiktsmessig verktøy for å sikre drosjetilbudet. Utvalget viser også til ESAs vurdering av modellen opp mot EØS-retten i vedtak av 19. juli 2023, som lukker klagesaken mot Norge, om at deler av den tidligere drosjereguleringen var i strid med EØS-avtalen, se nærmere i NOU 2024: 15 kapittel 4.2.4.

Utvalget foreslår enkelte justeringer i modellen som skal gi fylkeskommunene noe større frihet ved fastsettelse av områder for eneretter. Blant annet foreslår utvalget at enerettene ikke lenger må knyttes til kommunegrenser, og at terskelverdiene som er fastsatt i forskrift for i hvilke kommuner enerett kan tildeles, oppheves. Utvalget foreslår også noen mindre justeringer i gjeldende rett. Forslag til justeringer i enerettsmodellen fremgår av punkt 3.3.4.

Utvalget har også foreslått at Samferdselsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet, eventuelt i samråd med Kommunal- og distriktsdepartementet, tar initiativ til å utrede fordeler og ulemper med samordning av offentlig betalt transport, inkludert kontrakter om drosjetjenester i enkeltturmarkedet.

Videre foreslår utvalget at Kommunal- og distriktsdepartementet og Samferdselsdepartementet tar initiativ til at det blir gjort en utredning av behovet for økt overføring av midler til fylkeskommunene for å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud.

Et mindretall i utvalget, som er enig med flertallets forslag, foreslår ytterligere tiltak for å sikre drosjetilbudet i hele landet og særlig tilbudet til sårbare grupper. Mindretallet foreslår blant annet at fylkeskommunen skal kunne gjøre enerett gjeldende i kontraktmarkedet og å gjeninnføre fylkesvise løyvedistrikt. Mindretallets dissens fremgår av punkt 3.3.5.

Departementet gjør i punkt 3.5.4 en vurdering av i hvilken grad det er samsvar mellom forslaget og Stortingets anmodningsvedtak.

Departementet gjør oppmerksom på at lovforslagene i dette kapittelet er omnummerert sammenliknet med utvalgets forslag. Utvalgets forslag til ny § 9 b er ny § 9 a etter omnummerering og utvalgets forslag til § 9 a er ny § 9 b etter omnummerering. Dette betyr også at de to lovforslagene har byttet rekkefølge i lovforslaget her sammenliknet med i utvalgets forslag.

3.2 Gjeldende rett

Den som mot vederlag, og med formål om fortjeneste, vil drive persontransport utenfor rute med motorvogn registrert for inntil 9 personer, må ha drosjeløyve, jf. yrkestransportloven § 9 første ledd første setning. Et drosjeløyve gir innehaveren rett, men ikke plikt, til å drive transport utenfor rute, jf. yrkestransportforskriften § 1 bokstav f).

Løyve tildeles på grunnlag av objektive krav til etablering, økonomisk evne, fagkompetanse og vandel, jf. yrkestransportloven § 9 første ledd andre setning og § 4 andre ledd bokstav a til d.

Fylkeskommunen er løyvemyndighet for drosjeløyver, jf. yrkestransportloven § 12. Et løyve gjelder for transport med én motorvogn, jf. yrkestransportforskriften § 13 (1).

Det tidligere systemet med behovsprøving/antallsregulering og driveplikt ble opphevet med virkning fra 1. november 2020. Samtidig ble hele landet ett løyvedistrikt, og de fleste av de detaljerte reglene om drosjevirksomhet i yrkestransportforskriften ble opphevet.

Fylkeskommunene kan med hjemmel i yrkestransportloven § 9 a første ledd tildele enerett eller godtgjørelse til én eller flere løyvehavere for å tilby drosjetjenester innenfor en eller flere kommuner. Grensene for et enerettsområde følger kommunegrensene. Ettersom enerett begrenser adgangen for andre til å drive drosjevirksomhet i området, må eneretten fremgå av lokal forskrift.

Fylkeskommunen kan bare tildele eneretter der det er nødvendig, jf. yrkestransportloven § 9 a andre ledd. Det er en absolutt grense for tildeling av eneretter ved at fylkeskommunen ikke kan tildele enerett i kommuner med 20 000 innbyggere eller flere, og befolkningstetthet på 80 innbyggere per km², jf. yrkestransportloven § 9 a tredje ledd og yrkestransportforskriften § 48 a.

Ved tildeling av enerett skal fylkeskommunen benytte konkurranse så langt det følger av regelverket om offentlige anskaffelser, jf. yrkestransportloven § 9 a fjerde ledd. Enerett kan tildeles for en periode på inntil 5 år.

Løyvehaver med enerett kan utføre oppdrag til ethvert sted i eller utenfor enerettsområdet, jf. yrkestransportloven § 9 a syvende ledd. Løyvehaver uten enerett kan ikke utføre transport innen kommuner der fylkeskommunen har tildelt enerett, jf. yrkestransportloven § 9 a sjette ledd.

Løyvehavere uten enerett i et enerettsområde, kan transportere passasjerer inn i enerettsområdet, og ut av området hvis turen er bestilt på forhånd, jf. yrkestransportloven § 9 syvende ledd.

Fylkeskommunen kan også iverksette andre lovlige tiltak for å sikre drosjetilbudet, som for eksempel å opprette støtteordninger for drosjevirksomhet eller samordne ulike drosjetjenester. Støtteordninger må være i tråd med anskaffelsesregelverket.

3.3 Utvalgets forslag

3.3.1 Ansvar for drosjetilbudet i enkeltturmarkedet

Utvalget foreslår at fylkeskommunen får som oppgave å vurdere om det er et tilfredsstillende drosjetilbud i enkeltturmarkedet i fylket, som del av et helhetlig transporttilbud, jf. forslag til ny § 9 b første ledd i yrkestransportloven.

Behovet for drosjetransport varierer betydelig fra sted til sted, blant annet avhengig av geografi, demografi, næringsstruktur med mer. Utvalget mener derfor at det er hensiktsmessig at myndighetsnivået med best kjennskap til lokale og regionale forhold får oppgaven å vurdere drosjetilbudet. Utvalget viser i denne sammenheng til at fylkeskommunene også har ansvaret for andre deler av mobilitetstilbudet, som kollektivtransport og bestillingstransport. Fylkeskommunens ansvar for kollektivtransport fremgår direkte av yrkestransportloven § 22. Utvalget er oppmerksom på at en vesentlig forskjell mellom drosje- og kollektivtransport er at fylkeskommunen får overført midler fra staten via rammetilskuddet for å sikre kollektivtransporttilbudet, jf. yrkestransportloven § 22 tredje ledd. Virkemidlene for å sikre drosjetilbudet inkluderer ikke statlig overføring av midler.

Henvisningen til drosjetilbudet som del av et helhetlig transporttilbud skal bidra til at fylkeskommunene gjør en samlet vurdering av transporttilbudet i fylket. Dette er naturlig sett ut fra at fylkeskommunen også har ansvar for kollektivtransport og bestillingstransport, og virkemidlene for å ivareta transporten. Utvalget legger til grunn at fylkeskommunen vurderer behovet i samråd med kommunene.

Utvalget har vurdert om fylkeskommunens ansvar etter yrkestransportloven kun skal omfatte ansvar for at det er et tilbud i enkeltturmarkedet, eller om ansvaret også skal omfatte kontraktmarkedet. Ansvaret for drosjetilbudet i kontraktmarkedet, som ledd i blant annet skoleskyss, pasienttransport og TT-transport, følger i utgangspunktet av annet regelverk og budsjettvedtak. Selve ansvarsplasseringen i loven bør kun omfatte den delen av markedet hvor ansvaret ikke er plassert andre steder. Fylkeskommunene får uansett plikt til å vurdere transporttilbudet helhetlig. Videre legger utvalget opp til at fylkeskommunene, og andre myndigheter som kjøper drosjetjenester må vurdere hvilke virkninger kjøpet har på andre deler av markedet.

Utvalget mener det vil være hensiktsmessig at fylkeskommunens oppgave når det gjelder å vurdere drosjetilbudet fremgår direkte av yrkestransportloven. Dette er ikke ment som en realitetsendring av ansvarsforholdene. Fylkeskommunene har hele tiden hatt virkemidlene for å sikre drosjetilbudet. I dag kan fylkeskommunene ivareta tilbudet gjennom tildeling av enerett. Før november 2020 ble tilbudet ivaretatt gjennom generell antallsregulering og driveplikt.

Å lovfeste at fylkeskommunen skal vurdere drosjetilbudet i enkeltturmarkedet innebærer ikke at det blir fastsatt minstekrav til drosjetilbudet. Det innebærer heller ikke at fylkeskommunene får plikt til å sørge for at det er drosjetilbud overalt, og til enhver tid. På samme måte gjelder heller ikke krav om minstestandard/-tilbud for kollektivtransporten. Forslaget gir imidlertid fylkeskommunen et ansvar for å vurdere behovet for drosjetilbud. Behovet må ses i sammenheng med det helhetlige transporttilbudet i et område, og veies opp mot tilgjengelige ressurser.

En forutsetning for at fylkeskommunene skal kunne ivareta ansvaret for drosjetilbudet er at de har tilstrekkelig kompetanse om hvordan de skal gjøre dette, og tilstrekkelige ressurser til å ivareta ansvaret. Viktig kompetanse her vil være kunnskap om offentlige anskaffelser og statsstøtte, og budsjettprosesser. Utvalget vil anta at fylkeskommunene har slik kompetanse tilgjengelig i avdelingene, eller administrasjonsselskapene, med ansvar for kollektivtransport.

Utvalget har vurdert om oppgaven med å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud, bør legges til et annet forvaltningsnivå enn fylkeskommunen.

Utvalget vurderer det som lite hensiktsmessig å legge en slik oppgave til statlig nivå. Først og fremst fordi utformingen av et godt transporttilbud avhenger av kjennskap til lokale forhold.

Utvalget mener videre at kommunene som enhet vil være for små til å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud. Det vil være krevende for kommunene å kombinere virkmidler i områder med høy og lav etterspørsel, samtidig som kommunene ikke har direkte påvirkning på utformingen av andre deler av transporttilbudet. For å ivareta kommunenes interesser er det naturlig at fylkeskommunene samrår seg med kommunene ved utforming av drosjetilbudet.

3.3.2 Virkemidler for å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud i hele landet

Generelt om virkemidler

Utvalget foreslår at det skal fremgå av ny § 9 b andre ledd i yrkestransportloven at fylkeskommunen kan sette i verk tiltak for å sikre tilgjengelighet, kvalitet og pris på drosjetjenestene i enkeltturmarkedet dersom det er nødvendig for å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud. Slike tiltak kan omfatte blant annet kontrakt om offentlig tjeneste, tilskuddsordninger og drift av drosjetjenester i egenregi.

Et tiltak kan utgjøre en restriksjon på rett til fri etablering etter EØS-retten. Tiltaket må begrunnes i tvingende allmenne hensyn. Å sikre et tilfredsstillende transporttilbud til befolkningen anses som et tvingende allment hensyn.

For at fylkeskommunene skal kunne iverksette tiltak må de først ha gjort en vurdering av hvilken transportstandard de ønsker å legge til rette for. Fylkeskommunene vil ha stor skjønnsfrihet i denne vurderingen.

Dersom markedet ikke tilbyr en slik transportstandard som fylkeskommunen ønsker kan de iverksette tiltak. For å unngå at slike tiltak utgjør en ulovlig restriksjon i strid med EØS-retten, må fylkeskommunen vurdere hvilke tiltak som er nødvendig å iverksette for å oppnå ønsket transportstandard. Fylkeskommunen må foreta en vurdering av proporsjonaliteten av tiltaket, og sikre at det ikke er mer inngripende enn nødvendig for å nå målet om et tilfredsstillende transporttilbud.

Fylkeskommunen kan iverksette tiltak for å sikre tilfredsstillende tilgjengelighet, kvalitet og pris på drosjetjenestene. For eksempel kan fylkeskommunen pålegge plikt til offentlig tjeneste som omfatter at det skal være drosjer tilgjengelige hele døgnet (driveplikt), eller at det skal være mulig å få tak i drosje hvis den bestilles en viss tid i forveien. Kvalitetskrav kan for eksempel knytte seg til at drosjen skal ha utstyr for transport av små barn eller funksjonshemmede.

Som utgangspunkt foreslår utvalget å videreføre gjeldende system som gir fylkeskommunen hjemmel til å tildele eneretter der det er nødvendig for å sikre drosjetilbudet, jf. yrkestransportloven § 9 a. Analysen i kapittel 4.2 til 4.4 viser imidlertid at enerett ikke alltid vil være et tilstrekkelig virkemiddel for å sikre et tilfredsstillende tilbud alle steder. Analysen peker på andre mulige virkemidler som kan være egnede og nødvendige for å sikre et tilfredsstillende tilbud, herunder kjøp av tjenester, tilskuddsordninger og samordning av offentlige kontrakter. Disse kan komme i tillegg til eller i stedet for eneretter.

Utvalget legger opp til at fylkeskommunen skal ha frihet til å velge de virkemidlene som er best tilpasset de lokale forholdene og behovet for drosjetransport. Mulige tiltak fylkeskommunen kan iverksette omfatter blant annet å (i) inngå kontrakt om drosjetjenester i enkeltturmarkedet og kompensere med kjøp eller enerett, (ii) opprette tilskuddsordninger for drosjevirksomhet, (iii) samordne kontrakter om drosjetjenester i enkeltturmarkedet med egne eller andre myndigheters kontrakter om transporttjenester, og (iv) etablere drosjetjenester i egenregi.

Kontrakt om offentlig tjeneste

Dersom fylkeskommunen vil pålegge plikt til offentlig tjeneste i form av et mer tilgjengelig drosjetilbud med bedre kvalitet og gunstigere priser enn det markedet tilbyr, kan de gjøre dette i kontrakt. Dette tilsvarer gjeldende ordning, og er også kjent fra kollektivtransporten.

Fylkeskommunen kan kompensere for tjenesteplikten gjennom kjøp av tjenester, eventuelt kombinert med tildeling av enerett. Ved kjøp av tjenester må fylkeskommunen sørge for at kontrakten tildeles på en måte som ikke er i strid med anskaffelsesregelverket, og sørge for at kjøpet ikke innebærer overkompensasjon for tjenesten. Dersom kjøpet innebærer overkompensasjon, er det støtte som må notifiseres til ESA, jf. EØS-avtalen artikkel 49, med mindre de minimis regelverket er anvendelig. Muligheten for tildeling av enerett er hjemlet i yrkestransportloven § 9 a. Eneretter skal i utgangspunktet tildeles i tråd med anskaffelsesreglene.

Tilskuddsordninger

Fylkeskommunene kan videre opprette tilskuddsordninger til investering i eller drift av drosjesentraler eller drosjeløyver. Det er nærmere redegjort for dette alternativet i NOU 2024: 15 kapittel 4.2.3.

Fylkeskommunene må sørge for at eventuelle tilskuddsordninger som utgjør statsstøtte notifiseres til ESA. Nærings- og fiskeridepartementet har utarbeidet Veileder for regelverket om offentlig støtte til hjelp for vurderingen av hva som er lovlig støtte og når støtte må notifiseres. Den særskilte regelen om støtte til veitransport er ikke særskilt omtalt i veilederen.

Både kjøp av tjenester og opprettelse av tilskuddordninger krever at det blir avsatt offentlige midler til formålet. I utgangspunktet kan fylkeskommunen finansiere dette gjennom tilgjengelige midler.

Det følger av yrkestransportloven § 22 første ledd at fylkeskommunen har ansvar for å yte tilskudd til rutetransport som fylkeskommunen vil opprette eller opprettholde i fylket. Det følger av tredje ledd at staten skal yte årlig rammetilskudd til delvis dekning av fylkeskommunens utgifter. Tilskuddet blir fordelt gjennom inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene.

Fylkeskommunene dekker også utgifter til bestillingstransport som en del av kollektivtransporttilbudet.

Ettersom fylkeskommunen skal vurdere transporttilbudet helhetlig, er det ikke unaturlig at behovet for tilskudd til drosjetransport, i form av kjøp eller tilskuddsordninger, finansieres på samme måte som kollektivtransport og bestillingstransport. Utvalget mener fylkeskommunens ansvar for slik finansiering eventuelt kan tydeliggjøres gjennom justering av yrkestransportloven § 22 første ledd:

§ 22. Lokal rutetransport

(1) Fylkeskommunen har ansvar for å yte godtgjersle til rutetransport, transport på bestilling og drosjetransport, som fylkeskommunen vil opprette eller halde oppe innan eit fylke, jf. likevel § 24. […]

(3) Staten yter årleg rammetilskot til delvis dekning av fylkeskommunane sine utgifter. Tilskotet blir fordelt gjennom inntektssystemet for kommunane og fylkeskommunane etter reglar gjevne av Kongen.

[…]

For å sette fylkeskommunene i stand til å sikre drosjetilbudet i områder hvor enerett ikke er tilstrekkelig for å få på plass et tilfredsstillende tilbud, og samordning ikke er mulig eller ikke gir ønsket effekt, bør fylkeskommunene ha en reell mulighet til å kjøpe tjenester eller opprette tilskuddsordninger.

Utvalget mener det vil være nødvendig at staten øker overføringen av midler til fylkeskommunene dersom fylkeskommunene fullt ut skal bli i stand til å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud alle steder, se vurderingene i kapittel 4.2.3.

Utvalget foreslår at Kommunal- og distriktsdepartementet og Samferdselsdepartementet tar initiativ til at det blir gjort en utredning av behovet for økt overføring av midler til fylkeskommunene for å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud. Overføringen bør etter utvalgets vurdering skje som ledd i overføring av midler til finansiering av rutetransport, etter tilpassede kriterier i rammefordelingen.

Drift av drosjetjenester i egenregi

Fylkeskommunen kan også drive drosjetransport i egenregi. Drift i egenregi kan være et alternativ i områder med lavt innbyggertall og/eller innbyggertetthet, der det ellers ikke er mulig å få på plass et tilfredsstillende tilbud til innbyggerne. Dersom fylkeskommunen driver drosjetransport mot vederlag, og samtidig har mål om fortjeneste, må de ta ut drosjeløyve.

3.3.3 Samordning av kontrakter om transporttjenester

For å gi insentiver til samordning på tvers av forvaltningsnivå, foreslår utvalget å pålegge myndigheter med ansvar for kontrakter om drosjetransport en plikt til å vurdere og ta hensyn til virkningene kontraktene kan ha på øvrige deler av drosjetilbudet, og eventuelt andre deler av transporttilbudet. Myndighetene skal høre andre offentlige innkjøpere i de områdene kontrakten gjelder før den blir lyst ut. Se forslag til ny § 9 b tredje ledd i yrkestransportloven.

Som det fremgår av NOU 2024: 15 kapittel 4.2.5 vil samordning av kontrakter om offentlig transport, og særlig drosjetransport, i mange tilfelle være et egnet virkemiddel for å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud i enkeltturmarkedet.

Fylkeskommunen kan samordne egne kontrakter om drosjetransport eller annen transport, og de kan ta initiativ til å samordne egne kontrakter med andre offentlige kontrakter om transport, som pasienttransport.

I delutredning I viser utvalget til at en viss samordning av enkelttur- og kontraktmarkedet er nødvendig for å få et tilfredsstillende drosjetilbud i enkeltturmarkedet på steder hvor det i dag ikke er markedsmessig grunnlag for det. Samordning av offentlige kjøp av drosjetjenester kan gi en mer effektiv organisering av det samlede drosjetilbudet, og bedre og rimeligere tjenester til kundene. Der det ikke er grunnlag for tilbud i enkeltturmarkedet på kommersielle vilkår, vil en slik samordning kunne gi en kostnadseffektiv løsning for å sikre tilbudet. Samordning kan gi grunnlag for mer effektiv drift, bedre utnyttelse av biler og sjåfører, og derigjennom et bedre drosjetilbud i enkeltturmarkedet. Samordning vil være effektivt i mange deler av landet.

Som det fremgår av modellene i NOU 2024: 15 kapittel 4.2, vil det ofte være hensiktsmessig å samordne kontrakter om offentlige transporttjenester. Utvalget fremhever at enerett/antallsregulering som kompensasjon for driveplikt eller kvalitetskrav ikke vil være tilstrekkelig til å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud i alle deler av landet. I noen områder mener utvalget samordning av kontrakter om eneretter med offentlig kjøp av drosjetjenester, som skoleskyss og pasientreiser, vil være et nødvendig virkemiddel for å sikre tilbudet. Utvalget mener at økt samordning kan være et effektivt virkemiddel, som kan redusere behovet for bruk av offentlige midler totalt sett.

Samordningen kan komme i tillegg til, eller i stedet for tildeling av enerett. Samordning kan være et frivillig virkemiddel for ansvarlige myndigheter, eller en plikt pålagt av sentrale eller lokale myndigheter.

Plikt til samordning

Utvalget har vurdert om loven bør pålegge fylkeskommunen plikt til å samordne egne kontrakter om drosjetransport, som tilbud i enkeltturmarkedet og skoleskyss, og eventuelt andre kontrakter om drosjetransport. Videre har utvalget vurdert om fylkeskommunen og andre offentlige myndigheter som kjøper drosjetransport, som Helseforetakene, skal ha plikt til å samordne kontraktene.

Plikt til samordning av fylkeskommunens egne kontrakter om drosjetransport kan bidra til bedre samlet ressursutnyttelse, og muligens til at flere fylkeskommuner faktisk vurderer behovet for å inngå kontrakt om drosjetjenester i enkeltturmarkedet. En slik samordningsplikt vil bygge opp under fylkeskommunens ansvar for å gjøre en helhetlig vurdering av transporttilbudet. Utvalget mener fylkeskommunene vil ha sterk egeninteresse i å samordne egne kontrakter om drosjetransport, og at pålegg om slik samordning ikke er nødvendig. Utvalget viser til at de kontraktene som er inngått om eneretter til nå er samordnet med kontrakter om skoleskyss med drosje. Tvungen samordning av fylkeskommunale kontrakter kan innskrenke fylkeskommunenes handlingsrom unødvendig, om det i særlige situasjoner ikke er hensiktsmessig med samordning.

Utvalget mener at fylkeskommunen så langt som mulig bør samordne enerettene i enkeltturmarkedet med kontrakter om øvrige transporttjenester som fylkeskommunen har ansvaret for. Noen steder vil samordning av alle kontrakter om drosjetjenester, som fylkeskommunenes kontrakter om skoleskyss med drosje og tilbud i enkeltturmarkedet, og helseforetakenes kontrakter om pasienttransport, eventuelt kombinert med eneretter, antagelig være nødvendig for å sikre et tilstrekkelig etterspørselsgrunnlag for at det skal være attraktivt å drive drosjevirksomhet i et område.

Slik samordning har vært forsøkt blant annet i Agder. Som redegjort for i NOU 2024: 15 kapittel 4.2.5 oppsto en del organisatoriske, tekniske og juridiske utfordringer som gjorde at slik samordning ikke ble gjennomført. Både fylkeskommunene og helseforetakene viser til at disse utfordringene antagelig kan løses, men at det vil ta tid før alle løsningene er på plass.

