6 Departementets vurderinger
6.1 Generelle spørsmål til utformingen av lovhjemmelen
Departementet har forståelse for at høringsfristen har vært kort, noe som har vært trukket frem av flere høringsinstanser. Behovet for å sikre at Stortinget kan behandle lovforslaget før IGF avholdes i juni, har gjort tidsløpet strammere enn ønskelig. Departementet viser til at Elektronisk Forpost Norge anbefaler at lovforslaget gjøres midlertidig. Det vil i praksis innebære at hjemmelen bare kan brukes til arrangeringen av IGF. Departementet antar imidlertid at det kan være aktuelt for Norge å være vertsstat for lignende FN-arrangementer også i fremtiden, med behov for hjemmel i lov til gjennomføringen av vertsstatsavtalen. Arbeidet med lovforslaget, herunder innspillene fra høringen, har videre gitt grunnlag for å fastsette nærmere rammer også for senere arrangementer. Departementet velger derfor å foreslå en godt innrammet hjemmel til å gi midlertidig forskrifter til gjennomføring av vertsstatsavtaler om konkrete FN-arrangementer.
Øst politidistrikt mener at eventuelle forskrifter som fastsettes i medhold av lovforslaget, bør vedtas av Kongen i statsråd, både fordi innrømmelse av immunitet og privilegier ofte vil være en beslutning av en art som forutsetter behandling i statsråd, og fordi forskrifter etter lovforslaget § 2 første ledd ofte vil berøre flere departementers ansvarsområder. Departementet er enig i disse vurderingene, og foreslår derfor å legge beslutningsnivået til Kongen i statsråd.
Departementet foreslår også at det presiseres i ordlyden i § 1 tredje ledd at vedtak etter bestemmelsen skal fattes av Kongen i statsråd. Etter departementets syn vil slike vedtak ofte være av en art som forutsetter behandling i statsråd og berøre flere departementers ansvarsområder. Justeringen av ordlyden er ment å reflektere beslutningsformen som i realiteten benyttes for vedtak etter bestemmelsen i dag. I tillegg foreslår departementet å erstatte ordet «tjenestemenn» med det kjønnsnøytrale «tjenestepersoner».
6.2 Spørsmål om suverenitet – ukrenkelighet for FNs midlertidige lokaler og spørsmål om myndighetsoverføring
Et flertall av høringsinstansene har anført at lovforslaget innebærer et inngrep i Norges suverenitet. Med dette sikter noen til at lovforslaget innebærer myndighetsoverføring etter Grunnloven, mens andre viser til at norsk lov ikke skal gjelde i et utpekt område. Andre igjen viser til områdets status som «ukrenkelig».
Basert på innspillene fra høringsinstansene finner departementet grunn til å redegjøre noe nærmere for hva det innebærer at arrangementslokalene skal nyte «ukrenkelighet». At FNs lokaler er «ukrenkelige» uavhengig av hvor de befinner seg, er utledet av Overenskomst om De Forente Nasjoners privilegier og immunitet (1946) artikkel II nr. 3, som igjen bygger på FN-pakten artikkel 104 og 105, se punkt 3.1. Selv om lovteksten ikke uttrykkelig viser til internasjonale organisasjoners eiendommer eller lokaler, er sider av dette prinsippet gjennomført i gjeldende lov 19. juni 1947 nr. 5 om immunitet og privilegier for internasjonale organisasjoner m.v. § 1, som åpner for å innrømme internasjonale organisasjoner immunitet og privilegier basert på folkerettslig avtale. Immunitet forstås normalt som fritak fra håndhevelse, mens privilegier sikter til fritak fra rettsregler som rettssubjektet ellers ville ha vært underlagt. Departementet legger til grunn at gjeldende lov om immunitet og privilegier for internasjonale organisasjoner m.v. § 1 vil gi tilstrekkelig internrettslig grunnlag til å gi et arrangementslokale status som «ukrenkelig» i tråd med krav i en konkret vertsstatsavtale, i slik utstrekning statusen som ukrenkelig forstås som frihet fra inngrep.
