4 Økonomiske og administrative konsekvenser

4.1 ETS2

De foreslåtte lovendringene går til dels ut på å utvide klimakvotelovens hjemler til å dekke regler om ETS2, som allerede er gjennomført i norsk rett gjennom forskriftsbestemmelser vedtatt med hjemmel i forurensningsloven. Disse foreslåtte lovendringene har ingen nye konsekvenser, utover at klimakvoteregelverket i størst mulig grad hjemles i klimakvoteloven.

De foreslåtte lovendringene gir også hjemmel til å gjennomføre resterende deler av klimakvotedirektivets regler om ETS2 i norsk rett. Lovendringene medfører i seg selv ikke nye plikter, og har dermed heller ikke direkte konsekvenser. De nærmere detaljene for gjennomføringen vil fremgå i forskriftsbestemmelsene som vedtas på bakgrunn av hjemlene i klimakvoteloven. I det følgende skisseres det likevel overordnet hvilke konsekvenser som forventes av at resterende deler av ETS2 gjennomføres i norsk rett.

Konsekvensene av kvoteplikt i ETS2 vil avhenge av om Norge notifiserer og får innvilget unntak fra kvoteplikt for brenselsoperatørene, som beskrevet i proposisjonens punkt 2.3.7. Eventuell frivillig utvidelse av virkeområdet vil også kunne påvirke. Konsekvensene av ETS2 avhenger i praksis også av hvorvidt og eventuelt hvordan andre virkemidler tilpasses det nye kvotesystemet. Dersom for eksempel CO₂-avgiften for kvotepliktige brensler justeres som følge av innføringen av ETS2, vil de økonomiske konsekvensene for brenselsoperatører og sluttbrukere som følge av innføring av ETS2 påvirkes. Det administrative merarbeidet for offentlige myndigheter og brenselsoperatører ved ETS2 blir imidlertid tilnærmet like stort uavhengig av andre virkemidler og om Norge innvilges unntak fra kvoteplikt, på grunn av at det uansett stilles krav til overvåking og rapportering av utslipp under ETS2.

Hovedandelen av klimagassutslippene som omfattes av ETS2 er allerede underlagt andre virkemidler for å redusere CO₂-utslipp i Norge, som for eksempel CO₂-avgift, forbud mot fyring med mineralolje til oppvarming og det varslede forbudet fra 2030 mot indirekte fyring med fossile brensler i industri som ikke er en del av ETS1. ETS2 vil sammen med CO₂-avgiften utgjøre CO₂-prisen på utslipp fra forbrenning av brensel i de omfattede sektorene. Hva den totale CO₂-prisen vil bli, avhenger av om og eventuelt hvordan CO₂-avgiften tilpasses, og hvordan kvoteprisen i ETS2 utvikler seg. Prisen på en kvote i ETS2 vil imidlertid utgjøre et minimum for hva samlet CO₂-pris for disse utslippene kan være. Prisen på en kvote i ETS2 vil dermed være et prisgulv. Dette gjelder uavhengig av om norske brenselsoperatører får et midlertidig unntak fra kvoteplikt eller ikke. Dersom et slikt unntak innvilges, er et av kravene at CO₂-avgiften dekker ETS2s virkeområde og er minst like høy som kvoteprisen.

