5 Høringsinstansens syn
5.1 Innledning
Kripos, Politidirektoratet, Politiets sikkerhetstjeneste, Riksadvokaten, Utlendingsdirektoratet, Øst politidistrikt, Elektronisk Forpost Norge og 17 privatpersoner har hatt innspill til lovforslaget. De 17 privatpersonene uttaler at de er imot lovforslaget. Noen av disse har inngitt tilnærmet identiske høringssvar.
5.2 Generelle spørsmål
Både Kripos, Politidirektoratet, Riksadvokaten, Elektronisk Forpost Norge og én privatperson påpeker at høringsfristen var meget kort. Riksadvokaten viser til at lovforslaget berører prinsipielle rettslige problemstillinger. Elektronisk Forpost Norge uttrykker sterk støtte til at Norge skal være vertskap for IGF. Samtidig viser organisasjonen til behovet for å ivareta grunnleggende demokratiske prinsipper. Med bakgrunn i denne avveiningen og den korte tiden til rådighet, anbefaler Elektronisk Forpost Norge at lovendringen gjøres midlertidig med en «solnedgangsdato», slik at departementet på et senere tidspunkt kan utforme en mer presis og hensiktsmessig paragraf. Flere privatpersonerer opptatt av at forslagene burde vært grundigere utredet, gjenstand for mer offentlig debatt og ikke burde avgjøres uten den brede demokratiske forankringen som oppnås ved Stortingets medvirkning.
Politidirektoratet og Øst politidistrikt uttrykker skepsis til at forskriftene kan gis uten hinder av norsk lov. Øst politidistrikt uttaler at det kan
«være grunn til å stille spørsmål ved hvorvidt det kan eller bør kunne gis forskriftsbestemmelser «uten hinder av norsk lov». Antakelig er det en viss adgang til å gi forskriftsbestemmelser som innebærer tilsidesettelse av lovbestemmelser, hvilket normalt synes å forutsette ekstraordinære omstendigheter som tilsier at den normale arbeidsfordeling mellom regjering og storting ikke kan opprettholdes. Eksempelvis vises til beredskapsloven § 3.»
Øst politidistrikts mener at eventuelle forskrifter som fastsettes i medhold av forslaget, bør fastsettes av Kongen i statsråd, fordi forskrift fastsatt i medhold av lovforslaget § 2 første ledd vil berøre flere departementers ansvarsområder, og fordi innrømmelse av immunitet og privilegier utenfor rammen av gjeldende lov § 1 første ledd synes å forutsette behandling i statsråd.
5.3 Spørsmål om suverenitet – ukrenkelighet for FNs midlertidige lokaler og spørsmål om myndighetsoverføring
Et klart flertall av privatpersonene som uttaler seg om lovforslaget, mener at forslaget innebærer et inngrep i Norges suverenitet. Med dette sikter noen til at lovforslaget innebærer myndighetsoverføring etter Grunnloven, mens andre viser til at norsk lov etter deres forståelse ikke skal gjelde i de utpekte områdene. Andre igjen viser til områdets «ukrenkelighet», og noen ser ut til å bygge på alle de nevnte elementene i sin argumentasjon. Kripos viser også til at sikkerhetsopplegget i realiteten innebærer «en avgivelse av politiets jurisdiksjon- og håndhevingsmyndighet under arrangementet». Kripos peker på at det synes «å være klare betenkeligheter med avgivelse av myndighet» i forbindelse med en konferanse som IGF, og at avgivelsen av myndighet etter deres syn bør fremkomme tydeligere ved utformingen av forslaget til § 2. Politiets sikkerhetstjeneste uttaler at
«lovforslaget berører prinsipielle spørsmål knyttet til norsk jurisdiksjons- og håndhevingsmyndighet, forholdet til Grunnloven § 115 og rekkevidden av Norges folkerettslige forpliktelser. Den avgivelse av politiets jurisdiksjons- og håndhevingsmyndighet til FNs sikkerhetspersonell som forslaget innebærer, har sine klare betenkeligheter».
