Innsatsområde 4 – Straffeforfølgning

Innledning

Mål for innsatsområdet

Et av hovedmålene i strategien er effektiv straffeforfølgning av de som står bak utnytting i menneskehandel, ved gjennomgang av lovbestemmelser, styrket innsats i politiet og påtalemyndigheten, og styrking av tverretatlige samarbeid.

For å straffeforfølge menneskehandel effektivt, må lovbestemmelser treffe nye kriminalitetsutfordringer. Det er behov for å vurdere endringer i straffeloven og straffeprosessloven. Videre må det være tydelige føringer for politiets innsats mot menneskehandel. Det er behov for å utvikle innsatsen i politiet og påtalemyndigheten, med styrkede tiltak innen etterretning, forebygging, etterforskning og påtale. Det må også være tydelige føringer for felles innsats mot menneskehandel i Arbeidstilsynet, politiet og UDI.

Regjeringen har besluttet en varig styrking på 600 millioner kroner fra 2025 til politiets innsats mot kriminelle nettverk. Tildelingen omfatter også menneskehandel. Tildelingen vil derfor kunne legge til rette for en styrket innsats i politiet som beskrevet under tiltak 14-16. Dette vil kunne føre til at det avdekkes og iretteføres flere saker om menneskehandel. Den økte innsatsen mot vold i nære relasjoner, økonomisk kriminalitet og arbeidslivskriminalitet vil også kunne bidra til bedre måloppnåelse.

Norge er konvensjonsforpliktet til å bekjempe menneskehandel, og straffeforfølgning som virkemiddel er viktig som ledd i overholdelsen av våre forpliktelser.

Innsatser for straffeforfølgning av menneskehandel – behov for videreutvikling

Forbudet mot menneskehandel ble innført i 2003 på bakgrunn av Norges ratifisering av FNs Palermoprotokoll. Ny straffelov trådte i kraft 1. oktober 2015. Menneskehandel rammes av straffeloven 2005 §§ 257 og 258. I ny straffelov ble den tidligere straffebestemmelsen videreført med enkelte språklige endringer. Strafferammen for menneskehandel ble skjerpet fra 5 til 6 år, mens strafferammen for grov menneskehandel på 10 år ble videreført. Det er i tillegg gjennomført enkelte revisjoner av bestemmelsen i perioden.

Det er flere bestemmelser i straffeloven som kan forebygge menneskehandel. Forbudet mot hallikvirksomhet og formidling av prostitusjon (§ 315 ) skal forhindre at noen tjener på andres prostitusjon. Bestemmelsen omfatter handlinger som å fremme andres prostitusjon, leie ut lokaler til prostitusjonsformål, og annonsere for prostitusjon. Forbudet mot kjøp av seksuelle tjenester fra voksne (§ 316 ) skal redusere etterspørselen etter prostitusjon og dermed begrense markedet for menneskehandel. Forbudet mot kjøp av seksuelle tjenester fra mindreårige (§ 309 ) understreker i tillegg mindreåriges særlige behov for beskyttelse mot seksuelle overgrep og seksuell utnytting.

Den organiserte profittmotiverte kriminaliteten som menneskehandel ofte inngår som en del av, utgjør alvorlige trusler for enkeltpersoner og det norske samfunnet. Politiets innsats mot menneskehandel ligger derfor i kjernen av samfunnsoppdraget og er blant de sakstyper som riksadvokaten forventer at fortsatt skal gis høy prioritet. Prioriteringen har ligget fast i lengre tid. Til tross for dette har politiet og påtalemyndigheten de senere år avdekket og iretteført få saker om menneskehandel. Riksadvokaten påpeker at årsakene antas å være sammensatte, men inntrykket er at flere politidistrikter i liten grad jobber aktivt med å avdekke og forfølge sakstypen.

Europarådets overvåkningsorgan GRETA har i sine evalueringer påpekt at øremerkede midler til menneskehandelsgrupper i politidistriktene og til Kripos er omdisponert til andre formål. GRETA har herunder påpekt bekymring for stadig lavere tall for straffeforfølgninger.

