3 Gjeldende rett
3.1 Det folkerettslige avtalegrunnlaget for større FN-arrangementer
Gjennomføring av større FN-arrangementer vil forutsette at det inngås en vertsstatsavtale mellom Norge og FN om arrangementet. En slik avtale har til formål å spesifisere rettigheter og plikter mellom de to avtalepartene som har direkte tilknytning til vertsstatsoppdraget. Det nærmere innholdet i en vertsstatsavtale vil avhenge av resultatet av forhandlingene mellom partene. For større arrangementer som avholdes i FNs regi, vil slike avtaler normalt ta utgangspunkt i et modellavtaleutkast fra FN. For FN er det sentralt at arrangementene de avholder i ulike vertsstater, bygger på de samme grunnprinsippene. Selv om vertsstatene er forskjellige og det i praksis vil være ulike behov ulike steder, har FN en interesse i at gjennomføringen følger et standardoppsett som sikrer forutberegnelighet og ivaretar de grunnleggende premissene i FNs traktatverk. Innholdet i vertsstatsavtalene kan utdypes i vedlegg til avtalen eller i et tilleggsdokument. Slike vedlegg, eller sideavtaler (ofte omtalt som «Memorandum of Understanding» (MOU)), er blitt mer vanlig i internasjonale avtaleforhold. Formålet med slike kan være å presisere nærmere de praktiske rammene for gjennomføring av bestemmelser i en folkerettslig avtale. Hvilken status et slikt vedlegg eller sidearrangement har folkerettslig sett, kan variere. Ofte vil de ikke i seg selv være folkerettslig bindende avtaler, men arrangementer av en mer teknisk og operativ karakter som det av ulike grunner kan være unaturlig å vedta i traktatsform. Selv om slike vedlegg eller sideavtaler ikke i seg selv er inngått som folkerettslig bindende avtaler, vil de, for det tilfelle at de inngås samtidig med en folkerettslig avtale eller som en etterfølgende enighet mellom partene, være en relevant tolkningsfaktor for å klarlegge innholdet i enkelte sentrale avtaleforpliktelser, i henhold til reglene i Wien-konvensjonen om traktatretten.
FNs modellavtaleutkast for «Host Country Agreement» bygger på et grunnleggende premiss om at lokalene som FN midlertidig disponerer til avholdelse av arrangementet, skal være «ukrenkelige». Kravet har nær sammenheng med den type immunitet og privilegier som tilstås FN og som har grunnlag i to konvensjoner som Norge er part i. Etter FN-pakten (1945) artikkel 104 skal organisasjonen på medlemsstatenes område, nyte godt av den rettslige handleevne som er nødvendig for at den skal kunne utføre sine oppgaver og nå sine mål. Av FN-pakten artikkel 105 følger det at organisasjonen på medlemsstatenes område skal nyte den immunitet og de privilegier som er nødvendig for at den den skal nå sine mål, at representantene og medlemmene skal nyte den immunitet og de privilegier som er nødvendig for den uavhengige utførelse av deres oppgaver i forbindelse med organisasjonen, og at Generalforsamlingen kan vedta anbefalinger om den nærmere gjennomføring av dette eller i samme hensikt foreslå konvensjoner for FNs medlemmer.
Artikkel 105 nr. 3 er fulgt opp gjennom Overenskomst om De Forente Nasjoners privilegier og immunitet (1946). Overenskomstens artikkel II nr. 3 viser til følgende:
«De Forente Nasjoners område skal være ukrenkelig. De Forente Nasjoners eiendom og aktiva, hvor disse enn er og hvem som enn sitter inne med dem, skal være fritatt for ransaking, rekvisisjon, konfiskasjon, ekspropriasjon og en hvilken som helst annen form for inngrep, hva enten dette skjer ved eksekutive, administrative, rettslige eller lovgivningsmessige tiltak.»