Det er stor usikkerhet knyttet til hva markedsprisen for en kvote i ETS2 vil bli. På samme måte som i kvotemarkedet for ETS1 bestemmes antall tilgjengelige kvoter i ETS2 ut fra historiske utslipp i omfattede sektorer. Samlet antall kvoter vil deretter reduseres årlig basert på en reduksjonsfaktor som vil begrense samlet antall tilgjengelige kvoter (kvotetaket) i takt med ambisjonen om kutt i klimagasser. Prisen per kvote vil dermed påvirkes av i hvilken grad faktiske utslipp reduseres i forhold til kvotetaket. Den årlige reduksjonsfaktoren er i utgangspunktet på 5,38 prosent (med unntak av ved fastsettelsen av kvotetaket for 2027, da er den 5,10 prosent). Hvis utslipp kuttes raskere enn årlig reduksjon i kvotetaket, går prisen på kvotene ned. Tilsvarende, dersom utslipp kuttes saktere enn årlig reduksjon i kvotetaket, går prisen opp. Det er innført en prismekanisme i systemet som vil tilføre et gitt antall kvoter i markedet fra en kvotereserve hvis prisen overstiger 45 euro (2020-euro) i to måneder på rad før 2030. Dette kan ses på som et signal fra Kommisjonen om en ønsket forutsigbarhet for prisutviklingen. 45 euro (2020-euro) er i dag under den norske CO₂-avgiften på 1405 kroner. Utslippene i sektorene som omfattes har historisk blitt redusert lite i Europa, og kvotetaket i ETS2 strammes raskere inn enn i ETS1. Kvotereserven inneholder dessuten et begrenset antall klimakvoter (600 millioner) som vil kunne tilføres markedet for å påvirke prisutviklingen. Prisen vil kunne bli vesentlig høyere enn 45 euro, for eksempel dersom etterspørselen etter kvoter skulle bli høy og reserven går tom for kvoter. Det er følgelig ikke gitt at prisen på kvoter i ETS2 vil bli i størrelsesorden 45 euro over tid. Det er stor usikkerhet rundt prisprognosene for en ETS2-kvote i tiden fram mot 2030. Den London-baserte børsen ICE Endex har kunngjort at de vil introdusere futures-kontrakter for handel av ETS2-kvoter i mai 2025, og dette vil gi den første konkrete referansen for kvotepris. Blant anslagene som er tilgjengelig, anslår analysebyrået VEYT en pris som stiger fra rundt 50 euro i 2027 til rundt 200 euro i 2030. Det tyske Miljødirektoratet har i en analyse fra slutten av 2023 tatt utgangspunkt i en gjennomsnittspris for perioden 2027-2032 hvor det laveste anslaget ligger på 45 2020-euro og det høyeste på 200 2020-euro. Det er heftet stor usikkerhet ved disse anslagene.

Kommisjonen anslår at ETS2 vil redusere utslippene fra veitransport og bygninger i EU med ca. 9 prosent utover referansebanen i 2030 målt mot 2005 (43 prosent utslippsreduksjon med ETS2 sammenliknet med 34 prosent reduksjon i referansebanen). Klimaproblemet er globalt, og reduserte utslipp i EU er positivt også for Norge. Omstilling i EU kan i tillegg gi omstillingsvirkninger, for eksempel ved teknologiutvikling, som også kommer Norge til gode.

For offentlige myndigheter, er en konsekvens av ETS2 økt administrativ byrde. Myndighetene har med ETS2 fått et nytt virkemiddel å sette seg inn i og følge opp. Overordnet er det behov for at myndighetene får på plass systemer, og utvikler, veileder om, fører tilsyn med og håndhever regelverket. Deler av disse oppgavene er allerede fulgt opp i forbindelse med den delen av ETS2 som ble gjennomført i norsk rett i 2024.

Deler av de økte administrative kostnadene som kommer fra myndighetenes saksbehandling vil kunne dekkes inn av saksbehandlingsgebyr til brenselsoperatørene.

Auksjonering av kvoter vil gi inntekter til staten. Selv ved lave kvotepriser kan denne virkningen bli betydelig, fordi ETS2 omfatter mange utslippskilder med store samlede utslipp. Det blir dermed aktuelt for Norge å auksjonere et relativt stort antall klimakvoter. Nettovirkningen på statens inntekter vil likevel måtte sees i sammenheng med eventuelle endringer i andre virkemidler, herunder CO₂-avgiften.

Administrative kostnader for offentlige myndigheter i forbindelse med oppfølging av statens forpliktelser i ETS2 vurderes som tilnærmet uavhengig av et eventuelt unntak fra kvoteplikt eller frivillig utvidelse, siden kompetent myndighet uansett må følge opp brenselsoperatørenes forpliktelser i forbindelse med utslippstillatelse, overvåking og rapportering av utslipp, verifisering av utslippsrapporter, samt opprettelse av driftskonto i klimakvoteregisteret.

