2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Endringer i klimakvotedirektivet

EU vedtok i mai 2023 å opprette et klimakvotesystem for utslipp fra forbrenning av brensel i veitransport, bygg og andre utvalgte sektorer (ETS2). Gjennom ETS2 pålegges brenselsoperatører som gjør fossile og ikke-bærekraftige brensler tilgjengelig for veitransport, bygg og andre utvalgte sektorer, å overvåke og rapportere utslipp fra sitt brensel, og fra 2028 levere kvoter til oppgjør tilsvarende mengden CO₂ som ble sluppet ut året før. ETS2 skal gjelde parallelt med det eksisterende klimakvotesystemet for industri, kraftproduksjon, luftfart og skipsfart (EU ETS, heretter omtalt som ETS1). Klimakvotesystemet ETS1 er en sentral del av den europeiske innsatsen for å redusere utslipp av klimagasser og utgjør en av de tre hovedpilarene i EUs klimaregelverk for å oppfylle EUs klimamål for 2030 under Parisavtalen. De to andre pilarene er innsatsfordelingsforordningen (ESR) og skog- og arealbruksregelverket (LULUCF).

ETS2 ble opprettet som en følge av at EU i desember 2020 besluttet å forsterke sitt klimamål for 2030, fra et mål om å kutte utslippsnivået med minst 40 prosent sammenlignet med 1990-nivået, til å redusere nettoutslippene med minst 55 prosent sammenlignet med 1990. Et forslag til oppdatert klimaregelverk for å nå det forsterkede klimamålet ble derfor lagt frem i 2021 gjennom regelverkspakken Klar for 55. Pakken inneholder en rekke forslag til endringer i reglene om klimakvotesystemet, som er forankret i direktiv 2003/87/EF (klimakvotedirektivet) og flere underordnede rettsakter. De fleste elementene i Klar for 55-pakken ble lagt frem av Europakommisjonen den 14. juli 2021. Etter forhandlinger mellom Kommisjonen, Europaparlamentet og Rådet ble det i desember 2022 oppnådd politisk enighet om endringene. Regelverkene som ligger til grunn for denne proposisjonen ble formelt vedtatt i EU 10. mai 2023. Endringene i klimakvotesystemet som følge av Klar for 55-pakken går ikke bare ut på opprettelsen av ETS2, men også omfattende endringer i ETS1. Disse er i all hovedsak allerede gjennomført i norsk rett, se Prop. 3 LS (2023–2024) for nærmere beskrivelse av endringene i klimakvotesystemet som følge av Klar for 55-pakken.

Norge har deltatt i EUs klimakvotesystem gjennom EØS-avtalen siden 2008. EUs regelverk er gjennomført i norsk rett gjennom klimakvoteloven og klimakvoteforskriften, samt i forurensningsloven.

Endringene i klimakvotedirektivet som følge av Klar for 55-pakken ble innlemmet i EØS-avtalen i desember 2023. Europaparlaments- og rådsdirektiv (EU) 2023/959 av 10. mai 2023 om endring av direktiv 2003/87/EF (klimakvotedirektivet), som inneholder reglene om opprettelsen av ETS2, ble da innlemmet. Det samme gjelder europaparlaments- og rådsdirektiv (EU) 2023/958 av 10. mai 2023 om endringer i direktiv 2003/87/EF (klimakvotedirektivet), som inneholder reglene om «ikke-CO₂ effekter». Stortinget samtykket til innlemmelsen av direktiv (EU) 2023/959 ved behandlingen av Prop. 3 LS (2023–2024) og vedtok samtidig nødvendige endringer i den norske klimakvoteloven for å gjennomføre deler av det oppdaterte klimakvotedirektivet i norsk rett. Ut fra tiden som var til rådighet ble det ikke prioritert å ta med lovbestemmelser som det var mulig å vedta på et senere tidspunkt. Forslaget til lovendringer knyttet til den delen av klimakvotedirektivet som gjelder ETS2 ble derfor ikke tatt inn i proposisjonen. I Prop. 3 LS (2023–2024) fremgår det at når det gjelder nasjonal gjennomføring av ETS2, vil Klima- og miljødepartementet komme tilbake til Stortinget med eventuelle forslag til lovendringer som er nødvendige for nasjonal gjennomføring av ETS2. Nødvendige lovendringer foreslås i denne proposisjonen.

Reglene for ETS2 begynner å gjelde gradvis. De første delene begynte å gjelde i 2024 og 2025. Disse gjelder krav om utslippstillatelse for å kunne omsette brensel som omfattes av ETS2, samt overvåking og rapportering av utslipp fra pliktsubjektene under ETS2. Disse delene av regelverket ble derfor gjennomført i norsk rett sommeren 2024 gjennom endringer i klimakvoteforskriften, utfra eksisterende hjemler i forurensingsloven. Reglene innebærer at aktører som utøver aktivitet omfattet av ETS2 fra 1. januar 2025 måtte ha utslippstillatelse for å kunne omsette brensel som omfattes av ETS2 og tilhørende overvåkingsplan for CO₂-utslipp.

Det er nødvendig at ETS2-regelverket er gjennomført og trådt i kraft i Norge innen 1. oktober 2025 fordi rapporterte utslipp i 2025 skal verifiseres av en uavhengig og akkreditert tredjepart, jf. klimakvotedirektivets artikkel 30b. Det krever tid å bygge opp kompetente tredjepartsmiljøer som kan foreta en slik verifikasjon og få på plass ordninger for å akkreditere disse. Brenselsoperatørene trenger også tid til å inngå avtaler med aktuelle verifikatører. Brenselsoperatørenes frist til å sende inn en verifisert utslippsrapport for sine utslipp i 2025 er satt til den 30. april 2026. Etterlevelse av denne fristen forutsetter at lovendringene i klimakvoteloven som omfattes av denne proposisjonen er vedtatt i løpet av Stortingets vårsesjon i 2025. Gjennomføringen vil deretter kunne fullføres ved etterfølgende forskriftsendringer som vedtas med hjemmel i lovendringene.

Plikten til å levere kvoter for utslipp i ETS2 vil gjelde fra og med 2027, eventuelt fra 2028 dersom olje- eller gassprisen i 2026 overstiger et bestemt nivå.

ETS2 er basert på såkalt «oppstrøms» kvoteplikt. «Oppstrøms» kvoteplikt innebærer at det er brenselsoperatørene som tilgjengeliggjør brensel for forbruk, ikke sluttbruker av brenselet, som blir kvotepliktige. Dette betyr at kvoteplikten i utgangspunktet ofte vil ligge på den samme aktøren som er ansvarlig for å betale den norske CO₂-avgiften på fossile brensler. Virkeområdet for ETS2 omfatter anslagsvis en fjerdedel av norske klimagassutslipp. Disse norske utslippene er i dag i stor grad ilagt CO₂-avgift, med noen unntak. Nettovirkningen på brenselsprisen som følge av ETS2 vil måtte sees i sammenheng med eventuelle endringer i andre virkemidler, særlig CO₂-avgiften.