«Ukrenkelighet» for et avgrenset område innebærer at vertsstaten forplikter seg folkerettslig til å båndlegge bruk av sine myndighetsfunksjoner i området i den utstrekning det følger av vertsstatsavtalen. Vertsstaten beholder imidlertid territoriell jurisdiksjon over området. Det vil si at selv om vertsstaten har forpliktet seg til å behandle et område som «ukrenkelig», vil fortsatt vertsstatens lover og regler i utgangspunktet komme til anvendelse i området på vanlig måte.
Kravet til ukrenkelighet innebærer at det utpekte arrangementsområdet skal være under kontroll av FN. En side av dette er at vertsstatens politi, brannvesen og andre uttrykningstjenester ikke har adgang til området uten samtykke fra FN. Mens vertsstatens myndigheter etter modellavtalene vil være ansvarlige for politibeskyttelse som generelt er nødvendig for en effektiv gjennomføring av arrangementet, skal FN-personell ha ansvaret for egenvakthold og sikkerhet inne på selve arrangementsområdet.
Etter den praksis som FN følger for arrangementer er av den typen som her vurderes, og som er reflektert i modellutkast til avtaler for større FN-arrangementer, tas det utgangspunkt i en arbeidsfordeling mellom vertsstaten og FN der førstnevnte påtar seg et ansvar for å stille med politi («police protection») og FN står ansvarlig for kontroll med sikkerhet på innsiden av lokalet («[s]ecurity within the Meeting Venue»), men i tett samarbeid med vertsstatens myndigheter.
I en intern FN-instruks som FN baserer sitt egenvakthold på, vises det til at vaktpersonellet skal være autorisert til å bevare orden og til å beskytte personer i alle FNs lokaler, inkludert midlertidige lokaler, og til å beskytte FNs eiendom. Det går frem at personellet skal kunne visitere personer, kjøretøy og gjenstander som bæres av personer, samt inndra gjenstander dersom det er grunn til å tro at en person har på seg uautorisert våpen, eksplosiver eller annen farlig gjenstand, eller hvis FNs eiendom borttas fra området uten tillatelse. Videre skal FN kunne midlertidig anholde personer hvis situasjonen vurderes slik at personene utgjør en trussel mot sikkerheten til personer eller eiendom. For det tredje fremgår det av instruksen at alle personer i FNs lokaler skal rette seg etter ordre fra FNs vaktpersonell. Instruksen er ikke en del av det formelle avtalegrunnlaget, men viser hva slags type beføyelser som er vurdert som aktuelle i forbindelse med egenvaktholdsoppdrag.
FNs modellavtaleutkast oppstiller videre et krav om at det utstedes løyver slik at FN-personellet kan bære tjenestevåpen i forbindelse med egenvaktholdet.
Modellavtaleutkastet inneholder også normalt bestemmelser om at deltakerne skal innrømmes immunitet for straffeforfølgelse for skriftlige og muntlige ytringer som er fremsatt under arrangementet, eller andre handlinger som står i direkte sammenheng med vedkommendes funksjon under arrangementet.
De konkrete rammene for en vertsstatsavtale i forbindelse med et arrangement i FN-regi vil nødvendigvis måtte følge av innholdet i den konkrete avtalen som fremforhandles i tilknytning til arrangementet. Departementet tar utgangspunkt i de rammene som her er skissert som et uttrykk for FNs gjeldende praksis, og legger til grunn dette som representativt for vesentlige elementer i de avtalene som må inngås med FN før avholdelse av et FN-arrangement av den størrelsesorden som vurderes i denne sammenheng.
3.2 Lov om immunitet og privilegier for internasjonale organisasjoner m.v.
Dersom Norge inngår en «Host Country Agreement» med FN om gjennomføring av et FN-arrangement, vil avtalen være folkerettslig bindende for Norge. Norsk rett bygger på et dualistisk prinsipp, og folkerettslige forpliktelser må gjennomføres i norsk rett for også å skape rettigheter og plikter internrettslig. Det er derfor behov for å vurdere om de folkerettslige forpliktelsene Norge påtar seg i en vertsstatsavtale, kan gjennomføres innenfor rammene av eksisterende lovhjemler.