Kripos er politiets nasjonale enhet for bekjempelse av organisert og annen alvorlig kriminalitet. Kripos har nasjonalt ansvar for etterretningsproduksjon om menneskehandel, gir bistand til politidistriktene, og er nasjonalt kontakt- og koordineringspunkt for internasjonalt politisamarbeid om menneskehandel. Videre leder Kripos politiets nasjonale kompetansegruppe mot menneskehandel. Kompetansegruppen skal bidra til økt fenomenforståelse og kunnskap om menneskehandel i norsk politi, og skal fungere som en ressursgruppe for distriktene. Kompetansegruppen er bredt sammensatt, med ca. 40 representanter. Gruppen består av fagansvarlige fra politidistriktene, og av påtalemyndigheten som er representert ved flere av distriktene og ved utvalgte statsadvokatembeter. I tillegg deltar representanter fra Kripos, Økokrim, Politiets utlendingsenhet og Politidirektoratet.

Kripos bistår politidistriktene og særorgan i deres etterforskninger av drap og grov vold, seksuelle overgrep, særlig mot barn, og organisert kriminalitet. Kripos leder også etterforskningen av saker som typisk strekker seg over flere politidistrikter eller krever utstrakt internasjonal samhandling eller særskilt kompetanse.

Anbefalinger fra Europarådets overvåkningsorgan GRETA

GRETA har sterkt anbefalt Norge å styrke innsatsen i straffesakskjeden. Det innebærer særlig å gjennomføre en rask og omfattende etterforsking av alle former for menneskehandel, ved å sette inn tilstrekkelige ressurser og ved bruk av alle tilgjengelige verktøy. Det gjelder videre å styrke kompetansen, styrke spesialiserte menneskehandelsgrupper i politiet, sikre anvendelse av straffrihetsprinsippet, og styrke beskyttelsen av ofre og vitner.

I tillegg til GRETA har OSSEs spesialrepresentant og koordinator for bekjempelse av menneskehandel vurdert politiets innsats og oppfordrer Norge særlig til å treffe tiltak for å møte kriminelles økende bruk av teknologi på feltet. Det anbefales å avsette flere ressurser i form av både personell samt å utvikle og ta i bruk spesialiserte dataverktøy.

Regjeringen vil med utgangspunkt i GRETAs anbefalinger videreutvikle tiltak for effektiv straffeforfølgning på feltet.

Tiltak 13: Gjennomgå lovbestemmelser

Lovbestemmelsene knyttet til menneskehandel er komplekse og kan være krevende å anvende i praksis. Det er behov for å vurdere om lovverket bør forenkles og tilpasses nye kriminalitetsutfordringer for mer effektiv straffeforfølgning av bakpersoner og beskyttelse av ofre. Det er behov for å vurdere endringer både i straffeloven og straffeprosessloven.

Praktikere har foreslått endringer av gjeldende bestemmelse i straffeloven om menneskehandel, med henvisning til en komplisert oppbygning som kan skape uklarhet om rekkevidden. Det er også reist spørsmål om dagens kriminalisering er i tråd med internasjonale standarder. Flere endringer i menneskehandelsbestemmelsen foreslås også i NOU 2024: 13 Lov og frihet, blant annet at tvangsekteskap og barneekteskap kan anses som utnyttelsesformål etter bestemmelsen, se her . I en egen særmerknad til utredningen er det foreslått revisjon av straffebestemmelsen, med tilhørende forslag til lovendring. I flere nordiske land og i EUs nye direktiv om menneskehandel er også utnyttelsesformålene bredere definert enn i den norske bestemmelsen.

I straffeprosesslovens bestemmelse om avhør ved Statens barnehus (§ 239 ) er det i dag ikke en plikt til å avhøre mulige ofre for menneskehandel som er barn, eller som er voksne under vergemål. Dette kan innebære en utfordring for rettssikkerheten til en sårbar gruppe.

Norge er forpliktet til å ha bestemmelser som gir rom for straffritak for ofre for menneskehandel. Det gjelder for deres deltakelse i ulovlig virksomhet, i den utstrekning deltakelsen skyldes at de har blitt tvunget til det. I praksis kan dette være krevende å vurdere for aktørene i rettssystemet, og det er uklart i hvilken utstrekning straffritaksprinsippet følges.

Justis- og beredskapsdepartementet har hatt på høring et forslag om en skjerpet straffebestemmelse i utlendingsloven om utilbørlig utnyttelse av en utlendings situasjon. Departementet har foreslått å utvide straffebestemmelsens anvendelsesområde knyttet til utnyttelse i arbeids- og boligforhold. I høringsrunden har det vært ulike syn på om straffebestemmelsen bare bør gjelde utnyttelse av utlendinger eller om den bør gjelde utilbørlig utnyttelse mer generelt, og plasseres i straffeloven. Flere høringsinstanser har også ment at bestemmelsen bør gjelde flere utnyttingsformer.