Utvalget oppfordrer både fylkeskommunene og Pasientreiser til å tilstrebe samordning av kontrakter om offentlig transport i den grad det er mulig. Utvalget har også vurdert om det er nødvendig å pålegge plikt til samordning av ulike myndigheters kontrakter om drosjetjenester. Det er her særlig fylkeskommunens og Pasientreisers kontrakter som er sentrale. Selv om slik samordning er ønskelig og vil kunne være et effektivt virkemiddel for både bedre ressursutnyttelse og for å bedre tilbudet, vil imidlertid flertallet i utvalget ikke foreslå dette som en plikt. Utvalget ser at samordning reiser kompliserte organisatoriske spørsmål og forutsetter koordinering av en rekke forskjellige interesser. Utvalget vil imidlertid sterkt anbefale at de involverte myndighetene fortsetter det samarbeidet som er i gang med sikte på å komme fram til en bedre samordning.

Utvalget foreslår at Samferdselsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet, eventuelt i samråd med Kommunal- og distriktsdepartementet, tar initiativ til å utrede fordeler og ulemper med samordning av offentlig betalt transport, inkludert kontrakter om drosjetjenester i enkeltturmarkedet. En slik utredning kan også se på en ordning hvor ansvaret for kjøp av pasienttransport og andre transporttjenester legges til samme forvaltningsorgan, se mindretallets innspill i NOU 2024: 15 kapittel 5.5. Utredningen bør fokusere på hvilke effekter samordning av offentlig betalt transport vil ha for brukerne og offentlige budsjetter.

Plikt til å vurdere konsekvenser av kontrakter og forelegge intensjon om kontraktsinngåelse for berørte myndigheter

For å gi insentiver til samordning på tvers av forvaltningsnivå, foreslår utvalget å pålegge myndigheter med ansvar for kontrakter om drosjetransport en plikt til å vurdere og ta hensyn til virkningene kontraktene kan ha på øvrige deler av drosjetilbudet, og eventuelt andre deler av transporttilbudet. Myndighetene skal høre andre offentlige innkjøpere i de områdene kontrakten gjelder før den blir lyst ut. Se forslag til ny § 9 b tredje ledd i yrkestransportloven.

Selv om utvalget er kommet til at det ikke er hensiktsmessig å pålegge plikt til samordning av offentlige kontrakter om transport på tvers av myndighetsnivå, vil utvalget med denne hjemmelen legge til rette for økt samhandling mellom ansvarlige myndigheter.

Utvalget mener det kan være en fordel om offentlige myndigheter vurderer innvirkningen på andre deler av drosjemarkedet når de tildeler kontrakter. Videre kan det være en fordel om ansvarlige myndigheter forelegger sine beslutninger om kjøp av drosjetjenester for andre offentlige myndigheter som kan bli påvirket av deres beslutning. Dette gir berørte offentlige myndigheter mulighet for å komme med innspill og påpeke eventuelle negative virkninger for dem og for enkeltturmarkedet. En slik plikt kan føre til at det offentlige lettere kan finne løsninger hvor de enten kan tilpasse sine kjøp og kontrakter for å unngå negative virkninger, eller at det kan gjøre det lettere for det offentlige å se muligheter for å gjennomføre samordning av kjøp av drosjetjenester.

Plikten til å vurdere konsekvensene for andre kontrakter og forelegge saken for andre myndigheter skal etter utvalgets vurdering ikke ha innvirkning på spørsmålet om hvorvidt anbudsprosessen er riktig gjennomført.

Det er uklart i hvor stort omfang det offentliges kjøp av drosjetjenester og tildeling av kontrakter fører til negative konsekvenser i enkeltturmarkedet i distriktene. Utredningen i TØI-rapporten «Drosjetilbudet i distriktene etter omleggingen av pasienttransporten i 2004» viste at bortfall av drosjetilbudet på grunn av omleggingen av pasienttransporten var et marginalt problem frem til 2010. Bortfallet som var, ble håndtert og kunne håndteres gjennom etablering av alternative tilbud. Utredningen fant samtidig at det var en del utviklingstrekk som gjorde at tilbudet på sikt kunne bli svekket. Utredningen fant at i mindre distriktskommuner utgjorde pasienttransporten store deler av drosjeeiernes inntektsgrunnlag. Det betydde at løyvehaverne var avhengige av pasienttransporten for å kunne ha drosje som hovederverv og opprettholde kjøreplikten. Dette kom særlig på spissen i de tilfellene hvor drosjenæringen tapte anbud på pasienttransporten til turvognoperatører (Osland mfl., 2010).

Konkurransetilsynet skriver i sin rapport «Et drosjemarked for fremtiden», 2015 følgende:

«I sin drosjeutredning fra 2013 viser det norske Forbrukerrådet på sin side til at det i utkantene av Sverige er lavere tilgjengelighet av drosjer, og at enkelte samfunn i praksis står uten drosjetilbud. En av årsakene til «drosjedøden» i distriktene kan imidlertid være utforming av anbud for kontraktskjøring (offentlige innkjøp). Kommuner og andre offentlige innkjøpere går i større grad sammen om å utlyse store anbud, noe som igjen medfører at mindre lokale drosjeforetak ikke er i stand til å inngi tilbud i anbudskonkurranser. Ettersom anbudskjøring er en viktig – og ofte hovedinntektskilden for drosjer i distriktene, har dette medført at det er vanskeligere å drive lønnsom virksomhet i distriktene. Det henvises videre til det svenske Konkurrensverket som kunne tenkt seg at innkjøperne delte opp anbudene i flere mindre anbud, slik at flere i praksis kunne konkurrere».

I tillegg til rapporter som omtaler problemstillingen, har det i Norge vært skrevet i media om saker hvor distrikter har mistet eller fått drosjetilbudet sitt svekket i etterkant av det offentliges beslutninger om tildeling av kontrakter. Et eksempel er fra Nordland i 2008 da Nordland Taxi tapte anbudskonkurransen om pasientkjøring etter at Bodø Sightseeing, som satser på minibusser, tok over. Et annet eksempel er fra 2015 da et drosjeselskap på Finnsnes stod i fare for å måtte legge ned etter at de mistet kontrakt om pasienttransport. Drosjeselskapet opplyste i media at syketransporten til Universitetssykehuset Nord-Norge (UNN) stod for 60 prosent av inntektene deres, og at de mistet mye av lønnsomheten sin når de mistet kontrakten. I en annen mediesak fra 2022, uttalte en styreleder i et drosjeselskap at pasientkjøringen i distriktene utgjør minst halvparten av inntekten, og i de minste kommunene hele 90 prosent.

På denne bakgrunn er det grunn til å anta at tildeling av offentlige kontrakter, eller mangel på tildeling av offentlige kontrakter, kan ha negative smitteeffekter på enkeltturmarkedet i distriktene. Dette kan føre til at tilbudet i enkeltturmarkedet i distriktene svekkes eller forsvinner. Dette kan blant annet komme som følge av at:

• det offentlige ikke velger å kjøpe drosjetjenester slik at lokale drosjetilbydere i distriktene ikke får supplert inntekten sin med kontraktkjøring,

• det offentlige tildeler for store kontrakter som utelukker at mindre lokale tilbydere som opererer i enkeltturmarkedet kan være med og by på kontraktene, og at de på den måten mister muligheten til å ha en supplerende inntektskilde,

• det offentlige tildeler kontrakter til aktører som ikke tilbyr tjenestene sine i enkeltturmarkedet (for eksempel operatører av turbusser).

Utvalget mener det er sannsynlig at drosjetilbudet i enkeltturmarkedet i distriktene i enkelte tilfeller kan ha blitt svekket enten som følge av typen kontrakt som offentlige myndigheter har tildelt, eller som følge av at det offentlige har valgt å ikke tildele offentlige kontrakter.

I de tilfellene hvor dette kan ha skjedd som følge av typen kontrakter som det offentlige har tildelt, mener utvalget at det er viktig at det offentlige vurderer påvirkningen på enkeltturmarkedet i distriktene når det tildeler kontrakter. Det kan for eksempel være behov for at det offentlige utformer kontrakter på en måte som tillater at også mindre lokale tilbydere kan være med å by på kontraktene eller at det offentlige pålegger de som vinner kontraktene å betjene relevante enkeltturmarkeder i distriktene.

Alternative former for samordning

Utvalget viser til at det også i NOU 2023: 22 ble redegjort for mulige former for samordning av offentlige kontrakter om drosjetransport. Utvalget vurderte blant annet å gi fylkeskommunen hjemmel til å pålegge sentraler som utfører offentlig lovpålagt transport plikt til også å betjene enkeltturmarkedet. En slik samordningsmodell vil kunne være mer effektivt enn konkurranseskjerming av hele markedet.

Utvalget viste også i delutredning I til at en utfordring med samordning av drosjetransport er at det ligger en styringssvikt i at ansvaret for ulike typer drosjetransport som blir kompensert av det offentlige gjennom kjøp eller enerett, er delt mellom ulike myndigheter. Et alternativ til modellen vil derfor være å samle ansvaret for offentlig lovpålagt transport hos én myndighet, for eksempel fylkeskommunen. Det ligger ulike hensyn til grunn for de ulike kjøpene av drosjetjenester. Utvalget har ikke oversikt over økonomiske og administrative konsekvenser av en slik løsning, og mener modellen eventuelt kan utredes nærmere i en samlet gjennomgang av samordning av offentlig betalt transport.

3.3.4 Justeringer i enerettsmodellen

Området for eneretten

Utvalget foreslår for det første en lovendring som åpner for at enerettene ikke lenger må avgrenses til én eller flere kommuner, men kan knyttes til et nærmere definert område i fylket, jf. forslag om å oppheve yrkestransportloven § 9 a første ledd andre punktum. I noen tilfeller vil det være mer naturlig å knytte eneretten til et konkret område hvor det er behov for tiltak, enn til en spesifikk kommune. Det er ikke nødvendigvis behov for enerett i hele kommunen. Dersom fylkeskommunen velger en annen grense for enerettene enn kommunegrensene, legger utvalget til grunn at fylkeskommunen fastsetter tydelige kriterier for avgrensing av området.

Utvalget foreslår å videreføre departementets hjemmel for å fastsette grenser for hvor enerett kan tildeles.

Utvalget foreslår imidlertid å oppheve grensene som er fastsatt i yrkestransportforskriften § 48 a for i hvilke kommuner det er tillatt å tildele enerett. Dette innebærer at fylkeskommunen som utgangspunkt har frihet til å tildele enerett i spesifiserte områder i hele fylket. Opphevelsen av tersklene som avgrenser muligheten til å tildele eneretter i kommuner med stort innbyggertall og høy befolkningstetthet, skal gi fylkeskommunene større frihet til å definere et område for eneretten som gir grunnlag for et tilfredsstillende drosjetilbud. Å kombinere områder med lav etterspørsel med områder med noe høyere etterspørsel i enerettsområdet kan legge til rette for et tilfredsstillende tilbud uten at fylkeskommunene må tilføre midler til kjøp av tjenester.

Utvalget presiserer at opphevingen av terskelverdiene i forskriften ikke innebærer at det er fritt fram for fylkeskommunene til å tildele eneretter i storbyer og andre områder med høy etterspørsel etter drosjetjenester. Fylkeskommunen må fortsatt vurdere om eneretter er nødvendige i hvert enkelt tilfelle.

Utvalget peker på at større frihet for fylkeskommunene til å fastsette områder hvor enerett kan tildeles overfører større risiko til fylkeskommunen for at tildelingen av enerett går lenger enn nødvendig, og dermed utgjør en restriksjon på EØS-avtalens bestemmelser om fri rett til etablering. Utvalget mener det er viktig at fylkeskommunene gjør grundige vurderinger ved fastsettelsen av enerettsområder.

Utvalget viser til at grensene i gjeldende § 48 a i yrkestransportforskriften, som er foreslått opphevet, vil gi en viss veiledning om hvor grensene går når fylkeskommunen skal vurdere i hvilke områder det er nødvendig med enerett. Om fylkeskommunen vil tildele eneretter i områder med 20 000 innbyggere eller flere, og befolkningstetthet på 80 innbyggere per km² eller høyere, bør tiltaket være særlig godt begrunnet.

Forslaget om å videreføre departementets hjemmel for å forskriftsfeste områder hvor enerett kan tildeles, legger til rette for at departementet kan gjeninnføre terskelverdier uten lovendring om det på et senere tidspunkt viser seg å være behov for slike grenser.

Utvalget foreslår videre å presisere i yrkestransportloven § 9 a første ledd at fylkeskommunen kun kan tildele enerett når det er nødvendig for å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud i enkeltturmarkedet. At enerett kun kan tildeles der det er nødvendig fremgår i dag av § 9 a andre ledd, uten at det er presisert hva kravet om nødvendighet vurderes opp mot. At vurderingen av behovet for enerett knytter seg til behovet i enkeltturmarkedet fremgår forutsetningsvis av forarbeidene til yrkestransportloven § 9 a, jf. Prop. 70 L (2018– 2019). Presiseringene innebærer derfor ingen materielle endringer i rettstilstanden.

Omfanget av eneretten

Utvalget har vurdert å utvide omfanget av eneretten til å omfatte mer enn enkeltturmarkedet. Konkret har utvalget vurdert om eneretten også skal omfatte andre fylkeskommunale kjøp av drosjetjenester, og andre offentlige myndigheters kjøp av drosjetjenester, se nærmere vurdering i NOU 2024: 15 kapittel 4.2.4.3 (modell 3b). Flertallet i utvalget har valgt å bli stående ved gjeldende system hvor eneretten kun gir en beskyttet rett til å tilby tjenester i enkeltturmarkedet. Utvalget fremhever at det likevel vil være anledning til å lyse ut eneretter og annen kontraktkjøring samlet. Dette er presisert i forslag til § 9 a sjette ledd i yrkestransportloven.

Utvalget viser til at å la eneretten omfatte kontraktmarkedet vil innebære en form for tvungen samordning av kontrakter i enkelttur- og kontraktmarkedet. Som et alternativ til å pålegge offentlige myndigheter plikt til samordning ved inngåelse av kontrakter, har utvalget vurdert å gi fylkeskommunen myndighet til å bestemme at eneretten også skal omfatte kontraktmarkedet. I praksis vil dette innebære at fylkeskommunen kan inngå avtale om enerett, som binder dem selv og andre offentlige kjøpere av drosjetjenester, som helseforetakene, til å kjøpe drosjetjenester av den eller de aktørene som har enerett på det tidspunktet kontrakten lyses ut.

Utvalget peker videre på at for andre offentlige kjøpere enn fylkeskommunen, som vil ha anledning til å samordne egne kontrakter før utlysning, vil et slikt system innebære at de må kjøpe av monopolister i markedet. For den eller de aktørene som har enerett vil det dessuten være usikkerhet knyttet til hvilke kontrakter som vil bli utlyst i enerettsperioden, og inntektsgrunnlaget vil være usikkert. Denne usikkerheten vil sannsynligvis prises inn i enerettskontrakten, og vil kunne øke utgiftene for offentlige myndigheter sammenlignet med en situasjon der eneretter og kontrakter samordnes på forhånd og lyses ut i samme prosess.

Ordningen er nærmere beskrevet som modell 3b i NOU 2024: 15 kapittel 4.2.4 om eneretter. Som det fremgår av konklusjonen vil eneretter som gir eksklusivitet til all kontraktkjøring innenfor et område, kunne bidra til et mer kostnadseffektivt og bedre tilbud i områder med lavt og relativt lavt kundegrunnlag. Det vil også sikre koordinering av kontrakter uten store administrative kostnader. Modellen vil imidlertid innebære vesentlige ulemper for andre innkjøpere av drosjetjenester enn fylkeskommunene. Den økte konkurranseskjermingen som gis gjennom eneretten forsterker også andre ulemper med bruk av eneretter, som risiko for redusert innovasjon og etablering av andre effektive transporttilbud. Som beskrevet i NOU 2024: 15 kapittel 4.2.4.3 mener utvalget også at ordningen kan være i strid med anskaffelsesregelverket.

Flertallet i utvalget vil derfor ikke anbefale en ordning som innebærer at fylkeskommunen ensidig kan tildele eneretter med eksklusivitet til all kontraktkjøring i området.

Øvrige endringsforslag og vurderinger knyttet til eneretter

Utvalget foreslår å ta ut ordlyden i § 9 a første ledd som sier at enerett kan tildeles en eller flere løyvehavere. I praksis er kontrakter om enerett tildelt drosjesentral eller turbussoperatør. Utvalget mener det bør være opp til fylkeskommunene å vurdere om det er mest hensiktsmessig å tildele enerettskontrakt til løyvehaver, drosjesentral, eller andre aktører, som for eksempel kvalifiserte aktører i persontransportnæringen, slik som den første tildelingen av enerett og skoleskyss i Østfold. Ettersom ordlyden i forslaget ikke begrenser hvem som kan få enerett, åpner det i prinsippet for at enerett kan tildeles andre aktører enn løyvehavere etter yrkestransportloven. Det vil imidlertid være en forutsetning at transporten utøves av aktører med drosjeløyve som er tilknyttet en drosjesentral.

Utvalget mener frihet når det gjelder hvem eneretten tildeles gir blant annet fylkeskommunen mulighet til å utforme enerettsordningen som en driveplikt med enerett for et fastsatt antall løyvehavere. En slik ordning vil ligge tett opp til tidligere ordning med antallsregulering og driveplikt, som beskrevet i kapittel 4.2.6 (modell 5). Til forskjell fra den tidligere ordningen vil en ordning basert på denne tilnærmingen imidlertid ikke omfatte kontraktmarkedet.

Utvalget foreslår å presisere i § 9 a første ledd andre punktum at enerett og godtgjøring kan kombineres. Presiseringen endrer ikke gjeldende rettstilstand.

Utvalget foreslår at det skal fremgå av § 9 a fjerde ledd at tildeling av enerett eller godtgjøring skal skje etter åpne og etterprøvbare prosesser basert på objektive og transparente kriterier. I dag fremgår det av samme bestemmelse at det skal benyttes konkurranse så langt det følger av lov om offentlige anskaffelser og forskrifter gitt med hjemmel i loven. Regelverket om offentlige anskaffelser vil ofte gjelde direkte, slik at justeringen i lovteksten i liten grad vil innebære en realitetsendring. Prinsippene i ny lovtekst er dessuten i samsvar med de generelle prinsippene for offentlige anskaffelser. Til sammenligning følger tilsvarende prinsipper for tildeling av tilskudd eller enerett til kollektivtransport av forordning 1370/2007 (kollektivtransportforordningen). Etter forordningen skal tilskudd eller enerett til kollektivtransport som hovedregel tildeles i kontrakt, etter åpne prosesser og for en avgrenset tidsperiode.

Utover de nevnte endringene foreslår utvalget å videreføre det materielle innholdet i yrkestransportloven § 9 a. Bestemmelsens femte ledd og syvende til tiende ledd er forskjøvet i forhold til gjeldende rett, men tilsvarer materielt innholdet i gjeldende § 9 a.

Utvalget peker på at en grunn til at eneretter har vært lite brukt kan være at fylkeskommunene har vært usikre på når de kan brukes. Utvalget mener derfor det bør utarbeides en veileder for bruken av eneretter. Utvalget oppfordrer ansvarlige myndigheter til å utarbeide en veileder som fylkeskommunene kan forholde seg til ved tildeling av enerett eller bruk av andre tiltak for å sikre drosjetilbudet som del av et helhetlig transporttilbud. Utvalget mener det er naturlig at fylkeskommunene samarbeider om å utarbeide, eller få utarbeidet, en slik veileder som gir oversikt over muligheter, regelverk, erfaringer og beste praksiser knyttet til ordningen. Dette kan bidra til lavere barrierer for å benytte eneretter som tiltak når det er nødvendig for å sikre tilbudet i enkeltturmarkedet.

3.3.5 Mindretallsdissens

Et mindretall i utvalget bestående av medlemmene Helle, Solheim, Trevland og Sivertsen har følgende dissens:

Et tilfredsstillende drosjetilbud i distriktene og for sårbare grupper

Disse medlemmene legger på samme måte som utvalgets flertall til grunn at det er et viktig samfunnshensyn å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud i hele landet, ikke minst for rullestolbrukere og andre sårbare grupper. For disse medlemmene veier dette hensynet tyngre enn hensynene til etableringsfrihet, effektiv konkurranse og offentlige innkjøperes interesse i å slippe å bidra til å kryssubsidiere drosjetilbud i distriktene og for personer med funksjonsnedsettelser. Disse medlemmene viser til de sterke helse-, sosial- og beredskapspolitiske hensynene som gjør seg gjeldende.

Disse medlemmene mener disse hensynene må gis forrang i situasjoner der et tilfredsstillende drosjetilbud vanskelig lar seg realisere innenfor et regime med fri etableringsrett og konkurranse. Disse medlemmene er uenige med flertallet i at tiltakene som foreslås er tilstrekkelige for i) å sikre tilbudet i distriktene og ii) bedre drosjetilbudet for sårbare grupper over hele landet. Flertallets foreslåtte tiltak begrenser seg til a) plikt til å vurdere konsekvenser av kontrakter og høre andre offentlige innkjøpere b) større frihet til å fastsette utstrekningen av enerettsområder i enkeltturmarkedet og c) fullt unntak fra engangsavgiften for drosjer som er tilpasset rullestolbrukere. Dette er alle gode og viktige tiltak som mindretallet støtter, ikke minst vil unntak fra engangsavgiften være av stor betydning.

Dette mindretallet mener likevel at det er nødvendig å gi hjemmel for følgende tiltak i tillegg:

• 1) Gjeninnføring av fylkesvise løyvedistrikt for å gi løyvemyndigheten tilstrekkelig oversikt over omfang, kvalitet og pris på drosjetilbudet ulike steder i fylket. Dette vil gi fylkeskommunen grunnlag for å vurdere om drosjetilbudet er godt nok, herunder for passasjerer som trenger universelt utformede drosjer og eventuelt iverksette tiltak. For eksempel gjennom tildeling av enerett eller pålegg til sentralene om å anskaffe flere drosjer til å betjene rullestolbrukere. Fylkesvise løyvedistrikter vil også gi et langt bedre grunnlag for å skaffe løyvemyndigheten og andre offentlige etater som fører kontroll med drosjenæringen den nødvendige oversikten for å gjennomføre tilsyn og kontroll. Mindretallet er likevel av den oppfatningen at Oslo og Akershus bør være ett løyvedistrikt, alternativt at drosjer fra Oslo får adgang til å kjøre i Akershus og vice versa. De to fylkene fungerer i praksis langt på vei som ett bo- og arbeidsområde. I tillegg skjer mye av drosjetransporten til og fra hovedflyplass til og fra Oslo.