Som et ledd i Klar for 55-pakken har EU også vedtatt regler om overvåking av luftfartens påvirkning på klimaet, utover det som skyldes CO₂-utslipp fra forbrenning av flydrivstoff. Andre klimaeffekter fra luftfarten skyldes blant annet utslipp av partikler og kondensstriper. Som et første steg i retning å kunne regulere disse «ikke-CO₂ effektene» på klimaet har EU vedtatt at luftfartøysoperatører fra 2025 må overvåke og rapportere «ikke-CO₂ effekter» fra flyvninger på klimaet. Denne proposisjonen inneholder forslag om å gi hjemmel i klimakvoteloven for å innføre krav om overvåking og rapportering av slike andre klimaeffekter.

2.2 Gjeldende rett

2.2.1 Overordnet om klimakvotesystemet

EUs kvotesystem ble etablert i 2005. Fra starten omfattet systemet utslipp av klimagasser fra fossil kraftproduksjon og en del industrisektorer. Systemet er gjennom en rekke regelverksendringer blitt gradvis utviklet over tid. I 2012 ble systemet utvidet til å omfatte luftfart, i 2013 kom det inn flere industrisektorer og fra 2024 er det innført kvoteplikt for utslipp fra skipsfart.

Hovedprinsippet i EUs klimakvotesystem er at det settes et tak for de samlede lovlige utslippene i EØS-området ved at et visst antall utslippskvoter er gjort tilgjengelig i et kvotemarked. For alle de kvotepliktige aktivitetene må det løses inn én kvote per tonn CO₂-ekvivalent som har blitt sluppet ut i forbindelse med aktiviteten i forutgående år. Mange av de kvotepliktige i EUs klimakvotesystem for industri, kraftproduksjon, luftfart og skipsfart (ETS1) kan i dag søke om å få tildelt en andel av kvotene vederlagsfritt. Kvotepliktige virksomheter i ETS1 som får tildelt færre kvoter vederlagsfritt enn det de trenger for å gjøre opp for kvoteplikten, må enten kutte egne utslipp eller kjøpe kvoter i markedet for å dekke utslippene. Oppgjør for utslippene skjer ved innlevering av kvoter gjennom et felleseuropeisk klimakvoteregister.

Formålet med systemet er å skape insentiver til å redusere utslippene fra de kvotepliktige aktivitetene i tråd med overordnede klimamål. Kvotene er omsettelige og kvotepliktige aktører står overfor valget mellom å redusere utslipp eller å kjøpe kvoter. Rundt halvparten av Norges klimagassutslipp er i dag dekket av klimakvotesystemet (ETS1). Systemet omfatter til sammen ca. 150 anlegg i Norge. I tillegg er Norge ansvarlig for å administrere et stort antall luftfartøysoperatører og skipsoperatører, både norske og utenlandske.

Klimakvoteregelverket, herunder klimakvotedirektivet, er innlemmet i EØS-avtalen vedlegg XX om miljø og er gjennomført i norsk rett gjennom klimakvoteloven og klimakvoteforskriften, samt i forurensningsloven. Klimakvoteloven er i all hovedsak en gjennomføring av klimakvotedirektivet og er først og fremst en rammelov og en hjemmelslov, som utfylles av reguleringer i forskrift. Loven hjemler blant annet plikten til å rapportere utslipp og å svare kvoter for utslippene. Det nærmere omfanget av pliktene og hvordan de oppfylles er angitt i klimakvoteforskriften.

Klimakvotelovens virkeområde er i dag begrenset til aktiviteter innenfor det eksisterende klimakvotesystemet for industri, kraftproduksjon, luftfart og skipsfart (ETS1). Det er derfor behov for lovendring for å utvide klimakvotelovens virkeområde til å omfatte aktiviteten tilgjengeliggjøring av brensel til sektorene som omfattes av ETS2.

2.2.2 ETS2 i norsk rett

Regelverket for ETS2 er tatt inn i norsk rett gradvis basert på frister som følger av klimakvotedirektivet for når de ulike delene av regelverket skal være operative. Det har vært nødvendig å dele opp gjennomføringen i norsk rett av hensyn til ressurssituasjonen i de ulike myndighetsorganene som har forberedt gjennomføringen.

De delene av ETS2 som begynte å gjelde først, i 2024 og 2025, er allerede gjennomført i norsk rett. Sommeren 2024 ble det innført krav om utslippstillatelse for å kunne omsette brensler omfattet av ETS2. Samtidig ble det innført krav om overvåking og rapportering av utslipp fra pliktsubjektene under ETS2. Det skjedde gjennom endringer i klimakvoteforskriften basert på eksisterende hjemler i forurensningsloven. Krav til utslippstillatelse er hjemlet i forurensningsloven § 11 tredje ledd og krav om overvåking og rapportering er hjemlet i forurensningsloven § 51. Innen 1. januar 2025 måtte brenselsoperatører inneha en utslippstillatelse med godkjent overvåkingsplan, og innen 30. april 2025 må brenselsoperatørene rapportere historiske utslipp (for 2024).

Miljødirektoratet har utstedt tillatelse til 36 norske brenselsoperatører innen fristen 1. januar 2025. Brenslene som tilgjengeliggjøres av norske brenselsoperatører er flytende og gassformige brensler. De flytende brenslene det er søkt om utslippstillatelse for, er bensin og alkylatbensin, racing fuel (spesialdrivstoff som benyttes i motorsport), diesel, fyringsolje, LPG og biobrensler. De gassformige brenslene inkluderer naturgass (LNG, CNG), biogass (LBG, CBG), propan og propylen. De kjente og store brenselsoperatørene har søkt om og fått tillatelse til aktivitet omfattet av ETS2. Ettersom ETS2 fortsatt er et nytt virkemiddel er omfanget av aktører som opererer uten tillatelse, eller med tillatelser som ikke dekker all ETS2-aktivitet hos operatøren, ikke kjent per nå.

Med denne proposisjonen foreslås hjemler som gjør det mulig å gjennomføre de gjenstående delene av ETS2-regelverket gjennom endringer i klimakvoteforskriften.

2.2.3 Overvåking og rapportering av «ikke-CO₂ effekter» fra luftfart

EUs klimakvotesystem for industri, kraftproduksjon, luftfart og skipsfart (ETS1) omfatter utslipp fra flyvninger innad i EØS-området. Utslipp fra flyvninger til og fra og utenfor EØS-området er i stedet omfattet av CORSIA, som er FNs luftfartsorganisasjon sitt markedsbaserte virkemiddel for å begrense luftfartens klimapåvirkning. Reglene om klimakvotesystemets anvendelse på luftfart er gjennomført i norsk rett i klimakvoteloven og klimakvoteforskriften. Det nylig innførte kravet om at luftfartøysoperatører må overvåke og rapportere «ikke-CO₂ effekter» på klimaet fra flyvninger fra 2025 er imidlertid ikke reflektert i klimakvoteloven. Gjeldende lovbestemmelser gjelder kun for utslipp av CO₂ fra luftfartsaktiviteter. Det er derfor behov for lovendringer for å gjennomføre kravet om å overvåke og rapportere «ikke-CO₂ effekter» på klimaet fra flyvninger fra 2025.