Europarådskonvensjonen gir forpliktelser om å vurdere kriminalisering av bruk av et offers tjenester, med kunnskap om at personen er et offer for menneskehandel. Norge har ikke inntatt en egen bestemmelse om dette i straffeloven. Det ble ved ratifikasjon av Europarådskonvensjonen vist til at det å benytte seg av tjenester fra personer som en vet er ofre for menneskehandel, etter omstendighetene kan straffes etter andre bestemmelser, herunder voldtektsbestemmelsen og kjøp av seksuelle tjenester. I EUs nye direktiv om menneskehandel er det innført en egen straffebestemmelse om slik bruk.

Det bør vurderes om det er behov for endringer i straffeloven og straffeprosessloven, eksempelvis på følgende temaområder:

• Behov for tilpasning av menneskehandelsbestemmelsen til formuleringer gitt i internasjonale konvensjoner.
• Om utnyttingsformålene som omfattes av menneskehandelsbestemmelsen bør presiseres eller utvides.
• Behov for utvidelse av strafferammen for menneskehandelsbestemmelsene.
• Behov for en bestemmelse om utilbørlig utnyttelse i straffeloven.
• Om bruk av et offers tjenester, med kunnskap om at personen er et offer for menneskehandel, bør kriminaliseres ved et eget straffebud.
• Om det bør etableres en plikt å gjennomføre avhør ved statens barnehus av mulige ofre for menneskehandel som er barn, eller som er voksne under vergemål.
• Praktiseringen av straffritaksprinsippet, og behovet for ytterligere regelfesting eller annen normering av gjennomføringen av prinsippet.

Innledning om tiltakene for å utvikle innsatsen i politiet og påtalemyndigheten (tiltak 14–17)

Det er allerede bevilget varige midler for å styrke politiets innsats mot kriminelle nettverk, herunder menneskehandel, se innledningen til innsatsområde 4. Som del av et prioritert satsingsområde, er det lagt til rette for en målrettet og forsterket innsats.

Det er behov for å videreutvikle innsatsen i politiet og påtalemyndigheten, med tiltak innen etterretning, forebygging, etterforskning og påtale.

En rekke utfordringer gjør det vanskelig å bekjempe denne alvorlige kriminaliteten effektivt. En av de største utfordringene er at menneskehandel ofte er en usynlig kriminalitet. Ofrene er ofte redde for å stå frem, og bakmennene opererer i det skjulte, noe som gjør det vanskelig for myndighetene å avdekke og etterforske sakene. Saker som resulterer i domfellelse starter ofte ved at politiet jobber oppsøkende og på den måten etablerer grunnlag for å starte etterforskning. Det kan ikke forventes at menneskehandel avdekkes godt nok gjennom anmeldelser fra de fornærmede. En vellykket kriminalitetsbekjempelse på dette området nødvendiggjør derfor, som ellers hva gjelder bekjempelse av alvorlig organisert kriminalitet, god fenomenforståelse, en aktiv etterretnings- og etterforskningsinnsats, god utnyttelse av finansiell informasjon i etterretning og straffesaksarbeid, og et tett internasjonalt samarbeid i hele straffesakskjeden.

Bevisinnhenting kan også være krevende, da det ofte er nødvendig med vitneutsagn fra ofrene, som kan være traumatiserte og redde for represalier. Dette er en særlig utfordring når ofrene er barn. Det kan også være utfordrende å bevise hvordan et menneske har psykisk eller fysisk kontroll over en annen. Avanserte etterforskningsmetoder og bruk av teknologi, herunder bruk av skjulte metoder, er nødvendig for å spore opp og samle bevis mot bakpersonene. Det vil regelmessig være behov for å samarbeide med andre myndigheter og land under etterforskningen, herunder for å sikre bevis og inndra utbytte.

Mistenkte i saker om vinnings-, narkotika- og/eller arbeidslivskriminalitet, brudd på utlendingsloven eller låne- og trygdemisbruk, kan etter omstendighetene selv være ofre for menneskehandel og tvunget til å begå kriminalitet som ledd i utnyttelsen. Fenomenforståelse er derfor av betydning også for å identifisere slike fornærmede. Ofre for menneskehandel skal ikke i urimelig utstrekning selv bli utsatt for straffeforfølgning.