Flere av høringsinstansene kommenterer også sammenhengen mellom arrangementslokalets «ukrenkelighet» og fordelingen av ansvaret for sikkerheten under arrangementet, og i hvilken grad norske regler skal få anvendelse i det utpekte området. Riksadvokaten etterspøren nærmere vurdering av de prinsipielle spørsmålene saken reiser:
«[det hadde] vært formålstjenlig med en noe bredere utredning av de prinsipielle spørsmål ordningen reiser, herunder forholdet til Grunnloven § 1, i tillegg til Grunnloven § 113, der sistnevnte er omtalt på side 7. Det er ikke klart for riksadvokaten hvordan forholdet mellom legalitetsprinsippet i Grunnloven § 113 og tilkjennelsen av ukrenkelighet for det tildelte området skal forstås. Det er slått fast at vertslandsavtalen innebærer frihet fra offentligrettslig regulering og samtidig adgang til positive beføyelser. Hvis det først er frihet fra offentligrettslig regulering, hvor oppstår da hjemmelskravet til de positive beføyelser inne på det samme området, og hva er rekkevidden av dette? Eller er det slik at lovhjemmelen for sikkerhets- og kontrolltiltak først og fremst er viktig for å kontrollere adgang og områdets ukrenkelighet?»
Politidirektoratet tar opp tilsvarende problemstillinger i sitt høringsinnspill.
Riksadvokaten viser videre til at forskriftshjemmelen ser ut til å ha likhetstrekk med militærpolitiloven § 26 om besøkende militære styrker som blant annet gjennomfører NATO SOFA artikkel VII nr. 10. Riksadvokaten peker deretter på forskjeller mellom sakene:
«Forskjellen er imidlertid at de besøkende styrkers områder ikke er ukrenkelige og at politiet har adgang på vanlig måte. Slike besøkende styrker har heller ikke full immunitet mot straffeforfølgning, men særlige bestemmelser om straffejurisdiksjon gjelder. I slike tilfeller vil det derfor kunne være aktuelt med straffeforfølgning av personell som overskrider grensene for, for eksempel, bruk av makt i nødverge (selv om det gjelder bestemmelser om førsterett til utøvelse av jurisdiksjon mv.). Når det gjelder herværende lovforslag er vel poenget nettopp at også det FN-personellet som skal utøve vaktfunksjoner, har immunitet, slik at grensene for utøvelse av makt i henhold til § 2 i loven ikke kan prøves i Norge.»
Etter Riksadvokatens syn vil det være viktig at den nærmere grensen for hva som menes med «utenfor området», blir utfyllende beskrevet i eventuelle forskrifter, og at
«det må gjøres klart for publikum hvor FNs område og håndhevelse begynner – og hvor politiet og påtalemyndighetens myndighet slutter. Riksadvokaten antar det vil kunne oppstå situasjoner der det vil bli aktuelt å «overlevere» personer fra FNs område og til norske myndigheter (såfremt dette er samsvar med reglene om immunitet som er tilkjent) og mener derfor at rettslige og praktiske spørsmål som vil kunne oppstå i denne forbindelse bør være forberedt»
Øst politidistrikt legger til grunn at premisset om ukrenkelighet for lokaler som FN disponerer, innebærer at lokalene for politiet (og nødetatene for øvrig) vil måtte behandles på tilsvarende måte som ambassader mv., herunder at politiet ikke kan ta seg inn i lokalene uten samtykke fra FN. Politidistriktet antar at de nærmere detaljene med hensyn til dette lar seg utarbeide i forbindelse med arbeidet med vertsstatsavtalen og en MOU som beskrevet i høringsnotatet. Politidistriktet peker videre på at det for IGF 2025 er ventet mellom 3 500 og 6 000 deltakere, og at dette omfanget gjør at hva som kan forventes av hendelser ved IGF, skiller seg fra det som ellers kan ventes av hendelser i tilknytning til ambassader og lignende. Til dette uttaler politidistriktet at
«I tillegg kommer også en krevende sikkerhetssituasjon. Med et så stort antall besøkende er det lett å se for seg at det kan begås straffbare handlinger inne på arrangementsområdet. Det er uklart for politidistriktet hvordan statens positive forpliktelser etter EMK, herunder plikten til å besørge en effektiv etterforsking og avverge nye straffbare handlinger, effektivt kan ivaretas dersom politiet ikke vil ha adgang til området.»
