3 Gjennomføring i norsk rett

3.1 Forslaget som var på høring

Lovforslaget som ble sendt på høring gjaldt endringer i klimakvoteloven for å gi hjemmel til å gjennomføre de endringene i klimakvotedirektivet og underliggende rettsakter som omhandler ETS2, og som ikke allerede er gjennomført i norsk rett.

Klimakvoteloven angir i dag de overordnede rettslige rammene for ETS1. Det inkluderer regler om kvoteplikt, oppgjørsplikt og krav til måling og rapportering av klimagassutslipp. Klimakvoteloven gir også regler for utforming og drift av klimakvoteregisteret og regler for tilsyn, forvaltningstiltak og sanksjoner. Lovforslaget som var på høring tok utgangspunkt i at loven må endres for å bli den primære hjemmelsloven for ETS2, slik den er for ETS1. De delene av ETS2 som ble gjennomført i norsk rett sommeren 2024 har til nå vært hjemlet i forurensningsloven.

Forslaget som ble sendt på høring var videre basert på at klimakvoteloven er den naturlige hjemmelsloven for ETS2. Loven inneholder allerede mye av det regelverket ETS2 er basert på. ETS2 bygger videre på de allerede eksisterende reglene i ETS1 og aktørene i ETS2 har mange tilsvarende forpliktelser som ETS1-operatørene. De overordnede rettslige rammene for ETS2 er derfor i stor grad de samme som for ETS1.

Klimakvoteloven er en overordnet ramme- og hjemmelslov. Bestemmelsene i loven forutsetter i stor grad nærmere presisering i forskrift gitt i medhold av loven. Et eksempel er § 3, som inneholder overordnede regler om hvilke aktiviteter og utslipp som omfattes av loven, men som legger opp til en mer detaljert angivelse av det i forskrift.

Lovforslaget som var på høring gikk derfor hovedsakelig ut på å legge til rette for at reglene om ETS2 i klimakvotedirektivet og tilhørende rettsakter, kan bli gjennomført i norsk rett gjennom nærmere regulering i forskrift.

Lovforslaget som var på høring omfattet videre lovendringer for å gjennomføre kravene om overvåking og rapportering av «ikke-CO₂ effekter» i norsk rett. Disse lovendringene gjaldt endringer i flere av lovens bestemmelser som følge av at lovens regler om overvåking og rapportering ikke lenger bare skal gjelde for utslipp av klimagasser, men også utslipp av andre gasser og partikler som kan påvirke klimaet.

Lovforslaget som fremmes nå inneholder ingen vesentlige endringer i forhold til forslaget som var på høring. Høringen har ikke gitt grunnlag for endrede vurderinger av lovforslaget. Det er imidlertid etter høringen identifisert behov for noen ytterligere endringer i loven, som er omtalt i proposisjonens punkt 3.4.2. Det er i tillegg gjort lovtekniske justeringer i forslaget.

3.2 Hovedinnholdet i lovforslaget som fremmes

3.2.1 Klimakvoteloven som hjemmelslov for ETS2

For at klimakvoteloven skal kunne gi hjemmel for å gjennomføre de nærmere reglene i klimakvotedirektivet om ETS2 i forskrift, foreslås klimakvotelovens virkeområde utvidet til å gjelde aktivitetene og pliktsubjektene i ETS2. Det vil gjøre at de eksisterende hjemlene i loven kan brukes for å vedta de nærmere forskriftsreguleringene som er nødvendige for gjennomføringen i norsk rett. Videre er det foreslått endringer for å gjøre klimakvotelovens generelle regler for tilsyn, forvaltningstiltak og sanksjoner gjeldende også for ETS2.

Følgende endringer foreslås i klimakvoteloven som følge av ETS2:

Virkeområdet til klimakvoteloven foreslås utvidet, ved endringer i § 3, til å gjelde for aktivitet som omfattes av ETS2, det vil si tilgjengeliggjøring av brensel for forbrenning i veitransportsektoren, bygningssektoren og andre sektorer.