Menneskehandel taper ofte i prioriteringene til politiet og påtalemyndigheten, noe som fører til at flere saker ikke blir tilstrekkelig etterforsket eller rettsforfulgt. En forbedret innsats krever derfor kompetanse, og vilje og evne til å bruke politi- og påtaleressurser over tid. Politiet er som nevnt over bevilget varige midler for innsats mot kriminelle nettverk, herunder menneskehandel, for å ivareta formålet.

Innsatsen i politiet og påtale skal utvikles og styrkes ved målrettede tiltak innen fire sentrale prosesser i straffesakskjeden, jf. tiltak 14, 15, 16 og 17.

Tiltak 14: Styrke politiets etterretning

En kunnskapsbasert tilnærming til kriminalitetsbekjempelsen på menneskehandelsfeltet nødvendiggjør gode etterretningsprodukter. Informasjonsinnhenting og kartlegging av aktuelle miljøer krever langvarig stabil innsats, og avdekking krever politiets tilstedeværelse. Mangel på tilstrekkelig etterretning gjør det vanskelig å identifisere og lokalisere både ofre og gjerningspersoner. Politiet skal bidra med innhenting av mer informasjon og kunnskap om menneskehandel. Politiets kunnskapsprodukter brukes som grunnlag for prioritering av politiets innsats.

Politiet skal vurdere tiltak for å

• videreutvikle og styrke etterretningsoppdrag om menneskehandel
• styrke deltakelsen fra politidistriktenes etterretningskontakter i politiets kompetansegruppe mot menneskehandel
• styrke innhentingen av informasjon om mulig menneskehandel gjennom politiets innsats mot tilgrensende kriminalitet
• videreutvikle verktøy og rutiner for å monitorere digitale plattformer for rekruttering og annonsering der det risiko for menneskehandel

Tiltak 15: Styrke politiets forebygging

Det er nødvendig å styrke kompetansen i politiet og formalisere politiets samarbeid med andre aktører for å avdekke og følge opp saker om mulig menneskehandel, og vurdere sikkerhetstiltak som ledd i å beskytte antatte ofre. Det er viktig at politiets kompetansegruppe som nasjonal ressursgruppe mot menneskehandel er en effektiv ressurs for hele etaten, for økt kompetanse innen forebygging, etterretning, etterforskning og påtale. Politiet skal vurdere tiltak for å

• videreutvikle politiets nasjonale kompetansegruppe mot menneskehandel
• heve kompetansen om bekjempelse av menneskehandel
• styrke informasjonstiltak for å forebygge menneskehandel
• videreutvikle prosedyrer for identifisering og oppfølging av mulig sak om menneskehandel
• styrke samarbeidet mellom menneskehandelsfunksjonene og politiets miljøer for risikovurdering og vitnebeskyttelse, samt andre forebyggingsfunksjoner

Innsatsen mot hallikvirksomhet og kjøp av seksuelle tjenester er vesentlig både for å avdekke menneskehandel og som ledd i å forebygge menneskehandel til prostitusjon og andre seksuelle formål. Politiet skal derfor vurdere tiltak for å

• intensivere innsatsen mot organisert prostitusjonsvirksomhet
• utarbeide retningslinjer for håndheving av forbudet mot kjøp av seksuelle tjenester og hallikbestemmelsen som forebyggende tiltak mot menneskehandel
• styrke samarbeidet med myndigheter og ideelle organisasjoner som gir bistand til antatte ofre for menneskehandel
• ivareta antatte ofres rettigheter og behov

Innsatsen mot arbeidslivskriminalitet er vesentlig både for å avdekke menneskehandel og som ledd i å forebygge menneskehandel til tvangsarbeid. Politiets tiltak for styrket innsats mot arbeidslivskriminalitet inngår i myndighetenes strategier mot sosial dumping og arbeidslivskriminalitet. Politiet skal vurdere tiltak for å

• styrke samarbeidet med myndigheter og ideelle organisasjoner som gir bistand til antatte ofre for menneskehandel og arbeidstakere som er grovt utnyttet
• ivareta antatte ofres rettigheter og behov

Gjennomføring av utlendingskontroll kan komme i konflikt med tiltak for å avdekke menneskehandel, herunder forpliktelser knyttet til å identifisere og legge til rette for bistand og beskyttelse til antatte ofre for menneskehandel. Politiet skal vurdere tiltak for å

• styrke samarbeidet med myndigheter og ideelle organisasjoner som gir bistand til antatte ofre for menneskehandel
• utarbeide retningslinjer for å ivareta antatte ofres rettigheter og behov

Det er i dag lite kunnskap om politiets forebyggende innsats mot menneskehandel som del av innsatsen mot hallikvirksomhet, kjøp av seksuelle tjenester og arbeidslivskriminalitet. Politiet skal vurdere tiltak for å

• registrere, statistikkføre og analysere saker om mulig menneskehandel som ikke resulterer i straffesak om menneskehandel, med formål å få kunnskap om politiets forebyggende innsats, vurdere årsaker til at saker ikke resulterer i straffesak, og vurdere behov for forbedringstiltak i innsatsen.