Hvis Norge notifiserer og får innvilget et midlertidig unntak fra kvoteplikt for brenselsoperatørene, i tråd med klimakvotedirektivets artikkel 30e nr. 3, vil ansvaret for kvoteoppgjøret i stedet ligge hos staten. At ansvaret for kvoteoppgjøret ligger hos staten betyr at staten får plikt til å skaffe til veie kvoter dersom utslippene i omfattede sektorer blir høyere enn mengden kvoter Norge får fordelt til auksjonering. Om de norske utslippene som omfattes av ETS2 derimot skulle bli lavere enn fordelte kvoter til auksjonering vil Norge kunne auksjonere bort overskuddet av kvoter som gjenstår etter at myndighetene har kansellert et antall kvoter tilsvarende Norges utslipp i ETS2. Et vilkår for midlertidig unntak fra kvoteplikt i tråd med artikkel 30e nr. 3 er at nasjonale CO₂-avgifter må overstige prisen på kvoter i ETS2 innenfor hele virkeområdet til ETS2. For at norske brenselsoperatører skal kunne kvalifisere for et eventuelt unntak fra kvoteplikt, vil staten kunne få noe økte administrative kostnader knyttet til utvidelse av CO₂-avgiftens virkeområde og oppfølging av differansen mellom CO₂-avgift og kvotepris, siden ikke alle brensler i ETS2 er dekket av CO₂-avgift i dag.

For brenselsoperatørene, vil den største kostnaden være kjøp av klimakvoter tilsvarende utslippene fra forbrenning av fossilt og ikke-bærekraftig brensel som selges til sektorer i ETS2. Kostnaden vil variere med kvoteprisen, og denne vil være ukjent inntil kvotemarkedet etableres. Ved eventuelt unntak fra kvoteplikt vil den største kostnaden for brenselsoperatørene være CO₂-avgift som er minst like høy som kvoteprisen.

ETS2 gir brenselsoperatørene en økt administrativ byrde som følge av plikten til å overvåke og rapportere utslipp av klimagasser i tråd med bestemmelsene i MR-forordningen. Brenselsoperatørene vil også få merkostnader bl.a. til gebyrer for ansvarlig myndighets saksbehandling. Deler av disse oppgavene er allerede fulgt opp i forbindelse med den delen av ETS2 som ble gjennomført i norsk rett i 2024.

Verifisering av utslippsrapportene, fra våren 2026, vil også gi brenselsoperatørene en ny administrativ byrde ved å måtte fremlegge dokumentasjon for verifikatør. Brenselsoperatørene må også betale for selve verifiseringen.

De administrative kostnadene vil utgjøre en større relativ byrde for mindre operatører.

Dersom brenselsoperatørene vil nulltelle utslipp fra brensler med utslippsfaktor null vil det gi merarbeid i å beregne og dokumentere oppfyllelse av bærekrafts- og utslippsreduksjonskriterier. Brensler som ikke oppfyller krav til bærekrafts- og utslippsreduksjonskriterier i det reviderte fornybardirektivet behandles som om de er fossile under ETS2, og er derfor omfattet av kvoteplikt (se proposisjonens punkt 2.3.3 og 3.4.1). Data fra omsetningskravene i veitrafikk og «andre formål» (ikke-veigående kjøretøy) fra 2023 viser at mellom 50 og 60 prosent av omsatte volum biobrensler per i dag ikke kan dokumentere at de kan oppfylle kravene for nulltelling i ETS2, som er strengere enn i dagens nasjonale lovgivning.

ETS2 vil også innebære nye plikter for aktører som tilbyr brensler som i dag ikke er ilagt særavgifter. De fleste brensler omfattet av ETS2 er ilagt særavgifter, men ikke alle. Eksempelvis er koks, kull, biobrensler, propylen, smøremidler og tilsetningsstoffer ikke CO₂-avgiftspliktige. Flytende biobrensler ilegges imidlertid veibruksavgift når de brukes til veigående kjøretøy. Det kan også være andre brensler som omfattes av ETS2 som ikke er omfattet av avgiftsplikt. Som følge av forskjeller mellom ordlyden i EUs klimakvotedirektiv og det norske særavgiftsregelverket vil det være behov for en grundigere analyse for å få en fullstendig oversikt over brensler som er omfattet av ETS2, men ikke ilagt avgifter.

