Innsatsområde 3 – Bistand og beskyttelse
Innledning
Mål for innsatsområdet
Et av hovedmålene i strategien er forutsigbar bistand og beskyttelse til ofre for utnytting, ved koordinerte, tilrettelagte og tilgjengelige tjenester.
For å bekjempe menneskehandel effektivt, må vi sikre forutsigbar hjelp og beskyttelse til barn og voksne som kan være ofre. Det krever koordinerte og tilgjengelige tjenester som dekker ofrenes behov på en helhetlig måte. Det er behov for å sikre antatte ofres rettigheter og tilgang til disse, gjennomgå finansieringen for prosjekter og tiltak i sivilt samfunn, og utvikle en koordineringsmekanisme for bistands- og beskyttelsestiltak.
Identifisering av mulige ofre er en forutsetning for å kunne gi nødvendig bistand og beskyttelse til ofre. Tiltak for identifisering inngår slik som del av innsatsområdet om bistand og beskyttelse.
Hvilke konvensjonsforpliktelser har vi?
Europarådets konvensjon om tiltak mot menneskehandel pålegger medlemsstatene å sette i verk tiltak for å beskytte og fremme ofres rettigheter og sikre likestilling (artikkel 10-17).
Forpliktelsene gjelder identifisering av ofre for menneskehandel, beskyttelse av ofrenes identitet og privatliv, samt bistand til ofre. Videre gjelder de bestemmelser om refleksjonsperiode og midlertidig oppholdstillatelse for ofrene. Forpliktelsene gjelder også skadeserstatning og juridisk bistand for å ivareta ofrenes rettigheter, samt hjemsendelse og tilbakeføring. Et likestillingsperspektiv skal være gjennomgående for gjennomføringen av disse forpliktelsene.
Medlemsstatene skal etablere effektive mekanismer for å identifisere og beskytte ofre, samt tilby nødvendig støtte og juridisk bistand. Forpliktelsene gjelder både mindreårige og voksne ofre.
Innsatser for bistand og beskyttelse – behov for videreutvikling
I Norge er det ikke én enkelt instans som har som definert oppgave å identifisere mulige ofre. Ulike offentlige instanser skal ta stilling til opplysninger om mulig menneskehandel, som en del av instansenes ulike oppgaver. Det stiller krav til at mange instanser har god kompetanse om menneskehandel og rutiner for å identifisere og følge opp antatte ofre.
På samme måte som vi ikke har én identifiseringsinstans, er det i Norge heller ikke én instans som har ansvaret for bistand og beskyttelse til antatte ofre. Det er ulike sektormyndigheter som tar stilling til om vilkårene for rettighetene er oppfylt, og som har ansvar for oppfølging. Identifisering og oppfølging av voksne antatte ofre skjer ofte i nært samarbeid med ideelle organisasjoner som utfører oppgaver for det offentlige på feltet.
Ansvaret for rettigheter og tiltak for bistand og beskyttelse til antatte ofre for menneskehandel er ulikt for barn og voksne.
Barn er i en særlig utsatt posisjon for å bli utnyttet, og det er en særlig risiko for at utnyttelsen ikke oppdages. Det er stor variasjon og bredde i utnyttingsformene mindreårige utsettes for, og det er både utenlandske og norske barn som rammes. Det kreves stor grad av samarbeid og koordinering mellom ulike aktører om identifisering, vurdering av beskyttelsesbehov og gjennomføring av straffesak.
Barnevernstiltak
Barnevernstjenesten kan iverksette ulike tiltak med hjemmel i barnevernsloven for å beskytte mindreårige ofre. Det er blant annet egne hjemler for midlertidig plassering i institusjon når det er fare for menneskehandel, med formål å ivareta barnets umiddelbare behov for beskyttelse.
Barnevernstjenesten skal i slike saker samarbeide tett med politiet for å vurdere barnets risikosituasjon, og iverksette nødvendige tiltak for å ivareta barnets omsorg og sikkerhet på best mulig måte. Barnevernstjenesten kan også ha behov for å innhente opplysninger i en eventuell utlendingssak og etablere samarbeid med relevante aktører i oppfølgingen.