• 2) Adgang for fylkeskommunen til å tildele enerett som omfatter kjøring som i dag tildeles i kontrakt, også kontraktkjøring for andre offentlige innkjøpere enn fylkeskommunen. Et vilkår må være at tildeling av enerett er nødvendig for å sikre et tilstrekkelig drosjetilbud i enkeltturmarkedet. Se nærmere om vurderingskriteriene i ESAs vedtak av 19. juli 2023 om å lukke klagesaken mot Norge om at deler av den tidligere drosjereguleringen, herunder antallsreguleringen av løyver, var i strid med EØS-avtalen artikkel 31. Det bør videre ligge en begrensning i at tildeling av enerett kun kan skje i områder der forskrift om maksimalpris gjelder og at vederlaget ikke kan overstige maksimalpris. Enerettshaver skal pålegges driveplikt i det omfang og med det innhold fylkeskommunen finner hensiktsmessig (offentlig tjenesteplikter/public service obligations). Andre offentlige innkjøpere, drosjenæringen og tilbydere av kollektivtjenester i fylket skal høres før tiltaket besluttes.

Som et strakstiltak mener mindretallet dessuten at følgende endring i Pasientreiseforskriften må innføres:

(x) På steder, eller til tider på døgnet, der helseføretaka ikkje har inngått kontrakt om pasienttransport, skal helseføretaka tilby ei ordning der pasienten kan ta drosje utan å betale meir enn eigendelen for transporten. Behandler avklarar transportbehov og rekvirerer transport på helseføretaka si rekning. Helseføretaka skal betale løyvehavar resten av prisen for transporten.

Det er stort sett bare i grisgrendte strøk med dårlig utbygd kollektivtilbud at Pasientreiser ikke inngår kontrakter om pasienttransport, eventuelt døgnkontinuerlig pasienttransport. Mange pasienter som bor i slike områder, er avhengig av at det eksisterer et drosjetilbud i enkeltturmarkedet som de kan benytte seg av. En rettighet for pasienten til å bestille drosje etter eget valg, bare mot betaling av egenandel, vil etter mindretallets syn styrke tilbudet i enkeltturmarkedet i distriktene. Det vil i tillegg være et viktig helse- og sosialpolitisk tiltak for pasienter som av ulike grunner ikke har anledning til selv å legge ut for transporten på forhånd og kreve refusjon, ikke minst for pasientgrupper som ikke blir omfattet av TT-kortordning.

Skulle det senere vise seg at disse tiltakene ikke er tilstrekkelig for å sikre et godt drosjetilbud i hele landet, mener mindretallet at det bør utredes å overføre ansvaret for pasientreiser fra helseforetakene til fylkeskommunene. Dette vil lette samordningen i kontraktmarkedet og mellom drosjenæringen og øvrig kollektivtilbud som fylkeskommunene har ansvar for.

Mindretallet ønsker ellers å minne om den forpliktelsen som yrkestransportloven § 9 d) nr. 2 nå legger på samtlige drosjesentraler om å ha tilgjengelig et tilstrekkelig antall drosjer tilpasset rullestolbrukere og løyvemyndigheten sin adgang til å kreve retting etter yrkestransportloven § 9 f). Etter mindretallets syn, er det sentralt at fylkeskommunene følger opp på dette punktet slik at hele drosjenæringen må være med å ta ansvar for at drosjetilbudet til denne gruppen blir tilstrekkelig. For dette mindretallet var denne oppgaven en sentral del av begrunnelsen for at vi mente det var nødvendig å gjeninnføre den etableringshindringen som ligger i sentraltilknytningsplikt.

3.4 Høringsinstansenes syn

3.4.1 Ansvar for drosjetilbudet i enkeltturmarkedet og virkemidler for å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud i hele landet – § 9 b første og andre ledd

I dette punktet redegjør departementet samlet for høringsinstansens innspill til utvalgets forslag til ny § 9 b første og andre ledd (ny § 9 a etter omnummerering). Forslaget presiserer at fylkeskommunen skal vurdere om det er et tilfredsstillende drosjetilbud i enkeltturmarkedet som del av et helhetlig drosjetilbud, og kan sette i verk tiltak for å sikre omfang, kvalitet og pris på drosjetjenester hvis det er nødvendig for å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud.

Møre og Romsdal fylkeskommune, Buskerud fylkeskommune, Innlandet fylkeskommune, Troms fylkeskommune, Vestland fylkeskommune, Agder fylkeskommune, Rogaland fylkeskommune, Telemark fylkeskommune, Østfold fylkeskommune, Landsorganisasjonen (LO), Yrkestrafikkforbundet og NHO Transport er generelt positive til de foreslåtte endringene i § 9 b første og andre ledd. Akershus fylkeskommune, Nordland fylkeskommune og Vestfold fylkeskommune er også i all hovedsak positive til forslagene. De fleste fylkeskommunene er imidlertid tydelige på at staten må kompensere fylkeskommunene for økt administrasjon og for å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud.

Møre og Romsdal fylkeskommune, Vestland fylkeskommune, Agder fylkeskommune og Telemark fylkeskommune mener forslaget gir løyvemyndigheten flere virkemidler til å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud, spesielt i distriktene. Disse fylkeskommunene uttaler at de er positive til endringene knyttet til eneretter og innføring av støtteordning for drosjevirksomhet. Møre og Romsdal fylkeskommune, Vestland fylkeskommune og Telemark fylkeskommune mener dette kan være gode virkemidler for å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud, under forutsetning av at det blir inkludert tilstrekkelig med økonomiske midler i rammeoverføringene til fylkeskommunen.

Troms fylkeskommune stiller spørsmål ved mangel på bevilgning av midler til utredningsarbeidet som fylkeskommunen pålegges i forbindelse med vurdering av enerett i enkeltturmarkedet. Troms fylkeskommune etterlyser vurderingen av driveplikt og behovsprøving, som var signalisert skulle komme i Drosjeutvalgets delutredning II.

Vestfold fylkeskommune er positiv til endringsforslagene når det gjelder eneretter og innføring av en støtteordning for drosjevirksomheter. Det forutsettes at dette kompenseres med tilstrekkelige midler i rammeoverføringen til fylkeskommunen. Vestfold fylkeskommune forutsetter at administrative kostnader ved foreslåtte endringer kompenseres i rammeoverføringen til fylkeskommunen. Samlet sett mener fylkesdirektøren forslagene gir løyvemyndigheten flere virkemidler til å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud i hele fylket.

Akershus fylkeskommune viser til at utvalget har tiltenkt fylkeskommunen en betydelig større rolle som løyvemyndighet ved at de nå får et lovfestet ansvar for å kunne tilby et helhetlig drosjetilbud i både bynære og grisgrendte strøk. Fylkesrådet mener det må bevilges midler for å øke kapasiteten og kompetansen hos fylkeskommunene.

Østfold fylkeskommune støtter utvalgets forslag til lovendringer i yrkestransportloven med tilhørende endringer i forskrifter, så lenge det hensyntas i de statlige rammeoverføringene til fylkeskommunene. Fylkeskommunen ser positivt på utvalgets helhetlige tilnærming til reguleringen av drosjenæringen, spesielt med tanke på å ivareta transportbehovet i både byer og distrikter. Fylkeskommunen mener utvalgets forslag tar hensyn til de forskjellige utfordringene som eksisterer i dagens drosjemarked, inkludert markedssvikt i distriktene, behovet for å sikre hvit økonomi og ryddige arbeidsforhold, samt utfordringer knyttet til overetablering i urbane områder. Fylkeskommunen påpeker likevel at det er viktig at fylkeskommunene settes økonomisk i stand til å ta i bruk virkemidlene som skisseres. Som følge av vurderingen av enkeltturmarkedet kan det avdekkes behov for kompensasjon med kjøp eller i form av enerett, opprette tilskuddsordninger, etablere drosjetjenester i egenregi og samordning av kontrakter. Fylkeskommunen mener dette er tiltak som vil være ressurs- og kostnadskrevende, og at det derfor er en tydelig forventning om at dette hensyntas i rammeoverføringene fra staten.

Videre påpeker Østfold fylkeskommune at de foreslåtte tiltakene vil kunne føre til bedre tilgjengelighet til drosjetjenester, spesielt for sårbare grupper som er avhengige av slik transport. For drosjenæringen som helhet, mener fylkeskommunen at tiltakene vil kunne bidra til mer ordnede forhold, bedre arbeidsmiljø og større økonomisk forutsigbarhet. Dette er viktig for å sikre at drosjenæringen fortsatt kan være en attraktiv og bærekraftig del av transporttilbudet i Østfold.

Rogaland fylkeskommune mener at det er viktig at fylkeskommunene får overført midler for gjennomføring av endringene, og er opptatt av at de foreslåtte reguleringstiltakene i drosjenæringen ikke utvider det offentlige byråkratiet totalt sett.

Trøndelag fylkeskommune støtter forslaget om at fylkeskommunen får et lovfestet ansvar for å vurdere om drosjetilbudet i enkeltturmarkedet er tilfredsstillende som del av det samlede transporttilbudet. Videre støtter fylkeskommunen forslaget om at fylkeskommunen kan sette i verk tiltak for å sikre omfang, kvalitet og pris på tjenestene, dersom tilbudet ikke er tilfredsstillende.

Troms fylkeskommune er positiv til at det settes mer fokus på vurdering av drosjetilbudet som helhet. Det stilles likevel spørsmål ved om det er knyttet midler til dette utvidede ansvaret til fylkeskommunen. En grundig vurdering av om fylket har et tilfredsstillende drosjetilbud innebærer økte kostnader til utredningsarbeid og administrative ressurser. Fylkeskommunen viser til at sentraltilknytningsplikten vil lette arbeidet med vurderingen av det totale drosjetilbudet.

Buskerud fylkeskommune mener det er helt nødvendig med økte bevilgninger til kollektivtransporten for å kunne tilby et godt og helhetlig transporttilbud, herunder støtteordninger for å sikre et drosjetilbud.

Innlandet fylkeskommune mener det er nødvendig å sette i verk tiltak der drosjetilbudet er utilstrekkelig eller manglende. Innlandet fylkeskommune støtter innføringen av bestemmelsene som er foreslått som ny § 9 b, som tydeliggjør fylkeskommunens ansvar for å vurdere drosjetilbudet i enkeltturmarkedet. For at fylkeskommunen skal kunne bli i stand til å iverksette tiltak med økonomiske virkemidler, mener Innlandet fylkeskommune at det må inkluderes tilstrekkelig med midler i rammeoverføringene til fylkeskommunene. Det er avgjørende for om kjøp av tjenester, godtgjørelse og enerett blir effektive virkemidler.

Telemark fylkeskommune uttaler at de er positive til at løyvemyndighetene får utvidet ansvar til å vurdere drosjetilbudet i enkeltturmarkedet og sette i verk tiltak. Fylkekommunen viser til at gjeninnføringen av sentraltilknytningsplikten vil gjøre det lettere for fylkeskommunen å vurdere drosjetilbudet, og at datainnhenting og rapportering legger grunnlaget for at fylkeskommunen kan vurdere drosjetilbudet.

Vestfold fylkeskommune er positiv til de foreslåtte endringene, og mener det vil gi myndighetene bedre oversikt over drosjemarkedet, samt at løyvemyndigheten får verktøy for å gjøre tiltak der det er behov. Fylkeskommunen forutsetter at det blir gitt økt rammetilskudd som kompensasjon for merkostnader forslaget medfører.

Agder fylkeskommune uttaler at de er positive til at fylkeskommunene får flere virkemidler til å sikre at drosjetilbudet, spesielt i distriktene, er tilfredsstillende. For å tilby mobilitet til alle innbyggere mener fylkeskommunen at er det nødvendig å kunne stille kvalitetskrav til at drosjen skal ha utstyr for transport av små barn eller personer med funksjonsnedsettelser. Samtidig vil fylkeskommunen understreke viktigheten av drosjeutvalget sin oppfordring om at det blir inkludert midler i rammeoverføringen til fylkeskommunen for å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud. Fylkeskommunen mener dette vil være helt avgjørende for om godtgjørelse og enerett blir effektive virkemidler.

Oslo kommune mener at det fremstår som uklart hvor langt ansvaret for å gjøre en vurdering av drosjetilbudet rekker, og hva som menes med «tilfredsstillende» drosjetilbud. Kommunen viser til at drosjetilbudet i Oslo per i dag har mer enn tilstrekkelig kapasitet, og at utfordringen nå er å ha reell oversikt over hvilke drosjer som faktisk opererer i Oslo, fordi drosjemarkedet er mindre regulert og antall drosjeløyver har økt. Kommunen viser i denne sammenheng til at den forventer at Oslo kommune får betydelig flere drosjesentraler enn før dereguleringen, da det var sju sentraler på det meste, og at løyvehaver i Oslo også kan velge å tilslutte seg sentral i et annet fylke. Sentralene kan drive på tvers av fylker. Selv om det fremgår av utredningen at forslaget «ikke (er) ment som en realitetsendring av ansvarsforholdene», mener Oslo kommune forslaget vil innebære bruk av administrative ressurser uten at det nødvendigvis er behov for det. Oslo kommune mener derfor at forslaget må avgrenses til «når det er nødvendig». Kommunen ser imidlertid at det kan være gode grunner til å vurdere om drosjetilbudet er tilfredsstillende for sårbare grupper, og å se drosjetilbudet i enkeltturmarkedet i sammenheng med kollektivtilbudet.

Bergen kommune viser til at kommunen ved innføringen av drosjereformen i 2020 erfarte økt tilgjengelighet til drosjetjenester og at ventetidene ble redusert, noe som ga gode velferdsgevinster for kundene. Kommunen fremhever at den teknologiske utviklingen i markedet har bidratt til at drosjenæringen de siste årene har fått konkurranse fra nye aktører som har vokst fram ved siden av den etablerte næringen. Nye forretningskonsepter kan tilby drosjetjenester på nye og mer kostnadseffektive måter med blant annet app-baserte løsninger for bestilling og betaling av drosjetjenester. Kommunen mener denne utviklingen i stor grad har endret forbrukernes forventninger til hvordan drosjetransporten kan og bør være. Bergen kommune ser det som viktig at den nye reguleringen av drosjemarkedet fortsatt skal gi aktørene stor fleksibilitet til å innrette egen virksomhet. Kommunen er derfor fornøyde med at utvalget ikke gjeninnfører antallsbegrensning for drosjeløyver og anbefaler å videreføre nåværende struktur med at løyvehaver kan være sitt eget enkeltmannsforetak.

Kollektivtrafikkforeningen er i hovedsak positiv til de foreslåtte endringene, og støtter flertallets forslag til reguleringer. Foreningen mener de foreslåtte endringene vil kunne gi løyvemyndighetene bedre oversikt over drosjemarkedet, samt gode verktøy for å gjøre tiltak der det er behov. Kollektivtrafikkforeningen understreker viktigheten av drosjeutvalgets oppfordring til at det er nok midler i fylkeskommunenes rammer. Kollektivtrafikkforeningen mener det er viktig å se på drosjetilbudet i enkeltturmarkedet som en del av et helhetlig transporttilbud, og at det er viktig at fylkeskommunen har mulighet til å sikre tilbudet gjennom kontrakt om plikt til offentlig tjeneste, tilskuddsordninger, bruk av egenregi eller på annen måte. Foreningen er positiv til at løyvemyndigheten får utvidet ansvar til å vurdere drosjetilbudet i enkeltturmarkedet og til å sette i verk tiltak. Foreningen mener at gjeninnføring av sentraltilknytningsplikten vil gjøre det lettere for fylkeskommunene å vurdere drosjetilbudet og sikre et tilfredsstillende drosjetilbud i deres region. Videre viser Kollektivtrafikkforeningen til at det vil kreve økte ressurser om fylkeskommunene skal følge opp endret og forsterket ansvar på en god måte.

Helse Vest RHF, Helse Midt-Norge RHF og Helse Sør-Øst RHF uttaler at de støtter utvalgets overordnede mål om tilfredsstillende drosjetilbud i hele landet, ryddige arbeidsforhold, hvit økonomi og sikkerhet og etterlevelse av regelverket.

Samtlige helseforetak understreker at det er viktig for spesialisthelsetjenesten med et drosjetilbud som har tilstrekkelig kapasitet og kvalitet, både i distriktene og i mer sentrale strøk. Helse Sør-Øst RHF og Helse Midt-Norge RHF understreker at det må sikres et tilfredsstillende drosjetilbud hele døgnet og tilstrekkelig tilgang på drosjer som har plass til rullestol og/eller er tilpasset funksjonshemmede.

Helseforetakene viser til at de årlig bruker ca. 2 milliarder kroner på kjøp av transporttjenester, og at det er avgjørende at det er et velfungerende drosjemarked med konkurranse for å kunne oppnå god forvaltning av de midlene som brukes til pasienttransport. Foretakene viser til at spesialisthelsetjenesten er en av drosjenæringens største kunder, og at den er avhengig av et velfungerende drosjetilbud for at transport ikke er til hinder for nødvendig helsehjelp. Helseforetakene viser til at spesialisthelsetjenesten gjennom mange år har fått erfaring med å sikre gode prosesser i offentlige anbud, og at de har god kunnskap om markedet. Helseforetakene sikrer så langt det er mulig en riktig og forsvarlig transport for hver pasient, god samordning og effektiv ressursutnyttelse av drosjer og andre pasienttransporttilbud. For å oppnå dette er det en forutsetning med et velfungerende drosjemarked som er tilrettelagt for konkurranse.

Helseforetakene understreker at det er viktig at ansvaret for pasientreiser fortsatt ligger hos spesialisthelsetjenesten. Blant annet understreker Helse Nord RHF at det at ansvaret for pasientreiser ligger i de regionale helseforetakene medfører riktig og forsvarlig transport til hver enkelt pasient, god samordning av bruken av drosjer og helseforetakenes øvrige tilbud på pasienttransport og effektiv ressursutnyttelse.

Helse Vest RHF og Helse Midt-Norge RHF viser til at helseforetakene inngår avtaler med drosjenæringen gjennom anbud i henhold til lovverket om offentlige anskaffelser, og mener reguleringsendringene som ble gjennomført i 2020 er positive for helseforetakene. Innkjøpere av drosjetjenester fikk større innflytelse, og erfaringer viser at konkurranse om anbudene kan ha positiv effekt på pris og kvalitet.

Helseforetakene påpeker at det ikke bare er i mindre markeder med få tilbydere at det kan oppstå manglende konkurranse. Også i større markeder kan det være få drosjesentraler med riktig kapasitet.

Helse Midt-Norge RHF viser til at helseforetakene har ansvaret for å finansiere pasientenes rett til å få dekket reiseutgifter til og fra behandling i spesialist- og primærhelsetjenesten. Vanligvis organiserer pasienten reisen selv og får reisestøtte i etterkant. Hvis pasienten av medisinske grunner ikke kan bruke vanlig kollektivtransport, kan behandleren bestille tilrettelagt transport. For denne pasientgruppen brukes hovedsakelig drosje, og spesialisthelsetjenesten er en av drosjenæringens største kunder. Helseforetaket mener at det er viktig at spesialisthelsetjenesten, som har ansvaret for pasienttransport, har oversikt og kontroll på alle deler av denne aktiviteten for å optimalisere planleggingen. Det gjelder ambulanser, ambulansebåter, syketransportbiler og pasienttransport i egen regi.

Helse Nord RHF mener det ikke er hensiktsmessig å øke overføringen av økonomiske ressurser fra helseforetakene til drosjenæringen for å opprettholde et generelt drosjetilbud til publikum i distriktene. Helseforetaket mener helseforetakene allerede er en sterk bidragsyter for å opprettholde et drosjetilbud til befolkningen, slik utvalget har beskrevet i NOU 2024. Helse Nord RHF viser til at helseforetakene har store utfordringer grunnet den demografiske utviklingen og mangel på fagfolk og må gjøre prioriteringer for å sikre pasientbehandling og redusere ventetidene på behandling.

Helse Nord RHF viser til at de foreslåtte endringene kan ha betydning for konkurransesituasjonen i drosjenæringen, tilgangen på transportressurser og dermed på helseforetakenes forhandlingsposisjon i anskaffelser av veitransport for pasientreiser med drosje/turvogn. Helse Nord RHF mener endringene i prinsippet vil medføre noe høyere etableringsbarrierer for nye aktører, som kan føre til redusert konkurranse i markedet for tjenestene helseforetakene kjøper.

Helse Nord RHF mener kravene helseforetakene stiller i nasjonale standardiserte avtaledokumenter er tilstrekkelige for å sikre en god tjeneste for pasientreiser, og at nye krav i lov og forskrift dermed har lite ekstra verdi for helseforetakene. Endringene vil imidlertid samlet sett medføre risiko for lavere konkurranse i næringen og høyere priser i kontraktmarkedet, som fører til høyere transportkostnader for helseforetakene.

Helse Nord RHF mener det ikke er behov for tiltak fra myndighetenes side, fordi mange av problemene som beskrives har sammenheng med andre forhold enn dereguleringen.

Pasientreiser HF har spilt inn mange av de samme synspunktene som helseforetakene. Pasientreiser HF viser til at de er avhengige av et velfungerende drosjemarked med tilgjengelighet og kapasitet i hele landet. Som helseforetakene fremhever Pasientreiser HF at reguleringsendringene som ble gjennomført i 2020 var positive for helseforetakene; Innkjøpere av drosjetjenester fikk større markedsmakt, og erfaringer viser at konkurranse om anbudene kan ha positiv effekt på pris og kvalitet.

Pasientreiser HF understreker at det er viktig for offentlige innkjøpere av transporttjenester at leverandørene tilfredsstiller krav og regler for arbeidslivet, innberetning av skatt, taushetsplikt og sikkerhet med mer. Med innføringen av åpenhetsloven er det klare krav til virksomhetene om å ettergå leverandører i alle ledd ved kjøp av tjenester. Pasientreiser HF mener utvalgets forslag bidrar til bedre regulering og mulighet for kontroll av etterlevelse for offentlige innkjøpere. Samtidig er innkjøp av drosjetjenester en betydelig kostnad for helseforetakene. Årlig bruker helseforetakene rundt 2 milliarder kroner på kjøp av transporttjenester og konkurranse om kontraktene er viktig for å holde kostnadene på et hensiktsmessig nivå.

Pasientreiser HF er positive til en presisering av fylkeskommunens ansvar i lovverket. Pasientreiser HF antar at presiseringen vil gi insentiver til fylkeskommunen til å følge opp drosjemarkedet i egen region slik at man best mulig kan ivareta behovet for tilgjengelige drosjetjenester i hele landet. Samtidig er det svært viktig at ansvaret kun gjelder drosjetjenester i enkeltturmarkedet. Ansvaret for drosjetilbudet i kontraktmarkedet, som for eksempel pasienttransport, bør ikke være en del av fylkeskommunens ansvar. Pasientreiser HF understreker viktigheten av at ansvaret for pasientreiser fortsatt bør ligge hos spesialisthelsetjenesten. Pasienter har ulike behov for transport som helseekspress, drosje, fly, ferje, liggende og sittende syketransport, ambulanse og luftambulanse. For at spesialisthelsetjenesten skal gi riktig og forsvarlig transport til hver enkelt pasient, god samordning av bruken av drosjer og helseforetakenes øvrige tilbud på pasienttransport og effektiv ressursutnyttelse, mener Pasientreiser HF at det helhetlige ansvaret for pasienttransport bør ligge hos spesialisthelsetjenesten.