Etter lov 19. juni 1947 nr. 5 om immunitet og privilegier for internasjonale organisasjoner m.v. § 1 første ledd kan en internasjonal organisasjon, dens tjenestepersoner og andre personer som opptrer på dens vegne, ved en mellomfolkelig overenskomst som tiltres av Norge, innrømmes immunitet og privilegier uten hinder av norsk lov. Etter annet ledd kan Kongen gi nærmere regler til gjennomføring av bestemmelser om immunitet og privilegier i slik avtale. Etter tredje ledd kan Kongen, når særlige og tungtveiende utenrikspolitiske hensyn tilsier det, uten hinder av norsk lov og folkerettslig avtale innrømme immunitet og privilegier.
Lovens formål er å sikre internrettslig hjemmel for innrømmelse av immunitet og privilegier til internasjonale organisasjoner, institusjoner og personer som opptrer på disses vegne, i tråd med våre konvensjonsforpliktelser. Bakgrunnen for vedtakelsen av loven var fremveksten av internasjonale organisasjoner etter andre verdenskrig og at disse organisasjonene stilte krav om immunitet og privilegier for organisasjonene selv og deres tjenestepersoner mv., se Ot.prp. nr. 170 (1945–46). Overenskomst om De Forente Nasjoners privilegier og immunitet (1946) inneholder blant annet bestemmelser om at FN som organisasjon skal være fritatt fra rettsforfølging, med mindre organisasjonen uttrykkelig har frasagt seg sin immunitet, og at FNs område skal være ukrenkelig. FNs eiendom og aktiva, hvor enn de er og hvem som enn sitter inne med dem, skal være «fritatt for ransaking, rekvisisjon, konfiskasjon, ekspropriasjon og en hvilken som helst annen form for inngrep, hva enten dette skjer ved eksekutive, administrative, rettslige eller lovgivningsmessige tiltak». Det skal også være fritak for skatter og avgifter av forskjellig art, for import- og eksportrestriksjoner mv. Lignende immuniteter og privilegier skal også gis til medlemsstatenes representanter, FNs tjenestepersoner og eksperter i særlig oppdrag for FN.
I lovens forarbeider fremgår det at det forventes at Norge vil tiltre en rekke særavtaler som nærmere spesifiserer de rettigheter og immuniteter som skal innrømmes ulike særorganisasjoner knyttet til FN, se Ot.prp. nr. 170 (1945–46) s. 3. Det fremgår at det normalt vil følge av den enkelte overenskomsten i hvilken grad immunitet og privilegier skal innrømmes. Enkelte ganger kan det være ønskelig å slå fast i norsk rett hva det nærmere innholdet vil være, og forskriftshjemmelen i annet ledd skulle dekke dette behovet.
Bestemmelsen i tredje ledd om innrømmelse av immunitet og privilegier uten krav om at det foreligger en mellomfolkelig overenskomst, kom inn i loven i 1994 for å følge opp et vedtak fra Konferansen for Sikkerhet og Samarbeid i Europa (KSSE) om visse former for privilegier og immunitet til organene i KSSE og personer og delegasjoner som opptrer på vegne av KSSE, samt fra deltakerlandene, jf. Ot.prp. nr. 38 (1993–94). Det var behov for lovendring siden grunnlaget for virksomheten i KSSE bare var politisk, og ikke folkerettslig bindende. Lovendringen kom også til for at det kunne bli aktuelt å gi visse former for privilegier og immunitet til PLO-representasjon i Oslo og representantene derfra.
I tillegg til det som her er sagt om gjennomføring av folkerettslige forpliktelser gjennom bestemmelsene i lov om immunitet og privilegier m.v., vil forpliktelser etter en folkerettslig avtale med FN også kunne få virkninger og gjennomføres i norsk rett gjennom generelle forbehold inntatt i lovgivningen, der hvor det fastsettes at loven gjelder med de begrensinger som følger av folkeretten, eller tilsvarende formulering. Dette gjelder, til eksempel, straffeloven § 2 og straffeprosessloven § 4.