2.3 Nærmere om endringene i klimakvotesystemet grunnet ETS2

2.3.1 Bakgrunn for oppretting av ETS2

EU har vedtatt en rekke klimaregelverk for å bidra til å oppfylle sitt klimamål for 2030. Klimaregelverket er delt i tre hoveddeler. Kvotesystemet setter et tak på utslippene fra stasjonære industrivirksomheter, luftfart og skipsfart. Innsatsfordelingen etablerer nasjonale mål for kutt i utslippene fra blant annet transport, jordbruk, bygninger og avfall. Skog- og arealbruksregelverket etablerer nasjonale mål for nettoopptak i skog- og arealbrukssektoren.

Formålet med ETS2 er å innføre en felleseuropeisk minstepris på utslipp fra omfattede sektorer, som kan bidra til å redusere lands utslipp under innsatsfordelingsforordningen. Når det innføres kvoteplikt i ETS2, vil aktører som distribuerer brensel (brenselsoperatørene) få økte kostnader. Disse kostnadene vil de kunne sende videre til kundene gjennom økte priser på fossilt og ikke-bærekraftig brensel. Målet med regelverket er at når prisen på brensel går opp, går etterspørselen ned og dermed reduseres utslippene.

I kommisjonsmeldingen «Stepping up Europe’s 2030 climate ambition – Investing in a climate neutral future for the benefit of our people» av 17. september 2020, som gjelder oppfølgingen av EUs forsterkede klimamål for 2030, understreker Kommisjonen den særlige utfordringen med å redusere utslippene i bygningssektoren og veitransportsektoren. Kommisjonen varslet derfor i meldingen en utvidelse av handelen med utslippskvoter til å omfatte utslipp fra bygninger og veitransport, og påpekte at inkludering av alle utslipp fra forbrenning av brensler vil kunne innebære store fordeler.

Kommisjonsmeldingen ble fulgt opp gjennom Klar for 55-pakken, som blant annet inneholdt endringene i klimakvotedirektivet som går ut på opprettelsen av ETS2. I forbindelse med opprettelsen av ETS2 er klimakvotedirektivets virkeområde utvidet til også å gjelde for CO₂-utslipp fra forbrenning av brensler innenfor veitransport, bygninger (næringsbygg og boliger) og andre sektorer, som for eksempel de delene av industrien som frem til nå ikke har vært omfattet av klimakvotesystemet, samt bygg og anleggssektoren.

Virkeområdet til ETS2 omfatter i stor grad de sektorene hvor brensler kan forbrennes, og som ikke dekkes av ETS1. Dette gjelder brensler som brukes i veitransport, bygninger og andre utvalgte sektorer. Primærnæringene, luft-, sjø- og skinnegående transport og bruk til militære formål er ikke omfattet av ETS2.

ETS2 er ment å bidra til at det skal bli enklere for land å nå nasjonale forpliktelser under innsatsfordelingsforordningen, som inkluderer flere av sektorene som omfattes av ETS2. Utslippsreduksjonene i disse sektorene har så langt ikke vært tilstrekkelige bidrag for å nå EUs reduksjonsmål under innsatsfordelingsforordningen og videre bidra til at EU når sitt langsiktige mål om klimanøytralitet innen 2050. Karbonprisen som følge av ETS2 er ment å bidra til at det etableres markedsinsentiver for investeringer i oppgraderinger av bygninger og transportsektoren, som vil redusere utslippene fra disse sektorene. ETS2 er ment å virke sammen med andre virkemidler i EUs grønne giv, det vil si EUs grønne vekststrategi som skal sikre en helhetlig tilnærming i EUs klima- og miljøpolitikk, og som blant annet inneholder pakken med lovforslag under Klar for 55.

2.3.2 Hovedtrekk i endringene

De materielle reglene for ETS2 følger av klimakvotedirektivet kapittel IVa. Her gis overordnede regler for overvåking, rapportering og verifikasjon av utslipp, krav til utslippstillatelse for å kunne omsette brensel som omfattes av ETS2, utstedelse av kvoter og oppgjør av kvoteplikt. I tillegg er det bestemmelser i kapittel IVa som kun omhandler reguleringen av det nye kvotemarkedet for ETS2. Utfyllende regelverk gis i underliggende rettsakter.

Opprettelsen av ETS2 innebærer at det etableres et eget kvotemarked og et eget kvotetak for de aktivitetene og utslippene ETS2 omfatter. Det eksisterende kvotemarkedet og -taket under ETS1 er forbeholdt aktivitetene og utslippene som omfattes av ETS1. At systemene er holdt atskilt skyldes ifølge Kommisjonen at de respektive sektorene i de to systemene har ulikt utslippsreduksjonspotensial og ulike faktorer som påvirker etterspørselen etter kvoter. Ifølge klimakvotedirektivet artikkel 30i skal Kommisjonen innen utgangen av oktober 2031 vurdere mulighetene for å slå sammen de to kvotemarkedene ETS1 og ETS2 til ett samlet kvotesystem. Fristen må ses på bakgrunn av at Kommisjonen skal få innhentet erfaringer knyttet til hvordan ETS2 fungerer.

At ETS1 og ETS2 holdes atskilt innebærer at prisen på ETS2-kvotene vil være uavhengig av prisen på kvoter for ETS1, og at kvotepliktige under ETS1 og ETS2 ikke kan benytte kvoter på tvers av de to kvotemarkedene når kvoteforpliktelsen gjøres opp i klimakvoteregisteret. Oppgjør av ETS2-kvoteplikten forutsetter innløsning av de særskilte ETS2-kvotene.

ETS2 har videre en innretning som skiller seg grunnleggende fra innretningen av ETS1 ved at ETS2 er basert på «oppstrøms» kvoteplikt. Det vil si at pliktsubjektet under ETS2 er den som plasserer brenselet på markedet, ikke den som forbrenner brenselet «nedstrøms», slik som i ETS1. Klimakvotedirektivets virkeområde er i forbindelse med opprettelsen av ETS2 utvidet til å omfatte aktiviteten «tilgjengeliggjøring av brensel som brukes til forbrenning i bygningssektoren, veitransportsektoren og andre sektorer», jf. artikkel 2 om vedlegg III. I klimakvotedirektivets vedlegg III er den nye aktiviteten nærmere definert.

Denne innretningen på ETS2 er valgt for å redusere administrative kostnader ved forvaltningen av systemet, ettersom det i sektorene som omfattes av ETS2 vil være millioner sluttbrukere bare i Norge. En konsekvens av denne innretningen er at pliktsubjektet i ETS2 ofte sammenfaller med det leddet i verdikjeden som i Norge er pålagt CO₂-avgift på fossile brensler, det vil si aktører som gjør brenselet tilgjengelig på markedet (se proposisjonens punkt 2.3.4.).

Det oppdaterte klimakvotedirektivet inneholder overordnede regler om ETS2 og legger opp til at utfyllende regler for ETS2 gis gjennom de samme underliggende rettsaktene som gjelder for ETS1. Dette er fulgt opp ved å oppdatere gjeldende rettsakter under klimakvotedirektivet, deriblant kommisjonsforordning (EU) 2018/2066 om overvåking og rapportering av klimagassutslipp (MR-forordningen), kommisjonsforordning (EU) 2018/2067 om verifikasjon av data og akkreditering av verifikatører (AV-forordningen) og kommisjonsforordning (EU) 2019/1122 om drift av unionsregisteret (registerforordningen). Regelverket for auksjonering av klimakvoter endres også for å ta høyde for innføringen av ETS2 og for å åpne for auksjonering av ETS2-kvoter. Det overordnede rettslige rammeverket for ETS2 er dermed sammenfallende med ETS1. Det er imidlertid i stor grad gitt egne regler for kvotemarkedet i ETS2, jf. artikkel 30c om den samlede kvotemengden i ETS2, artikkel 30d om auksjonering av kvoter i ETS2, artikkel 30e om plikten til å svare kvoter for ETS2 og artikkel 30h om tiltak i tilfelle av høy kvotepris.