Selv om arrangementslokalet vil være «ukrenkelig», understreker departementet at Norge som vertsstat fortsatt vil ha territoriell jurisdiksjon over arrangementslokalet på vanlig måte. Det etableres ikke – slik noen høringsinstanser ser ut til å ha lagt til grunn – et område som er unntatt norsk jurisdiksjon der norske regler ikke kommer til anvendelse. Gjennom en vertsstatsavtale vil norske myndigheter forplikte seg til midlertidig å avstå fra myndighetshandlinger innenfor det utpekte området. Det forhold at norske myndigheter midlertidig ikke har adgang til et utpekt område uten invitasjon, innebærer derimot ikke at området blir et «lovtomt» område. At området skal være ukrenkelig må derfor for eksempel holdes adskilt fra spørsmålet om adgangen til å holde noen ansvarlig for handlinger som er foretatt innenfor området. Dette spørsmålet må vurderes ut fra norske rettsregler. Det vil for eksempel fortsatt være adgang til å etterforske handlinger som har skjedd inne på området. Eventuell immunitet for personen som har utført handlingen, vil ha betydning for rammene for etterforskningen. Etter FNs modellavtale vil ikke arrangementsdeltakere ha immunitet for annet enn det som kan direkte knyttes til ytringer i forbindelse med rollen som arrangementsdeltaker. De vil dermed kunne etterforskes og straffes for, til eksempel, voldsforbrytelser eller andre handlinger som ikke står i forbindelse med deres deltakelse på arrangementet, se nærmere i punkt 6.4. Politiet vil i en slik situasjon kunne få personen overlevert fra FN etter detaljerte samhandlingsregler, og vil deretter kunne igangsette etterforskning basert på norske rettsregler.
Etter departementets syn vil en slik ordning i seg selv ikke innebære en krenkelse av statens positive forpliktelser etter Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK). Departementet viser til at forpliktelser etter EMK vil komme til anvendelse i arrangementsområdet, og at lovforslaget ikke fraviker forrangsbestemmelsen i menneskerettsloven § 3. Etter folkeretten har for eksempel diplomatisk personell immunitet fra vertsstatens doms- og tvangsjurisdiksjon både for handlinger av privat og offentlig karakter, og dette er som utgangspunkt ansett å være forenlig med EMK. Når det gjelder plikt til å respektere FNs immunitet basert på forpliktelser i FN-pakten, så vil denne i alle tilfeller ha forrang fremfor Norges øvrige folkerettslige forpliktelser i tilfelle normkonflikt, jf. FN-pakten artikkel 103.
Departementet har merket seg innspillet fra Politiets sikkerhetstjeneste, hvor det anføres at lovforslaget berører forholdet til Grunnloven § 115, og at «avgivelse av politiets jurisdiksjons- og håndhevingsmyndighet … har sine klare betenkeligheter». Videre anfører Kripos at det er «klare betenkeligheter med avgivelse av myndighet». Også andre høringsinstanser anfører at lovforslaget innebærer overføring av myndighet.