Pasientreiser HF støtter den foreslåtte oversikten over mulige tiltak i lovverket. Samtidig bør det vurderes å gi større overføringer til fylkeskommunene slik at de faktisk kan iverksette de ulike tiltakene nettopp for å sikre transporttjenester i hele landet.

Yrkestrafikkforbundet (YTF) mener at gjeninnføring av driveplikt og antallsregulering vil kunne bidra til å styrke seriøse aktører i drosjenæringen, noe som igjen kan bidra til inntektssikkerhet for drosjesjåfører. YTF mener driveplikt og antallsregulering ikke bare bidrar til mer ordnede forhold i næringen, men også til å sikre samfunnets behov for tilgjengelighet, kvalitet og sikkerhet i drosjevirksomheten. YTF har merket seg at flertallet i utvalget ønsker å gi fylkeskommunene muligheter til å innføre driveplikt gjennom tildeling av enerett der det er nødvendig, og at eneretten kan utformes som en antallsregulering av drosjeløyver. YTF støtter utvalgets mindretall som ønsker å pålegge enerettshaver driveplikt.

Landsorganisasjonen i Norge (LO) støtter utvalgets overordnede vurderinger av modeller og virkemidler for et tilfredsstillende drosjetilbud. Landsorganisasjonen stiller seg bak flertallets konkrete anbefalinger om tiltak for å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud i utredningens kapittel 5, men er ikke enig i at de foreslåtte tiltak er tilstrekkelig. LO støtter mindretallets forslag om ytterligere tiltak.

Norges Taxiforbund støtter forslaget fra utvalget, med tillegg av dissensen fra mindretallet om at eneretter skal omfatte kontraktmarkedet og innføring av fylkesvise løyvedistrikt.

I en høringsuttalelse på vegne av 159 drosjeaktører fremgår det at aktørene i hovedsak støtter opp om de foreslåtte tiltakene, og er godt fornøyd med hvordan utvalget ser på reguleringen av drosjenæringen fremover. Innholdet i forslaget §§ 9 a og 9 b er ikke kommentert særskilt.

Norges Taxiforbund avdeling Buskerud (NT Buskerud) mener offentlige myndigheter har hjemmel for å fravike konkurranseregelverket i kommuner hvor det ikke er bedriftsøkonomisk grunnlag for å tilby drosjetjenester 24-7-365. Hvis offentlige myndigheter skal pålegge driveplikt i likhet med vilkårene før 1. november 2020, mener NT Buskerud at det kreves kompensasjon i form av direkte økonomisk bidrag eller offentlig betalt transport. NT Buskerud mener at direkte økonomisk støtte til drosjeforetak i distriktene kun må skje hvis kontrakter om offentlig betalt transport ikke kan kombineres med ordinær drosjevirksomhet. Hvis ingen av disse vilkårene kan oppfylles, mener NT Buskerud at løyvehaverne i disse kommunene ikke kan pålegges døgnkontinuerlig drift. NT Buskerud mener man ikke har krav på kompensasjon ved enerett, og at det derfor er en selvmotsigelse å tildele enerett og samtidig tilby støtteordninger. NT Buskerud mener det er en nedtur hvis drosjenæringen skal være avhengig av offentlige støtte for å sikre driftsgrunnlaget. Hvis offentlige anbud innfører vilkår utover pris som eneste parameter, og benytter forskrift om takstberegning og maksimalpriser for løyvepliktig drosjetransport med motorvogn, mener NT Buskerud at diskusjon om støtteordninger ville vært irrelevant. Buskerud fylkesforening representerer mange små kommuner, hvor markedsgrunnlaget for enkeltturer er svært marginalt og ikke drivverdig 24-7-365. Hvis disse kommunene skal pålegges døgnkontinuerlig drift, forutsetter NT Buskerud at det må tilføres økonomiske ressurser direkte eller kombineres med offentlig betalt transport. Det er derfor svært viktig at «distriktsmodellen» hensyntar dette faktum. NT Buskerud viser til at utvalget hevder at flere drosjeselskap kan konkurrere om kontraktkjøring i distriktene, og at dette har ført til bedre konkurranse. NT Buskerud mener det motsatte skjer ved at eksterne aktører fratar stedlige drosjer lokalt kontraktmarked.

NT Buskerud støtter prinsippet om at fylkeskommunen får som oppgave å vurdere om det er et tilfredsstillende drosjetilbud i enkeltturmarkedet i fylket, som del av et helhetlig transporttilbud. NT Buskerud viser til sine argumenter for å gjeninnføre behovsprøving.

NT Buskerud støtter tiltak om offentlige tjenester som anbudskontrakter og tilskuddsordninger, men er sterkt kritisk til at fylkeskommunen skal etablere drosjetjenester i egen regi. NT Buskerud viser til at kommuner allerede har etablert et «drosjetilbud» i egen regi hverdager, mandag til fredag kl. 0800-1600 som fratar drosjenæringen et vesentlig driftsgrunnlag. NT Buskerud mener det er svært lite ønskelig at transportoppdrag i fylkeskommunal regi som i dag utføres av drosjenæringen, skal føre til ytterligere tap av driftsgrunnlag for drosjenæringen. Dette hensynet veier særlig tungt i distriktene som utgjør 90 prosent av norske kommuner.

NHO Transport mener at drosjemarkedet ikke er selvregulerende, og at både transportbehovene og næringen er i utvikling. NHO Transport viser til at organisasjonen støttet initiativet til drosjereformen som ble gjeldende fra november 2020, men mener erfaringene tilsier at regelverket ble for liberalt og fikk en del utilsiktede virkninger, spesielt i enkeltturmarkedet. NHO Transport mener det var behov for strengere objektive krav til aktørene, likere konkurransevilkår mellom aktører med ulike forretningsmodeller i samme markedssegment, bedre etterlevelse av reglene og styrket tilsyn.

NHO Transport støtter flertallets forslag til reguleringer presentert i NOU 2024: 15, inkludert at reglene ut fra hensynene reguleringen skal ivareta er innenfor EØS-avtalen. NHO Transport mener det er vesentlig å sikre et best mulig transporttilbud til de reisende, der drosjer inngår som én del ut fra lokalt transportbehov, men at drosjer ikke bør være et mål i seg selv, men et virkemiddel for trygg og effektiv mobilitet i distrikter og byer. NHO Transport viser til at den største delen av drosjetjenestene allerede er offentlig finansiert gjennom offentlige kontrakter eller refusjonsordninger.

NHO Transport viser videre til at fylkeskommune med nytt regelverk får ansvar for å vurdere drosjetilbudet i enkeltturmarkedet, samtidig som den lokale kollektivtransporten flere steder er underfinansiert. På generelt grunnlag mener foreningen at det offentlige bør være varsomme med å bygge opp et større/eksklusivt marked for drosjenæringen eksempelvis på bekostning av bussnæringen. Det kan ifølge NHO Transport medføre ineffektiv ressursbruk for det offentlige og utfordringer med å beholde og rekruttere bussjåfører til lovpålagt skoleskyss, spesielt i distriktene.

Bolt mener fylkeskommunens skjønnsmessige adgang til å gripe inn i drosjemarkedet er i strid med EØS-retten, fordi det ikke er i tråd med lovkravet i EØS-retten, som krever at bestemmelser som griper inn i de grunnleggende frihetene, skal være klare, presise og forutsigbare, slik at berørte aktører kan forstå sine rettigheter og forpliktelser, og tilpasse atferden sin deretter.

Uber mener at å begrense tilbudet i urbane strøk ikke vil gjøre noe for å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud. Uber viser til at utvalget selv konkluderer med at dagens tilbud i byområder allerede fungerer, og at utvalget gir markedets funksjonalitet «grønt lys» både i små og store byer. Videre uttaler Uber at utvalget anerkjenner at de foreslåtte endringene trolig vil føre til konsolidering av markedet, mindre konkurranse, høyere kostnader for sjåfører og dermed høyere priser for passasjerene. Kort sagt: de foreslåtte endringene vil faktisk forverre drosjetilbudet i urbane områder. Uber mener at basert på utvalgets egen vurdering kan restriktive tiltak kun rettferdiggjøres i distriktene, ikke i urbane strøk eller små byer. Utvalgets restriktive forslag vil heller ikke bedre tilgjengeligheten for sårbare mennesker. Utvalget nevner dette som et problem, og foreslår å gi drosjesentralene ansvaret, men kommer ikke med konkrete krav eller forslag som understøtter dette. Det nærmeste er forslaget om å avskaffe engangsavgiften for rullestoltilpassede biler, som vil gjøre tilgjengelige kjøretøy mindre økonomisk ugunstige for løyvehavere. Uber støtter dette forslaget isolert sett, men vil påpeke at de regulatoriske restriksjonene er irrelevante her, og ikke tilfører noen verdi.

Ullensvang eldreråd er generelt positive til forslagene fra Drosjeutvalget, da det gir løyvemyndighetene flere virkemidler til å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud, spesielt i distriktene. Videre mener eldrerådet det er særs viktig at det i distriktene skal være mulig å bestille drosje 24 timer i døgnet, slik tilbudet er i større byer og tettsteder i dag. For å få dette gjennomført må de statlige støtteordningene for drosjenæringen økes betydelig som del av rammeoverføringene til fylkeskommunen.

Bygdevekstprosjektet v/kommunene Holtålen, Rindal, Grong, Røyrvik, Namsskogan og Lierne sin erfaring er at drosjereformen i 2020, har bidratt til et langt dårligere drosjetilbud i distriktene, og mener først og fremst mangel på kjøreplikt har gitt negativt utslag. Prosjektet håper at evalueringen, gjennom Drosjeutvalgets utredninger, kan gjeninnføre drosje som et trygt og pålitelig alternativ til mobilitetstiltak.

Bygdevekstprosjektet mener det er positivt at utvalget legger særlig vekt på å sikre tilbudet i distriktene. Bygdevekstprosjektet mener en av grunnene til at drosjetilbudet er særdeles viktig i distrikts-Norge, er at øvrige transportmuligheter er begrenset. Det er få avganger med buss/tog, og disse tilfredsstiller ikke innbyggeres behov for transport. I tillegg er få mennesker spredt på et forholdsvis stort areal. Bygdevekstprosjektet mener drosjenæringen da blir eneste reelle alternativ til privatbilen.

Bygdevekstprosjektet viser til at muligheten til å være mobil er viktig for bostedets attraktivitet. I denne sammenheng viser prosjektet til at Ungdommens distriktspanel i 2021 løftet fram mobilitet som tiltak for å gjøre distriktene mer attraktive for framtidens innbyggere. Prosjektet mener drosjetilbudet er et naturlig element i dette.

Bygdevekstprosjektet mener et annet viktig element i vurderingen av det lokale drosjetilbudet er sårbare gruppers mulighet til deltakelse i samfunnet, spesielt for unge, eldre, personer med funksjonsutfordringer, flyktninger med mer. Å ikke ha mulighet til å delta på grunn av mangel på transportmuligheter kan føre til utenforskap, noe som er på dagsorden for bekjempelse på nasjonalt nivå. Det bekymrer Bygdevekstprosjektet at innbyggere ikke har like muligheter for deltakelse, og mobilitet kan være en av de enkleste utfordringene å løse når det gjelder inkluderingssegmentet.

Bygdevekstprosjektet viser til at det i deres seks bygdevekstkommuner, kun er én kommune som opplever å ha et fungerende drosjetilbud. Bakgrunnen for dette er at sjåførene velger å ta et ekstra samfunnsansvar, uten at de har noe spesielt igjen for det. Tjenestetilbud utover kravet tilbys av eget, frivillig initiativ. Med få sjåfører betyr dette at de nesten alltid er på vakt eller har bakvakt. Dette er ikke bærekraftig over tid, og skaper en sårbar og skjør drosjenæring. Bygdevekstprosjektet mener at drosjetilbudet i denne kommunen er fungerende akkurat nå, men prisgitt enkeltpersoners helse og livssituasjon; dermed antageligvis ikke fungerende på sikt.

Bygdevekstprosjektet mener det kan være en god løsning at fylkeskommunene får ansvar for å vurdere drosjetilbudet i et område, og at det da bør være i tett dialog med kommunene, blant annet ved tildeling av enerett. Prosjektet mener fylkeskommunen bør få kompensasjon for ekstra ressursbruk, og at eventuelle kostnader utover det besørges av staten. Prosjektet mener det er bærekraftig å gjøre en helhetlig vurdering av alle offentlige drosjetilbud. Å se disse i sammenheng ved tildeling av enerett kan ifølge prosjektet også ha den fordelen at man gir drosjenæringen mulighet for et sikrere levebrød, og dermed styrker mobiliteten i distriktene. Prosjektet mener også en helhetlig samordning mellom alle transporttilbud hadde styrket distriktenes mobilitet betraktelig, og skapt en fleksibilitet som kunne ha vært en reell konkurrent med privatbilen. Prosjektet mener fylkeskommunen er den fremste til å sørge for slik samordning.

Nasjonalforeningen for folkehelsen mener det er bra at fylkeskommunen skal ha virkemidler tilgjengelig for å regulere markedet og sikre et tilfredsstillende drosjetilbud, og forventer at disse virkemidlene også tas i bruk for å sikre at personer med nedsatt funksjonsevne, som personer med demens, får et forutsigbart og trygt drosjetilbud. Mange personer med demens er helt avhengige av drosje for å kunne forflytte seg. Da må det være enkelt å få tak i en drosje, man må være trygg på at drosjeturen ikke blir overpriset og at drosjesjåføren faktisk kjører dit passasjeren skal. Nasjonalforeningen fremhever at fylkeskommunens vurderinger og tiltak bør ha som utgangspunkt at personer med demens sikres et godt drosjetilbud og at gruppen prioriteres hvis det skulle oppstå mangel på drosjer og/eller utfordringer i det øvrige transporttilbudet. Videre fremhever Nasjonalforeningen at en viktig dimensjon i tilpasningen for funksjonshemmede handler om drosjesjåførenes kompetanse på hvordan møte kunder med kognitive funksjonsnedsettelser, som for eksempel demenssykdom. I forbindelse med Nasjonalforeningens arbeid for et mer demensvennlig samfunn har de utviklet et kursopplegg som tilbys ansatte i servicenæringen, og blant annet inngått samarbeidsavtaler med Oslo Taxi og Norgestaxi som jevnlig tilbyr kurs til sine ansatte. Et drosjetilbud som er trygt og forutsigbart for personer med demens, vil være trygt og godt for alle.

Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO) mener at fylkeskommunen skal være pliktig til å sette i verk nødvendige tiltak for å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud for personer med funksjonsnedsettelse i hele landet. FFO mener fylkeskommunene skal sørge for at det er et godt drosjetilbud overalt, for alle og til enhver tid.

Pensjonistforbundet og SAKO-organisasjonene (LO-Stats Pensjonistutvalg, Telepensjonistenes Forbund, Fagforbundets sentrale pensjonistutvalg, Postens Pensjonistforbund, Politiets Pensjonistforbund, Jernbanepensjonistenes Forbund og Statens Vegvesens Forbund) viser til det for gruppen eldre er viktig å ha et forutsigbart og trygt drosjetilbud. De benytter seg oftere av pasientreiser og TT-reiser, og mange har mobilitetsutfordringer og funksjonsnedsettelser som gjør dem avhengige av et godt, trygt og tilgjengelig transporttilbud. Den demografiske utviklingen med flere eldre, særlig i distriktene, tilsier også at det må være viktig å ha et forsvarlig drosjetilbud over hele landet. Tilgang på gode kollektivtransporttjenester er nødvendig for å realisere «Bo trygt hjemme-reformen».

Pensjonistforbundet mener de vedtatte tiltakene ikke er tilstrekkelige for å sikre et godt drosjetilbud over hele landet, og at det fortsatt er behov for tiltak som gir et bedre tilbud i distriktene, både for regulære passasjerer i enkeltturmarkedet og passasjerer med funksjonsnedsettelser. Forbundet viser til at kundegrunnlaget i distriktene ofte er lavt, og mener det derfor er nødvendig med offentlige tiltak som sikrer at drosjene kan levere persontransport på alle steder og hele døgnet, også når og der det er lav etterspørsel. Forbundet advarer mot at kravene til tjenestetilbyderne i distriktene lempes for å gi et økt tilbud; det må være like god kvalitet på tilbudene i by og land.

Pensjonistforbundet er enig med flertallet i utvalget om at eneretter er den løsningen som best sikrer et godt drosjetilbud i distriktene, fordi de lettere og bedre kan kombineres med samordning av tjenester og kvalitetskrav til disse. Forbundet er imidlertid åpne for at også andre former for driftsstøtte til flere aktører (sentraler) samtidig kan gi gode resultater, hvis lokale hensyn tilsier at det er å foretrekke. Forbundet er pragmatiske med hensyn til valg av reguleringsløsninger, så lenge det er brukernes behov som avgjør hva man velger. Siste års erfaringer har vist at drosjenæringen har behov for mer regulering, fordi det såkalte «frislippet» verken har vært til kundenes eller sjåførenes beste. Lisenser og løyver må derfor være underlagt folkevalgt styring.

Forbundet mener det er særlig viktig at lokale hensyn vektlegges, fordi tjenestetilbud og -etterspørsel, samt geografiske og topografiske forhold, gjør lokale tilpasninger nødvendige. Fylkeskommunene må derfor ha et raust handlingsrom for hvordan tjenestene kan reguleres, for eksempel hvordan tildelingen og praktiseringen av driftstøtte og eneretter utøves. Det må være mulig å innføre (ytterligere) tiltak i et nærmere definert område, hvis behov tilsier det. Forbundet mener helse-, sosial- og beredskapspolitiske hensyn må være avgjørende, fremfor økonomiske hensyn når innkjøp av transporttjenester gjøres og drosjeløyver etableres.

Ved anbud og kontraktsinngåelser må eldre og andre med funksjonsnedsettelser sikres tilgang på spesialtilpassede drosjer, og tjenestene må innrettes slik at de ikke gir unødig lange ventetider til og fra nødvendige tjenester, fordi det ofte har uheldige helsemessige konsekvenser. Det må være krav om at sjåførene gis god opplæring i å kommunisere og ta hensyn til passasjerenes ulike funksjonsbehov og sykdomsbilde, for å motvirke uheldige hendelser, som at passasjerer blir forlatt før de er kommet helt fram til sitt bestemmelsessted.

Med ovennevnte forbehold støtter Pensjonistforbundet og SAKO-organisasjonene utvalgets anbefaling om ny § 9 b og justert § 9 a i yrkestransportloven. Forslaget gir fylkeskommunene mulighet til å innføre driveplikt der det er nødvendig for å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud gjennom kontraktsfestede krav til tilgjengelighet og kvalitet på drosjetjenester. I samspill med de allerede vedtatte endringer i yrkestransportloven, samt fullt unntak for engangsavgiften for drosjer som er tilpasset rullestolbrukere, mener Pensjonistforbundet at endringene vil kunne gi et drosjetilbud som er bedre for alle, også sårbare grupper med særlig behov for drosjetjenester.

Jørund Hassel viser til at det sett fra et eldresynspunkt først og fremst handler om at det skal være trygt og godt å bruke drosje. Når kognitive evner svikter, eller medisinbruk, eller sykdom/ bevegelseshemninger setter stopper for egen bilkjøring, er drosjetilbud et viktig tilbud for å kunne foreta handling av varer og tjenester som apotek, helsetjenester, tannlege og lignende. Hassel mener det er viktig at kjøretøyene har gode fasiliteter og er egnet for transport av ulike sårbare grupper.

Hassel mener tilgang på transporttjenester ofte er dårligst i utkantstrøk. Trygghet på tilgang til transporttjenester må bli en viktig del av «Bo trygt hjemme-reformen». Hassel mener det må tas høyde for at det kan bli flere eldre som taper retten til å kjøre bil/ inneha førerkort. Om transportmuligheter uteblir – vil «Bo trygt hjemme-reformen» – kunne ha samme effekt som soning med fotlenke, eller husarrest. De blir fanget i eget hjem.

Hassel mener ovennevnte faktorer best kan ivaretas gjennom å kontrollere drosjenæringen gjennom å regulere antall lisenser og antall drosjer. Det vil kunne ha som effekt å sikre en effektiv transport hvor hensynet til sikkerhet, kvalitet og rettferdig prissetting blir ivaretatt. Hassel viser til at det fra et eldresynspunkt er viktig at drosjer er tilgjengelige på døgnbasis, og at tilgjengelighet bør ses i sammenheng med øvrig kollektivtransport i fylket. Det kan utløse behov for økonomiske støtteordninger for å opprettholde enkelte ordninger.

Hassel mener regulering kan begrense overkapasitet av drosjeløyver, og hindre en overmettet markedssituasjon der for mange sjåfører konkurrerer om et begrenset antall kunder, som medfører en mangel på tilgang på drosjer på natt, helger, ferier og lignende.

Der det ikke er lønnsomt for private aktører å operere, mener Hassel at regulering kan sikre at det finnes drosjetjenester tilgjengelig hele døgnet. Det er spesielt viktig for eldre, personer med nedsatt funksjonsevne, og i distrikter hvor det kan være mangel på offentlig transport. Spesielt om det oppstår sykdom eller lignende som krever rask tilgang på transport. Regulering kan bidra til at det er nok drosjer tilgjengelige i områder eller tidspunkter hvor det vanligvis er mangel på slike tilbud, som eksempelvis på nattetid og i høytider.

Hassel mener det også må sikres ordninger med bestillingsdrosjer på steder hvor det er mangel på annen kollektivtransport (drosjer som kjører på takster tilsvarende kollektivtransportens priser), eller tilsvarende ungdomsdrosjer (trygt hjem/ for å motvirke kjøring i beruset tilstand der det ikke er andre befordringsmuligheter). Videre mener Hassel det er viktig å gjennomgå TT-kortordningen i sammenheng med tilgjengelighet på drosjer. Det er viktig at spesialtilpassede drosjer for personer med funksjonsnedsettelser er tilgjengelige, og at dette aspektet blir tatt med når drosjeløyver tildeles.

Hassel fremhever at sentrale myndigheter må sikre økonomi til gjennomføringen.

3.4.2 Samordning av kontrakter om transporttjenester – § 9 b tredje ledd

De fleste fylkeskommunene som uttaler seg om forslaget om plikt til å høre andre offentlige innkjøpere i området kontrakten gjelder, er positive til forslaget. Dette omfatter Telemark fylkeskommune, Agder fylkeskommune, Vestland fylkeskommune og Buskerud fylkeskommune. Også Kollektivtrafikkforeningen, Pasientreiser HF og Norges Handikapforbund støtter forslaget. Oslo kommune og Helse Nord er imot forslaget.

Trøndelag fylkeskommune, Troms fylkeskommune og Norges Handikapforbund støtter forslaget om at offentlige innkjøpere skal vurdere kontrakter for drosjetjenester med hensyn til virkning på andre deler av transporttilbudet. Buskerud FK, Oslo kommune og helseforetakene er imot forslaget.

Telemark fylkeskommune, Agder fylkeskommune og Vestland fylkeskommune mener det er fornuftig at andre offentlige aktører og innkjøpere av drosjetjenester skal høres før utlysing av anbud. Fylkeskommunene mener en slik samordning på tvers av forvaltningsnivå er positivt og noe som til en viss grad er etablert praksis under gjeldende lovverk. Fylkeskommunene mener det er positivt å få dette nedfelt i loven.