Kvotetaket i ETS2 for 2027 er fastsatt basert på rapporterte utslipp i de nasjonale utslippsregnskapene for årene 2016-2018 justert med en årlig lineær reduksjonsfaktor på 5,1 prosent fra 2024 til 2027. I kommisjonsbeslutning (EU) 2024/2951 er kvotetaket dermed satt til 1 036 288 784 kvoter. Ved fastsettelsen av den samlede kvotemengden for 2027 er det tatt høyde for utslipp i EØS/EFTA-statene Island, Liechtenstein og Norge. I 2028 vil kvotetaket settes på nytt med utgangspunkt i gjennomsnittet av årlige rapporterte utslipp i ETS2 i perioden 2024-2026 justert med en reduksjonsfaktor på 5,38 prosent som skal gjelde fra 2025. Totalt antall tilgjengelige kvoter i kvotesystemet reduseres dermed hvert år. Hvert land vil få en gitt andel kvoter til auksjonering, som vil gi inntekter til staten. Fordelingsnøkkelen for hvor mange kvoter et land får til auksjonering fastsettes ut fra rapporterte utslipp i det nasjonale utslippsregnskapet i referanseperioden 2016–2018.

I forlengelsen av ETS2 har EU besluttet å opprette Det sosiale klimafondet for å legge til rette for en rettferdig omstilling. Formålet med fondet er å bidra til utjevning av eventuelle negative fordelingsmessige effekter som følge av opprettelsen av ETS2, for sårbare husholdninger, småskalaforetak og transportbrukere gjennom finansiering av tiltak, virkemidler og investeringer for redusert energibehov, økt bruk av kollektivtransport og økt andel av null- og lavutslippskjøretøy. Fondet finansieres av auksjonering av klimakvoter til inntekt for fondet opp til et tak på 65 milliarder euro. Disse klimakvotene tas hovedsakelig fra ETS2, men noe tas også fra ETS1. Finansieringen av fondet vil redusere medlemsstatenes inntekter fra auksjonering tilsvarende. Finansieringen av fondet vil også potensielt kunne påvirke den vederlagsfrie tildelingen til anlegg. 40 av de til sammen 50 millioner kvotene som skal tas fra ETS1 i 2025, blir tatt fra den begrensede potten av kvoter som kan tildeles vederlagsfritt til anlegg. Hvorvidt tildelingen av kvoter til de enkelte kvotepliktige virksomhetene faktisk blir påvirket, avhenger av om samlet vederlagsfri tildeling på EU-nivå overstiger det nye antallet klimakvoter som maksimalt kan tildeles vederlagsfritt i ETS1 – etter at det er gjort fratrekk av de kvotene som skal auksjoneres til inntekt for Det sosiale klimafondet. Den norske andelen av kvotene som overføres til Det sosiale klimafondet er ifølge Kommisjonen verdt om lag 485 millioner 2020-euro over perioden 2025–2032. Det sosiale klimafondet reguleres gjennom forordning (EU) 2023/955. Denne forordningen er ikke merket EØS-relevant, men EFTA-statene har blitt invitert til å delta i Det sosiale klimafondet, dersom de ønsker dette. Dette er til vurdering i EFTA-statene.

Det er verdt å merke seg at ETS2 oppgjørsteknisk er annerledes enn ETS1 for Norge. I motsetning til ETS1 inneholder ikke ETS2 noen oppgjørsmekanismer mellom land. Det skal dermed ikke overføres AEA-enheter (dvs. utslippsenheter som er gyldige for oppgjør av forpliktelsene under innsatsfordelingsforordningen) mellom landene for å reflektere flyten av ETS2-kvoter mellom land.

ETS2 startet opp i 2024, men de ulike pliktene i regelverket begynner å gjelde til ulik tid:

• Fra 1. juli 2024: Frist for nasjonal gjennomføring av krav til at brenselsoperatører må utarbeide overvåkingsplan, og søke om utslippstillatelse for å kunne drive omsetning av brensel, jf. klimakvotedirektivet artikkel 30b og 30f, og forordning (EU) 2018/2066 (MR-forordningen) som endret ved forordning (EU) 2023/2122.

• Innen 1. september 2024: Brenselsoperatørenes frist for å sende inn søknad om utslippstillatelse. Det fremgår av artikkel 75b andre ledd i MR-forordningen at pliktsubjektene under ETS2 må sende søknad senest fire måneder før de må ha utslippstillatelse, med mindre medlemstatene setter en kortere frist. I Norge ble fristen satt til 15. september 2024.

• Innen 1. januar 2025: Brenselsoperatører måtte ha en utslippstillatelse med godkjent overvåkingsplan i tråd med forordning om overvåking og rapportering, jf. klimakvotedirektivet artikkel 30b. 36 norske aktører søkte om og fikk tillatelse innen fristen.

• Innen 30. april 2025: Brenselsoperatører må rapportere utslipp for 2024, jf. MR-forordningen artikkel 75p. Det stilles ikke krav til at utslippsrapporten for 2024-utslippene skal være verifisert av en uavhengig tredjepart.

• Innen 30. april 2026 og hvert år deretter: Brenselsoperatører må rapportere en verifisert utslippsrapport for utslipp av klimagasser foregående år (første gang for utslippene for 2025), jf. MR-forordningen artikkel 75p.

• Innen 30. april 2028 og årlig frem til 30. april 2030: Brenselsoperatører må rapportere gjennomsnittlig årlig andel av kvotekostnad som overføres til forbruker, jf. klimakvotedirektivet artikkel 30f (3).

• Fra 31. mai 2028 og hvert år deretter: Brenselsoperatører må svare kvoter for foregående års utslipp. Ved ekstraordinært høye energipriser i 2026 vil kvoteplikten utsettes med ett år, jf. klimakvotedirektivet artikkel 30k. Hvis denne utsettelsen inntreffer, vil første frist for oppgjør av kvoter være 31. mai 2029 og gjelde for utslippene i 2028.

Se proposisjonens punkt 2.3.7 for omtale av mulighetene for nasjonale tilpasninger som kan påvirke kvoteplikt og virkeområdet for ETS2.

2.3.3 Nærmere om aktiviteter og utslipp som omfattes av ETS2

Aktiviteten som er omfattet av ETS2 er angitt i vedlegg III til klimakvotedirektivet, og artikkel 2 om virkeområde, er utvidet til å gjelde for aktiviteter angitt i vedlegg III. Det sentrale for å avgjøre om aktiviteten er omfattet av ETS2 er om den går ut på (1) tilgjengeliggjøring av brensler for forbruk, (2) at brensler som tilgjengeliggjøres er omfattet av ETS2, og (3) om tilgjengeliggjøringen skjer til bygningssektoren, veitransportsektoren og andre angitte sektorer. I det følgende redegjøres nærmere for innholdet i disse kriteriene.

