8 Merknader til lovforslaget

Til § 1

I første ledd endres «tjenestemenn» til det kjønnsnøytrale «tjenestepersoner».

I tredje ledd legges beslutningskompetansen til Kongen i statsråd. Vedtak etter bestemmelsen vil normalt berøre flere departementers ansvarsområder og i tillegg ofte være en beslutning av en art som forutsetter behandling i statsråd. Presiseringen reflekterer derfor beslutningsformen som reelt benyttes. I tillegg endres «tjenestemenn» til det kjønnsnøytrale «tjenestepersoner».

Til § 2

Paragrafen gir Kongen i statsråd adgang til uten hinder av norsk lov å gi midlertidige forskrifter om kortvarige arrangementer som Norge har påtatt seg å være vertsstat for i en avtale med De forente nasjoner. Forskriftshjemmelen kan kun benyttes til gjennomføring i norsk rett av avtaleforpliktelser som er etablert i vertsstatsavtale med FN.

Forskriftskompetansen er lagt til «Kongen i statsråd», både fordi innrømmelse av immunitet og privilegier ofte vil være en beslutning av en art som forutsetter behandling i statsråd, og fordi en slik forskrift ofte vil berøre flere departementers ansvarsområder.

Forskriften kan gis «uten hinder av norsk lov». Det innebærer at forskriften kan inneholde bestemmelser med et innhold som strider mot bestemmelser i annen norsk lov. Et eksempel er at tildeling av immunitet innebærer frihet fra offentligrettslig regulering som normalt finnes i lov. Bestemmelsen vil for eksempel kunne gi grunnlag for å tildele løyver som avviker fra ordinære ordninger. At forskriften kan gis uten hinder av norsk lov, gir imidlertid ingen fullmakt til på generelt grunnlag å oppheve lover og regler på arrangementsområdet.

Med «kortvarig arrangement» siktes det til arrangementer som kun varer i et kort tidsrom. Det mest praktiske vil være arrangementer på noen dager. Departementet legger til grunn at også arrangementer på et par uker kan omfattes av bestemmelsen. Arrangementer som i tid strekker seg over en lengre tidsperiode, og representasjoner av mer permanent karakter, vil derimot falle utenfor.

At det kan gis «midlertidig forskrift» innebærer at forskriften selv skal angi en dato for når den opphører å virke. At forskriften skal være midlertidig, understreker at den skal gjelde i et kort tidsrom.

Forskriftene skal gjelde «gjennomføring av vertsstatsavtale». Det innebærer at forskriftshjemmelen kun åpner for at det fastsettes bestemmelser om forhold som det er inngått en folkerettslig avtale om. Når forskriften skal gis, vil det derfor være nødvendig å tolke avtaleforpliktelsene for å fastlegge innholdet i avtalen.

Forskriftene må gjelde gjennomføring av vertsstatsavtale med «De forente nasjoner». Bakgrunnen for avgrensningen er at det i slike tilfeller må tas særlige hensyn som følge av at FNs midlertidige lokaler skal nyte ukrenkelighet, jf. over i punkt 3.1. Bestemmelsen gir ikke grunnlag for å gi forskrift for å gjennomføre arrangementsavtaler med andre internasjonale organisasjoner eller andre stater.

På de nevnte vilkårene gir bestemmelsen hjemmel til å gi forskrift om bestemmelser for å ivareta sikkerheten ved arrangementet (første ledd) og immunitet og privilegier for personell og deltakere som ikke omfattes av loven § 1, og som er nødvendig for å sikre ivaretakelsen av deres funksjoner under arrangementet (annet ledd).

Det følger av første ledd første punktum at det kan gis forskrift med bestemmelser for å ivareta sikkerheten på arrangementet. I første ledd annet punktum utdypes det hva dette kan innebære: Det kan blant annet gis bestemmelser om bruk av utpekte områder og bestemmelser om ansvaret for og håndhevingen av nødvendige sikkerhets- og kontrolltiltak i og i umiddelbar tilknytning til området, herunder adgangs- og utstyrsbegrensninger, generelle ordenstiltak og bevæpning av De forente nasjoners sikkerhetspersonell.

Med «bestemmelser om bruk av utpekte områder» menes generelle bestemmelser knyttet til avgrensning av områdene som FN midlertidig eksklusivt skal disponere. «Ansvaret for … nødvendige sikkerhets- og kontrolltiltak» viser til bestemmelser som fastsetter de nærmere grensene for ansvar mellom FN og norsk politi for å sikre klarhet og legge til rette for god gjennomføring av avtalen.

Med «håndhevingen av nødvendige sikkerhets- og kontrolltiltak» menes bestemmelser som tillater at FN-personell utøver tiltak for å opprettholde orden, og å ivareta sikkerheten innenfor arrangementsområdet, samt ivaretakelse av egenvakthold. Hvilke bestemmelser det er behov for, beror på hva som har blitt avtalt mellom partene. Hvilke beføyelser det normalt er aktuelt at FN-personellet utøver under arrangementet, er omtalt nærmere i punkt 3.1.

Bestemmelsene kan gjelde sikkerhets- og kontrolltiltak «i og i umiddelbar tilknytning» til det utpekte området. Formuleringen omfatter selve det tildelte området, men også områder i umiddelbar nærhet til arrangementsområdet. Sistnevnte tar sikte på bestemmelser som fordeler oppgaver og ansvar mellom FN-personell og norsk politi i overgangen mellom de to «sikkerhetssonene», herunder overlevering av personer som er midlertidig pågrepet og skal tas hånd om av norsk politi.