Departementet påpeker at saken her gjelder vedtakelse av en lovendring og ikke en sak om inngåelse av folkerettslig avtale. Departementet understreker at på samme måte som for andre folkerettslige avtaler Norge inngår, vil spørsmål om en eventuell vertsstatsavtale krever Stortingets samtykke, måtte vurderes konkret i lys av innholdet i og rekkevidden av de aktuelle avtaleforpliktelsene. Forslaget til en ny forskriftshjemmel vil legge til rette for at vertsstatsavtaler kan inngås og at forpliktelser i slike avtaler kan gjennomføres i norsk rett. Hvorvidt en folkerettslig avtale krever Stortingets samtykke for å bli bindende for Norge, er et spørsmål som må vurderes konkret opp mot de krav Grunnloven stiller til Stortingets medvirkning til inngåelse av folkerettslige avtaler, og med utgangspunkt i de konkrete folkerettslige forpliktelsene som avtalen innebærer for Norge. Etter Grunnloven § 26 annet ledd kreves Stortingets samtykke til folkerettslige avtaler om saker som er av særlig stor viktighet, eller folkerettslige avtaler hvis iverksettelse nødvendiggjør en ny lovendring eller stortingsbeslutning. De nærmere elementene i et sikkerhetsoppdrag som reguleres i en folkerettslig avtale, herunder de beføyelser FN-personell gis og virkemidlene for håndheving, begrensninger i norsk politis adgang til området, at avtalen gjelder et avgrenset område i et kort tidsrom, samt de nærmere mekanismene for samarbeid med norsk politi, vil være blant momentene som inngår i en helhetsvurdering av om Stortingets samtykke til inngåelse av avtalen er nødvendig. Det understrekes at det ikke er grunnlag for en generell antakelse om at avtaler som det kan bli aktuelt å inngå med hjemmel i denne bestemmelsen, vil kreve Stortingets samtykke. Dette vil, som nevnt, bero på en konkret helhetsvurdering i det enkelte tilfellet i lys av de krav som Grunnloven stiller.
6.3 Forskriftshjemmel om håndheving av sikkerhet ved kortvarige FN-arrangementer
6.3.1 Behov for et klarere hjemmelsgrunnlag
FNs modellavtaleutkast for større arrangementer bygger på at lokalene som benyttes, skal være under kontroll og oppsyn av FN-personell. FN-personell skal være ansvarlig for sikkerhet på innsiden av møtestedet, som skal være klart avgrenset. Typisk vil FNs sikkerhetspersonell ha ansvar for å blant annet opprettholde orden, søke etter og eventuelt inndra gjenstander som er en fare for arrangementet, foreta andre beskyttende tiltak der det oppstår trusler og eventuelt på midlertidig basis anholde personer som det er grunn til å anta utgjør en trussel. Det legges også opp til at vaktene skal ha rett til å bære tjenestevåpen.
Som det fremgår av punkt 6.2 over, legger departementet til grunn at disse bestemmelsene er et utslag av det veletablerte prinsippet om at FNs lokaler skal være «ukrenkelige». Formålet med krav til «ukrenkelighet» er å sikre at FN kan utøve sine funksjoner uten innblanding fra lokale myndigheter. Kravene i modellavtaleutkastet knyttet til FN-personellets kontroll over området og ansvar for sikkerheten er dels et utslag av at vertsstaten ikke har tilgang til området som normalt, slik at det for arrangementer med et betydelig antall deltakere blir behov for et substitutt for den ordinære ordenshåndhevingen. Kravene er også dels et utslag av FNs behov for å ha en standardordning for ivaretakelse av sikkerheten på en likeartet måte uavhengig hvor i verden arrangementet finner sted. Deltakere på et større FN-arrangement vil normalt forvente at de rammer som gjelder for møter i FN-regi, også gjelder for arrangementer som holdes på ad hoc-lokasjoner og ikke ved hovedkontorene, herunder at det ikke er fare for vilkårlig rettsforfølgelse fra vertsstatens politimyndighet.
Det er ikke tidligere eksempler på at Norge har inngått vertsstatsavtaler for et arrangement som gir internasjonale organisasjoner primæransvaret for sikkerheten med rett til å opprettholde orden og egenvakthold med eget bevæpnet personell. Departementet er enig med Politidirektoratet i at en viktig oppgave i avtaleforhandlingene om vertsstatsavtaler vil være å fastsette det nærmere innholdet i beføyelsene, for å legge til rette for god og nødvendig samhandling med norske myndigheter. Dette er også forutsatt fra FNs side, slik det fremgår av rammene for modellavtale hvor det sondres mellom vertsstatens ansvar for å stille med politi, og FNs ansvar for sikkerhet på innsiden av lokalet, men i tett samarbeid med vertsstatens myndigheter.