Ordet «brenselsoperatør» foreslås tatt inn i lovens § 2 a som ny betegnelse på pliktsubjektet under ETS2. Pliktsubjektet i ETS2 er den som tilgjengeliggjør brensel for forbruk. Normalt vil dette være den samme som betaler særavgift for det samme type brensel. For brensel som ikke er særavgiftspliktig vil det normalt være den som importerer eller produserer brensel som vil anses som brenselsoperatør etter ETS2. Siden «andre sektorer» er inkludert, er virkeområdet til ETS2 vidt. I utgangspunktet er tilgjengeliggjøring av brensler til alle forbrenningsformål inkludert med følgende unntak: forbrenning av brensler i aktiviteter omfattet av gjeldende kvotesystem for anlegg i industri og kraftproduksjon, luftfart og maritim transport (ETS1), forbrenning av brensler i primærnæringene jordbruk, skogbruk, fiske og havbruk, forbrenning av brensler i mobil og stasjonær aktivitet til militære formål, samt forbrenning av brensler i øvrige transportsektorer som jernbane, sjøfart- og luftfartsaktiviteter.

Klimakvoteloven § 4 a om krav om utslippstillatelse og godkjent overvåkingsplan foreslås endret for å dekke krav om utslippstillatelse og godkjent overvåkingsplan under ETS2.

Klimakvotelovens ulike forskriftshjemler foreslås utvidet for å gi hjemler til å gjennomføre reglene for ETS2 fra klimakvotedirektivet i klimakvoteforskriften.

Videre foreslås det noen endringer i klimakvoteloven §§ 12 og 17 som følge av egne tidsfrister under ETS2 for oppgjør av kvoteforpliktelsen og suspensjon av retten til å overføre kvoter til oppgjør.

Noen artikler eller deler av artikler i direktiv (EU) 2023/959 er det ikke nødvendig å gjennomføre i norsk rett. Dette er bestemmelser som enten gir Kommisjonen kompetanse til å vedta underliggende rettsakter, fastsetter hvordan Kommisjonen skal forvalte kvotemarkedet (antall kvoter tilgjengelig i markedet) eller alene gir rettigheter eller plikter til medlemsstatene.

3.2.2 Behov for å utvide det materielle virkeområdet til å omfatte ETS2-aktiviteten

Det foreslås å endre klimakvoteloven § 3, om lovens materielle virkeområde, slik at loven omfatter aktiviteten i ETS2 (tilgjengeliggjøring av brensel for forbruk i bygningssektoren, veitransportsektoren og andre sektorer). Paragraf 3 inneholder i andre punktum hjemmel til å gi nærmere regler i forskrift om aktiviteter, utslipp og aktører som helt eller delvis er omfattet av loven. Hjemmelen er imidlertid begrenset til å gi regler innenfor rammen av virkeområdeangivelsen i første punktum. Den foreslåtte utvidelsen av virkeområdet vil medføre at lovens forskriftshjemler kan benyttes for å gjennomføre ETS2-reglene.

Det overlates til forskrift å regulere nærmere avgrensninger av hvilke aktiviteter, utslipp eller aktører som helt eller delvis skal omfattes av ETS2. Hvilke aktiviteter, utslipp og aktører som omfattes av ETS2 er nærmere omtalt i proposisjonens punkt 2.3.3 og 2.3.4.

3.2.3 Innføring av nytt pliktsubjekt i klimakvoteloven mv.

For at relevante bestemmelser i klimakvoteloven skal kunne utvides til å gjelde for aktiviteter i ETS2 er det en forutsetning at loven også endres slik at den i tillegg til ETS1-pliktsubjektene omfatter ETS2-pliktsubjektene. Det er derfor behov for at det i § 2 a, som definerer de sentrale pliktsubjektene etter loven, inkluderes en definisjon for å angi hvordan ETS2-pliktsubjektene skal omtales i klimakvoteloven. Det foreslås at disse skal omtales som «brenselsoperatør» og at definisjonen av «brenselsoperatør» skal inngå som et nytt fjerde ledd i § 2 a. Dette vil også innebære at «brenselsoperatør» blir inkludert i samlebegrepet «operatør», som i tråd med definisjonen i dagens § 2 a fjerde ledd kan benyttes for å referere til samtlige pliktsubjekter i klimakvotesystemet. Dermed vil bestemmelser i klimakvoteloven som gjelder for alle som er «operatør» etter loven også gjelde «brenselsoperatør», i tillegg til pliktsubjektene som i dag er definert i § 2 a («anleggsoperatør», «luftfartøysoperatør» og «skipsoperatør»).