Handlingen som utløser plikter under ETS2 er tilgjengeliggjøring av brensel for forbruk («release for consumption»). I klimakvotedirektivet artikkel 3 (ag) er denne aktiviteten definert via henvisning til definisjonen av samme begrep i direktiv (EU) 2020/262 om generelle ordninger for særavgifter (særavgiftsdirektivet) artikkel 6 nr. 3. Definisjonen i bestemmelsen omfatter enhver form for plassering av brensler på markedet (import, produksjon, lagring med tanke på salg mv.), men avgrenser mot tilfeller som faller inn under en ordning som utsetter avgiftsplikten (et såkalt «duty suspension arrangement»). Innretningen på slike ordninger for utsatt avgiftsplikt kan variere fra land til land, men et typisk eksempel er at avgiftsplikten utsettes til man tar et produkt ut fra et lager som er godkjent av skattemyndighetene.

Aktiviteten som omfattes av ETS2 gjelder tilgjengeliggjøring for forbruk av angitte typer brensel («fuel»). Brenslene som omfattes er ifølge klimakvotedirektivet artikkel 3 (af) ethvert produkt som regnes som energiprodukt i artikkel 2 nr. 1 og 3 i energiskattedirektivet og listen over energiprodukter i tabell A og C i det samme direktivets vedlegg I.

Energiskattedirektivet artikkel 2 nr. 1 lister opp en rekke produkter, angitt med produktkoder (CN-koder), som skal regnes som energiprodukter. Disse inkluderer produkter som i alminnelighet tenkes på som brensel, slik som kull og petroleumsprodukter, men også annet, eksempelvis vegetabilske og animalske oljer, forutsatt at de er tiltenkt å brukes som motorbrensel eller brensel til oppvarming. Tabell A og C i vedlegg 1 angir noen av de samme produktene og har derfor begrenset betydning for innholdet i definisjonen. Næringskoden for elektrisitet fremgår av tabell C. Vedlegg III presiserer imidlertid at kun brensler som brukes til forbrenning skal omfattes, og elektrisitet er derfor utenfor virkeområdet til ETS2.

Sentralt for definisjonen er henvisningen til energiskattedirektivet artikkel 2 nr. 3, som innebærer at også ethvert annet produkt som er tiltenkt brukt, tilbys eller brukes som motorbrensel eller som brensel til oppvarming – også er «brensel» som omfattes av ETS2, med mindre de eksplisitt er unntatt.

Flere typer brensler er unntatt fra definisjonen i energiskattedirektivet. Disse brenslene unntas dermed også fra virkeområdet for ETS2. Et slikt brensel er torv, som er eksplisitt unntatt fra definisjonen av brensel i energiskattedirektivet artikkel 2 nr. 3. Trekull og fast brensel fra trevirke som ved, flis, kvister, pellets o.l. unntas også fra virkeområdet for ETS2, fordi disse produktene er unntatt energiskattedirektivet etter dennes artikkel 2 nr. 4.

Klimakvotedirektivets vedlegg III angir videre at tilgjengeliggjøring av farlig avfall og kommunalt avfall for forbrenning, samt brensel med utslippsfaktor på null, ikke er omfattet av virkeområdet til ETS2.

Vurderingen av om brensler skal anses å ha utslippsfaktor på null, skal ifølge klimakvotedirektivet artikkel 14 basere seg på supplerende rettsakter som gjør gjeldende bærekraft- og utslippsreduksjonskriterier i tråd med regler gitt i fornybardirektivet (EU) 2018/2001 (RED II). MR-forordningen (EU) 2018/2066 er en slik supplerende rettsakt. Artikkel 75m i MR-forordningen angir hvilke regler fra fornybardirektivet som gjelder for ETS2. For at biomasse, syntetiske lavkarbondrivstoff, fornybare brensler av ikke-biologisk opprinnelse og resirkulerte karbonbrensler skal anses å ha utslippsfaktor null må bærekrafts- og utslippsreduksjonskriteriene i fornybardirektivet (EU) 2018/2001 (RED II) være oppfylt, jf. MR-forordningen (EU) 2018/2066 artikkel 38 og 39, jf. artikkel 75m.

Bærekrafts- og utslippsreduksjonskriteriene i fornybardirektivet blir derfor relevante for at aktører skal kunne dokumentere at de utelukkende tilgjengeliggjør brensler med utslippsfaktor null. Etter klimakvotedirektivet vedlegg III punkt b skal slike aktører ikke regnes som brenselsoperatør i ETS2.

Kriteriene er også relevante for brenselsoperatører i ETS2 som ønsker å nulltelle utslipp fra brensler med utslippsfaktor null. Hvis brenselet oppfyller krav til bærekraft og utslippsreduksjoner, kan utslippet settes til null (nulltelles). Å nulltelle utslipp vil si at man ikke trenger å svare kvoter for utslippet. Biomasse, syntetiske lavkarbondrivstoff, fornybare brensler av ikke-biologisk opprinnelse og resirkulerte karbonbrensler som forbrennes og som mangler tilstrekkelig dokumentasjon på oppfyllelse av bærekraft- og utslippsreduksjonskriterier, vil likestilles med fossilt brensel i ETS2. Det følger av MR-forordningen artikkel 38 nr. 5, jf. fornybardirektivet artikkel 30 nr. 9, jf. nr. 4 hvilken type dokumentasjon som skal anses som tilstrekkelig.

Fornybardirektivet (EU) 2018/2001 (RED II) er ikke tatt inn i EØS-avtalen, men de kravene fra fornybardirektivet som klimakvoteregelverket viser til er gjeldende for operatører i klimakvotesystemet som følge av at MR-forordningen er innlemmet i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett. Klimakvoteregelverket er totalharmonisert og operatører i systemet skal likebehandles uavhengig av om de opererer i Norge eller i EU. Manglende gjennomføring av RED II innebærer imidlertid at Norge har andre mindre strenge bærekraftskriterier og krav til utslippsreduksjon i sitt nasjonale regelverk, i eksempelvis det norske omsetningskravet, enn det som er kravet i kvoteregelverket.

Henvisningen til REDII i MR-forordningen er en henvisning til den til enhver tid gjeldende versjonen av direktivet i EU. Endringsdirektiv til REDII (direktiv (EU) 2023/2413, ofte omtalt som RED III), vil bli gjeldende fra 21. mai 2025. Endringsdirektivet innebærer noen endringer i bærekraft- og utslippsreduksjonskriteriene i form av skjerpede og justerte krav for noen typer brensler, først og fremst de som er fremstilt av råstoff fra skog- og jordbruk.

For å kunne nulltelle utslipp må brenselsoperatør kunne dokumentere at relevante krav i den versjonen av fornybardirektivet som gjelder i kvoteregelverket er oppfylt. De samme dokumentasjonsmetodene som tidligere, kan benyttes etter endringsdirektivet. Endringsdirektivet presiserer at den uavhengige revisjonen skal gjøres i tråd med den underliggende rettsakten (EU) 2022/996. Miljødirektoratet arbeider med å gå opp hva dette innebærer i praksis.

Klimakvotedirektivet vedlegg III definerer hva som menes med «bygningssektoren», «veitransportsektoren» og «andre sektorer» ved å henvise til kategorikoder fra FNs klimapanel (IPCC) sine retningslinjer fra 2006. Kategorikodene er angitt i parentes i punktlistene under.