Troms fylkeskommune er positive til at andre offentlige innkjøpere, sammen med fylkeskommunene, får plikt til å vurdere samordning av drosjetjenester. Fylkeskommunen er positiv til at det settes fokus på samarbeid blant offentlige innkjøpere, og mener dette kan føre til mer samfunnsøkonomiske kontrakter, som også vil kunne gi befolkningen et bedre drosjetilbud, totalt sett. Videre mener fylkeskommunen at dette vil kunne gjøre eneretter mer attraktive, spesielt i områder uten lønnsom drosjevirksomhet.

Buskerud fylkeskommune støtter at innkjøpere av offentlig betalte transporter skal informere hverandre gjensidig før utlysning av anbudskonkurranse, men ikke forslaget om pålagt plikt om at det skal tas hensyn til hvilken virkning kontrakten har på andre deler av transporttilbudet og drosjetilbudet. Det er et godt hensyn, men uklart hva plikten kan innebære.

Oslo kommune viser til at kommunen allerede samordner en stor del av transporttjenestene kommunen bestiller. Eksempelvis bestiller Ruter TT-transport for hele kommunen, selv om det er de 15 bydelene som behandler søknader om TT-kort. Oslo kommune mener at fylkeskommunen ikke bør pålegges et lovkrav om at alle kontrakter skal høres og at virkninger for transporttilbudet skal vurderes for hver enkelt kontrakt. Kommunen viser til at for en så stor kommune som Oslo vil dette kunne bli unødvendig ressurskrevende.

Kollektivtrafikkforeningen er tydelig på at det finnes et stort uforløst potensial i arbeidet med samordning av offentlig betalt transport til å gi befolkningen i store deler av Norge langt bedre mobilitet, at samfunnets ressurser benyttes på en langt mer fordelaktig måte enn i dag og at det vil bidra til at drosjenæringen får mer forutsigbare rammer og bedre inntjening. Samtidig vil arbeidet kunne bidra til at drosjenæringen blir en mer integrert og samordnet del av det øvrige mobilitets-/transporttilbudet. Kollektivtrafikkforeningen viser til at samordning av drosjetransport i distriktene er sentralt for å opprettholde en næring og et transporttilbud i distriktene. Foreningen mener en situasjon der man får ulike vinnere av ulike avtaler innenfor offentlig betalte transporter i distriktene vil svekke mulighet for lokale aktører og/eller øke kostnadene for de store offentlige aktørene (kommune, fylkeskommune og pasienttransport). Grunnet det sterkt avgrensede transportbehovet i distriktene, er det også en fare for at flere ulike operatører med ulike offentlige avtaler i samme område/distrikt kan resultere i at operatørene ikke vil være levedyktige med bare en del av transportbehovet.

Kollektivtrafikkforeningen mener at det er fornuftig at andre offentlige aktører og innkjøpere av drosjetjenester skal høres før utlysing av anbud. En slik samordning på tvers av forvaltningsnivå er positivt og til en viss grad etablert praksis under gjeldende lovverk. Foreningen mener det vil være positivt å få dette nedfelt i loven.

Alle de fire helseforetakene; Helse Midt-Norge RHF, Helse Nord RHF, Helse Sør-Øst RHF og Helse Vest RHF, støtter konklusjonen fra utvalget om at lovpålagt plikt til samordning ikke bør innføres.

Samtlige helseforetak mener frivillig samarbeid mellom offentlige aktører som kjøper tjenester i drosjemarkedet kan være hensiktsmessig i noen tilfeller. Helseforetakene viser til at en av fordelene kan være at man får flere robuste drosjesentraler, særlig i distriktene, som igjen gir mer forutsigbar drift for alle parter. Foretakene fremhever at det likevel er viktig å være oppmerksom på at dette kan ha som konsekvens at man får mindre konkurranse, og som følge av dette, unødvendig økte kostnader for pasienttransport. Helse Nord RHF påpeker at for dem vil et samarbeid i første omgang være mest aktuelt i de kommunene hvor drosjetilbudet i dag er marginalt. Et samarbeid i mindre skala om transporten i slike områder vil kunne være en fornuftig start og gi aktørene mulighet til å høste erfaringer før man eventuelt ser på et utvidet samarbeid om offentlig betalt transport mellom helseforetakene og fylkeskommunene. Ved et samarbeid i mindre skala er man ikke avhengig av nasjonale systemer for planlegging og optimering. Gevinsten vil i hovedsak være å ha et tilgjengelig transporttilbud til pasientene og befolkningen for øvrig.

Helse Nord RHF, Helse Sør-Øst RHF og Helse Vest RHF bemerker at det også er av interesse for helseforetakene å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud i hele landet, men at det ikke er en hovedoppgave for spesialisthelsetjenesten å bidra til dette. Også Helse Midt-Norge RHF påpeker at det ikke er spesialisthelsetjenestens ansvar og oppgave å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud over hele landet. Helse Nord RHF opplyser at de allerede i dag innretter sine kontrakter slik at også mindre lokale tilbydere kan delta i konkurransen.

Ingen av de fire helseforetakene støtter forslaget om å innføre en plikt til å vurdere konsekvenser av kontrakter.

Helse Vest RHF mener samarbeid på tvers av aktører som kjøper drosjetjenester på vegne av det offentlige kan komme i stand i form av felles retningslinjer. En plikt blir oppfattet for strengt og omfattende i en innkjøpssituasjon, der det kan være flere mekanismer det er umulig for den enkelte innkjøper eller flere innkjøpere å ha oversikt over, eller å kunne ivareta. Etterspill ved at én eller flere aktører påberoper at plikten ikke er overholdt, kan skape konsekvenser som ikke er belyst i høringen.

Helse Midt-Norge RHF, Helse Sør-Øst RHF og Helse Nord RHF mener at å innføre en slik plikt vil være utfordrende ved anbud og kontraktsinngåelse for pasienttransport, og at det kan ha utilsiktede konsekvenser for helseforetakene som utvalget ikke har vurdert, blant annet kan det påvirke kvaliteten i negativ retning. Helse Nord RHF mener det kan være hensiktsmessig med et samarbeid på tvers av aktørene, men at utvalget går for langt i å foreslå en plikt slik det redegjøres for i utredningen. Utvalgets forslag er, slik Helse Nord RHF vurderer det, ikke tilstrekkelig belyst, blant annet opp mot anskaffelsesregelverket, kontraktsforhandlinger og avtaler om pasienttransport.

Helse Midt-Norge RHF viser til at et godt planleggingsverktøy er en forutsetning for å oppnå samordningseffekter. Helse Midt-Norge RHF viser til at Pasientreiser HF i samarbeid med helseforetakene har arbeidet med å anskaffe et planleggingsverktøy slik at de får en optimal planlegging av pasienttransporten, men at det har vist seg å være svært utfordrende. Planlegging av pasientreiser er komplisert, og koordinering med annen offentlig bestillingstransport vil involvere flere aktører og komplisere prosessene ytterligere. Helseforetaket legger til grunn at et slikt samarbeid baserer seg på enighet mellom partene. Helse Sør-Øst RHF viser til at i tråd med det vedtatte målbildet for pasientreiseområdet skal Pasientreiser HF bidra til at reiseruter planlegges optimalt med samkjøring og at offentlig persontransport koordineres. Helseforetaket viser til at det er gjort flere forsøk på dette tidligere som har synliggjort behovet for et bedre planleggingsverktøy. Både Helse Midt-Norge RHF og Helse Nord RHF mener imidlertid at det på sikt kan være riktig å forsøke slik samordning der aktørene ønsker det, og det er mulig å hente ut effekter, og om det foreligger et egnet planleggingsverktøy.

Helse Sør-Øst RHF påpeker, som utvalget, at samordning og eventuell endring av ansvarsforhold vil reise flere kompliserte organisatoriske spørsmål og vil forutsette koordinering av en rekke ulike interesser.

Helse Nord RHF viser til at de 1. november 2022 leverte en rapport til Helse- og omsorgsdepartementet om samarbeid med fylkeskommunene hvor de skrev følgende:

«Helse Nord er overbevist om at et godt samarbeid kan løse mange av utfordringene med drosjemarkedet i distriktene, uten at gevinstene av at helseforetakene har ansvaret for pasientreiser gis opp ved å flytte på dette ansvaret, eller pålegge helseforetakene en plikt til å dekke samfunnsberedskap i sine avtaler for pasienttransport. Helse Nord mener at vi og fylkeskommunene har felles interesse av å se hele bildet av offentlig betalt transport under ett. I tillegg til økonomiske og kapasitetsmessige gevinster er det mulig at bedre samarbeid kan gi fylkeskommunen og helseforetakene tilgang til mer tilpasset materiell. Samarbeid om eneretter er en mulighet helseforetakene og fylkeskommunene bør vurdere».

Å finne gode løsninger bør overlates til fylkeskommunene og helseforetakene i fellesskap. Helse Nord RHF er ikke enig med utvalget i at plikt til å høre andre offentlige innkjøpere ved avtaleinngåelser vil ha positiv effekt.

Helse Nord RHF vil understreke viktigheten av at ansvaret for pasientreiser fortsatt må ligge i spesialisthelsetjenesten. Dette legger til rette for riktig og forsvarlig transport til hver enkelt pasient, god samordning av bruken av drosjer og helseforetakenes øvrige tilbud på pasienttransport og effektiv ressursutnyttelse.

Pasientreiser HF støtter forslaget om at involverte aktører høres før utlysning. Pasientreiser HF mener imidlertid det er svært viktig at en slik høring gjøres effektiv og enkel for eksempel ved å invitere til forhåndskonferanse hvor de offentlige myndighetene i fellesskap diskuterer virkningene kontrakten kan ha på det øvrige drosjemarkedet. Pasientreiser HF fraråder en prosess med skriftlig høring og lange frister som vil føre til unødig byråkrati og uheldige forsinkelser av fremdriften i anbudsarbeidet. Norges Taxiforbund avdeling Buskerud (NT Buskerud) mener samordning av offentlige anbud, skoleskyss og pasienttransport, under én ledelse i den enkelte fylkeskommune gir den optimale økonomiske løsningen for både offentlige oppdrag og de lokale drosjevirksomhetene. NT Buskerud ønsker én fylkeskommunal driftsenhet, ett samordnet oppdrag og én kommune med stedlige drosjer som utfører tjenestene. NT Buskerud viser til at dette krever politiske grep på fylkeskommunalt plan hvor kommersielle aktører (som Brakar AS i Buskerud) underlegges politisk kontroll. NT Buskerud mener videre regjeringen må gjennomføre en omorganisering av Helseforetaksmodellen. Helseforetakene må gjerne være organisert som i dag, men pasienttransporten må overføres til en felles fylkeskommunal driftsenhet.

NHO Transport mener større grad av samordning av offentlige kontrakter er positivt, og at det erfaringsmessig er stor variasjon i hvordan kontraktene utformes hos ulike oppdragsgivere. NHO Transport viser til at Pasientreiser synes å vektlegge pris sterkt, og i liten grad tar hensyn til samfunnsoppdraget de samlede transportressursene representerer. NHO Transport støtter at det gis sterkere føringer på samordningen av transportbehovet og -planleggingen til fylkeskommunene og helsesektoren.

Norges Handikapforbund støtter plikt til å vurdere konsekvenser av kontrakter og høre andre offentlige innkjøpere.

Merknader til utvalgets forslag om å utrede fordeler og ulemper med samordning

Nordland FK støtter utvalgets forslag om at Samferdselsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet, eventuelt i samråd med Kommunal- og distriktsdepartementet, tar initiativ til å utrede fordeler og ulemper med samordning av offentlig betalt transport, inkludert kontrakter om drosjetjenester i enkeltturmarkedet. Videre støtter Nordland FK utvalget sitt forslag om at Kommunal- og distriktsdepartementet og Samferdselsdepartementet tar initiativ til at det blir gjort en utredning av behovet for økt overføring av midler til fylkeskommunene for å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud. Økte overføringer er nødvendig for at fylkeskommunen skal kunne ivareta sine forpliktelser som ny drosjeregulering legger opp til. Fylkeskommunene understreker at endringene ikke må bidra til økt byråkrati.

Helse Vest RHF og Helse Nord RHF tilrår ikke at det blir tatt initiativ til å utrede fordeler og ulemper med samordning av offentlig betalt transport, herunder en ordning der kjøp av pasienttransport og andre transporttjenester blir lagt til samme forvaltningsnivå, da dette reiser kompliserte organisatoriske spørsmål, og vil forutsette koordinering av en rekke ulike interesser. Helse Nord RHF påpeker med henvisning til utvalget, at dette reiser kompliserte organisatoriske, finansielle og personvernmessige spørsmål og vil forutsette koordinering av en rekke ulike interesser.

Pasientreiser HF mener at en eventuell samordning av offentlig bestillingstransport mellom ulike aktører, som pasientreiser, fylkeskommunen og kommunen, bør brukes med varsomhet og alltid være frivillig fordi det begrenser konkurransen og etableringsmulighetene for nye transportører. Alt i alt støtter Pasientreiser HF utvalgets forslag om videreføring av enerettsmodellen med de foreslåtte justeringene. Pasientreiser HF støtter forslaget om at berørte departement bør ta initiativ til å utrede fordeler og ulemper ved samordning av offentlig betalt transport. Dette er også i tråd med vedtatt målbilde for pasientreiseområdet der de regionale helseforetakene vil at Pasientreiser HF skal bidra til at reiseruter skal planlegges optimalt med samkjøring og at offentlig betalt persontransport koordineres. Samtidig er det gjort forsøk på slikt samarbeid i flere omganger, blant annet i Agder hvor utredningene tydeliggjorde behov for et bedre planleggingsverktøy. Samarbeidet er derfor satt på hold inntil videre. Uten et bedre tilpasset verktøy vil det være risiko knyttet til pasientenes sikkerhet samt at det ikke vil være mulig å hente ut gevinster og effekter ved samordningen. Pasientreiser HF har nettopp gjennomført et forskningssamarbeid med SINTEF som har sett på mulige effekter og gevinster av økt samordning/optimalisering av pasienttransport. SINTEF sin konklusjon er at uten et bedre verktøy for planlegging er det ikke mulig å hente ut samordningseffekter gjennom optimalisering og automatisering. Planleggingsproblemet er så komplekst innen pasientreiser at det per nå ikke er mulig å se for seg å komplisere prosessene ytterligere ved å samordne offentlig bestillingstransport med enda flere aktører. På sikt er det imidlertid riktig og viktig å forsøke slik samordning der aktørene ønsker det, og det er mulig å hente ut effekter.

Kollektivtrafikkforeningen støtter utvalgets forslag om at Samferdselsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet, eventuelt i samråd med Kommunal- og distriktsdepartementet, tar initiativ til å utrede fordeler og ulemper med samordning av offentlig betalt transport, inkludert kontrakter om drosjetjenester i enkeltturmarkedet. Foreningen viser til at dette er et arbeid Kollektivtrafikkforeningen har arbeidet med i lang tid, og at de sammen med KS har skrevet et brev om denne saken til de nevnte departementene og hatt møte med departementene om saken.

Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO) støtter forslaget om at Samferdselsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet, eventuelt i samråd med Kommunal- og distriktsdepartementet, tar initiativ til å utrede fordeler og ulemper med samordning av offentlig betalt transport, inkludert kontrakter om drosjetjenester i enkeltturmarkedet. FFO støtter videre forslaget om at Kommunal- og distriktsdepartementet og Samferdselsdepartementet tar initiativ til at det blir gjort en utredning av behovet for økt overføring av midler til fylkeskommunene for å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud. FFO mener forslagene bør følges opp umiddelbart.

3.4.3 Justeringer i enerettsmodellen – § 9 a

Trøndelag fylkeskommune støtter forslaget om at fylkeskommunen kan tildele enerett eller godtgjørelse for å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud i enkeltturmarkedet.

Troms fylkeskommune er positiv til at enerettsmodellen justeres, og at blant annet kommunegrensene oppheves, og fylkeskommunen får mer frihet til å velge best tilpasset virkemiddel. Fylkesutvalget i Troms påpeker at det ikke er avsatt midler til å gi tilskudd og/eller eneretter. Troms fylkeskommune viser til at for Troms fylke utgjør ikke oppheving av terskelverdi noen materiell endring. Samtlige kommuner i Troms er under terskelverdi på 20 000 innbyggere og befolkningstetthet på 80 innbyggere per kvadratkilometer eller høyere. Fylkeskommunen er svært positiv til at eneretter ikke lenger trenger å følge kommunegrensene. Dette åpner for at eneretter kan tildeles separat i områder i store kommuner med bysentrum og utkanter. Eksempelvis kan det tildeles enerett i Tromsø by, uten at dette gjelder eksempelvis Tromvik, Sjursnes og Sommarøy. På små plasser kan eneretter tildeles over større områder og på tvers av kommunegrenser.

Kollektivtrafikkforeningen er enig i at fylkeskommunene/kommunene gis noe større frihet ved fastsettelse av områder for eneretter, ved at terskelverdiene oppheves og at enerettene ikke lenger må knyttes til kommunegrenser.

Helse Midt-Norge RHF, Helse Sør-Øst RHF og Helse Nord RHF viser til at eneretter har vært lite brukt. Helse Nord RHF mener at det på grunn av lite erfaringer med enerettsmodellen i dagens regelverk, er vanskelig å si noe sikkert om hvilke virkninger en eventuell økt bruk av eneretter vil ha for pasientreiser. Helse Nord RHF mener det fremstår lite hensiktsmessig at byer som Bodø og Tromsø skal være omfattet av enerettsordningen.

Helse Vest RHF tilrår en forsiktig bruk av enerett, med en maksgrense på to år. Helseforetaket mener enerett ikke bør vurderes med automatikk i bruken ut fra innbyggertall, men også ved gjentakende svikt i drosjenæringen i den aktuelle kommunen. Svikten kan da være knyttet til kapasitet, servicenivå eller mislighold av offentlige kontrakter eller manglende offentlige kontrakter i området.

Pasientreiser HF viser til at det er lite erfaringer med enerettsmodellen slik at det er vanskelig å si noe sikkert om hvilke virkninger eventuell økt bruk av eneretter vil ha for pasientreiser. Generelt mener Pasientreiser HF at man bør være forsiktig med å innføre eneretter i markedet fordi det vil kunne føre til monopolsituasjoner. Pasientreiser HF mener derfor at det er avgjørende at fylkeskommunene er tilbakeholdne med bruk av eneretter, og uansett kun knytter disse til egne kontrakter eventuelt med andre virkemidler.

Konkurransetilsynet viser til at det forut for lovendringene i 2020 var positivt til å innføre enerett som et middel for å sikre et drosjetilbud i områder hvor næringen selv ikke ville oppnå dette. Tilsynet viser videre til at det anerkjente at dereguleringen, som fjernet behovsprøvingen og økte fleksibilitet på tilbudssiden i markedet, i enkelte områder ville kunne føre til dårligere eller ikke-eksisterende drosjetilbud, og at eneretter var et godt sikringstiltak. Tilsynet påpekte likevel viktigheten av ikke å gå lenger i reguleringen av markedet enn det som er nødvendig.

Tilsynet er derfor positiv til at det tydeliggjøres at fylkeskommunene skal gjøre en konkret vurdering av drosjetilbudet som en del av et helhetlig transportmarked.

Ved forslaget til dagens enerettsmodell, uttalte Konkurransetilsynet at kommunegrensene ga forutsigbare avgrensinger av områdene som var enkle å forholde seg til, både for tilbyder og kunder. Tilsynet påpekte likevel at konkurransen ikke følger kommunegrensene, og at dette derfor ikke nødvendigvis er en optimal måte å avgrense et enerettsområde på. Det er derfor tilsynets vurdering at økt fleksibilitet kan gi fylkeskommunen mulighet til å tildele eneretter i et mer treffende geografisk område. Forslaget er heller ikke til hinder for at fylkeskommunen fortsatt bruker kommunegrensene ved tildeling av eneretter.

Når det gjelder forslaget om å fjerne tildelingskriteriene basert på innbyggertall og befolkningstetthet, viser tilsynet til at det kun er 37 av 356 kommuner som oppfyller begge disse kravene. Etter tilsynets vurdering er det derfor usikkert hvor stor virkning dette vil ha for å øke bruken av eneretter i områder hvor det er nødvendig for å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud. Konkurransetilsynet poengterer videre at terskelverdiene for hvilke kommuner det ikke kan tildeles eneretter i, er de samme kommunene som er unntatt maksimalprisreguleringen i forskrift 30. september 2010 nr. 1307 om takstberegning og maksimalpriser for løyvepliktig drosjetransport med motorvogn (maksimalprisforskriften).

Tilsynet viser til at da enerettsmodellen først ble foreslått, vurderte Samferdselsdepartementet at maksimalprisforskriften skulle endres slik at maksimalprisreguleringen kun skulle gjelde i de områder hvor fylkeskommunen hadde mulighet til å tildele eneretter. Tilsynet mener de foreslåtte endringene til enerettsmodellen kan medføre tilfeller hvor eneretter omfatter hele, eller deler av, kommuner som er unntatt maksimalprisregulering, i strid med Samferdselsdepartementets vurdering ved innføring av muligheten til å tildele eneretter, og medfølgende endring i hvilke geografiske områder maksimalprisreguleringen skal gjelde for. Konkurransetilsynet mener at det bør utredes hvilken virkning de foreslåtte endringene vil ha for maksimalprisreguleringen.

Når det gjelder maksimalprisforskriftens anvendelsesområde, er det Konkurransetilsynets vurdering at maksimalprisforskriften alene bestemmer hvilke geografiske områder som er prisregulert. En eventuell innføring av eneretter i områder som ikke er maksimalprisregulert, endrer ikke dette. Konkurransetilsynet peker på at også dette må ses i sammenheng med Nærings- og fiskeridepartementets forslag om innføring av midlertidige maksimalpriser for løyvepliktig drosjetransport som ikke er forhåndsbestilt i områder som ikke er maksimalprisregulert etter gjeldende maksimalprisforskrift.

Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO) mener at enerett ikke nødvendigvis vil være tilstrekkelig eller hensiktsmessig for å sikre tilbudet i alle områder for deres grupper, og mener derfor at dette må vurderes forløpende og evalueres etter noe tid. FFO støtter forslaget om at enerettene ikke lenger må avgrenses til én eller flere kommuner, men kan knyttes til et nærmere definert område.

Norges Handikapforbund støtter større frihet til å fastsette utstrekningen av enerettsområder i enkeltturmarkedet.

Norges Taxiforbund avdeling Buskerud mener at forslaget til § 9 a i yrkestransportloven skal strykes og erstattes av ny § 9 a om behovsprøving. NT Buskerud viser til at markedet i distriktskommuner er begrenset og nærmest statisk, og at spotmarkedet er sterkt redusert de siste årene, også weekend-markedet. NT Buskerud mener bærebjelken i det lokale taximarkedet er offentlige anbud, i hovedsak spesialskyss (skoleskyss) og pasienttransport. Dette gir seg særlig utslag i distriktskommunene. NT Buskerud mener at dette innebærer at antall løyver må begrenses til markedets statiske etterspørsel. NT Buskerud mener videre at fylkeskommunen, som administrerte behovsprøvingen tidligere, er best egnet til å foreta behovsprøvingen også i framtiden, og at dette bør gjøres etter samråd med løyvehaverne / sentralene i kommunene slik at antallet løyver hverken over- eller underdimensjoneres.