Et grunnleggende spørsmål som også har vært reist av flere høringsinstanser, er om det er ønskelig å tillate slike særordninger for ivaretakelse av sikkerhet ved store FN-arrangementer. Politidirektoratet har vist til at norsk politi har svært god kompetanse på og erfaring med å håndtere større komplekse og profilerte arrangementer. Departementet er enig i denne vurderingen, men peker på at en forskjell fra andre arrangementer nettopp er at FNs midlertidige lokaler skal nyte ukrenkelighet. Ettersom norsk politi kun skal ha adgang til lokalene etter invitasjon fra FN, må sikkerheten innenfor lokalene være underlagt kontroll og oppsyn av FN-personell. Som nevnt innebærer imidlertid ikke dette en ambisjon om eller et krav til utelukkelse av tett samarbeid med vertsstatens politi- og nødetater.
Videre viser departementet til at det i avtaleforhandlingene om store FN-arrangementer vil være vanskelig å unngå et krav om et visst egenvakthold. Når det gjelder krav til bevæpning, har departementet merket seg at særlig Kripos og Politidirektoratet i høringen har uttrykt en sterk skepsis til bevæpning av FN-personell i forbindelse med konferanser som IGF. Departementet viser på generelt grunnlag til at Norge i avtaleforhandlinger om vertsstatsavtaler vil søke å begrense beføyelser om egenvakthold, inkludert adgangen til bevæpning. Det gjelder for eksempel spørsmålet om bevæpning skal være tillatt, og eventuelt på hvilke vilkår. Etter avsluttede forhandlinger vil det måtte bero på en politisk vurdering om det i tilfelle er ønskelig å være vertsstat for slike arrangementer på de satte vilkårene.
Gitt en beslutning om at Norge skal være vertsstat, har departementet kommet til at det for gjennomføring av slik vertsstatsavtale vil kunne være behov for et klarere internrettslig grunnlag for å gjennomføre folkerettslige forpliktelser om sikkerhet og egenvakthold. Departementet foreslår derfor, som i høringsnotatet, en hjemmel for i forskrift å kunne gi bestemmelser til gjennomføring av slike forpliktelser i en eventuell vertsstatsavtale.
Departementet viser til at det kan være vanskelig å fastslå nøyaktig hva som kreves av et internrettslig grunnlag for å tillate at en internasjonal organisasjon ivaretar sikkerhet og utøver egenvakthold på område som nyter ukrenkelighet. Det har sammenheng med at avtaleforpliktelsene ofte vil være svært overordnet formulert, og det vil av den grunn være krevende å vurdere i hvor stor grad forpliktelsene går utover eksisterende hjemmelsgrunnlag.
En viss adgang til egenvakthold kan skje med grunnlag i privat autonomi. FN skal disponere midlertidig over et utpekt område, og dette vil i kombinasjon med alminnelig avtalekompetanse gi adgang til å stille ordensvilkår for deltakelse på et arrangement. Det vil også kunne gi grunnlag for å rette påbud til deltakerne ved brudd på ordensvilkårene.
Privat autonomi gir likevel ikke anledning til å opprettholde sikkerhet og orden ved trussel om eller ved bruk av fysisk makt overfor private. Det finnes imidlertid rettsgrunnlag for bruk av makt som er tilgjengelige for enhver, som også FNs personell vil kunne bygge på dersom det oppstår en situasjon som krever håndtering i påvente av bistand fra norsk politi. Slike rettsgrunnlag finnes i straffeloven § 17 om nødrett, straffeloven § 18 om nødverge, straffeloven § 19 om selvtekt, samt straffeprosessloven § 176 om privat pågripelse.
Departementets vurdering er at disse grunnlagene sett samlet ikke vil være dekkende for alle sider av det generelle sikkerhets- og ordensoppdraget som FN vil stå for i forbindelse med et FN-arrangement, dersom en legger til grunn modellavtaleutkastets ansvarsfordeling mellom vertsstat og arrangør. Rett til å bære tjenestevåpen i forbindelse med et vaktoppdrag er et slikt element som krever et særskilt hjemmelsgrunnlag. I tillegg vil det, avhengig av de konkrete rammene for et arrangement, kunne være elementer i det generelle ordensregimet som er nødvendig å etablere på innsiden av et arrangementslokale, som går ut over det som private generelt har grunnlag for å utøve. Departementet foreslår derfor et klart lovgrunnlag til gjennomføring av et FN-arrangement som krever sikkerhets- og ordenstiltak med elementer som kan gå utover det som allment er tilgjengelig for private.