Bygningssektoren og veitransportsektoren («buildings and road transport sectors») er definert gjennom henvisning til de aktivitetene som dekkes av følgende kategorikoder fra FNs klimapanel (IPCC) sine retningslinjer fra 2006 for å estimere nasjonale klimagassutslipp- og opptakskilder (kategorikodene er angitt i parentes i punktlistene under):

1. Produksjon av varme ved varmeverk (1A1a ii) og kraftvarmeverk (1A1 a iii) når det brukes til å produsere varme for kategoriene under bokstav c) og d) levert direkte eller gjennom fjernvarmenett.

2. Veitransportsektoren (1A3b), unntatt bruk av jordbrukskjøretøy på asfaltert vei.

3. Kommersielle og offentlige bygninger (1A4a)

4. Boliger (1A4b)

Andre sektorer («additional sectors») er definert som:

1. Energiindustrier (1A1), unntatt kategoriene definert i punkt a over.

2. Produksjonsindustrier og byggesektoren (1A2).

Innholdet i de nevnte IPCC-kodene er svært omfattende. Sektorene 1A4a (kommersielle og offentlige bygninger) og 1A2 (produksjonsindustrier og byggsektoren) dekker i utgangspunktet all forbrenning som skjer i bygninger, bygg- og anleggsvirksomhet og alle former for industri. IPCC-kodene dekker dermed i realiteten alle sektorer hvor brensel forbrennes, med noen unntak. Alle aktiviteter som allerede er dekket av ETS1 (visse typer industri og kraftproduksjon og nærmere definerte luftfarts- og skipsfartsaktiviteter) er unntatt fra virkeområdet for ETS2. Dermed vil virkeområdet til ETS2 i stor grad dekke de resterende sektorene hvor brensler kan forbrennes, som i dag ikke er omfattet av ETS1.

Videre er det gjort unntak for følgende sektorer (IPCC-koder), ved at de ikke er nevnt i klimakvotedirektivet vedlegg III:

• Primærnæringene jordbruk, skogbruk, fiske og havbruk (IPCC-kode 1A4 c),

• Mobil og stasjonær aktivitet ikke nevnt i andre IPCC-koder, f.eks. til militære formål (IPCC-kode 1A5) og

• Luftfart, skipsfart og jernbane.

2.3.4 Nærmere om pliktsubjekter under ETS2

Pliktsubjektet i ETS2 («regulated entity») er i klimakvotedirektivet artikkel 3 (ae) definert som enhver fysisk eller juridisk person, med unntak av enhver endelig forbruker av brensel, som tilgjengeliggjør brensel for forbruk. Endelig forbruker av brensel er videre definert i MR-forordningen som endelige forbrukere med samlet årlig utslipp under ett tonn CO₂. Definisjonen av pliktsubjektet i ETS2 omfatter videre en hierarkisk oversikt over hvem som skal anses som pliktsubjekt i et tilfelle der flere utøver nevnte aktivitet for samme brensel. Oversikten tar utgangspunkt i plassering i verdikjeden basert på aktørens rolle i henhold til EUs skatte- og avgiftsregelverk.

Øverst i hierarkiet er den som er ansvarlig for å betale særavgift, jf. klimakvotedirektivet artikkel 3 (ae) (i), som henviser til EUs skatte- og avgiftsregelverk. Også de to neste nivåene i hierarkiet, jf. artikkel 3 (ae) (ii) og (iii), bygger på henvisninger til bestemmelser i EUs skatte- og avgiftsregelverk. Bestemmelsene åpner for et bredt spekter av mulige ansvarlige som har deltatt i en aktivitet hvor brenselet produseres, importeres, lagres mv. Hvis ingen av de ovennevnte alternativene kommer til anvendelse, eller flere hefter solidarisk for betaling av avgift, kan medlemsstatene peke ut hvem som skal være pliktsubjekt under ETS2.

Skatte- og avgiftsreglene det er henvist til fra klimakvotedirektivet artikkel 3 (ae) er ikke innlemmet i EØS-avtalen. Vi har ikke helt korresponderende regler i norsk rett. Det ligger imidlertid til grunn for definisjonen i artikkel 3 (ae) og den hierarkiske oppstillingen som er etablert gjennom bestemmelsen, at regelverk om særavgift skal ha betydning for plasseringen i hierarkiet. Derfor er det naturlig at det i en norsk kontekst, når det i en verdikjede skal foretas utpeking av pliktsubjektet under ETS2, tas utgangspunkt i hvem som eventuelt er ansvarlig for å betale særavgift for brenselet etter særavgiftsregelverket. I Norge er det allerede vedtatt regler for gjennomføring av denne delen av ETS2-regelverket. De norske gjennomføringsreglene legger i tråd med ovennevnte forutsetninger opp til at den aktuelle aktørens plassering i hierarkiet avgjøres utfra hvilken av de følgende kategoriene aktøren tilhører:

• den som er registrert virksomhet og som er ansvarlig for å betale særavgift for brenselet

• den som importerer brensel til forbruk i Norge eller den som i Norge produserer brensel til forbruk i Norge

• enhver annen som utfører aktiviteten tilgjengeliggjøring av brensel som omfattes av ETS2

For brensel som ikke er omfattet av særavgift er kun laveste nivå i hierarkiet (artikkel 3 (ae) (iv)) aktuelt. For disse tilfellene er det overlatt til nasjonale myndigheter å ta stilling til hvem som skal være pliktsubjektet.

2.3.5 Nærmere om krav til utslippstillatelse til omsetning av brensel under ETS2

I henhold til klimakvotedirektivet artikkel 30b må brenselsoperatørene ha utslippstillatelse med godkjent overvåkingsplan på samme måte som anlegg som er omfattet av ETS1. Brenselsoperatør må ha slik utslippstillatelse innen 1. januar 2025, se artikkelens første ledd.

Artikkel 30b andre ledd oppstiller nærmere krav til søknader om utslippstillatelse. Blant annet skal søknaden inneholde informasjon om typen brensel som blir tilgjengeliggjort, hvilke sektorer de forbrennes i og en overvåkingsplan som er i tråd med krav i forordning (EU) 2018/2066 (MR-forordningen) om overvåking og rapportering av klimagassutslipp.

2.3.6 Nærmere om egen oppgjørsfrist i ETS2

Artikkel 30e i EUs klimakvotedirektiv gjelder plikten til å svare kvoter for utslipp som omfattes av ETS2. Artikkel 30e nr. 1 gir artikkel 12 om plikten til å overføre, svare og slette kvoter i ETS1 til dels tilsvarende anvendelse for ETS2, men med unntak for artikkel 12 nr. 3, 3a, 4 andre og tredje punktum, samt nr. 5. Artikkel 30e nr. 2 til 4 gir dernest supplerende regler om overføring, oppgjør og sletting av kvoter for ETS2. Dette medfører blant annet et annet oppgjørstidspunkt for plikten til å svare kvoter for utslipp som omfattes av ETS2.

I henhold til artikkel 30e nr. 2 skal brenselsoperatører i ETS2 svare kvoter tilsvarende kvotepliktig utslipp i utslippsrapporten for foregående år innen 31. mai hvert år fra året etter at kvoteplikt inntrer. Første gang det skal svares kvoter er 31. mai 2028 for rapporteringsåret 2027.