NT Buskerud viser til at det ikke foreligger en nasjonal praksis for kontrakt om enerett. NT Buskerud viser til at den politiske ledelsen i Buskerud benytter aksjeselskapet Brakar som forvalter av ulike anbud, og at Brakar kun benytter pris som vurderingsgrunnlag i anbudene. NT Buskerud mener flere parameter ville vært lagt til grunn hvis politisk ledelse hadde hatt ansvaret for anbudene.

NT Buskerud viser til at enerett kan tildeles én eller flere løyvehavere for et begrenset geografisk område, definert som den enkelte kommune. Etter NT Buskerud sin mening er enerett en sterkere begrensning for kunder når det gjelder både transportkvalitet, og ikke minst pris. NT Buskerud mener at hvis man har enerett, er det denne prisen som gjelder – dog begrenset til maksimalprisforskriften, og at enerett ikke er en garanti for et stedlig godt drosjetilbud. NT Buskerud mener responstiden normalt er kortere ved at det finnes stedlige drosjer enn om drosjer må tilkalles eksternt. Enerett begrenser etter NT Buskeruds oppfatning både et godt stedlig drosjetilbud og kundens mulighet til å velge samt å få en god pris. NT Buskerud uttaler at i en enerettskommune tildeles enerett til én løyvehaver. Enerett skal ikke honoreres, men hovedregelen er at enerett kompenseres med å tildele kontraktskjøring – som regel skoleskyss. NT Buskerud mener dette innebærer at øvrige løyvehavere fratas muligheten til å ta oppdrag i egen kommune, og at eneretten derfor innfører en monopolsituasjon. Ved behovsprøving vil kundene sikres valgmulighet og flere løyvehavere sikres oppdrag. Det er opp til løyvemyndighetene å fastsette antall stedlige drosjeløyver ved behovsprøving. Dette gir, etter NT Buskeruds mening, kunden et bedre totalt drosjetilbud enn enerett. Samtidig gir behovsprøving i den enkelte kommune samme sikkerhet for lokal transport som enerett. Etter NT Buskeruds mening sikres et bedre drosjetilbud lokalt gjennom kjøreområder med behovsprøving. Dette fører til et lokalt konkurranseforhold som medfører større fordeler for kunden, samtidig som det sikrer bedre økonomiske vilkår for utøverne av drosjeyrket.

Omfanget av eneretten – mindretallsdissens

Helse Vest RHF, Helse Midt-Norge RHF, Helse Nord RHF og Helse Sør-Øst RHF støtter ikke mindretallets synspunkter og forslag, herunder at fylkeskommunene skal kunne gjøre enerett gjeldende for kontraktsmarkedet. Helseforetakene viser til at mindretallets forslag blir oppfattet å utfordre ordningen med anbud og forpliktende kontrakter mellom helseforetakene og drosjesentraler. Disse høringsinstansene mener forslaget kan redusere motivasjonen for drosjesentraler til å inngå avtaler om pasienttransport, noe som igjen vil føre til redusert kvalitet, monopolisme, økte kostnader og dårligere ressursutnyttelse.

Helse Midt-Norge RHF, Helse Sør-Øst RHF og Helse Nord RHF støtter utvalgets vurdering av enerettsmodellen i NOU 2024: 15 kapittel 5.3.3.2, og mener modellen ikke bør justeres. Helse Nords og Helse Sør-Østs vurdering er at en slik justering av enerettsmodellen ville føre til mindre konkurranse i kontraktmarkedet.

Helse Midt-Norge RHF og Helse Sør-Øst RHF uttaler at de ikke kan se hvordan bruken av eneretter vil bidra til et mer effektivt og velfungerende drosjemarked, og mener at en slik justering vil føre til redusert konkurranse i markedet og legge til rette for en monopolsituasjon.

Helse Sør-Øst RHF mener konkurransen kan bli påvirket gjennom at transportører er avhengig av både spotprismarkedet og kontraktkjøring, og gjennom at mindre transportører ikke har kapasitet til å levere i begge markedene. Helse Sør-Øst RHF mener at dersom enerettsmodellen blir justert er det viktig at kravene som stilles til eneretter samsvarer med kravene som stilles til pasienttransport, blant annet tilgang til rullestoldrosjer og tilgang til drosjer med barnesete hele døgnet.

Helse Sør-Øst RHF, Helse Nord RHF og Helse Midt-Norge RHF støtter ikke mindretallets synspunkter om å utrede overføring av ansvaret for pasientreiser fra helseforetakene til fylkeskommunene.

Pasientreiser HF vil fraråde å innføre en slik ordning som mindretallet foreslår, det vil si at fylkeskommunene skal kunne gjøre enerett gjeldende for kontraktsmarkedet, fordi den vil svekke konkurransen og skape et monopoltilbud i enerettsområdet. Det samme mindretallet uttaler at det kan være behov for å utrede en overføring av ansvaret for pasientreiser til fylkeskommunen. Pasientreiser HF vil understreke viktigheten av at ansvaret for pasientreiser fortsatt bør ligge hos spesialisthelsetjenesten.

Norges Handikapforbund er enige med mindretallet i at de virkemidlene flertallet foreslår ikke er tilstrekkelige. Forbundet støtter derfor mindretallets forslag om å gi fylkeskommunene adgang til å tildele enerett som omfatter kjøring som i dag tildeles i kontrakt, også kontraktkjøring for andre offentlige innkjøpere enn fylkeskommunen.

Landsorganisasjonen i Norge mener ikke tiltakene flertallet i utvalget foreslår er tilstrekkelige, og støtter mindretallets forslag om å i tillegg gi hjemmel for fylkeskommunen til å tildele enerett på nærmere angitte vilkår.

Norges kommunistiske parti (NKP) viser til at forslaget fra mindretallet om at eneretter også skal omfatte kontraktmarkedet er i tråd med flere punkter i Hurdalsplattformen om «å stoppe frislippet i drosjenæringa» og «gjeninnføre ordningen med fylkeskommunal antallsregulering». NKP støtter mindretallets forslag.

Norges Taxiforbund støtter mindretallets forslag om at eneretter skal omfatte kontraktmarkedet.

Yrkestrafikkforbundet støtter utvalgets mindretall som ønsker å pålegge enerettshaver driveplikt.

Øvrige innspill til mindretallsdissensen – fylkesvise løyvedistrikt

Pasientreiser HF støtter flertallet i å ikke gjeninnføre fylkesvise løyvedistrikt, og viser til at nasjonale løyver bidrar til økt konkurranse.

Norges Handikapforbund er enige med mindretallet i at de virkemidlene flertallet foreslår ikke er tilstrekkelige. Forbundet støtter derfor mindretallets forslag om å gjeninnføre fylkesvise løyvedistrikt for å gi løyvemyndigheten tilstrekkelig oversikt over omfang, kvalitet og pris på drosjetilbudet ulike steder i fylket. Forbundet mener dette vil gi fylkeskommunen og andre offentlige etater et bedre kunnskapsgrunnlag for å vurdere om drosjetilbudet er godt nok for passasjerer som trenger universelt utformede drosjer og eventuelt iverksette tiltak.

Landsorganisasjonen i Norge mener ikke tiltakene flertallet i utvalget foreslår er tilstrekkelige, og støtter mindretallets forslag om å i tillegg gi hjemmel for blant annet gjennomføring av fylkesvise løyvedistrikter, med unntak for at Oslo og Akershus bør være ett løyvedistrikt.

Norges kommunistiske parti (NKP) støtter mindretallets syn på at fylkesvise løyvedistrikt vil gi fylkeskommunene grunnlag for å vurdere om drosjetilbudet er godt nok. NKP viser til at regjeringen i Hurdalsplattformen vil «gjeninnføre ordningen med fylkeskommunal antallsregulering». NKP mener dette er viktig for å bedre lønns- og arbeidsforholdene for sjåfører.

Norges Taxiforbund og Norges Taxiforbund avdeling Buskerud støtter mindretallets forslag om å innføre fylkesvise løyvedistrikt. NT Buskerud viser til begrunnelsen fra mindretallet. NT Buskerud mener det er en vanvittig praksis at drosjesentraler/bedrifter på Sørlandet vinner anbud i Finnmark, og at lokale drosjer må få lokale oppdrag. NT Buskerud mener hver kommune må defineres som ett kjøreområde, særlig kommuner med mindre enn 20 000 innbyggere og lavere befolkningstetthet enn 80 innbyggere per km².

3.5 Departementets vurdering

3.5.1 Ansvar for drosjetilbudet i enkeltturmarkedet og virkemidler for å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud i hele landet – § 9 b første og andre ledd

Departementet har vurdert utvalgets forslag til ny § 9 b første og andre ledd i lys av høringsuttalelsene. Departementets vurdering av forslaget til ny § 9 b tredje ledd fremgår av punkt 3.5.2. Departementet gjør oppmerksom på at utvalgets forslag til § 9 b er forslag til ny § 9 a etter omnummerering.

Departementet har vurdert utvalgets forslag til ny § 9 b (1) om å lovfeste at fylkeskommunen skal vurdere om det er et tilfredsstillende drosjetilbud i enkeltturmarkedet i fylket som del av et helhetlig transporttilbud.

Departementet har merket seg at de fleste høringsinstanser som uttaler seg konkret om hvor ansvaret for drosjetilbudet i enkeltturmarkedet skal ligge, er positive til at ansvaret ligger hos fylkeskommunene.

Departementet er enig i at det er mest hensiktsmessig at ansvaret for drosjetilbudet, som i dag, ligger hos fylkeskommunene, som har god kjennskap til regionale og lokale forhold. Fylkeskommunene har dessuten ansvaret for andre lokale transporttilbud, herunder kollektivtransport og bestillingstransport.

Departementet deler utvalgets vurdering av at å lovfeste fylkeskommunens ansvar ikke er en realitetsendring av ansvarsforholdene, og viser til at fylkeskommunene hele tiden har hatt virkemidlene for å sikre drosjetilbudet. Å vurdere og iverksette tiltak for å sikre et tilgjengelig drosjetilbud er ikke en ny oppgave for fylkeskommunene.

Departementet mener videre det er hensiktsmessig at det fremgår direkte av loven at fylkeskommunene skal vurdere drosjetilbudet i enkeltturmarkedet som del av et helhetlig transporttilbud. Departementet har merket seg at blant annet Kollektivtrafikkforeningen støtter denne tilnærmingen. Departementet har også merket seg at Østfold fylkeskommune uttaler at den er positiv til utvalgets helhetlige tilnærming til regulering av drosjenæringen, og at Troms fylkeskommune er positiv til at det settes mer fokus på vurdering av drosjetilbudet som helhet. Departementet mener en helhetlig vurdering er naturlig ut fra fylkeskommunenes ansvar for andre transporttilbud. Departementet legger til grunn at vurderingene blir gjort i samråd med kommunene når det er naturlig.

Departementet har merket seg at Pasientreiser HF understreker at det er viktig at fylkeskommunenes ansvar kun omfatter enkeltturmarkedet og ikke kontraktmarkedet. Pasientreiser HF, og samtlige helseforetak, understreker viktigheten av at det helhetlige ansvaret for pasienttransport ligger hos spesialisthelsetjenesten.

Departementet deler utvalgets vurdering av at fylkeskommunenes ansvar for drosjetransport etter yrkestransportloven § 9 b skal være begrenset til tilbudet i enkeltturmarkedet, og at det ikke er grunnlag for å utvide fylkeskommunens ansvar til å gjelde kontraktmarkedet generelt. Ansvar for tilbudet i kontraktmarkedet, som TT-transport, pasienttransport og skoleskyss, følger av andre bestemmelser og ordninger. Fylket har allerede ansvaret for skoleskyss, og kan se dette i sammenheng med enkeltturmarkedet der det er hensiktsmessig.

Departementet har merket seg at et mindretall i Drosjeutvalget mener det bør utredes å overføre ansvaret for pasienttransporten til fylkeskommunene, dersom det viser seg at de gjennomførte tiltakene ikke er tilstrekkelige. Departementet vil eventuelt komme tilbake til dette dersom utredningen av fordeler og ulemper med samordning tilsier at et slikt alternativ bør vurderes.

Departementet har merket seg at Oslo kommune mener det er uklart hva som menes med «tilfredsstillende transporttilbud». Til dette vil departementet bemerke at denne vurderingen ikke vil skille seg fra vurderingen som blir gjort for kollektivtransport. Departementet understreker at forslaget kun gir fylkeskommunen en plikt til å vurdere tilbudet. Bestemmelsen innebærer ikke at det blir fastsatt krav om minstestandard for drosjetilbudet i enkeltturmarkedet. Fylkeskommunene må vurdere hva som er ønsket standard for drosjetransport i enkeltturmarkedet ut fra etterspørsel og behov, transporttilbud for øvrig og tilgjengelige ressurser. Behovet for drosjetjenester vil variere betydelig ut fra blant annet geografi, demografi, næringsstruktur med videre.

Departementet viser til at slik lovforslaget er bygd opp underbygger bestemmelsen fylkeskommunenes ansvar for å se hele transporttilbudet i sammenheng. I områder der kollektivtilbudet er godt, vil behovet for tilgjengelig drosjetransport for personer uten særskilte behov være mindre, mens det på steder uten godt utbygd kollektivtransport kan være større behov for at drosjer er tilgjengelige. I mindre sentrale områder er det ofte slik at privatbil benyttes til nødvendig transport. For sårbare grupper, herunder eldre og personer med nedsatt funksjonsevne, vil det alltid være behov for at ansvarlige myndigheter gjør en særlig vurdering av transportbehovet – ikke minst behovet for drosjetransport.

Departementet har merket seg at selv om de fleste fylkeskommunene støtter forslaget, understreker de samtidig behovet for at staten kompenserer fylkeskommunene for økt administrasjon. Blant annet peker Troms fylkeskommune på at det er behov for økte overføringer av midler til fylkeskommunene for å følge opp det de mener er et utvidet ansvar for drosjetilbudet. Kollektivtrafikkforeningen mener det vil kreve økte ressurser om fylkeskommunene skal følge opp det de mener er et endret og forsterket ansvar på en god måte. Departementet har merket seg at utvalget peker på at fylkeskommunene sannsynligvis vil trenge å tilføres midler for å kunne ivareta de foreslåtte oppgavene på en hensiktsmessig måte.

Departementet viser til omtalen av fylkeskommunenes ansvar i som redegjort for under punkt 3.3.1, i NOU 2024: 15, herunder at forslaget ikke er ment som en realitetsendring av ansvarsforholdene. Fylkeskommunene hadde fram til november 2020, gjennom antallsregulering, godkjenningsmyndighet for drosjesentraler og sentralens vedtekter samt hjemmel for å fastsette lokale forskrifter, en svært aktiv rolle i å sikre drosjetilbudet i fylket. Endringene i drosjereguleringen i november 2020 innebar ingen endringer i ansvarsforhold. Fylkeskommunenes virkemiddel for å sikre tilbudet ble imidlertid vesentlig endret ved innføring av enerettssystemet. Gjeldende enerettssystem forutsetter at fylkeskommunen gjør en aktiv vurdering av tilbudet for å vurdere om drosjetilbudet er tilfredsstillende. Som for kollektivtransport er dette en vurdering fylkeskommunene må gjøre basert på skjønn, og ut fra en vurdering av tilgjengelige ressurser. Fremgangsmåten for tildeling av enerett er grundig beskrevet i punkt 5.3.2.5 i Prop. 70 L (2018–2019). Bruk av enerett i tidligere Viken fylke har vist at systemet kan fungere godt.

Departementet bemerker at endringsforslagene ikke gir fylkeskommunene økt ansvar sammenlignet med dagens situasjon. Lovforslaget er i utgangspunktet en presisering i loven av det ansvaret fylkeskommunene har i dag og en presisering av at fylkeskommunene kan iverksette tiltak for å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud. Departementet er klar over at mange fylker de siste årene ikke har prioritert å bruke ressurser på å iverksette tiltak for å sikre drosjetilbudet. Departementet viser til at innføring av sentraltilknytningsplikt for løyvehavere bidrar til at fylkeskommunene lettere vil få oversikt over det samlede drosjetilbudet i fylket, og at dette vil gjøre det enklere for fylkeskommunene å vurdere behovet for tiltak.

Ettersom lovforslaget ikke innebærer en realitetsendring, er det ikke behov for å øke statlige overføringer til fylkeskommunene for å dekke administrasjonskostnader. Behovet må uansett ses i sammenheng med fylkeskommunenes samlede administrative ressurser innen transportplanlegging, og kan eventuelt vurderes i forbindelse med vurderingen av fylkeskommunenes behov for ekstra ressurser til å sikre tilbudet.

Departementet har merket seg at Oslo kommune viser til at drosjetilbudet i Oslo har tilstrekkelig kapasitet, og at forslaget derfor bør avgrenses til «når det er nødvendig», for å unngå bruk av administrative ressurser uten at det er behov for det. Departementet legger til grunn at ressursbruken tilpasses det behovet fylkeskommunen mener er der, herunder behovet for å sikre tilbudet til sårbare grupper.

Departementet har videre vurdert utvalgets forslag om å presisere i ny § 9 b andre ledd at fylkeskommunen kan sette i verk tiltak for å sikre tilgjengelighet, kvalitet og pris på drosjetjenestene i enkeltturmarkedet dersom det er nødvendig for å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud. Forslaget innebærer ingen realitetsendring sammenlignet med gjeldende rett.

Departementet har merket seg at utvalget i NOU 2024: 15 punkt 5.3.1 viser til at tiltak kan omfatte blant annet kontrakt om offentlig tjeneste, tilskuddsordninger, samordning av kontrakter og drift av drosjetjenester i egenregi.

Departementet understreker at fylkeskommunene forut for iverksetting av tiltak må vurdere hvilken transportstandard de vil legge til rette for. Som utvalget påpeker, vil fylkeskommunen ha stor skjønnsfrihet i denne vurderingen. Dersom markedet ikke tilbyr en slik transportstandard som fylkeskommunene ønsker på kommersielle vilkår, kan fylkeskommunen iverksette tiltak. Departementet legger til grunn at fylkeskommunen for eksempel kan inngå kontrakt om offentlig tjeneste som pålegger driveplikt i form av at drosjetjenester for eksempel skal være tilgjengelige hele døgnet, til visse tider på døgnet eller ved bestilling en viss tid i forveien. Som nevnt har departementet gitt en beskrivelse av fremgangsmåten for tildeling av eneretter i forarbeidene til lovendringene i 2020, jf. punkt 5.3.2.5 i Prop. 70 L (2018–2019).

Departementet er enig med utvalget i at fylkeskommunene bør ha frihet til å velge de virkemidlene som er best tilpasset de lokale forholdene og behovet for drosjetransport. Det er en forutsetning at tiltakene fylkeskommunen iverksetter er i tråd med gjeldende rett, herunder anskaffelsesregelverket og statsstøtteregelverket.

Departementet har merket seg at de fleste høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget er positive til at det fremgår av loven at fylkeskommunene kan iverksette tiltak for å sikre tilgjengelighet, kvalitet og pris på drosjetjenestene i enkeltturmarkedet. Noen høringsinstanser fremhever at de er positive til at fylkeskommunen får flere virkemidler for å sikre drosjetilbudet. LO, Norges Handikapforbund, Norges kommunistiske parti og Yrkestrafikkforbundet støtter i tillegg mindretallets forslag, jf, punkt 3.3.5. Uber mener forslaget vil forverre tilbudet i sentrale strøk.

Departementet har merket seg at Helseforetakene, Bergen kommune og Bolt viser til positive effekter av dereguleringen i 2020. Helseforetakene fremhever at innkjøpere har fått større innflytelse, og at økt konkurranse kan ha positiv effekt på pris og kvalitet av drosjetjenester. Bergen kommune, Bolt og Uber fremhever positive effekter av dereguleringen for tilbudet i de store byene. Departementet vil understreke at det er ønskelig å videreføre disse positive effektene. Selv om fylkeskommunene ved forslaget får noe større fleksibilitet ved tildeling av eneretter, legger departementet til grunn at fylkeskommunene ikke iverksetter tiltak der det ikke er nødvendig eller hvor tiltak vil ha en negativ innvirkning på tilbudet.

Departementet har merket seg at noen av høringsinstansene kommenterer de konkrete tiltakene utvalget har skissert i NOU 2024: 15: kontrakt om offentlig tjeneste, tilskuddsordninger, samordning av kontrakter og drift av drosjetjenester i egenregi. Blant annet uttaler NT Buskerud at de støtter tiltak om offentlige tjenester som anbudskontrakter og tilskuddordninger, men er sterkt kritiske til at fylkeskommunene skal etablere drosjetjenester i egenregi på bakgrunn av at de mener dette fratar drosjenæringen en vesentlig del av driftsgrunnlaget. Til dette vil departementet bemerke at egenregi kun er ett av flere tiltak fylkeskommunen kan benytte. Departementet understreker at de nevnte tiltakene allerede er tilgjengelige for fylkeskommunene innenfor rammene av gjeldende rett, og legger til grunn at fylkeskommunene gjør gode vurderinger av hvilke løsninger som vil være mest effektive og gi best transporttilbud til kundene.

Departementet har videre merket seg at samtlige fylkeskommuner, og flere andre høringsinstanser som har uttalt seg om spørsmålet, understreker behovet for å overføre statlige midler til fylkeskommunene for å sette dem i stand til å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud. Spørsmålet om hvorvidt det er behov for økte midler for å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud, for eksempel gjennom kjøp av tjenester, må ikke forveksles med spørsmålet om hvorvidt det er behov for å kompensere fylkeskommunen for å vurdere drosjetilbudet. Det første spørsmålet gjelder finansiering av drosjetilbudet, mens det andre spørsmålet gjelder administrative ressurser knyttet til en oppgave som allerede ligger til fylkeskommunen.

Departementet viser til at utvalget har foreslått tiltak som vil gjøre det noe enklere for fylkeskommunene å sikre drosjetilbudet. Dette omfatter et mer fleksibelt system for tildeling av eneretter. Forslaget innebærer gjennom oppheving av kommuner som eneste geografiske grense for enerettsområde og oppheving av terskelverdien, basert på innbyggertall og innbyggertetthet, for i hvilke kommuner enerett kan tildeles. Departementet legger til grunn at økt fleksibilitet i enerettssystemet i noen grad, særlig på steder med lav etterspørsel etter drosjetjenester, kan bidra til et bedre tilbud uten tilføring av offentlige midler. Fylkeskommunene må uansett vurdere tilbudet ut fra tilgjengelige ressurser.