Riksadvokaten viser i sin høringsuttalelse til at det er et uklart forhold mellom legalitetsprinsippet i Grunnloven § 113 og tilkjennelsen av ukrenkelighet for det tildelte området. Slik departementet vurderer det, vil prinsippet om «ukrenkelighet» som utgangspunkt kun innebære at norske myndigheter båndlegger sin myndighetshåndheving i slik utstrekning det følger av avtalen, og at norsk rett for øvrig kommer til anvendelse i området på vanlig måte, jf. punkt 6.2 over. Som Øst politidistrikt riktig legger til grunn, vil dette som utgangspunkt innebære at politi forholder seg til møtelokalet på samme måte som en forholder seg til ambassadeområder. Ved gjennomføring av arrangementer med et stort antall deltakere, vil det være behov for ivaretakelse av sikkerheten til deltakerne inne på det aktuelle området. Ettersom prinsippet om ukrenkelighet innebærer at vertsstatens politi ikke kan være til stede på området uten etter samtykke, må sikkerheten inne i arrangementslokalet være underlagt kontroll og oppsyn av personell fra FN, som også vil ha kompetanse til å tilkalle norsk personell. Det er behovet for et hjemmelsgrunnlag som muliggjør den internrettslige gjennomføringen av slike bestemmelser, som er bakgrunnen for lovforslaget. Til spørsmålet Politidirektoratet har tatt opp under høringen, om hvilket hjemmelsgrunnlag FN-personellet skal benytte, vil departementet bemerke at det må gjøres en nærmere vurdering av behovet for nasjonale gjennomføringstiltak når en vertsstatsavtale er ferdigforhandlet. Lovforslaget legger til rette for at slike gjennomføringstiltak kan fastsettes i en midlertidig forskrift. Departementet viser til at lovforslaget åpner for å gi konkrete forskriftsbestemmelser som kan avvike fra eller supplere bestemmelser fastsatt i lov.
Politidirektoratet har, med henvisning til Øst politidistrikt,stilt spørsmål ved rekkevidden av derogasjonsadgangen etter forslaget. Departementet viser til at bestemmelsen ikke er ment som noen generell derogasjonshjemmel, men skal åpne for at det i forskrift midlertidig kan fastsettes særordninger til gjennomføring av vertsstatsavtaler som inngås for et avgrenset og konkret formål.
Som flere høringsinstanser, herunder Riksadvokaten, peker på, skal FN-personellet som skal utøve sikkerhets- og vaktfunksjoner, ha immunitet. Dette innebærer som et utgangspunkt immunitet mot en prøving av hvorvidt eventuell maktbruk er i samsvar med grensene fastsatt i forskrifter etter lovforslaget § 2. Dette gjelder også for eksempel dersom FN-personell skulle skade personer gjennom å avfyre skudd. Riksadvokaten har vist til at dette er en forskjell fra for eksempel militærpolitiloven § 26 om besøkende militære styrker, der det kan være aktuelt med straffeforfølgning av personell som overskrider grensene for eksempelvis bruk av makt i nødverge. Departementet nevner i denne sammenhengen at selv om FNs sikkerhetspersonell ikke vil være underlagt norske myndigheters instruksjon, vil de være underlagt FNs interne retningslinjer. Grenser for bruk av makt må formidles til FN under eventuelle avtaleforhandlinger. Det følger også av overenskomst om De forente nasjoners privilegier og immunitet av 13. februar 1946 artikkel V at immunitet gjelder for handlinger foretatt i egenskap av tjenesten, at FNs Generalsekretær kan frafalle immunitet dersom det ikke er i strid med FNs interesser, og at FN skal samarbeide med berørte myndigheter for å legge til rette for etterfølgelse av lokal lovgivning og hindre misbruk av immunitet. Norske myndigheter har imidlertid ikke mulighet til å straffeforfølge FN-personell for overtredelse av forskrifter fastsatt med hjemmel i lovforslaget uten at avkall på immunitet er gitt.