2.3.7 Nærmere om mulighet for nasjonale tilpasninger

Det oppdaterte klimakvotedirektivet åpner for at land kan innvilge midlertidig unntak fra kvoteplikt for brenselsoperatører ved høy nasjonal CO₂-avgift. Direktivet gir også myndighetene en mulighet til å frivillig utvide virkeområdet for ETS2 til å omfatte flere sektorer.

Når det gjelder midlertidig unntak fra brenselsoperatørenes plikt til å levere kvoter til oppgjør for rapporterte utslipp i perioden 2027 til 2030, gir artikkel 30e tredje ledd i klimakvotedirektivet nærmere regler. Det er en rekke krav som må være oppfylt. For å få innvilget et unntak fra kvoteplikt, kreves det blant annet at det er på plass en nasjonal CO₂-avgift med samme virkeområde som for kvoteplikten i ETS2, og at denne avgiften er minst like høy som årsgjennomsnittet av kvoteprisen for hvert år det søkes unntak for. Et slikt unntak vil imidlertid ikke frita staten fra kvoteforpliktelser. For å unngå utvanning av ambisjonsnivået i ETS2 vil et land som får unntak fra kvoteplikt for brenselsoperatørene måtte kansellere et antall kvoter fra statens auksjonsvolum som tilsvarer de verifiserte utslippene til brenselsoperatørene i det aktuelle landet. Brenselsoperatørenes plikt til å ha utslippstillatelse for å kunne omsette brensel som omfattes av ETS2, og overvåke, rapportere og verifisere utslipp vil bestå selv om det innvilges unntak fra kvoteplikt. Overholdelse av disse pliktene er også en forutsetning for å få innvilget et slikt unntak fra kvoteplikt for brenselsoperatører.

For å holde muligheten for unntak åpen har Norge – innen fristen som gjelder for EFTA-statene – notifisert EFTAs overvåkingsorgan (ESA) om den nasjonale CO₂-avgiften i tråd med klimakvotedirektivet artikkel 30e tredje ledd bokstav a. Unntak fra å levere kvoter gjelder for et gitt referanseår. Det er altså et vilkår for unntak fra kvoteplikten at CO₂-avgiften operatøren har betalt er høyere enn det samme årets gjennomsnittspris for kvoter. Dette vil først være klart i ettertid av et rapporteringsår, noe som tilsier at unntak for et år først kan gis når året er omme. For å benytte unntaket må Norge notifisere ESA på nytt innen 31. mai året etter et gitt rapporteringsår (f.eks. innen 31. mai 2028 for rapporteringsåret 2027), i tråd med artikkel 30e tredje ledd bokstav d. ESA kan motsette seg å innvilge unntaket, dersom ESA finner at vilkårene for unntaket ikke er oppfylt. For eksempel dersom brenselsoperatørene ikke har overholdt pliktene til utslippstillatelse og overvåking, rapportering og verifisering av utslipp, eller dersom CO₂-avgiften ikke har vært høyere enn det samme årets gjennomsnittspris for kvoter. Det er ikke tatt endelig stilling til om Norge vil notifisere muligheten til å gi unntak fra brenselsoperatørens kvoteplikt i ETS2 for årene 2027–2030 i tråd med artikkel 30e tredje ledd bokstav d. Store deler av virkeområdet til ETS2 er i dag dekket av den norske CO₂-avgiften, men ESA har uttalt at Norge vil måtte utvide virkeområdet til CO₂-avgiften for at Norge skal kunne kvalifisere til et slikt unntak. ESA har blant annet pekt på at Norge ikke har CO₂-avgift på kull og koks eller på biobrensel som ikke oppfyller bærekrafts- og utslippsreduksjonskriteriene for brensel med utslippsfaktor null (se punkt 2.3.3). ESA har også pekt på unntak fra CO₂-avgiften for teknisk og medisinsk bruk, samt for karbonfangst og lagring (CCS). Notifisering i tråd med artikkel 30e tredje ledd bokstav d vil bli utredet nærmere.

Dersom Norge notifiserer og får innvilget unntak for hvert år i perioden 2027 til 2030 fra plikten til å rette kvoteplikt mot brenselsoperatører etter klimakvotedirektivet artikkel 30e, vil første år med returnering av kvoter til oppgjør for norske aktører bli 31. mai 2031, slik regelverket foreligger nå.

Et eventuelt unntak fra kvoteplikt i ETS2 vil legge føringer for hvilke brensler som må ilegges CO₂-avgift i Norge. Det er også en utfordring at CO₂-avgiftsnivået for et gitt år må fastsettes på forhånd, det vil si før myndighetene vet kvoteprisen i det aktuelle året. Et eventuelt unntak vil derfor kunne innebære at CO₂-avgiften må settes høyere enn om Norge ikke søker unntak, for å være sikre på at den nasjonale CO₂-avgiften blir høyere enn kvoteprisen i ETS2. Prisgulvet vil da bli kvoteprisen i ETS2 pluss en buffer som sikrer at CO₂-avgiften er høyere enn kvoteprisen. Hvis kvoteprisen likevel blir høyere enn CO₂-avgiften vil brenselsoperatørene ikke få fritak fra kvoteplikt selv om de har betalt høy CO₂-avgift foregående år.

Når det gjelder mulighetene for å frivillig utvide virkeområdet, gir artikkel 30j i klimakvotedirektivet nærmere regler. Myndighetene i et land kan søke Kommisjonen om å utvide virkeområdet til ETS2 til å omfatte flere sektorer, men det er ikke mulig å utvide virkeområdet til å gjelde flere typer brensler.

Hvis de rapporterte utslippene i perioden 2024–2026 inneholder utslipp som ikke er omfattet av vedlegg III i klimakvotedirektivet, fordi brenselsoperatørene ikke klarer å skille mellom sluttbrukere innenfor eller utenfor omfanget av ETS2, vil disse utslippene også tas høyde for ved justering av kvotetaket for 2028. Fordelingsnøkkelen for hvor mange kvoter et land får til auksjonering er imidlertid allerede bestemt basert på rapporterte utslipp i det nasjonale utslippsregnskapet i referanseperioden 2016–2018, og vil ikke justeres tilsvarende. Ved å utvide virkeområdet til sektorer som i utgangspunktet er unntatt, men hvor det er vanskelig for brenselsoperatørene å dokumentere andelen brensel omsatt, vil fordelingsnøkkelen for antall kvoter til auksjonering likevel ta hensyn til sektorene som legges til. Dette vil gjøre at landet vil få flere kvoter til auksjonering, som igjen vil føre til høyere inntekter for staten. Uten utvidelsen av virkeområdet vil kostnadene for brenselsoperatørene i de tilfellene der de uansett ikke klarer å skille mellom sluttbrukere bli den samme, men landet vil ikke være garantert de samme inntektene. En utvidelse vil også redusere den administrative byrden ved overvåking og rapportering for brenselsoperatører og myndighet ved at systemet omfatter flere utslipp og dermed får færre grenseflater å forholde seg til.