Departementet kan imidlertid ikke utelukke at det i enkelte områder kan være behov for å tilføre statlige midler, for eksempel til kjøp av tjenester eller til støtteordninger, for å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud. Hvorvidt det er behov for å tilføre statlige midler vil avhenge av flere forhold, herunder andre tilgjengelige transportmuligheter. Behovet vil også variere mellom ulike deler av landet. I tråd med anbefalingen fra utvalget vil Samferdselsdepartementet derfor, i samarbeid med Kommunal- og distriktsdepartementet, ta initiativ til at det blir gjort en utredning av behovet for økt overføring av midler til fylkeskommunene for å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud. Uavhengig av denne utredningen må fylkeskommunene legge til rette for et tilfredsstillende drosjetilbud med utgangspunkt i tilgjengelige ressurser, og plikten etter forslaget til ny § 9 b første ledd om å gjøre en helhetlig vurdering av transporttilbudet.

Departementet har merket seg at NT Buskerud viser til at det er hjemmel til å pålegge driveplikt, men at det kan være behov for å tilføre økonomiske ressurser direkte eller kombineres med offentlig betalt transport. Til dette vil departementet bemerke at både enerett og betaling for driveplikt kan utgjøre kompensasjon for driveplikt. Til NT Buskeruds merknad om at eksterne aktører fratar stedlige drosjer lokalt kontraktmarked, vil departementet bemerke at konkurranse om kontrakter må være åpen for alle aktører, ikke bare lokale.

Departementet har merket seg at Bolt mener fylkeskommunenes skjønnsmessige adgang til å gripe inn i drosjemarkedet ikke er i tråd med lovkravet i EØS-retten, som krever at bestemmelser som griper inn i de grunnleggende frihetene, skal være klare, presise og forutsigbare.

Departementet vil understreke at bestemmelsen ikke innebærer en realitetsendring, og ikke åpner for at fylkeskommunen kan iverksette tiltak som er i strid med EØS-retten, herunder retten til fri etablering etter EØS-avtalen artikkel 31.

Fylkeskommunen må gjøre en konkret vurdering av om tiltaket er en restriksjon på retten til fri etablering etter EØS-avtalen artikkel 31. Restriksjoner på retten til fri etablering er i utgangspunktet ulovlige, med mindre de kan begrunnes i tvingende allmenne hensyn. Departementet legger til grunn at å sikre et tilfredsstillende transporttilbud er et tvingende allment hensyn. Fylkeskommunen må i hvert enkelt tilfelle gjøre en konkret vurdering av om det tiltaket de vil iverksette er egnet og nødvendig for å oppnå målet om et tilfredsstillende transporttilbud. I dette ligger også at fylkeskommunen må vurdere om ønsket transportstandard kan oppnås med mindre inngripende tiltak.

Departementet viser i denne sammenhengen til at selve enerettssystemet ble grundig vurdert opp mot EØS-retten da det ble innført, jf. Prop. 70 L (2018–2019).

Departementet har videre merket seg at Yrkestrafikkforbundet uttaler at de «støtter utvalgets mindretall som ønsker å pålegge enerettshaver driveplikt». Slik departementet oppfatter mindretallet er de enige i flertallets forslag om at fylkeskommunen kan pålegge driveplikt – ut fra en vurdering av behovet i det enkelte området. Uttalelser knyttet til dissensen er vurdert under punkt 3.5.3.

Departementet har merket seg at Uber mener restriktive tiltak kun kan rettferdiggjøres i distriktene, og at forslaget ikke vil bedre tilgjengeligheten for sårbare mennesker. Departementet viser her til at fylkeskommunen må gjøre en konkret vurdering av i hvilke områder det er nødvendig med tiltak, herunder for å sikre tilbudet for sårbare grupper. Departementet er enig i at det vil være mindre aktuelt med tiltak i de største byene, og viser blant annet til at gjeldende terskelverdi for hvor tiltak kan iverksettes også bør gjelde som et utgangspunkt for fylkeskommunenes vurderinger av hvor de kan tildele enerett.

Departementet har også merket seg innspillene fra Ullensvang eldreråd, Bygdevekstprosjektet i Trøndelag, Pensjonistforbundet og SAKO-organisasjonene og Jørund Hassel, som fremhever behovet for drosjetransport i distriktene blant annet for eldre og personer med funksjonsnedsettelser. Departementet deler synspunktene om at det er særlig viktig å sikre drosjetilbudet for disse gruppene, blant annet for å legge til rette for aktiv deltakelse i samfunnet og for at folk kan bo lengre hjemme.

Departementet har merket seg at Nasjonalforeningen for folkehelsen er positive til at fylkeskommunen har virkemidler for å sikre tilbudet og forventer at de tar dem i bruk. Videre har departementet merket seg at Funksjonshemmedes landsorganisasjon mener fylkeskommunene skal ha plikt til å iverksette nødvendige tiltak for å sikre tilbudet til personer med funksjonsnedsettelser i hele landet.

Departementet mener de foreslåtte tiltakene vil gi fylkeskommunene gode rammer for å sikre tilbudet, eventuelt med tillegg av statlige overføringer til fylkeskommunen for å sikre et tilfredsstillende tilbud i tråd med kommende utredning. Departementet viser også til at Stortingets vedtak om å innføre fullt unntak for engangsavgiften for drosjer som er tilpasset rullestolbrukere, jf. Prop. 103 LS (2023–2024) Endringar i skatte- og avgiftslovgivinga, vil bidra til et bedre tilbud for personer med særlig behov for drosjetransport.

Departementet mener også tydeliggjøringen av fylkeskommunenes ansvar for å vurdere drosjetilbudet som del av det helhetlige transporttilbudet i fylket, vil bidra til å tydeliggjøre fylkeskommunenes ansvar for helheten. For at dette skal få full effekt er det viktig at fylkeskommunene samordner de miljøene i fylkeskommunen som har ansvar for drosjetjenester med de miljøene som har ansvar for øvrig transporttilbud. Dette vil bidra både til at behovet for transporttjenester og bruk av tilgjengelige ressurser ses i sammenheng.

Departementet er likevel klar over at det kan være områder der de tilgjengelige virkemidlene ikke vil gi et optimalt drosjetilbud. På samme måte som i kollektivtransporten vil det være slik at det transporttilbudet fylkeskommunen tilbyr må være i samsvar med tilgjengelige ressurser. Kollektivtransport er imidlertid delvis finansiert med statlige midler. Departementet vil derfor, sammen med Kommunal- og distriktsdepartementet og i tråd med anbefalingen fra utvalget, ta initiativ til at det blir gjort en utredning av behovet for økt overføring av midler til fylkeskommunene for å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud.

Ut fra en helhetsvurdering støtter departementet utvalgets forslag. Departementet mener forslagene til ny § 9 b første og andre ledd vil gi fylkeskommunene gode rammer for å sikre (§ 9 a første og andre ledd etter omnummerering) et tilfredsstillende drosjetilbud, herunder for sårbare grupper.

3.5.2 Samordning av kontrakter om drosjetjenester

Departementet har vurdert utvalgets forslag til ny § 9 b tredje ledd om å pålegge myndigheter med ansvar for kontrakter om drosjetransport en plikt til å vurdere og ta hensyn til virkningene kontraktene kan ha på øvrige deler av drosjetilbudet, og eventuelt andre deler av transporttilbudet. Etter forslaget skal myndighetene også høre andre offentlige innkjøpere i de områdene kontrakten gjelder før den blir lyst ut.

Departementet merker seg at utvalget mener at samordning av kontrakter om transport, og særlig drosjetransport, i mange tilfeller vil være et egnet virkemiddel for å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud i enkeltturmarkedet. Særlig i områder med begrenset markedsgrunnlag, som enkelte områder i distriktene, kan det bidra til et bedre drosjetilbud om samme aktør har ansvaret for all drosjetransport.

Departementet har merket seg at flere av høringsinstansene er positive til samordning. Departementet har særlig merket seg at Kollektivtrafikkforeningen er svært tydelig på at det finnes et stort uforløst potensial i arbeidet med samordning av offentlig betalt transport. Foreningen mener samordning kan bidra til å gi befolkningen i store deler av Norge langt bedre mobilitet, at samfunnets ressurser utnyttes på en mer fordelaktig måte, og at drosjenæringen får mer forutsigbare rammer.

Med utgangspunkt i utvalgets vurdering av ulike former for samordning, jf. NOU 2024: 15 punkt 5.3.2, har departementet også merket seg at det er ulike syn blant høringsinstansene på hvor langt myndighetene skal gå i å pålegge/ legge til rette for samordning.

Departementet har merket seg at utvalget har vurdert, men ikke foreslått, å pålegge plikt til å samordne kontrakter om drosjetransport. Departementet har merket seg at flere høringsinstanser, og særlig helseforetakene og Pasientreiser HF, er klart imot at offentlige myndigheter får slik plikt til samordning.

Departementet er enig i utvalgets vurdering av at samordning av enkelttur- og kontraktmarkedet kan være et nødvendig tiltak for å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud i områder med lav etterspørsel, jf. punkt 3.4.2 og NOU 2024: 15 kapittel 5.3.2. I distrikter med lav etterspørsel etter drosjetjenester kan det være en forutsetning for å oppnå et tilfredsstillende tilbud i enkeltturmarkedet at samme aktør utfører all drosjetransport. Det vil si både turer i enkeltturmarkedet og kontraktmarkedet – som skoleskyss og pasienttransport. Departementet viser til at utvalget peker på at i distrikter med lavt kundegrunnlag kan kontraktene om pasientkjøring være avgjørende for løyvehavers mulighet til å drive lønnsomt. I enkelte områder med begrenset etterspørsel etter drosjetjenester vil det være effektivt at samme aktør(er) har enerett til å utføre samtlige drosjetjenester.

På denne bakgrunn mener departementet at det er viktig å legge til rette for samordning av drosjetjenester i de ulike markedene.

Departementet viser til at fylkeskommunene har frihet til å samordne egne kontrakter om drosjetransport, som kontrakter om enerett i enkeltturmarkedet og skoleskyss. Departementet legger til grunn at fylkeskommunene vil gjøre gode vurderinger av om slik samordning er hensiktsmessig uten at de får en direkte plikt til å samordne kontraktene. Når det gjelder samordning av fylkeskommunenes kontrakter med andre myndigheters kontrakter, især helseforetakenes kontrakter om pasienttransport, legger departementet vekt på at forsøk som er gjort så langt har vist at det er praktiske og juridiske utfordringer som gjør slik samordning krevende. For eksempel mangler myndighetene et felles planleggingsverktøy og løsninger på håndtering av blant annet personvernutfordringer.

Departementet deler på denne bakgrunn utvalgets vurdering av at det ikke er hensiktsmessig å pålegge ulike offentlige myndigheter plikt til å samordne kontrakter om drosjetransport.

Departementet har merket seg at utvalget anbefaler at Samferdselsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet, eventuelt i samråd med Kommunal- og distriktsdepartementet, tar initiativ til å utrede fordeler og ulemper med samordning av offentlig betalt transport, inkludert kontrakter om drosjetjenester i enkeltturmarkedet. Departementet har merket seg at flere av høringsinstansene, herunder Nordland fylkeskommune, Kollektivtrafikkforeningen, Pasientreiser HF og Funksjonshemmedes fellesorganisasjon støtter forslaget, mens Helse Nord RHF og Helse Vest RHF er imot en slik utredning. Motforestillingene mot utredning knytter seg særlig til at samordning reiser vanskelige organisatoriske og koordineringsmessige problemstillinger. Departementet kan ikke se at hensynet til at problemstillingene er krevende taler imot å utrede spørsmålet. Departementet har også merket seg at utvalget viser til at et av temaene for utredningen kan være hvorvidt ett myndighetsnivå bør ha ansvaret for samlet kjøp av drosjetransport. Departementet har også merket seg at helseforetakene og Pasientreiser i høringen gir tydelig tilbakemelding om at spesialisthelsetjenesten må ha ansvaret for kjøp av pasientreiser.

Departementet ser at samordning av kontrakter om drosjetjenester kan bidra til et samlet sett bedre tilbud, også i enkeltturmarkedet, med at det i dag er usikkert om fordelene med samordning overstiger ulempene. Departementet vil derfor følge opp utvalgets anbefaling om å ta initiativ til nærmere utredning av samordning i samråd med de berørte departementene. Tilbakemeldingene fra høringsinstansene vil bli vurdert i en eventuell utredning. Departementet vil også, sammen med Helse- og omsorgsdepartementet vurdere å ta initiativ til å iverksette et pilotprosjekt for samordning av offentlig betalt bestillingstransport, inkludert enkeltturmarkedet for drosje.

På bakgrunn av at utvalget fremhever at det ofte vil være hensiktsmessig med samordning for å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud i enkeltturmarkedet, særlig i områder med lav etterspørsel etter drosjetjenester, mener departementet det vil være hensiktsmessig å innføre virkemidler som legger til rette for økt grad av frivillig samordning av kontrakter.

Departementet har vurdert utvalgets forslag om å pålegge myndigheter med ansvar for kontrakter om drosjetransport plikt til å vurdere og ta hensyn til virkningene kontraktene kan ha på øvrige deler av drosjetilbudet, og eventuelt andre deler av transporttilbudet.

Departementet har merket seg at Trøndelag fylkeskommune, Troms fylkeskommune og Norges Handikapforbund støtter forslaget om å pålegge myndigheter plikt til å vurdere og ta hensyn til virkningene kontraktene kan ha på øvrige deler av drosjetilbudet, og eventuelt andre deler av transporttilbudet. Departementet har også merket seg at Buskerud fylkeskommune, Oslo kommune og samtlige helseforetak er imot forslaget. Videre har departementet merket seg at NHO Transport er positive til samordning, og støtter sterkere føringer på samordning av transportbehov og -planlegging.

Departementet har merket seg at de fleste fylkeskommunene som uttaler seg om forslaget, Kollektivtrafikkforeningen, Norges Handikapforbund og Pasientreiser HF støtter forslaget om at myndighetene skal høre andre offentlige innkjøpere i de områdene kontrakten gjelder før den blir lyst ut. Oslo kommune og Helse Nord RHF er imot forslaget.

Departementet ser at det er noe ulikt syn blant høringsinstansene på utvalgets forslag. Departementet deler imidlertid utvalgets syn på at den foreslåtte bestemmelsen vil gi insentiv til samordning, og kan bidra til ressurseffektive løsninger. Departementet mener en plikt for fylkeskommunene og andre offentlige kjøpere av drosjetjenester til å forelegge intensjonen om å inngå kontrakt for andre berørte parter vil kunne bidra til at flere velger å kjøpe drosjetjenester sammen, og at drosjetilbudet totalt sett blir bedre.

Samlet vil bestemmelsen bidra til at alle offentlige aktører med ansvar for kjøp av drosjetjenester får større kunnskap om samlet behov for og etterspørsel etter drosjetjenester i markedet, og dermed et bedre beslutningsgrunnlag. Departementet understreker samtidig at ingen aktører blir tvunget til å inngå samarbeid de mener er ugunstig for kontrakter på eget ansvarsområde.

Til merknaden fra Buskerud fylkeskommune om at det er uklart hva som ligger i plikten til å vurdere og ta hensyn til virkninger av kontrakten med videre, vil departementet bemerke at bestemmelsen ikke pålegger partene å komme fram til et bestemt resultat. Bestemmelsen pålegger plikt til å vurdere hvilke virkninger kontrakten får for andre, både positive og negative, og ta hensyn til dette. Dersom enkle justeringer kan gi positive virkninger på andre deler av markedet, bør ansvarlig myndighet følge opp dette. Dersom ansvarlig myndighet mener ulempene med justeringer i egne kontrakter blir for store, innebærer bestemmelsen ikke et pålegg om endring.

Departementet viser til at utvalget har gjort en grundig utredning av tiltak for å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud i hele landet. Departementet mener utvalget gir en balansert vurdering av fordeler og ulemper med samordning ut fra det kunnskapsgrunnlaget vi har i dag. På bakgrunn av at det er for store usikkerheter knyttet til å pålegge plikt til samordning, mener departementet en insentivordning gjennom foreleggelsesplikt og plikt til å vurdere og ta hensyn til virkninger av egne kontrakter på andre deler av markedet, vil være en god ordning. Departementet antar at denne plikten kan medføre noe økt administrativt ressursbruk for fylkeskommunene, og legger til grunn at fylkeskommunene bør kompenseres for å bli pålagt denne plikten. Departementet mener imidlertid kompensasjonsbehovet vil være begrenset.

På denne bakgrunn støtter departementet utvalgets forslag til ny § 9 b tredje ledd (§ 9 a tredje ledd etter omnummerering).

3.5.3 Justeringer i enerettsmodellen

Departementet har vurdert utvalgets forslag til endringer i yrkestransportloven § 9 a som viderefører enerettsmodellen med enkelte justeringer, i lys av høringsuttalelsene.

Departementet gjør oppmerksom på at utvalgets forslag til § 9 a er forslag til ny § 9 b etter omnummerering. Departementet har merket seg at utvalget mener enerettsmodellen er et hensiktsmessig virkemiddel for å sikre drosjetilbudet, samtidig som justeringer skal legge til rette for mer fleksibilitet for fylkeskommunen og økt bruk av modellen.

Departementet legger til grunn at enerett er et tiltak som, eventuelt kombinert med andre virkemidler, skal bidra til å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud i hele landet – ikke minst for sårbare grupper med særlig behov for drosjetransport. Departementet har merket seg at de fleste høringsinstansene er positive til å videreføre selve modellen, men at det er noe ulike syn på blant annet omfanget av eneretten.

Departementet har merket seg at de høringsinstansene som har uttalt seg om enerettsmodellen i hovedsak ser ut til å støtte modellen som sådan.

Departementet deler utvalgets vurdering av at enerettsmodellen gir fylkeskommunene et hensiktsmessig verktøy for å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud. Modellen er også vurdert å være i samsvar med EØS-retten. I denne sammenheng viser departementet til ESAs vedtak av 19. juli 2023 som lukker klagesaken mot Norge om at deler av den tidligere drosjereguleringen var i strid med EØS-avtalen artikkel 31. ESA anerkjenner i vedtaket enerettssystemet som modell for å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud i distriktene, og uttaler blant annet: «In the Authority’s view, the measure appears suitable for attaining the objective of guaranteeing a satisfactory permanent supply of taxi transport services».

I den grad enerett er en restriksjon på retten til fri etablering, vil det være opp til fylkeskommunene, i hvert enkelt tilfelle, å vurdere om enerett er et egnet og nødvendig virkemiddel for å oppnå et tilfredsstillende drosjetilbud. Fylkeskommunen kan ikke tildele enerett dersom markedet tilbyr et tilfredsstillende drosjetilbud på kommersielle vilkår, eller om den kan legge til rette for et tilsvarende tilbud med mindre inngripende tiltak.

Departementet har merket seg at Norges Taxiforbund avdeling Buskerud ønsker å erstatte forslaget til § 9 a med en bestemmelse om behovsprøving hvor antall løyver begrenses til markedets statiske etterspørsel. Departementet mener en slik modell vil være i strid med EØS-avtalen, jf. blant annet utvalgets vurdering i NOU 2024: 15 kapittel 4.2.7. Departementet bemerker for øvrig at det vil være variasjoner i etterspørsel mellom geografiske områder, og at etterspørsel kan endre seg over tid. Enerettsmodellen legger til rette for at fylkeskommunen kan begrense antall løyver når det er nødvendig for å sikre tilbudet. Plikten til å utlyse kontrakter for en tidsavgrenset periode legger til rette for å se an utvikling i etterspørsel over tid for ikke å sementere markedet, og sikrer at antallsbegrensningen ikke bryter med reglene i EØS-avtalen. Hvorvidt enerett er et effektivt virkemiddel lokalt, vil blant annet avhenge av hvordan fylkeskommunene utformer kontraktene om enerett og hvilke andre virkemidler de eventuelt blir kombinert med.

Departementet har merket seg at noen høringsinstanser peker på at enerettsmodellen er lite brukt, jf. at den kun er tatt i bruk i kommuner i tidligere Viken fylke. Departementet ser at det kan være ulike årsaker til dette. Mulige forklaringer utvalget peker på er at ordningen oppfattes som komplisert, at den har hatt for kort virketid, at terskelverdiene som er satt for ordningen treffer dårlig, eller utilstrekkelig kapasitet eller kompetanse i fylkeskommunene.

Departementet viser til at det er gode erfaringer med enerett i tidligere Viken, jf. NOU 2023: 22 kapittel 4.2.4 og ser at det er potensial for å bruke modellen også i andre deler av landet. I lys av at modellen ikke er tatt i bruk andre steder enn i tidligere Viken er departementet enig med utvalget i at det vil være hensiktsmessig med tiltak som legger til rette for økt bruk av enerett. Departementet merker seg at målet om økt bruk av modellen er bakgrunnen for forslaget om å gi fylkeskommunen større fleksibilitet når det gjelder geografisk inndeling av enerettsområder.

Departementet har vurdert utvalgets forslag om å oppheve kommunegrensen som eneste geografiske inndeling av enerettsområder, jf. forslag til endring i § 9 a første ledd og tilhørende justering i andre ledd. Forslaget skal gi fylkeskommunene bedre mulighet til å vurdere transporttilbudet som en helhet, jf. at blant annet kollektivtilbudet ikke er knyttet eksklusivt til kommunegrensene.

Departementet har merket seg at de høringsinstansene som uttaler seg, i hovedsak støtter forslaget om å oppheve kommunegrensen som eneste geografiske inndeling av enerettsområder. Dette omfatter blant annet Konkurransetilsynet, Troms fylkeskommune, Kollektivtrafikkforeningen, Norges Handikapforbund og Funksjonshemmedes fellesorganisasjon. Departementet har særlig merket seg Konkurransetilsynets uttalelse om at konkurransen ikke følger kommunegrensene, og at kommunegrensene ikke nødvendigvis er en optimal måte å avgrense enerettsområdet på. Departementet legger vekt på at Konkurransetilsynet mener at økt fleksibilitet kan gi fylkeskommunen mulighet til å tildele eneretter i et mer treffsikkert geografisk område.

Departementet mener det kan gi positive effekter å åpne for at fylkeskommunene kan tildele enerett innenfor et annet geografisk område enn kommunen. Behovet for enerett kan variere innenfor en kommune, og noen ganger kan det være naturlig å tildele enerett for områder som dekker deler av flere kommuner.

Departementet har merket seg utvalgets forslag om å videreføre departementets hjemmel i § 9 a tredje ledd for å fastsette, ut fra innbyggertall og innbyggertetthet, hvor fylkeskommunen kan tildele enerett. Videre merker departementet at utvalget foreslår å oppheve terskelverdiene i yrkestransportforskriften § 48 a som avgrenser mot bruk av enerett i kommuner med høyt innbyggertall og innbyggertetthet. Departementet har merket seg at formålet også med dette forslaget er å stimulere til økt bruk av enerettsmodellen.

Departementet er enig med utvalget i at den økte fleksibiliteten for fylkeskommunene ved opphevingen av terskelverdiene kan bidra til økt bruk av enerettsmodellen. Departementet viser her til utvalgets vurdering i NOU 2024: 15 kapittel 4.2.4 av at høyere grenseverdier øker muligheten for å utforme attraktive enerettsområder ved å inkludere mer befolkningstette områder i kontrakten. Fylkeskommunene kan avgrense enerettsområdene på en måte som gjør dem mer attraktive, slik at flere aktører kan være interessert i å komme med tilbud på utlysningene uten at fylkeskommunene må tilføre midler til kjøp av tjenester.