Følgende bestemmelser i klimakvoteloven vil bli gjort gjeldende for brenselsoperatører under ETS2 som følge av de foreslåtte endringene i § 2 a:

• § 4 om kvoteplikt

• § 7 om gebyr og omkostninger

• § 8 om meldeplikt

• § 12 om plikt til å overføre kvoter til oppgjør

• § 14 om overvåking og utslippsrapportering

• § 15 om klimakvotemyndighetens kontroll med utslippsrapportering

• § 16 a om opplysninger og undersøkelser

• § 16 b om rett til granskning

• § 17 om suspensjon av retten til å overføre kvoter

• § 17 a om pålegg om retting

• § 18 om tvangsmulkt

• § 19 om overtredelsesgebyr

Samtlige av disse bestemmelsene er nødvendige for å gi hjemmel til å gjennomføre de endrede reglene i det oppdaterte klimakvotedirektivet. Bestemmelsene utløser ikke i seg selv plikter for brenselsoperatørene, men inneholder enten (1) hjemler for å vedta forskrift om plikter for, drive tilsynsvirksomhet med eller fatte ulike enkeltvedtak overfor operatørene, eller (2) pliktregler som først blir aktualisert når det besluttes å innføre kvoteplikt gjennom forskrift i medhold av § 3.

Som redegjort for i proposisjonens punkt 2.3.4 inneholder klimakvotedirektivets definisjon av pliktsubjektet i ETS2 («regulated entity») i artikkel 3 (ae) en hierarkisk oversikt over hvem som i det enkelte tilfellet vil være pliktsubjektet i ETS2, basert på EUs skatte- og avgiftsregelverk. Medlemsstatene gis også et visst handlingsrom til å peke ut hvem som skal stå ansvarlig for ETS2-aktiviteten, i de tilfellene der hierarkiet ikke gir et klart svar på det. Klima- og miljødepartementets vurdering er at en definisjon av «brenselsoperatør»-begrepet i klimakvoteloven, som angir det hierarkiske systemet for utpeking av hvem som er brenselsoperatør, ville bli for omfangsrik og bryte med de øvrige definisjonene i § 2 a av de andre pliktsubjektene i klimakvotesystemet. I stedet foreslås at det inntas en mer overordnet definisjon av «brenselsoperatør» i klimakvoteloven § 2 a, som kan presiseres nærmere i forskrift.

Klimakvoteforskriften inneholder allerede regulering i tråd med dette, som angir en nærmere definisjon av «brenselsoperatør»-begrepet etter modell av definisjonen i klimakvotedirektivet artikkel 3 (ae). Dette innebærer, som nevnt i proposisjonens punkt 2.3.4, at det normalt vil være den samme som plikter å betale særavgift etter særavgiftsregelverket, som vil anses som brenselsoperatør etter ETS2. For brensel som ikke er særavgiftspliktig vil det normalt være den som importerer eller i Norge produserer brensel, som vil anses som brenselsoperatør etter ETS2. Dette er en type forskriftsregulering som i dag er hjemlet i forurensningsloven § 11 og som, på bakgrunn av de foreslåtte lovendringene, vil kunne videreføres med hjemmel i klimakvoteloven § 2 a.

Foreslåtte endringer i § 2 a er nærmere kommentert i proposisjonens punkt 5 om merknader til lovforslaget.

Siden klimakvoteloven er en utpreget fullmaktslov, utløser ikke disse bestemmelsene i seg selv materielle plikter for brenselsoperatørene. Konsekvensene av at disse bestemmelsene blir gjeldende inntrer først når de resterende delene av direktiv (EU) 2023/959 blir gjennomført i norsk rett gjennom endringer i klimakvoteforskriften.

3.2.4 Endringer som følge av krav om utslippstillatelse til omsetning av brensel og godkjent overvåkingsplan

ETS2-regelverket forutsetter at ETS2-aktivitetene har en utslippstillatelse, jf. klimakvotedirektivet artikkel 30b. Det er allerede hjemmel i norsk rett for å stille krav om utslippstillatelse, jf. forurensningsloven § 11 tredje ledd. Bestemmelsen gir hjemmel for å fastsette i forskrift at «den som vil drive visse slag virksomheter som etter sin art kan medføre forurensninger», som ikke allerede forutsetter utslippstillatelse etter loven, må søke om utslippstillatelse etter § 11. For å tydeliggjøre kravet om utslippstillatelse for ETS2-aktiviteter, foreslås klimakvoteloven § 4 a første punktum endret, slik at det fremgår der at «brenselsoperatører» må ha utslippstillatelse etter forurensningsloven § 11. Det fremgår allerede at det tilsvarende gjelder for aktiviteter i «anlegg» som omfattes av ETS1.