Kripos viser også tilat norske myndigheter må få en invitasjon for å ha adgang inn i konferanseområdet, og at en kort responstid for norsk politi forutsetter at ansvar, plikter og samhandling mellom FN og norsk politi fremgår tydelig av forskrift og underliggende avtaleverk.
Videre kan det ifølge Kripos oppstå situasjoner knyttet til liv og helse der norsk politi kan ha en annen situasjonsforståelse enn FNs sikkerhetspersonell. Til dette uttaler Kripos:
«Etter omstendighetene kan norsk politi måtte vurdere å ta seg inn på et konferanseområde uten invitasjon. Nødrettslige betraktninger kan få relevans. En kan også tenke seg situasjoner der bevæpnet sikkerhetspersonell bruker dødelig makt, og det kan oppstå spørsmål om en pågående straffbar handling. Det bemerkes også at alvorlige hendelser under et arrangement kan gi behov for bevissikring som ledd i etterforskning.»
Politiets sikkerhetstjeneste (PST) viser til at de kan ha behov for å gå inn på arrangementsområdet for å forebygge, avverge eller etterforske en terrorhandling mot konferansen. PST fremhever at det er viktig at slikt arbeid ikke hindres på bakgrunn av en ulik situasjonsforståelse eller ulik forståelse av jurisdiksjon. Ettersom PSTs arbeid bygger på gradert, taushetsbelagt informasjon og skjulte metoder, kan en slik ulik situasjonsforståelse oppstå. PST uttaler at ulik situasjonsforståelse i ytterste konsekvens kan få «alvorlige følger for liv og helse». PST viser også til at de har som oppgave å beskytte og etterforske krenkelser i form av vold, trusler eller rettstridig fornærmende handlinger overfor representanter for mellomstatlige organisasjoner eller område, bygning eller rom som brukes av slik representant, jf. straffeloven § 184.
Politidirektoratet og Politiets sikkerhetstjeneste understreker viktigheten av at lovbestemmelse, vertsstatsavtale og gjennomføringsforskrift må sikre at alle relevante og nødvendige forhold av betydning for den operative håndteringen av arrangementet knyttet til ansvar, roller og oppgaver, blir ivaretatt på en forutsigbar måte. Dette er avgjørende for politiets operative planlegging og gjennomføring.
5.4 Forskriftshjemmel om håndheving av sikkerhet ved kortvarige FN-arrangementer
Politidirektoratet, Kripos ogflere privatpersonerer kritiske til at væpnet personell fra FN skal brukes som en standardordning for IGF25 og eventuelt tilsvarende FN-arrangementer. Politidirektoratet viser blant annet til at det etter deres syn ikke foreligger tilstrekkelige sikkerhetsfaglige grunner til at FN-personellet skal være bevæpnet ved de kortvarige arrangementene lovforslaget gjelder, og uttaler blant annet at «IGF25 ikke kan sees å være et arrangement av vesentlig annen art med høyere sikkerhetsrisiko enn andre typer profilerte nasjonale og internasjonale arrangementer som har vært avholdt i Norge med høyt antall deltakere inkludert myndighetspersoner og andre VIP», samt at «[b]eredskaps- og sikkerhetstiltak for større komplekse profilerte arrangement er noe norsk politi har svært god kompetanse på og erfaring med å håndtere, herunder i samarbeid med PST». Direktoratet foreslår at det bør inntas nærmere krav til begrunnelse for bevæpning i lovbestemmelsen. Videre peker direktoratet på at ikke alle våpentyper og ammunisjon er lovlige i Norge, og at det derfor også bør spesifiseres hvilke våpen og hvilken ammunisjon som kan brukes i forbindelse med vaktoppdraget.
Politidirektoratet viser også til at ansvarsforholdene kan være uklare dersom FN-personell bruker våpen, og viser blant annet til situasjoner der FN-personell «[e]ksempelvis avfyrer skudd som tar livet av eller skader en person som utgjør en trussel, avfyrer skudd som tar livet av eller skader feil person eller det blir avfyrt vådeskudd som medfører skade på person».