Departementet har merket seg at de høringsinstansene som uttaler seg om forslaget om å oppheve terskelverdiene, er positive til forslaget. Dette omfatter blant annet Troms fylkeskommune, Kollektivtrafikkforeningen og Norges Handikapforbund.

Departementet har merket seg at Konkurransetilsynet mener det er usikkert hvor stor virkning det vil ha å fjerne tildelingskriterier basert på innbyggertall og befolkningstetthet. Tilsynet viser til at endringen kun innebærer at det geografiske området vil bli utvidet for 37 av 356 kommuner. Departementet ser at virkningen målt i antall kommuner er liten, og at de nye kommunene som vil bli omfattet av modellen er store kommuner hvor det ofte ikke vil være nødvendig med tiltak for å sikre drosjetilbudet. Ut fra målet om å gi fylkeskommunene større fleksibilitet til å sikre tilbudet mener departementet likevel tiltaket vil være hensiktsmessig.

Departementet har også merket seg at Konkurransetilsynet påpeker at den foreslåtte endringen kan medføre tilfeller hvor eneretter omfatter hele eller deler av kommuner som er unntatt maksimalprisreguleringen, og at dette er i strid med Samferdselsdepartementets vurdering ved innføringen av enerettsmodellen. Etter departements syn er den tidligere vurderingen ikke avgjørende i denne sammenheng.

Departementet er positiv til Konkurransetilsynets innspill om at virkningene av de foreslåtte endringene for maksimalprisreguleringen bør utredes. Departementet mener det må være opp til Konkurransetilsynet å gjøre denne utredningen, og at det ikke er problematisk om utredningen kommer i etterkant av endringen. Som Konkurransetilsynet, mener departementet at maksimalprisforskriften alene fastsetter hvilke områder som er prisregulert.

Departementet er enig i Helse Vest RHFs merknad om at det ikke må være automatikk i bruk av enerett ut fra innbyggertall.

Departementet viser til at fylkeskommunen både etter gjeldende rett, og etter forslaget, har plikt til å vurdere om det er nødvendig å tildele enerett for å sikre tilbudet. Departementet understreker at det er viktig at fylkeskommunene gjør en grundig vurdering av hvilke områder det er nødvendig å inkludere i enerettsområdet for å oppnå et tilfredsstillende drosjetilbud, både for å sikre at tiltaket er samfunnsnyttig og at det ikke er i strid med EØS-retten. Større fleksibilitet for fylkeskommunen i tildeling av enerett gir også større risiko for brudd på EØS-retten. Departementet legger til grunn at fylkeskommunene er i stand til å foreta en vurdering av tiltakene de ønsker å innføre opp mot EØS-retten. Veiledning om vurderingen fremgår av forarbeidene til innføringen av yrkestransportloven § 9 a, jf. Prop. 70 L (2018–2019). Terskelverdiene i gjeldende § 48 a i yrkestransportforskriften vil også gi en viss indikasjon på hvor grensene går for når det er nødvendig å tildele enerett. Departementet er enig med utvalget i at dersom fylkeskommunen vil tildele enerett som omfatter kommuner/områder med 20 000 innbyggere eller flere og befolkningstetthet på 80 innbyggere per km², bør tiltaket være særlig godt begrunnet.

Departementet foreslår ingen lovendring på dette punktet, men følger utvalgets forslag om å videreføre hjemmelen i yrkestransportloven § 9 a tredje ledd slik at departementet ut fra innbyggertall og innbyggertetthet kan fastsette i forskrift hvor fylkeskommunen kan tildele enerett, i tråd med endringen fra «kommune» til «område» som beskrevet over. Dette gir departementet mulighet for å gjeninnføre terskelverdiene om det på et senere tidspunkt viser seg at det er behov for å stramme inn på fylkeskommunenes mulighet til å tildele enerett. En senere gjeninnføring av terskelverdiene vil kreve utredning og høring på vanlig måte.

Omfanget av eneretten

Departementet har merket seg at et flertall i utvalget anbefaler å videreføre gjeldende modell hvor fylkeskommunen kun kan gjøre enerett gjeldende i enkeltturmarkedet.

Et mindretall i utvalget mener at de tiltakene flertallet foreslår ikke er tilstrekkelig for å sikre tilbudet i distriktet og bedre drosjetilbudet for sårbare grupper over hele landet. Mindretallet vil derfor blant annet gi fylkeskommunene hjemmel til å tildele enerett som omfatter kjøring som i dag tildeles i kontrakt; det vil si at fylkeskommunen kan gjøre enerett gjeldende også i kontraktmarkedet. Departementet har merket seg at mindretallet mener det skal være et vilkår at tiltaket er nødvendig for å sikre et tilstrekkelig drosjetilbud i enkeltturmarkedet, at tildeling av enerett kun kan skje i områder der forskrift om maksimalpris gjelder og at maksimalpris skal gjelde. Mindretallet viser til at enerettshaver skal pålegges driveplikt i det omfang og med det innhold fylkeskommunen finner hensiktsmessig (offentlig tjenesteplikt).

Departementet har merket seg at utvalget har gjort en grundig vurdering av spørsmålet om å åpne for at fylkeskommunen kan la enerett omfatte både enkelttur- og kontraktmarkedet, jf. NOU 2024: 15 kapittel 4.2.4.3 og 5.3.3.2. Utvalget peker på både fordeler og ulemper ved en slik løsning.

Som utgangspunkt vil departementet peke på at fylkeskommunene har frihet til å samordne egne kontrakter om drosjetransport med eneretter i enkeltturmarkedet. Enerett og andre fylkeskommunale kontrakter, for eksempel kontrakt om skoleskyss, kan da tildeles i samme prosess. Dette var i stor grad praksis ved tildeling av eneretter i tidligere Viken fylke.

Departementet er oppmerksom på at pasientreiser ofte utgjør det største kjøpet av drosjetjenester i mindre tettbygde områder, og deler utvalgets vurdering av at kontrakter om pasientreiser kan være avgjørende for muligheten for å drive lønnsomt i visse områder. Departementet har merket seg at utvalget mener at en utvidelse av eneretten til å omfatte kontraktmarkedet, det vil si all drosjetransport i et bestemt område, vil kunne bidra til et bedre tilbud i to typer marked, jf. NOU 2024: 15 kapittel 4.2.4.3 s. 47. For det første kan det bidra til å opprettholde eller etablere tilbud i enkeltturmarkedene der eksklusivitet til all kontraktkjøring er nødvendig for lønnsom drift. For det andre kan det bidra til et bedre eller billigere tilbud i områder hvor det er kostnadseffektivt at én aktør står for det samlede tilbudet, fremfor at kjøringen spres på ulike aktører. Dette vil gjelde i områder hvor det er grunnlag for lønnsom drift uten all kontraktkjøring, men hvor det likevel er krevende å utnytte materiell og personell effektivt i en slik situasjon. Departementet ser at utvalget peker på at det er svært usikkert i hvor mange områder en kobling av enerett med all kontraktkjøring vil være nødvendig for å sikre tilbud eller legge grunnlag for en betydelig mer effektiv drift.

Departementet har merket seg at utvalget fremhever at det er en fordel med modellen mindretallet foreslår at den vil sikre tvungen samordning av kontrakter om drosjetransport uten store administrative kostnader.

Departementet har også merket seg at utvalget fremhever en del ulemper med å åpne for at fylkeskommunen kan inkludere kontraktmarkedet i eneretten. Den største ulempen er at modellen kan innebære vesentlige økonomiske ulemper for andre kjøpere av drosjetjenester enn fylkeskommunene. Videre kan modellen, gjennom økt konkurranseskjerming av enerettshaverne, forsterke andre ulemper ved enerettsmodellen, som risiko for redusert innovasjon og etablering av andre effektive transporttilbud. Departementet ser også at det kan være en viss risiko for risikoprising, og dermed økte kostnader for oppdragsgiver, dersom det er uklart hvilke kontrakter som vil bli lyst ut i avtaleperioden.

Departementet ser at en potensiell uønsket effekt av mindretallets forslag kan være at andre kjøpere av drosjetjenester innretter seg på en måte som gir utslag i mindre etterspørsel etter drosjetjenester, hvis de mener de ikke vil få gode nok vilkår ved å kjøpe fra enerettshavere. Dette kan skje dersom for eksempel helseforetakene i større grad går over til å drive transport i egenregi, eller kjøper transporttjenester i turvognmarkedet – det vil si fra tilbydere av transport med motorvogn registrert for mer enn ni personer. Dette kan igjen gi negative utslag for drosjetilbudet i enkeltturmarkedet fordi det blir mindre driftsgrunnlag for de som vil drive drosjevirksomhet.

Departementet har merket seg at det er uenighet blant høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet, om hvorvidt fylkeskommunene skal kunne inkludere kontraktmarkedet i enerettene.

Helseforetakene og Pasientreiser HF er imot mindretallets forslag, blant annet med henvisning til at det vil svekke konkurransen og skape et monopoltilbud i enerettsområdene.

Departementet har merket seg at Norges Handikapforbund, Landsorganisasjonen i Norge, Norges kommunistiske parti, Norges Taxiforbund og Yrkestrafikkforbundet støtter forslaget om at fylkeskommunen kan gjøre enerett gjeldende også for kontraktmarkedet. Disse høringsinstansene viser blant annet til at de mener tiltakene flertallet i utvalget foreslår ikke er tilstrekkelige.

Departementet har vurdert om det vil være i strid med EØS-retten å innføre en hjemmel som gir fylkeskommunen rett til å tildele enerett for all drosjekjøring i et gitt område i de tilfeller det er nødvendig for å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud. Det er departementets vurdering at så lenge fylkeskommunen kun får en rett, og ingen plikt, til å inkludere kontraktkjøring i enerettene, vil ikke tildeling av slik kompetanse i seg selv være uforenlig med EØS-retten.

Departementet understreker at hvis fylkeskommunen får hjemmel til å tildele enerett til all drosjekjøring i et gitt område, vil det påligge fylkeskommunen å overholde EØS-retten i det enkelte tilfellet, herunder anskaffelsesregelverket og statsstøtteregelverket.

Departementet har merket seg at utvalget mener det kan være krevende å overholde anskaffelsesreglene hvis eneretten skal omfatte både enkelttur- og kontraktmarkedet.

Departementet legger til grunn at fylkeskommunen ved tildeling av enerett i praksis vil ilegge driveplikt, slik at tildelingen av selve eneretten vil utgjøre en anskaffelse som må følge anskaffelsesregelverket.

Departementet mener ikke anskaffelsesreglene stenger for å tildele enerett som kompensasjon for driveplikt, som omfatter både enkelttur- og kontraktmarkedet. Det er imidlertid en forutsetning at fylkeskommunene følger de fastsatte prosedyrereglene når terskelverdiene er oppfylt. Anskaffelsen kan for eksempel skje ved at fylkeskommunen kunngjør at den vil inngå en rammeavtale. Fylkeskommunen må sørge for at potensielle oppdragsgivere er identifisert i kunngjøringen, jf. forskrift om offentlige anskaffelser av 12. august 2016 nr. 974 (FOA) § 26-1 (3), og at estimert verdi er tilstrekkelig romslig til at den dekker behovet i avtaleperioden, jf. C-267/17 Antitrust og C-23/20 Simonsen & Weel. Fylkeskommunen bør sørge for tilstrekkelig klare endringsklausuler som tar høyde for endrede behov i kontraktsperioden, jf. FOA § 28-1 følgende.

Det vil videre være opp til fylkeskommunen å gjøre en konkret vurdering av om det er et egnet og nødvendig tiltak å inkludere kontraktmarkedet i eneretten, for å sikre at tildelingen ikke kommer i strid med retten til fri etablering etter EØS-avtalen artikkel 31. Departementet legger til grunn at fylkeskommunen uansett må gjøre en konkret vurdering av transportbehovet. Vurderingen vil omfatte både hvilken transportstandard som er tilfredsstillende – ut fra behov og tilgjengelige ressurser – og en vurdering av hvordan fylkeskommunen kan få på plass et tilfredsstillende drosjetilbud, som del av et helhetlig transporttilbud – men med minst mulig inngripende tiltak. Fylkeskommunen kan ikke tildele enerett som inkluderer kontraktmarkedet dersom transportbehovet kan dekkes på mindre inngripende måte. Departementet mener fylkeskommunene vil være i stand til å gjøre disse vurderingene på en god måte.

Departementet ser at det kan være noe risiko for feil anvendelse av regelverket, herunder anskaffelsesreglene og vurderingen av hvilke tiltak som er nødvendige. Departementet anbefaler derfor at fylkeskommunene tar initiativ til å få utarbeidet en felles veileder på området.

Oppsummert mener departementet at EØS-retten ikke er til hinder for at fylkeskommunen får kompetanse til å tildele enerett for all drosjekjøring i et gitt område, men at fylkeskommunen må sørge for å overholde EØS-retten i det enkelte tilfellet. Det ligger i dette at ordningen heller ikke er uforenlig med anskaffelsesreglene, men at fylkeskommunen må overholde reglene ved tildeling av enerett i det enkelte tilfellet. Hva som er et tilfredsstillende drosjetilbud, vil variere mellom ulike fylkeskommuner og innad i fylket. Som redegjort for mener departementet fylkeskommunen er best egnet til å vurdere hva som er et tilfredsstillende drosjetilbud, blant annet ut fra transporttilbudet ellers og tilgjengelige ressurser. Departementet legger til grunn at det er viktig at fylkeskommunen, som ansvarlig for å sikre drosjetilbudet i enkeltturmarkedet får best mulig virkemidler for å sikre at tilbudet er tilfredsstillende. Ikke minst er fleksibilitet for fylkeskommunene viktig for å sikre tilbudet til sårbare grupper.

Departementet mener det i enkelte tilfeller kan bidra til et bedre drosjetilbud i områder med lav etterspørsel etter drosjetjenester at fylkeskommunen kan gjøre enerett gjeldende også i kontraktmarkedet.

Departementet ser at tildeling av enerett med eksklusiv rett til kontrakter kan svekke konkurransen i kontraktsmarkedet, noe som kan ha negativ effekt på offentlig ressursbruk. For helseforetakene kan en kostnadsøkning på bare noen få prosent innebære ganske store utgifter.

Departementet mener også at den foreslåtte plikten i yrkestransportloven § 9 b tredje ledd for offentlige innkjøpere til å forelegge intensjonen om kontraktsinngåelse, og til å vurdere og ta hensyn til virkningene kontrakten kan ha på andre deler av drosje- og transporttilbudet, vil bidra til å dempe eventuelle negative virkninger av forslaget. At offentlige myndigheter har plikt til å ha kontakt i forkant av kontraktsinngåelse, vil gjøre dem mer bevisst på både kryssende og sammenfallende behov. Dette kan igjen bidra til at de i fellesskap finner gode og kostnadseffektive løsninger, til beste for kundene.

Departementet understreker at det vil være opp til fylkeskommunen å vurdere om det er nødvendig å innføre tiltak, og hvor langt tiltaket skal gå. Herunder må fylkeskommunen vurdere konkret om å inkludere kontraktmarkedet i enerettene er et egnet og nødvendig tiltak for å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud, herunder for særlig sårbare grupper. Dersom fylkeskommunen kan oppnå et tilfredsstillende drosjetilbud med mindre inngripende tiltak vil tildelingen ikke være i samsvar med EØS-retten.

På denne bakgrunn foreslår departementet å følge opp forslaget fra mindretallet i utvalget ved å gi hjemmel i yrkestransportloven § 9 a sjette ledd for at fylkeskommunene kan tildele enerett i enkelttur- og kontraktmarkedet.

Departementet mener ikke det er hensiktsmessig å avgrense fylkeskommunens hjemmel for å gjøre enerett gjeldende i kontraktmarkedet til områder hvor maksimalprisforskriften gjelder. Forslaget er ikke nærmere begrunnet. Forslaget fremstår også noe uklart, blant annet fordi maksimalprisforskriften ikke gjelder for drosjetransport hvor vilkårene for transporten er fastsatt i avtale inngått etter forhandlinger mellom oppdragsgiver og tilbyder, eller avtale inngått etter anbudskonkurranse, jf. forskrift av 30. september 2010 nr. 1307 § 1 andre ledd. Fra 15. januar 2025 gjelder dessuten maksimalpris i praiemarkedet også for de områdene i landet som ikke er omfattet av maksimalprisforskriften fra 2010, jf. forskrift av 6. desember 2024 nr. 3116 om midlertidige maksimalpriser for løyvepliktig drosjetransport med motorvogn som ikke er forhåndsbestilt. Om det viser seg at fylkeskommunene går for langt i å tildele enerett som omfatter kontraktmarkedet, vil departementet vurdere om det er hensiktsmessig med tiltak som begrenser området hvor enerett kan gjøres gjeldende i kontraktmarkedet. Et alternativ kan da være at slik tildeling kun kan skje i områder der maksimalprisforskriften av 2010 gjelder.

Departementet mener uansett fylkeskommunenes bruk av enerett i kontraktmarkedet vil begrenses av at fylkeskommunene kun kan inkludere kontraktmarkedet der det er nødvendig. Det vil sannsynligvis utelukke de fleste områder hvor maksimalprisforskriften av 2010 ikke gjelder.

Øvrige endringsforslag

Departementet er i hovedsak enig med utvalgets øvrige forslag til endringer i § 9 a. Høringsinstansene har ikke hatt merknader av betydning til disse forslagene.

Som utvalget, mener departementet at det er hensiktsmessig å fjerne henvisningen i § 9 a første ledd til at enerett kan tildeles én eller flere løyvehavere, ettersom det i praksis kan være formålstjenlig å tildele enerett til andre aktører – som en drosjesentral. Det er en forutsetning at selve transporten drives av aktører med drosjeløyve.

Departementet er også enig i utvalgets forslag om å endre yrkestransportloven § 9 a fjerde ledd slik at det fremgår av ordlyden at tildeling av enerett skal skje etter åpne og etterprøvbare prosesser basert på objektive og transparente kriterier. Dette vil erstatte gjeldende ordlyd om at det skal benyttes konkurranse så langt det følger av lov om offentlige anskaffelser eller forskrift gitt med hjemmel i denne loven. Forslaget er i tråd med de generelle prinsippene for offentlige anskaffelser. Regelverket om offentlige anskaffelser vil dessuten ofte gjelde direkte, slik at justeringen i lovteksten i liten grad vil innebære en realitetsendring.

Departementet er enig i utvalgets forslag til endring i § 9 a første ledd andre punktum som fastslår at enerett og tilskudd kan kombineres. Forslaget er en presisering, og innebærer ingen realitetsendring.

Departementet har merket seg at utvalget foreslår å videreføre bestemmelsen om at enerett kan tildeles for en periode på maksimalt fem år. Departementet har merket seg at Helse Vest RHF mener maksgrensen bør være to år. Departementet kan ikke se at øvrige høringsinstanser har kommentert forslaget om maksimal kontraktslengde. Departementet mener det er viktig at fylkeskommunene har noe fleksibilitet når det gjelder lengden på kontrakter. Dette vil gi større muligheter for å tilpasse kontraktsperioden, og eventuelt samordne med andre kontrakter.

Departementet er enig i utvalgets forslag til å forskyve innholdet i gjeldende femte til niende ledd, til nye syvende til tiende ledd, samt sammenslåingen av gjeldende sjette og syvende ledd til nytt åttende ledd. Forslaget innebærer ingen realitetsendringer.

Øvrige merknader til mindretallets forslag

Departementet har merket seg at mindretallet vil gjeninnføre fylkesvise løyvedistrikt. Departementet merker seg at Pasientreiser HF støtter flertallet i å ikke gjeninnføre fylkesvise løyvedistrikt, og viser til at nasjonale løyver bidrar til økt konkurranse.

Videre merker departementet seg at Norges Handikapforbund, Landsorganisasjonen i Norge, Norges kommunistiske parti, Norges Taxiforbund og Norges Taxiforbund avdeling Buskerud støtter mindretallets forslag om å gjeninnføre fylkesvise løyvedistrikt. Disse høringsinstansene viser blant annet til at de virkemidlene flertallet foreslår ikke er tilstrekkelige. Det har blant annet blitt pekt på at fylkesvise løyvedistrikt skal gi løyvemyndigheten tilstrekkelig oversikt over omfang, kvalitet og pris på drosjetilbudet ulike steder i fylket, og et bedre grunnlag for å vurdere om drosjetilbudet er godt nok for passasjerer som trenger universelt utformede drosjer og eventuelt iverksette tiltak. For øvrig viser de til begrunnelsen fra mindretallet.

Departementet har merket seg at mindretallet mener at fylkesvise løyvedistrikt vil gi fylkeskommunene tilstrekkelig oversikt over markedet til å vurdere om det er nødvendig med tiltak for å sikre tilbudet. Departementet viser til at innføringen av sentraltilknytningsplikt allerede har sørget for at fylkeskommunene, og andre relevante myndigheter, kan be sentralene om informasjon om aktørene og tilbudet i markedet med videre. Departementet kan dermed ikke se at det er nødvendig å innføre fylkesvise løyvedistrikt for å ivareta hensynet til oversikt over markedet.

Videre viser departementet til at mindretallet ikke har lagt fram et konkret forslag for å gjeninnføre fylkesvise løyvedistrikt. Som beskrevet i NOU 2024: 15 er det uklart hva forslaget innebærer. Departementet kan dermed ikke se at forslaget er tilstrekkelig klart til at det kan fremmes lovforslag i tråd med mindretallets forslag.

Departementet støtter på denne bakgrunn utvalgets forslag til justeringer i § 9 a om eneretter (ny § 9 b etter omnummerering).

3.5.4 Utvalgets forslag sett opp mot Stortingets anmodningsvedtak

Utvalget mener at forslaget er i samsvar med anmodningsvedtak nr. 84 til statsbudsjettet for 2023 hvor «Stortinget ber regjeringen komme med nødvendige lov- og forskriftsendringer for å gjeninnføre plikten til å være tilknyttet en drosjesentral og driveplikt og antallsbegrensning i drosjenæringen i løpet av 2023». Sentraltilknytningsplikt ble innført i september 2024. Forslaget om endring i § 9 a og ny § 9 b i yrkestransportloven i NOU 2024: 15 gir fylkeskommunene mulighet til å innføre driveplikt der det er nødvendig for å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud gjennom å stille krav til tilgjengelighet og kvalitet på drosjetjenester i kontrakt ved tildeling av enerett. Utvalget viser til at eneretten kan utformes som en antallsregulering av drosjeløyver der det er mest hensiktsmessig, og vil fungere som kompensasjon for plikt til offentlig tjeneste (driveplikt). De juridiske rammene gjør det ikke mulig å gjeninnføre nøyaktig samme regulering som gjaldt fram til november 2020, jf. NOU 2024: 15 kapittel 4.2.7.

Departementet er enig i utvalgets vurdering, og mener forslaget, så langt det er mulig innenfor gjeldende rammer, oppfyller anmodningsvedtak nr. 84 til statsbudsjettet for 2023.