De konkrete endringene i § 4 a er nærmere kommentert i proposisjonens punkt 5 om merknader til lovforslaget.

3.2.5 Behov for endringer som følge av annen oppgjørsfrist i ETS2

Klimakvotedirektivet angir et annet oppgjørstidspunkt for plikten til å svare kvoter for utslipp under ETS2, enn for utslipp under ETS1. Det gir behov for å endre klimakvoteloven § 12 første ledd. Paragraf 12 inneholder nærmere regler om plikten til å overføre kvoter til oppgjør. Bestemmelsens første ledd angir i dag kun fristen for ETS1-oppgjøret (30. september hvert år).

Oppgjørstidspunktet i ETS2 er i klimakvotedirektivet artikkel 30e nr. 2 satt til 31. mai hvert år fra året etter at kvoteplikt inntrer. For brenselsoperatører i Norge vil første oppgjørstidspunkt under ETS2 dermed være 31. mai 2028 for rapporteringsåret 2027, med mindre Norge innen 31. mai notifiserer ESA på nytt om at Norge ønsker å unnta brenselsoperatørene fra kvoteplikt, i tråd med artikkel 30e tredje ledd bokstav d, og ESA finner at vilkårene for unntaket er overholdt.

Som følge av forslaget om å endre § 12 første ledd foreslås også endringer i tredje ledd. Ifølge gjeldende tredje ledd skal den som ikke har innløst nok kvoter innen oppgjørsfristen sørge for at det skjer innen en ny frist, som er satt til 1. oktober i påfølgende år (ett år fra det årlige oppgjørstidspunkt i ETS1). Det foreslås at bestemmelsen angir en tilsvarende ny frist for forsinket innløsning av kvoter til oppgjør under ETS2. Denne settes til 1. juni i påfølgende år, det vil si ett år etter det årlige oppgjørstidspunktet i ETS2. Paragraf 12 tredje ledd bidrar til gjennomføring av klimakvotedirektivet artikkel 16 nr. 3, som angir regler om overtredelsesgebyr på 100 euro per tonn CO₂ det ikke er gjort opp kvoter for innen fristen. Det følger av artikkel 16 nr. 3 siste punktum at betaling av overtredelsesgebyret ikke medfører bortfall av plikten til å svare kvoter, men at fristen utsettes med ett år. Reglene om plikt til å betale overtredelsesgebyr ved misligholdt kvoteplikt er gjennomført i klimakvoteloven § 19, mens reglene om ny frist for oppgjør av kvoteplikten er gjennomført i § 12 tredje ledd.

Det presiseres at kvoteplikten følger av § 4, som igjen forutsetter at den kvotepliktige aktiviteten er nærmere definert gjennom forskrift før kvoteplikt inntrer.

Endringene i § 12 er nærmere kommentert i proposisjonens punkt 5 om merknader til lovforslaget.

Det er videre behov for lovendringer som følge av at klimakvotedirektivet fastsetter en annen frist for å levere utslippsrapport for foregående rapporteringsår for aktivitet omfattet av ETS2, enn for aktivitet omfattet av ETS1. Klimakvotedirektivet artikkel 30f nr.1 bokstav e setter denne fristen til 30. april for ETS2, mens den for ETS1 er 31. mars, jf. artikkel 15 andre ledd. Dersom en operatør ikke har levert en verifisert utslippsrapport innen fristen følger det av artikkel 15 andre ledd, jf. artikkel 30f nr. 1, at retten til å overføre kvoter skal suspenderes. Reglene om suspensjon av retten til å overføre kvoter ved manglende rapportering er gjennomført i klimakvoteloven § 17. Det foreslås å inkludere et eget suspensjonstidspunkt for manglende rapportering under ETS2, som settes til 1. mai for å passe med fristen for rapportering i ETS2.