Instansenes kunnskap om hverandres regelverk og arbeidsprosesser, og bevissthet om hvordan barnevernstjenestens tiltak, politiets etterforskning og en eventuell utlendingssak påvirker hverandre, er viktig. I tillegg kan barnet ha representant eller verge, prosessfullmektig i en barnevernssak og/eller bistandsadvokat i en utlendingssak eller straffesak. Det er derfor avgjørende å ha tydelige samarbeidstiltak og -rutiner for hvem som har ansvar for hva og når. Ved tvil om en person er under 18 år, skal personen behandles som et barn inntil alderen er klarlagt. Når barnet blir 18 år, bør det tilstrebes kontinuitet i oppfølgingen, selv om rettigheter, ansvar og tiltak kan endres.
Det er utviklet rutiner for samarbeid mellom barnevernet og politiet når det er mistanke om menneskehandel med mindreårige, og det er behov for å oppdatere rutinene og gjøre dem mer tilgjengelige og kjent.
Praksisfeltet forholder seg videre til mange gråsoner mot menneskehandel, der det ofte mangler klare rutiner for oppfølging, og det er behov for bedre kompetanse og samarbeid i slike saker for å avklare ansvar og oppfølging. Det gjelder også oppfølging av medfølgende barn av ofre for menneskehandel, som kan være sårbare og ha behov for omsorgs- og beskyttelsestiltak.
Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) har en nasjonal veiledningsfunksjon for saker om mindreårige ofre for menneskehandel, som gir råd og veiledning til tjenesteapparatet. Institutt for samfunnsforskning har evaluert veiledningsfunksjonen (ISF 2023:2 ), og direktoratet vurderer anbefalingene for videreutvikling av funksjonen. Bufdir har også utviklet en veileder for barnevernet om mindreårige ofre for menneskehandel, se her .
Voksne antatte ofre får bistand og beskyttelse fra en rekke ulike aktører. Det mangler en sammenhengende tiltakskjede og klare rettigheter for antatte ofre, noe som kan føre til svikt i gjennomføringen av våre internasjonale forpliktelser.
Dagens finansieringsordninger fører til at voksne antatte ofre får ulike bo- og oppfølgingstilbud basert på oppholdsstatus, kjønn og utnyttelsesform. Det finnes videre ingen sentral instans med ansvar for å vurdere og holde oversikt over tiltakene for ofre for menneskehandel.
Antatte ofre kan bo i asylmottak, midlertidige kommunale boliger, krisesentre eller spesialiserte botiltak i regi av ideelle organisasjoner. Flere botiltak er i utgangspunktet begrenset til personer med midlertidig oppholdstillatelse i refleksjonssporet. Botiltak i regi av ideelle organisasjoner er regulert ved Forskrift om tilskudd til tiltak mot menneskehandel og prostitusjon, men ikke nærmere i et overordnet regelverk om krav til tilbudet, individuell tilrettelegging, samarbeid og samordning, informasjonsdeling og statlig tilsyn.
De fleste antatte ofrene som hjelpetiltakene møter har ikke oppholdstillatelse, men noen har oppholdsrett som EØS-borgere. Kontakt med bistandsadvokat og utlendingsforvaltningen er derfor ofte blant første tiltak i oppfølgingen. Oppholdsgrunnlaget påvirker hvilke rettigheter ofrene har, og oppfølging av utfordringer knyttet til oppholdsstatus og rettigheter krever betydelige ressurser.
Særlig har det vært en utfordring at retten til helsetjenester varierer mellom ulike grupper av mulige ofre for menneskehandel. Spesielt har personer som oppholder seg ulovlig i Norge begrensede helserettigheter. Dette er problematisk, ettersom oppholdsstatus ofte ikke er avklart i den innledende fasen når menneskehandel først avdekkes. I tillegg kan ofre med lovlig opphold, for eksempel de som har refleksjonsperiode men som ikke er medlemmer av folketrygden, oppleve begrenset tilgang til helsetjenester.
Bo- og oppfølgingstilbud for voksne antatte ofre
I Norge har vi differensierte bo- og oppfølgingstilbud til antatte ofre for menneskehandel:
Utlendingsdirektoratet har ansvar for at antatte ofre som søker beskyttelse (asyl) får tilbud om et sted å bo. Asylsøkere har rett til mottaksplass i påvente av asylsaksbehandlingen.