Departementet viser til at etterlevelse av FNs immunitet ikke i seg selv vil utgjøre en krenkelse av statens positive forpliktelser etter EMK. Når det gjelder etterlevelse av FNs immunitet og privilegier med hjemmel i FN-pakten artikkel 104 og artikkel 105, så følger det av FN-pakten artikkel 103 at disse forpliktelsene går foran andre folkerettslige forpliktelser ved normkonflikt. Den europeiske menneskerettighetsdomstolen vurderte forholdet mellom immunitet for internasjonale organisasjoner og retten til rettferdig rettergang i EMK artikkel 6 i sak Stichting Mothers of Srebrenica og andre mot Nederland, nr. 65542/12, 11. juni 2013. Domstolen kom til at FNs immunitet ikke utgjorde en krenkelse av artikkel 6, og departementet vil også peke på at FNs tilstedeværelse vil være basert på et samtykke fra norske myndigheter som kan trekkes tilbake. Dersom norske myndigheter skulle få informasjon som tyder på at FN-personellet opptrer på en måte som er uforenlig med norske verdier, vil dette kunne tas opp med FN gjennom diplomatiske kanaler, og deretter bli håndtert på egnet måte.
Når det gjelder innspill fra Kripos og Politiets sikkerhetstjeneste om at norsk politi kan ha en annen faglig vurdering enn FNs sikkerhetspersonell når det gjelder en pågående hendelse, viser departementet til at en gjennom avtaleforhandlinger med FN bør søke å sikre gode mekanismer mellom partene, typisk gjennom liaison-ordninger og detaljerte regler for samhandling. Norsk politi vil også ha ansvaret for sikkerheten utenfor arrangementslokalet og ha svært kort responstid ved behov for bistand.
Slik flere høringsinstanser, herunder Politidirektoratet, er inne på, blir det sentralt å fastsette nærmere detaljer for i hvilken utstrekning og hvordan FN skal ivareta orden og sikkerhet mv., adgangen til maktbruk, samarbeid med politiet og engasjeringskriterier for politiet innenfor arrangementsområdet. Departementet er enig i at dette må tydeliggjøres i vertsstatsavtalen og gjennomføringsforskriften med tilstrekkelig detaljeringsgrad.
En del høringsinnspill synes å bygge på at forslaget åpner for at FN-styrker skal gis adgang til maktutøvelse på norsk territorium, og det blir vist til kritikk av FN-styrkers opptreden ved militære operasjoner. Uten å ta stilling til innholdet i denne kritikken, vil departementet vise til at forslaget i alle tilfeller bare åpner for at FN kan benytte sivilt sikkerhetspersonell ved gjennomføring av arrangementene, og ikke FN-styrker.
6.3.2 Det nærmere innholdet i forskriftshjemmelen
Departementet deler høringsinstansens syn på at en bør unngå vide fullmaktsbestemmelser, og at en forskriftshjemmel må rammes inn slik at den ikke går lenger enn det som er nødvendig for å kunne gjennomføre kortvarige arrangementer på en hensiktsmessig og forsvarlig måte. På denne bakgrunnen foreslår departementet enkelte justeringer og tillegg sammenliknet med ordlyden i forslaget som ble sendt på høring. Samlet gir forslaget et godt avgrenset hjemmelsgrunnlag for å gi nødvendige forskrifter til denne type arrangementer.