Kripos viser til at utøvelse av ordensmakt ligger i kjernen av legalitetsprinsippet og politiets maktmonopol, og uttaler videre at
«FNs sikkerhetskonsept innebærer i realiteten en avgivelse av politiets jurisdiksjon- og håndhevingsmyndighet under arrangementet. IGF 2025 skal pågå i fem dager, og det ventes inntil 6000 deltakere fra hele verden. I en slik situasjon synes det å være klare betenkeligheter med avgivelse av myndighet. Disse må igjen vurderes mot utenrikspolitiske hensyn for at Norge skal kunne være vertsstat, samt hvordan nærmere rettigheter og plikter kan reguleres i de ulike avtaleinstrument. Etter Kripos’ syn kan imidlertid avgivelsen av myndighet komme tydeligere frem i utformingen av ny § 2.»
Kripos understreker at det er sentralt at FNs utøvelse av myndighet og bevæpning av sikkerhetspersonell er undergitt klare rammer, og i tillegg at dersom FN-instruksen for sikkerhetspersonell skal gi videre adgang for bruk av makt enn norsk politi, bør dette begrunnes særskilt.
En del privatpersoner synes å mene at forslaget åpner for at FN-styrker skal gis adgang til maktutøvelse på norsk territorium, og viser til kritikk av FN-styrkers opptreden ved militære operasjoner. Andre peker på de sikkerhetsmessige utfordringene ved at FN-personell skal gis adgang til å stå for sikkerheten ved arrangementet. Flere privatpersoner er også kritiske til at FN-personellet skal kunne bevæpnes. I tillegg trekker enkelte frem at det er problematisk at norske myndigheter har begrenset adgang til arrangementslokalet uten godkjenning fra FN, og at denne modellen kan skape en uklar ansvarsfordeling mellom FN-personellet og norsk politi og være utfordrende hvis det skulle oppstå en krisesituasjon. De viser også til at forslaget medfører at rettssikkerheten til deltakerne og andre som befinner seg innenfor arrangementslokalene, blir usikker, og at det for eksempel er uklart hvilket ansvar Norge har dersom det skulle oppstå en situasjon hvor FN-personell bruker makt feilaktig.
5.5 Forskriftshjemmel om begrenset immunitet og privilegier til andre enn FN-utsendinger
Kripos, Politidirektoratet, Riksadvokaten, Utlendingsdirektoratet, Øst politidistrikt og én privatperson uttaler seg om forslaget til ny § 2 annet ledd, som åpner for regulering i forskrift av begrenset immunitet og privilegier for personell og deltakere under kortvarige arrangementene i regi av FN. Riksadvokaten uttaler:
«For så vidt det gjelder forslaget til ny § 2 annet ledd kan det tenkes enkelte spørsmål i tilknytning til forståelsen av rekkevidden av den saklig avgrensede immunitet mot straffeforfølgning som deltakere og personell vil tilstås. Det forutsettes derfor at den nærmere beskrivelsen av hvilke handlinger som gjelder «ivaretakelsen av deres funksjoner under arrangementet» vil fremgå tilstrekkelig klart av den forskriften som gis for hvert enkelt arrangement (i dette tilfellet IGF).»
Kripos viser til at det ønskelig at rekkevidden av immunitet og privilegier kommer tydeligere frem i ny lovbestemmelse og forskrift, og viser til at begrunnelsen i høringsnotatet kan tale for avgrensning mot tidligere begåtte straffbare handlinger. Immunitet for straffeforfølgelse av alvorlige forbrytelser vil kreve sterke hensyn. Tilsvarende legger Kripos til grunn at immunitet ikke bør gjelde øvrige straffbare handlinger begått under arrangement, for eksempel volds- eller seksuallovbrudd. Politidirektoratet støtter Kripos’ vurdering.
Utlendingsdirektoratet viser på sin side til at dersom en vertsstatsavtale fastsetter egne regler om reisedokument, visum og oppholdstillatelse, vil disse reglene ha gjennomslag overfor andre norske regler på bakgrunn av utlendingsloven § 5 fjerde ledd.
Øst politidistrikt mener at det bør vurderes om innrømmelse av immunitet og rettigheter i forbindelse med FN-arrangementer i forskrift med hjemmel i lovforslaget § 2 annet ledd bør hjemles direkte i loven, i samsvar med systemet i lov om immunitet og privilegier for internasjonale organisasjoner m.v. for øvrig.