Utvidelse av virkeområdet kan kun skje ved gjennomføring av en egen forordning i EU. Kommisjonen ønsker derfor i utgangspunktet kun å tilrettelegge for to anledninger til at land kan søke om å få utvidet virkeområdet i sitt ansvarsområde, hvorav den ene var i 2024 og den andre innen utgangen av 2027. Østerrike, Nederland, Finland og Sverige har søkt om og fått innvilget utvidelse av virkeområdet til ETS2 til flere sektorer, eksempelvis har Østerrike, Nederland og Sverige inkludert jernbane. I tillegg har landene blant annet inkludert ulike former for vannbåren navigasjon (fiske, fritidsbåter etc.), sivil luftfart, militære utslipp og utslipp fra landbruk, skog og fiske. Flere andre land vurderer å søke om å utvide virkeområdet i 2027.

2.4 Nærmere om endringene i klimakvotesystemet knyttet til luftfartsaktiviteter

2.4.1 Utvidelse av kvotesystemet til å omfatte øvrige klimapåvirkninger fra luftfartsaktiviteter

EUs klimakvotesystem har frem til nå kun omfattet utslipp av klimagasser, primært CO₂, men også PFK og lystgass fra visse industriaktiviteter. Fra luftfartsaktiviteter er det kun utslipp av CO₂ som har vært omfattet av klimakvotedirektivet. Virkeområdet til klimakvotedirektivet utvides fra 1. januar 2025 ved at luftfartøysoperatører må overvåke og rapportere «ikke-CO₂ effekter».

Reglene om «ikke-CO₂ effekter» følger av direktiv (EU) 2023/958 som omhandler endringer i klimakvotedirektivet (direktiv 2003/87/EF) knyttet til luftfartsaktiviteter. Direktiv (EU) 2023/958 har en rekke andre endringer i klimakvoteregelverkets regler for luftfartsaktiviteter, men ingen av disse utløser behov for endringer i klimakvoteloven. De fleste bestemmelsene i direktiv (EU) 2023/958 som må gjennomføres i norsk rett, er allerede gjennomført i klimakvoteforskriften, se endringsforskrift 21. desember 2023 nr. 2265. De resterende rettsreglene som må gjennomføres i norsk rett vil bli gjennomført i klimakvoteforskriften, herunder regler om tildeling av vederlagsfrie kvoter for bruk av alternative drivstoff, regler for FNs markedsbaserte mekanisme for internasjonal luftfart (CORSIA), og endringer knyttet til rapportering av utslippsinformasjon.

2.4.2 Klimaeffekter fra luftfart som ikke skyldes utslipp av CO₂

Gjennom direktiv (EU) 2023/958 endres blant annet klimakvotedirektivets artikkel 3 og artikkel 14. Det følger av definisjonsbestemmelsen i klimakvotedirektivets artikkel 3 (v) at med «ikke-CO₂ effekter» menes klimaeffekter fra luftfart som skyldes utslipp av nitrogenoksider (NOx), sotpartikler, oksiderte svovelforbindelser og effekter fra vanndamp, samt atmosfæriske prosesser som forårsakes av slike utslipp, f.eks. dannelsen av ozon og kondensstriper. Med denne endringen i klimakvotedirektivet vil flere typer partikler, herunder gasser, som har sitt opphav fra luftfartsaktiviteter, omfattes av klimakvotesystemet.

Klimapåvirkningen av slike «ikke-CO₂ effekter» avhenger av hvilken type drivstoff og motor som brukes, hvor utslippene skjer (det vil si flyets marsjhøyde og dets breddegrads- og lengdegradskoordinater), samt tidspunktet for utslippene og værforholdene.

Det europeiske byrå for flysikkerhet (EASA) offentliggjorde en oppdatert analyse av klimaendringer forårsaket av «ikke-CO₂ effekter» fra luftfart den 23. november 2020. Konklusjonene bekreftet tidligere estimater, nemlig at klimamessige innvirkninger av «ikke-CO₂ effekter» fra luftfartsaktiviteter samlet sett er minst like vesentlige som effektene fra CO₂ alene.

På bakgrunn av dette er det i EUs klimakvotedirektiv artikkel 14 nr. 5 tatt inn en regel om at «ikke-CO₂ effekter» fra luftfart skal rapporteres årlig. Fra og med 1. januar 2025 skal medlemsstatene sikre at luftfartøysoperatørene overvåker og rapporterer «ikke-CO₂ effekter» fra hvert enkelt luftfartøy som operatørene utfører flygninger med i hvert kalenderår. Det skal rapporteres til kompetent myndighet etter utgangen av det aktuelle kalenderåret. Gjennom forordning (EU) 2024/2493 (endringer i MR-forordningen) har EU-kommisjonen vedtatt rammeverk for overvåking og rapportering for blant annet «ikke-CO₂ effekter» for luftfart. Reglene for verifikasjon er planlagt vedtatt gjennom endring av forordning (EU) 2018/2067 (AV-forordningen) våren 2025. Både MR- og AV-forordningen er gjennomført i norsk rett i bestemmelser i forskrift. De siste endringene i forordningene knyttet til blant annet luftfart vil også bli gjennomført i norsk rett når de er innlemmet i EØS-avtalen.

På grunnlag av det som rapporteres inn skal EU-kommisjonen senest 31. desember 2027 fremlegge en rapport og, hvis det er relevant, komme med et regelverksforslag som inneholder avbøtende tiltak for «ikke-CO₂ effekter» ved å innføre plikt til å innlevere kvoter også for slike effekter.

2.5 Høringen av forslaget

På oppdrag fra Klima- og miljødepartementet sendte Miljødirektoratet 1. juli 2024 på offentlig høring et forslag til endringer i klimakvoteloven. Høringsfristen var 1. oktober 2024.

Høringsnotatet ble sendt til følgende instanser:

• Akershus fylkeskommune

• Østfold Fylkeskommune

• Vestfold fylkeskommune

• CICERO Senter for klimaforskning

• Fridtjof Nansens Institutt

• Adesso BioProducts

• Aviation Fuelling Services Norway (AFSN)

• Air Liquide

• AutoCare

• Bergene Holm

• Biofuel-Express

• Bergan As

• Barents NaturGass

• BP

• Bunkeroil

• Circle K Europe

• Deloitte

• DRIV Energi

• Drivkraft Norge

• Eco-1

• Energifabriken

• Energigass Norge

• Equinor

• Exxonmobil

• Flogas

• Fortescue

• Gasnor

• Gasum

• Gen2Energy

• Greenbit

• Hydro

• Hydrogen

• Lantmännen

• Ledelsessystemer

• LNS Spitsbergen

• Lyse

• Mabanaft

• Mac

• MHservice

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Norsk Bioenergiforening

• Preem

• PwC

• Rockwool

• Samfunnsbedriftene

• St1

• Thommessen

• UNO-X

• Veyt

• Wikborg Rein

• Østfold Energi

Høringsnotatet ble i tillegg sendt ut som fagmelding til alle som abonnerer på nyheter fra Miljødirektoratet. Miljødirektoratet bruker fagmeldinger for å kommunisere viktige endringer eller oppdateringer knyttet til fagområder.

Følgende høringsinstanser har uttalt seg om realiteten i forslaget:

• Biogass Norge

• Flogas Norge AS

Drivkraft Norge svarte at de ikke hadde merknader til forslaget.