For det første foreslås det at forskriftshjemmelen bare skal gjelde for arrangementer i regi av FN som Norge i folkerettslig avtale har påtatt seg å være vertsstat for. Avtaler om slike arrangementer har en særlig forankring i konvensjoner som Norge allerede er part i, og som etablerer premisset om ukrenkelighet for lokalene som FN midlertidig disponerer. Det skiller større FN-arrangementer fra for eksempel arrangementer i regi av NATO. I det sistnevnte tilfellet vil det ikke være tale om noen underliggende forpliktelse til å innrømme ukrenkelighet i vertsstatsavtalen, slik også Riksadvokaten viser til i sitt høringsinnspill. Statusen som ukrenkelig medfører, som nevnt ovenfor, særlige hensyn som etter omstendighetene kan begrunne egne løsninger for sikkerhet og egenvakthold, se nærmere i punkt 6.2.
For det andre foreslår departementet, i tråd med formålet til reguleringen, at hjemmelen begrenses til å gjelde for «kortvarige» arrangementer. Med dette menes en varighet på noen få dager eller uker. Mer langvarige ordninger, som avviker fra de FN-arrangementene som her har vært vurdert, må i tilfelle vurderes i egen prosess.
For å understreke at forskrifter i medhold av hjemmelen bare skal gjelde for kortvarige arrangementer, foreslås for det tredje at slike forskrifter skal være «midlertidige». Det innebærer at det i forskriften fastsettes en egen bestemmelse om forskriftens varighet.
Departementet foreslår for det fjerde en nærmere avgrensning av hva bestemmelser gitt i medhold av hjemmelen, kan gå ut på. Det foreslås å spesifisere at forskriften kan inneholde «bestemmelser om bruk av utpekte områder og bestemmelser om ansvaret for og håndhevingen av nødvendige sikkerhets- og kontrolltiltak i og i umiddelbar tilknytning til området, herunder adgangs- og utstyrsbegrensninger, generelle ordenstiltak og bevæpning av De forente nasjoners sikkerhetspersonell». Hvilket materielt innhold forskriften vil ha, vil avhenge av innholdet i den underliggende vertsstatsavtalen som inngås i forbindelse med det enkelte arrangementet. I avtaleforhandlinger vil det være sentralt å arbeide for avtalebestemmelser om sikkerhet og egenvakthold som er i tråd med norsk tradisjon og norske forhold, og i forhandlingene bare godta unntak fra dette utgangspunktet i slik utstrekning som lar seg godt begrunne.
Departementet foreslår endelig en presisering i første ledd tredje punktum om at all håndheving av sikkerhets- og kontrolltiltak må være nødvendig og forholdsmessig. Dette bygger på et alminnelig prinsipp som skal ligge til grunn for all maktbruk i Norge. Norske myndigheter må sørge for at dette er formidlet og hensyntatt i avtaleforhandlingene. Se nærmere om innholdet i forskriftsbestemmelsen i særmerknaden til lovforslaget § 2 første ledd i punkt 8.
6.4 Forskriftshjemmel om begrenset immunitet og privilegier til andre enn FN-utsendinger
Lov om immunitet og privilegier for internasjonale organisasjoner m.v. § 1 gir internrettslig grunnlag for å innrømme immunitet og tilstå privilegier til FN med utsendinger. I de vertsstatsavtaler som FN regelmessig benytter til regulering av større FN-arrangementer, vil privilegier og immunitet delvis angis gjennom henvisning til Overenskomst om De Forente Nasjoners privilegier og immunitet, og delvis spesifiseres konkret i en liste. I avtalegrunnlaget for enkelte arrangementer kan det, for å sikre en effektiv gjennomføring, være aktuelt å gi immunitet og privilegier til en noe videre krets enn det som følger av Overenskomst om De Forente Nasjoners privilegier og immunitet og lov om immunitet og privilegier for internasjonale organisasjoner m.v. For eksempel kan det være aktuelt å gi immunitet til deltakere som ikke er medlemsstatsrepresentanter for ytringer som fremsettes under arrangementet, eller til lokalt tilsatte for nærmere fastlagte oppgaver.