For sluttbrukere forventes økte brenselskostnader som følge av at brenselsoperatørene vil sende sine økte kostnader videre til sluttbrukere (husholdninger, bedrifter og det offentlige). Nettovirkningen på brenselsprisen som følge av ETS2 vil derfor måtte sees i sammenheng med eventuelle endringer i andre virkemidler, herunder CO₂-avgiften. Som følge av at kvoteprisen bestemmes av markedet, vil kvoteplikten sannsynligvis gi en mer varierende CO₂-pris over tid sammenliknet med dagens situasjon. Dette kan få brenselsprisene til å variere mer enn de gjør i dag. CO₂-avgiften fastsettes derimot årlig av Stortinget og er i utgangspunktet på samme nivå gjennom hele året. Samtidig er det andre forhold, som f.eks. oljepris, som i større grad påvirker prisen på brenslene og som gjør at brenselsprisen varierer allerede i dag.

Fordi verken kvoteprisene eller prisvolatiliteten (svingninger i pris) blir kjent før kvotemarkedet er etablert, er det ikke grunnlag for å vite verken økning eller variasjon i brenselsprisen per nå. Det er heftet stor usikkerhet ved anslagene på mulig kvotepris. ETS2 inneholder en prismekanisme som tilfører et gitt antall kvoter i markedet hvis kvoteprisen overstiger 45 euro (2020-euro) i to måneder på rad før 2030. Hvis man inflasjonsjusterer og legger til grunn prisen på 45 euro (2020-euro), vil kvoteprisen tilsvare ca. 1,7 2025-kroner per liter diesel og 1,5 2025-kroner per liter bensin, forutsatt at kostnaden ved å kjøpe kvoter i sin helhet sendes videre til sluttbruker. Tar man utgangspunkt i de høyeste prisanslagene med en kvotepris på 200 2020-euro vil dette gi en økning i brenselspris på 7,49 kr/liter diesel og 6,54 kr/liter bensin i hele EU/EØS-området, slik regelverket foreligger nå. Den norske generelle CO₂-avgiften på mineralolje og bensin i 2025 er til sammenlikning på henholdsvis 3,79 og 3,25 kroner per liter.

For sluttbrukere av brensler som er ilagt særavgifter vil brenselsprisen i stor grad være avhengig av Stortingets årlige fastsettelse av avgiftene. Operatører som tilgjengeliggjør brensler vil få økte utgifter i forbindelse med kjøp av kvoter, administrative kostnader og myndighetenes gebyrer, som forventes overført til sluttbruker i form av økt brenselspris.

En eventuell netto prisøkning (kvotepris og avgift) vil være en større byrde jo lavere inntekt husholdningen har, og jo mindre mulighet de har til å redusere forbruket av brensler som omfattes av kvoteplikt. Tilsvarende vil nye kostnader være mer krevende for små virksomheter med begrenset økonomisk kapasitet, marginal lønnsomhet og begrensede tilpasningsmuligheter.

4.2 «Ikke-CO₂ effekter»

Endringene i klimakvoteloven som følge av det nye kravet om at luftfartøysoperatører må overvåke og rapportere «ikke-CO₂ effekter», medfører ikke i seg selv vesentlige konsekvenser, da lovendringene kun legger til rette for å kunne stille krav knyttet til «ikke-CO₂ effekter» i forskrift, i tillegg til krav knyttet til utslipp av klimagasser.

Krav til overvåking og rapportering av «ikke-CO₂ effekter» er tatt inn i ny endringsforordning (EU) 2024/2493 til forordning 2018/2066 om overvåking og rapportering (MR-forordningen). Endringsforordningen ble vedtatt i EU 23. september 2024, og er foreløpig ikke innlemmet i EØS-avtalen. Det oppdaterte regelverket vil innebære innføring av regler som får noen administrative og økonomiske konsekvenser for luftfartøysoperatører og myndigheter. Operatørene må blant annet utarbeide en overvåkingsplan, en årlig utslippsrapport, og ta i bruk nye IT-verktøy. Utslippsrapporten må også verifiseres. Konsekvensene er beskrevet i forbindelse med høring av endringer i klimakvoteforskriften etter at oppdatert MR-forordning med krav til «ikke-CO₂ effekter» ble vedtatt i EU (Miljødirektoratets høring 2024/7946).

Krav til verifikasjon av «ikke-CO₂ effekter» er planlagt tatt inn i EU-regelverket gjennom endring av forordning (EU) 2018/2067 om verifikasjon av data og akkreditering av verifikatører (AV-forordningen) våren 2025. Endringene i AV-forordningen vil også måtte innlemmes i EØS-avtalen og gjennomføres i norsk rett.