Tiltak 16: Styrke politiets etterforskning

Etterforskning og straffeforfølgning av menneskehandel må være effektiv og ivareta behovet for en helhetlig nasjonal og internasjonal innsats. Dette er bakgrunnen for GRETAs anbefaling til Norge om å styrke spesialiserte menneskehandelsgrupper i politiet.

Menneskehandel skjer på tvers av politidistriktene og landegrenser, og krever samarbeid mellom distrikter og særorgan, samt utstrakt internasjonal samhandling og særskilt kompetanse. For å sikre effektiv etterforskning og straffeforfølgning av menneskehandel, er det behov for spesialiserte funksjoner eller grupper i politiet. Det er videre behov for samordning og hensiktsmessig rolle- og oppgavedeling, herunder mellom Kripos og politidistriktene.

Politiet skal også vurdere tiltak for å styrke

• politiets internasjonale samarbeid på menneskehandelsfeltet
• samarbeidet mellom menneskehandelsfunksjonene og politiets etterforskningsmiljøer for tilgrensende kriminalitetsområder
• samarbeidet med involverte aktører ved mulig menneskehandel med barn
• samarbeidet med relevante aktører om bistands- og beskyttelsestiltak for voksne antatte ofre

Tiltak 17: Styrke kompetanse innen påtale

Det er behov for å styrke kompetansen om menneskehandel i påtalemyndigheten.

Den høyere påtalemyndighet skal vurdere tiltak for å

• understøtte prioriteringen av menneskehandel ved å følge opp statsadvokatenes fagledelse av politiets innsats
• styrke deltakelsen fra påtalemyndigheten i politiets kompetansegruppe mot menneskehandel
• iverksette kompetansehevingstiltak for påtalejuristene og statsadvokatene

Tiltak 18: Styrke samarbeidet mellom Arbeidstilsynet, politiet og UDI i saker om mulig menneskehandel

Det er behov for å styrke tverretatlige samarbeid i mulige saker om menneskehandel, slik at sentrale etater har koordinerte tiltak for avdekking, varsling og oppfølging. Det gjelder særlig i saker om mulig menneskehandel til tvangsarbeid, som del av etatenes arbeid mot arbeidslivskriminalitet, men det kan også gjelde saker om mulig menneskehandel til andre utnyttelsesformål.

Det er spesialiserte kompetansemiljøer om menneskehandel i Arbeidstilsynet, politiet og Utlendingsdirektoratet (UDI). Arbeidstilsynet vedtok høsten 2022 mandat for å styrke tilsynets arbeid mot menneskehandel ved en nasjonal koordinator og flere inspektører som skal ha særskilt kunnskap på feltet. Politiet har en nasjonal kompetansegruppe mot menneskehandel med et eget mandat. UDI har et nettverk mot menneskehandel og vold i nære relasjoner med et eget mandat og en koordinator for arbeidet.

Det er imidlertid ikke etablert et formalisert samarbeid mellom Arbeidstilsynet, politiet og UDI for å håndtere saker om mulig menneskehandel.

Følgende oppgaver skal prioriteres for å styrke samarbeidet mellom etatene i saker om mulig menneskehandel:

• Arbeidstilsynet, politiet og UDI skal etablere faste rutiner og kontaktpunkter for informasjonsdeling og samarbeid i saker hvor det foreligger mistanke om menneskehandel. Det kan også være aktuelt at Utlendingsnemnda (UNE) deltar i slike samarbeid.
• Arbeidstilsynet skal videreutvikle retningslinjer og rutiner for å avdekke og følge opp mulig menneskehandel til tvangsarbeid. Som del av dette, skal det vurderes løsninger for registrering og statistikkføring av saker om mulig menneskehandel.
• Politiet og Arbeidstilsynet skal som del av det felles europeiske samarbeidet mellom Europol og European Labour Authority (ELA) avklare samarbeid om tiltak.

Tiltaket skal utvikles som del av de formaliserte ansvars- og samarbeidsstrukturene under innsatsområde 1 og myndighetenes sektoransvar.