Departementet viser til at gjeldende rett ikke gir hjemmel for å tilstå immunitet og privilegier for personell og konferansedeltakere utover kretsen av tjenestepersoner og andre personer som opptrer på organisasjonens vegne, samt medlemsstatenes representanter og utsendinger. For å være vertsstat for store FN-arrangementer, kan det være behov for – i begrenset utstrekning – å tillate at immunitet også tilstås en videre krets av deltakere som FN har akkreditert til arrangement eller som deltar på annet vis etter avtale med FN. Departementet foreslår derfor å gå videre med forslaget fra høringen om en snever hjemmel til uten hinder av norsk lov å kunne gi immunitet og privilegier til personell og deltakere som ikke omfattes av personkretsen i § 1, i slik utstrekning det er nødvendig for å sikre ivaretakelsen av deres funksjoner under arrangementet.
Departementet er enig med Riksadvokaten i at rekkevidden av immunitet mot straffeforfølgning som tilstås til deltakere og personell i forbindelse med en konkret vertsstatsavtale, må være klar. Forskrifter som fastsettes i henhold til lovforslaget, bør klart angi hvilken personkrets som er gitt immunitet, og hvilke funksjoner under arrangementet immuniteten er knyttet til.
Kripos, med støtte av Politidirektoratet, viser til at straffeloven § 5 gir jurisdiksjon for enkelte alvorlige straffbare handlinger begått av utlending i utlandet, dersom mistenkte på et senere tidspunkt oppholder seg i Norge. Kripos har det nasjonale ansvaret for å behandle internasjonale etterlysninger gjennom Interpol og Schengen informasjonssystem (SIS), og det nasjonale ansvaret for å etterforske folkemord, krigsforbrytelser og forbrytelser mot menneskeheten. På denne bakgrunnen og med henvisning til departementets begrunnelse i høringsnotatet, viser Kripos til at det er ønskelig at rekkevidden av immunitet og privilegier kommer tydeligere frem i ny lovbestemmelse og forskrift og at hjemmelen avgrenses mot tidligere begåtte straffbare handlinger.
Departementet viser til at immunitet etter lovforslaget ikke vil dekke tidligere straffbare handlinger. Bestemmelsen vil heller ikke omfatte straffbare handlinger som ikke har direkte tilknytning til funksjonen vedkommende har på et FN-arrangement. Dette innebærer at selv om en deltaker vil kunne innrømmes immunitet med hensyn til skriftlige og muntlige ytringer i forbindelse med arrangementet, vil vedkommende ikke kunne gis immunitet for eksempelvis volds- eller seksuallovbrudd, heller ikke der slike skjer på arrangementsområdet. Departementet presiserer at det også gjelder dersom slike handlinger skulle skje på området som har status som «ukrenkelig», se i punkt 6.2. Dersom en slik situasjon skulle oppstå, vil norsk politi kunne etterforske saken på bakgrunn av norske regler så snart personen er overlevert til norsk politi.
Det er tilsvarende behov for å klarlegge eventuelle privilegier som gjennomføres med hjemmel i forslaget til forskriftshjemmel. En type privilegier som kan være aktuelle i vertsstatsavtaler, gjelder innreiseregler. Som nevnt i punkt 3.5 er innreise for borgere fra andre land et praktisk viktig spørsmål i forbindelse med gjennomføring av FN-arrangementer i Norge. Dersom en vertsstatsavtale gir egne regler om reisedokument, visum og oppholdstillatelse, vil disse reglene – som Utlendingsdirektoratet peker på – kunne dekkes av unntaket i utlendingsloven § 5 fjerde ledd. Det kan variere i hvilken grad vertsstatsavtalen fastsetter detaljerte regler, og det kan dessuten være behov for interne saksbehandlingsregler som ikke følger direkte av avtalen. Etter departementets syn er det derfor behov for en forskriftshjemmel. Departementet mener at en forskriftshjemmel vil være mer hensiktsmessig sammenliknet med å fastsette immunitet og privilegier direkte i loven, ettersom bestemmelsene vil være begrenset til et konkret arrangement og dermed ha en begrenset varighet.