Av hensyn til klarhet gis det i lovteksten konkrete eksempler på hva sikkerhets- og kontrolltiltak etter bestemmelsen kan innebære. Listen er ikke ment å være uttømmende. Bestemmelser om «adgangs- og utstyrsbegrensninger» kan for eksempel omfatte vakthold i forbindelse med adgang til lokalene som FN midlertidig disponerer. For å hindre at ulovlige gjenstander tas med inn i lokalene, eller for å unngå at gjenstander eller sensitivt materiell tas med ut, kan det være aktuelt med prosedyrer for gjennomsøkning av vesker og klær ved ankomst til og utreise fra området. Det samme formålet kan også tilsi behov for å undersøke kjøretøy. Restriksjoner i hva slags utstyr som tillates inne i lokalene eller i umiddelbar tilknytning til dem, omfattes også. Av sikkerhetshensyn kan det etter omstendighetene for eksempel være nødvendig med begrensninger på utstyr med GPS-mottakere og -sendere. Dette kan særlig omfatte personlige mobiltelefoner, smartklokker, nettbrett, treningsklokker og lignende. Fotoforbud for ulike typer materiell eller skjermet personell vil også etter omstendighetene kunne omfattes av formuleringen.

«Generelle ordenstiltak» kan blant annet omfatte ordenspålegg til deltakerne. Bestemmelsene kan også gi grunnlag for at FN-personell griper inn ved ordensforstyrrelser, herunder ved midlertidig anholdelse og ved å føre de aktuelle personene ut av lokalene. Departementet understreker at bruk av fysisk makt alltid forutsetter at mindre inngripende tiltak ikke vil være tilstrekkelige for å håndtere situasjonen.

Dersom det i de tilknyttede avtaleforhandlingene om et konkret arrangement har vært vurdert som nødvendig, slik at vertsstatsavtalen inneholder slik bestemmelse, kan det i forskrift gis bestemmelser om tillatelse til bevæpning av De forente nasjoners sikkerhetspersonell i forbindelse med arrangementet. Departementet er enig med flere av høringsinstansene i at dette i utgangspunktet er inngripende og fremmed i en norsk kontekst. Departementet legger derfor til grunn at behovet for slike avtalebestemmelser vurderes under forhandlingene og bare tillattes etter en konkret avveining av de motstående hensyn.

Etter første ledd tredje punktum skal bestemmelser om sikkerhets- og kontrolltiltak ikke gå lenger enn det som er nødvendig og forholdsmessig. Det er et alminnelig prinsipp som må ligge til grunn for all maktbruk i Norge.

Annet ledd åpner for å gi midlertidig forskrift om begrenset immunitet og privilegier for personell og deltakere på kortvarige arrangementer i regi av FN, i slik utstrekning det er nødvendig for å ivareta deres funksjoner under konferansen.

«Immunitet og privilegier» forstås som i § 1. Praktiske eksempler som kan være aktuelle etter bestemmelsen, kan gjelde arrangementsdeltakeres ytringer på arrangementet, samt særregler knyttet til visum og innreise for å kunne delta som deltaker eller personell på arrangementet.

Personkretsen som immunitet og privilegier kan gis til, er «personell og deltakere som ikke omfattes av personkretsen i § 1». «Personell» sikter til personer fra Norge eller utlandet som har oppgaver knyttet til gjennomføringen av arrangementet. «Deltakere» sikter til deltakere på arrangementet. Gjennom henvisningen til § 1 avgrenses personkretsen mot «internasjonal organisasjon eller institusjon, dens tjenestepersoner og andre personer som opptrer på organisasjonens eller institusjonens vegne, medlemsstatenes representanter og utsendinger samt personer som deltar i rettergang ved internasjonale organer». Personkretsen som omfattes av § 1, må eventuelt innrømmes immunitet og privilegier etter denne bestemmelsen.

For å kunne gi forskrift om immunitet og privilegier for persongruppen, kreves det at personellet og deltakerne skal ha immunitet og privilegier etter vertsstatsavtale om «kortvarig FN-arrangement», jf. over. Det betyr at personell og deltakere på kortvarige arrangementer som arrangeres av andre enn FN, eller personell og deltakere på mer permanente representasjoner, faller utenfor bestemmelsen.

I annet ledd annet punktum presiseres det at slik forskrift kan inneholde særskilte saksbehandlingsregler på utlendingsfeltet som er nødvendige for tilretteleggingen for arrangementet, slik som regler om visum og innreise. Større FN-arrangementer kan utløse behov for særregler av både materiell og prosessuell karakter for å sikre en smidig gjennomføring av arrangementet og en hensiktsmessig ressursbruk fra Norges side. Etter omstendighetene kan det av hensyn til vertsstatsavtalen eller bredere utenrikspolitiske hensyn være nødvendig å innvilge visumsøknader som ellers ville blitt avslått. Det kan også være nødvendig å gi særskilte regler om hvilken myndighet som skal ha vedtakskompetanse mv. i ulike situasjoner, særlig om utenriksstasjonenes kompetanse.

Videre kan en del søknader potensielt falle inn under utlendingslovens kapittel 14 om grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn. Utlendingsloven kapittel 14 inneholder særskilte prosessuelle regler, for eksempel at Justis- og beredskapsdepartementet, som ellers ikke er involvert i enkeltsaker etter utlendingsloven, har en viss adgang til å gi instrukser og til å fatte vedtak, se §§ 127 til 129. Disse er ikke nødvendigvis egnet i en situasjon hvor et FN-arrangement utløser et større antall visumsøknader, og det kan derfor være aktuelt å fastsette unntak.

Til ny § 3

Etter nåværende § 2 gjelder loven også «for Svalbard, Jan Mayen, Bouvet-øya, Peter I’s øy og Dronning Mauds Land». Nåværende § 2 blir ny § 3.