3.3 Politiloven
Lov 4. august 1995 nr. 53 om politiet (politiloven) § 7 er en lovfesting av det som tidligere ble kalt politiets «generalfullmakt». Bestemmelsen gir politiet en generell hjemmel for inngrep ved håndheving av den alminnelige ro og orden. Bestemmelsens første ledd gir politiet rett til å gripe inn i tre typer situasjoner. Den første er for å stanse forstyrrelser av den offentlige ro og orden eller når omstendighetene gir grunn til frykt for slike forstyrrelser. Den andre er for å ivareta enkeltpersoners eller allmennhetens sikkerhet, og den tredje er for å avverge eller stanse lovbrudd. Bestemmelsens annet ledd lister opp aktuelle tiltak som politiet kan iverksette i slike tilfeller. Bestemmelsen viser til at politiet blant annet kan regulere ferdselen, forby opphold i bestemte områder, visitere person eller kjøretøy, uskadeliggjøre eller ta farlige gjenstander i forvaring, avvise, bortvise, fjerne eller anholde personer, påby virksomhet stanset eller endret, ta seg inn på privat eiendom eller område eller påby områder evakuert. Det følger videre av § 7 tredje ledd at dersom noen unnlater å etterkomme pålegg, kan politiet for den ansvarliges regning sørge for at det nødvendige blir gjort for å hindre at forsømmelsen volder skade eller utsetter allmennheten for fare.
Politiloven kapittel II inneholder nærmere bestemmelser om hvilke fullmakter som ligger til politiet under utøvelse av polititjenesten. Politiloven § 6 oppstiller nærmere krav til hvordan politiet skal bruke sine inngrepshjemler. Det følger av § 6 annet ledd at politiet ikke skal ta i bruk sterkere midler uten at svakere midler må antas utilstrekkelige eller uhensiktsmessige, eller at slike forgjeves har vært forsøkt. De midler som anvendes, må være nødvendige og stå i forhold til situasjonens alvor, tjenestehandlingens formål og omstendighetene for øvrig. Etter § 6 fjerde ledd har politiet rett til å anvende makt under tjenesteutførelsen i den utstrekning det er nødvendig og forsvarlig. Trussel om bruk av makt vil også omfattes av bestemmelsen. Politiloven § 6 b oppstiller de grunnleggende vilkårene for bruk av skytevåpen under tjeneste, se Prop. 105 L (2018–2019) punkt 4.2.
Politiloven § 26 inneholder et generelt forbud mot privat rettshåndhevelse. Etter bestemmelsen er det forbudt for andre enn politiet å organisere eller delta i privat virksomhet som har som formål å opprettholde offentlig ro og orden eller drive andre former for alminnelig rettshåndhevelse på offentlig sted. Forbudet er ikke til hinder for at det etableres vakthold for å beskytte person, eiendom eller verne om naturen, for eksempel i naturreservater. Forbudet er heller ikke til hinder for at en arrangør av en sammenkomst eller tilstelning etablerer vakthold for å opprettholde ro og orden under arrangementet. Privat vaktvirksomhet må være av defensiv karakter, og det følger av forarbeidene at formålet med slik virksomhet må være å kontrollere, observere og eventuelt rapportere lovbrudd til politiet, se Ot.prp. nr. 22 (1994–95) punkt 8.2. Personer som deltar i privat organisert vakthold, har imidlertid ikke større anledning til å anvende fysisk makt enn enhver annen borger. Overtredelser av politiloven § 26 kan straffes etter § 30 nr. 5.