Det foreslås også at § 17 endres for at suspensjonstidspunktet for manglende rapportering under ETS1 skal samsvare med datoen som fremgår av klimakvotedirektivet. Klimakvoteloven § 17 fastsetter suspensjonstiden til 1. april, som er én dag etter datoen som er fastsatt i klimakvotedirektivet (som er 31. mars). Datoen i § 17 foreslås derfor endret til 31. mars, for å sikre samsvar mellom klimakvotedirektivet og klimakvoteloven.

Endringene i § 17 er nærmere kommentert i proposisjonens punkt 5 om merknader til lovforslaget.

3.2.6 Endringer i klimakvoteloven grunnet «ikke-CO₂ effekter»

For å gjennomføre kravene om overvåking og rapportering av «ikke-CO₂ effekter» i norsk rett foreslås endringer i klimakvotelovens virkeområde. Lovens virkeområde er i dag begrenset til utslipp av klimagasser, som er utilstrekkelig for å dekke samtlige av de nye reglene om «ikke-CO₂ effekter».

For det første foreslås formålsbestemmelsen i klimakvoteloven § 1 første ledd endret, ved at formuleringen «overvåke og rapportere klimagasser» endres til «overvåke og rapportere utslipp av gasser og andre partikler som kan påvirke klimaet». For det andre foreslås § 3 første ledd andre punktum om aktiviteter og utslipp som omfattes av loven, endret ved at formuleringen «utslipp av klimagasser» endres til «utslipp av gasser og partikler som kan påvirke klimaet». For det tredje foreslås endringer i § 14 første ledd om overvåking og utslippsrapportering og i § 15 første ledd første punktum om klimakvotemyndighetens kontroll av utslippsrapporter, ved at henholdsvis «utslipp av klimagasser» og «klimagassutslipp» endres til «utslipp». Når det gjelder disse to bestemmelsene er det også identifisert behov for endringer etter høringen, jf. omtale i punkt 3.4.2. Det vises ellers til proposisjonens punkt 5 om merknader til lovforslaget.

Lovendringene går ut på å tilrettelegge for at reglene om «ikke-CO₂ effekter» i klimakvotedirektivet og tilhørende rettsakter kan gjennomføres i norsk rett gjennom forskrift. Endringene i klimakvotedirektivet knytter seg til «ikke-CO₂-effekter» fra luftfart. Ordlyden i de foreslåtte endringene i klimakvoteloven er imidlertid ikke begrenset til luftfart. Det innføres ikke dermed krav til andre aktiviteter enn luftfart, men ved å gjøre hjemmelen generell vil det ikke bli behov for lovendring dersom EU i fremtiden skulle regulere utslipp av gasser og partikler fra skipsfart eller anlegg.

3.3 Merknader fra høringsinstansene

Biogass Norge påpeker at biogass produsert i moderne biogassanlegg oppfyller kravene for å kunne nulltelles i klimakvoteregelverket. Slik de forstår regelverket forutsetter nulltelling imidlertid at anlegget er sertifisert etter en ordning godkjent av Kommisjonen. I Norge finnes det både sertifiserte og ikke-sertifiserte biogassprodusenter. Biogass fra de ikke-sertifiserte vil da telles som fossilt i kvotesystemet til tross for at de oppfyller kravene for nulltelling.

Flogas Norge AS påpeker at ETS2 vil være administrativt meget krevende både for brenselsoperatører og for myndighetene. De påpeker videre en rekke mulige negative konsekvenser av ETS2, som blant annet volatil prising, risiko for økonomisk tap for operatører og at det er negativt for konkurransen i markedet fordi det vil utgjøre en større relativ byrde for mindre operatører.

Flogas foreslår på bakgrunn av overnevnte at myndighetene bør administrere kvotekjøpene og kreve kvotekostnadene dekket inn gjennom den årlige særavgiften. De mener også at Norge bør ta initiativ til at alle EU-land håndterer det på samme måte.