3.4 Vaktvirksomhetsloven
Ervervsmessig vaktvirksomhet og egenvakthold er underlagt krav om tillatelse etter lov 5. januar 2001 nr. 1 om vaktvirksomhet (vaktvirksomhetsloven) § 3. Egenvakthold omfatter vakthold med privat eiendom som foretas av virksomhetens egne ansatte. Vakttjenester omfatter tjenester som ved bruk av person, TV-overvåkning, elektronisk overvåkning mv., utfører tilsyn med private eller offentlige områder, kontrolltjenester, verditransport, ledsagertjenester eller som behandler alarmsignaler eller utrykninger etter slike signaler. Tillatelse etter loven gis kun til forvaltningsorgan eller foretak etablert i Norge og som er registrert i Foretaksregisteret eller Enhetsregisteret. Det oppstilles også krav til vandel, alder og statsborgerskap for medlemmene i styret i foretaket eller til innehaver av enpersonsforetak etter loven § 3. Loven §§ 8 til 10 oppstiller krav til de ansatte og til utføringen av vaktoppdrag, herunder krav til alder, vandel, vekterutdannelse, uniformering og krav om synlig ID-kort under tjeneste.
Det følger av vaktvirksomhetsloven § 12 at vakttjeneste skal utføres ubevæpnet og at personer som utfører vakttjeneste, ikke har adgang til bruk av fysisk makt utover den adgangen som tilkommer enhver, jf. straffeloven § 18 og straffeprosessloven § 176 første ledd, jf. § 170 a. Overtredelser av bestemmelsen i vaktvirksomhetsloven kan straffes etter loven § 20.
3.5 Utlendingsloven
Et praktisk viktig spørsmål i forbindelse med gjennomføring av FN-arrangementer, er innreise for borgere fra andre land som skal delta på arrangementet. Utlendingers innreise er hovedsakelig regulert i lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven). Sentrale bestemmelser er blant annet §§ 9 til 13 om visum og lovens kapittel 14 om saker som berører grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn. I forbindelse med større FN-arrangementer kan det være tale om et betydelig antall visumpliktige deltakere og besøkende. Hovedregelen i utlendingsloven § 9 er at utlendinger må ha visum til Norge for å kunne reise inn i Norge. Gjennom Schengen-samarbeidet er Norge bundet av de fleste elementer i EUs visumpolitikk og -regelverk, herunder forordning (EF) nr. 810/2009 om innføring av fellesskapsregler for visum (visumforordningen). Det innebærer at vi har felles visumregler, både for søknadsprosedyre og organisering, og felles liste over visumfrie og visumpliktige land. Vilkårene for Schengen-visum i utlendingsloven § 10, bygger på og ivaretar Norges forpliktelser etter Schengen-regelverket. I tillegg til Schengen-visum etter utlendingsloven § 10, kan Norge gi nasjonalt visum av humanitære grunner, nasjonale hensyn eller på grunn av internasjonale forpliktelser, som bare er gyldige for innreise og opphold i Norge etter utlendingsloven § 11.
Etter utlendingsloven § 126 første ledd kan en søknad om for eksempel visum helt eller delvis avslås av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn. Etter bestemmelsens fjerde ledd kan slike hensyn også ligge til grunn for innvilgelse av en visumsøknad eller andre beslutninger til utlendingens fordel. Utlendingsloven kapittel 14, som regulerer de såkalte sikkerhetssakene, inneholder en rekke prosessuelle særregler.
Utlendingsloven § 5 fjerde ledd fastslår at for utlendinger som skal ha opphold i riket i forbindelse med gjennomføring av en avtale om mellomstatlig samarbeid som Norge er bundet av, gjelder bestemmelsene om reisedokument, visum og oppholdstillatelse med de unntak som følger av avtalen. Dette kan omfatte eventuelle regler i en vertsstatsavtale om reisedokument, visum mv., forutsatt at disse ikke er i strid med andre internasjonale forpliktelser eller avtaler Norge er bundet av. Reguleringen i avtalen vil imidlertid ikke nødvendigvis være uttømmende, og det kan vil kunne være behov for fastsettelse av særskilte saksbehandlingsregler som ikke følger direkte av avtalen.