3.4 Departementets vurderinger

3.4.1 Vurderinger av høringsinnspillene

Merknaden fra Biogass Norge gjelder ikke forslaget til lovendring direkte, men utfordringer med gjennomføringen av EU-regelverk i norsk rett. I forbindelse med merknaden vil departementet nevne at klimakvoteregelverket er totalharmonisert og operatører i systemet skal likebehandles. Det må i noen tilfeller legges til grunn at direkte henvisninger i klimakvoteregelverket til konkrete regler i andre rettsakter blir gjeldende for operatørene i klimakvotesystemet, selv om rettsaktene det vises til ikke er inntatt i EØS-avtalen. Dette er tilfellet for bærekrafts- og utslippsreduksjonskravene i fornybardirektivet (EU) 2018/2001 (RED II) artikkel 29 nr. 2 til 7 og 10, som gjennom den gjeldende MR-forordningen artikkel 38 er gjort gjeldende som vilkår for å nulltelle utslipp fra biomasse i klimakvotesystemet. Tilsvarende gjelder kravene til dokumentasjon og regler for beregning av klimagassutslipp fra biodrivstoff og -brensler i fornybardirektivet artikkel 30 og 31 nr. 1. Kravene gjelder for både ETS1 og ETS2. Det reiser en rekke utfordringer.

Fornybardirektivet artikkel 30 angir tre alternative metoder som operatørene kan bruke for å dokumentere at bærekrafts- og utslippsreduksjonskriteriene er oppfylt:

1. Gjennom egen dokumentasjon med etterfølgende kontroll av uavhengig revisor

2. Ved å anskaffe dokumentasjon fra en frivillig eller nasjonal ordning godkjent av EU-kommisjonen

3. Ved å anskaffe dokumentasjon fra medlemslandets egen nasjonale ordning

Det er Miljødirektoratet som kompetent myndighet som må vurdere hvorvidt dokumentasjonen gir tilstrekkelig sikkerhet for at bærekrafts- og utslippsreduksjonskriteriene er oppfylt for det aktuelle brenselet. Dersom brenselet er sertifisert av en ordning godkjent av Kommisjonen følger det av fornybardirektivet at dokumentasjonen skal aksepteres som tilstrekkelig. Hvilken dokumentasjon som er tilstrekkelig utenfor de godkjente ordningene, må vurderes i det enkelte tilfellet. Det er altså ikke et absolutt krav om bruk av ordning godkjent av Kommisjonen, men dette gir klart best sikkerhet for at brenselet vil kunne nulltelles i kvotesystemet.

Flogas Norge AS peker på at ETS2 vil være krevende administrativt, både for brenselsoperatører og for myndigheter. Klima- og miljødepartementet er enig i at innføring av kvoteplikt på utslipp som i utgangspunktet er avgiftspliktige i Norge bidrar til å øke de administrative kostnadene både for myndighetene og for brenselsoperatørene. I Norge har vi en CO₂-avgift som dekker store deler av virkeområdet til ETS2. Norsk posisjon har derfor vært at den norske CO₂-avgiften allerede ivaretar mye av hensynet bak regelverket. Regelverket er imidlertid vurdert som EØS-relevant og ble innlemmet i EØS-avtalen i desember 2023. EFTA-landene deltar i ETS2 på lik linje med EU-landene, bortsett fra enkelte tekniske tilpasninger og et unntak fra kravet om at inntekter fra auksjonering av klimakvoter skal øremerkes klimaformål. Norge er følgelig forpliktet til å gjennomføre EU-regelverket i norsk rett. Utgangspunktet i kvotesystemet er at brenselsoperatørene har ansvar for å levere kvoter for eget utslipp.

3.4.2 Endringer det er identifisert behov for etter høringen

I etterkant av høringen er det identifisert behov for noen ytterligere lovendringer. Departementet vurderer at disse endringene ikke er av slik art at de må høres på nytt. De går ut på følgende:

• Endringer i § 14 om overvåking og utslippsrapportering for å inkludere at det også kan fattes forskrift eller enkeltvedtak om overvåking og rapportering av effektene på klimaet fra utslipp av gasser og andre partikler som kan påvirke klimaet. Videre foreslås en endring i overskriften der ordet «utslippsrapportering» erstattes av «rapportering».

• I § 15 om klimakvotemyndighetens kontroll av utslippsrapporter foreslår departementet å slette ordene «av klimagassutslipp», slik at ordlyden blir «Klimakvotemyndigheten skal kontrollere rapportering etter § 14».

Endringene er omtalt i merknadene til de enkelte paragrafene i lovforslaget der det er naturlig.