Antatte ofre for menneskehandel som er innvilget begrenset oppholdstillatelse etter utlendingsforskriften § 8-3 første og andre ledd (refleksjonsperiode mv.) har rett til tjenester etter sosialtjenesteloven som dekkes av oppholdskommunen. Personer kan uavhengig av oppholdsstatus også søke om tjenesten opplysning, råd og veiledning etter sosialtjenesteloven § 17. NAV er derfor en sentral instans. Nav Grünerløkka tilbyr råd- og veiledning om menneskehandel til øvrige Nav-kontorer i landet. Nav Grünerløkka betjener også en nasjonal rådgivningstelefon om menneskehandel og koordinerer og driver Human Trafficking Support Oslo (HTSO). HTSO ivaretar de sosiale tjenestene for antatte ofre for menneskehandel i Oslo kommune. HTSO skal bidra til et koordinert oppfølgingstilbud og kompetanseheving i kommunen, i samarbeid med andre aktører på feltet. I enkelte andre kommuner er det lignende samordningstiltak.
Det offentlige tilbudet i det vi ofte kaller asylsporet og refleksjonssporet er supplert ved egne bo- eller oppfølgingstilbud for antatte ofre for menneskehandel, driftet av ideelle organisasjoner. Flere organisasjoner får statlige tilskudd til å drifte trygge boliger til ofre, gi individuell oppfølging, veiledning, kurs, arbeidstrening mv., blant annet Krisesentersekretariatet ved ROSA, Kirkens Bymisjon, Frelsesarmeen, Maritastiftelsen, Caritas Norge, Shalam Kristiansand og Røde Kors.
Antatte ofre og deres barn kan også omfattes av krisesentertilbudet. Krisesentersekretariatet ved ROSA koordinerer trygge oppholdssteder med tilgang til nødvendig bistand og informasjon til antatte menneskehandelsutsatte over 18 år, gjennom krisesentrene, eller i samarbeid med andre hjelpetiltak og organisasjoner. ROSA drifter også den nasjonale hjelpetelefonen for ofre for menneskehandel 22 33 11 60. Tjenesten er åpen hele døgnet. Målgrupper er mulige menneskehandelsutsatte (i alle utnyttelsesformer og av alle kjønn), hjelpeinstanser, organisasjoner og privatpersoner. Se rosanorge.no .
Oppholdstillatelse og assistert retur til antatte ofre
I tråd med forpliktelsene i Europarådskonvensjonen, kan personer som identifiseres som mulige ofre for menneskehandel få innvilget oppholdstillatelse:
Utlendingsdirektoratet (UDI) behandler søknader om oppholdstillatelse. Utlendingsnemnda (UNE) behandler klager over vedtak (avslag) gitt av UDI.
Refleksjonsperiode er en seks måneders tillatelse som ikke kan fornyes, se utlendingsforskriften § 8-3 første ledd. Formålet med tillatelsen er å tilrettelegge for at personen skal kunne bryte med miljøet bak menneskehandelen, ved å komme til hektene og unnslippe bakpersonenes innflytelse. Videre er formålet at personen skal settes i stand til å ta et informert valg om hvorvidt hun eller han vil samarbeide med myndighetene om straffeforfølgning av bakpersonene. Ved vurderingen skal det legges vekt på om det foreligger holdepunkter for at vedkommende er utsatt for menneskehandel, og at vedkommende er innstilt på å motta hjelp og følge opp de tiltak som tilbys.
Begrenset oppholdstillatelse er en tillatelse som kan gis for inntil 12 måneder med mulighet for fornyelse, se utlendingsforskriften § 8-3 andre ledd. Formålet med tillatelsen er å tilrettelegge for at straffeforfølgning av bakpersoner kan finne sted. Vilkårene for å få slik tillatelse er at personen har brutt med miljøet bak menneskehandelen, forholdet er anmeldt, etterforskning eller straffesak mot menneskehandlerne er påbegynt, og at politi-/påtalemyndighet anser utlendingens tilstedeværelse i Norge som nødvendig for å gjennomføre etterforskningen eller straffesaken.
Ofre for menneskehandel som har avgitt vitneforklaring for retten eller for politiet, kan få tillatelse som kan gi grunnlag for permanent oppholdstillatelse dersom vilkårene er oppfylt, se utlendingsforskriften § 8-4. Formålet med å innvilge oppholdstillatelse til vitner i saker om menneskehandel er å gi økt trygghet til ofre for menneskehandel og samtidig legge til rette for straffeforfølgning av bakmenn. Denne tillatelsen vurderes kun etter en søknad om beskyttelse.
Retten til å søke beskyttelse (asyl) er nedfelt i internasjonale konvensjoner. Norge er forpliktet til ikke å returnere personer til hjemlandet dersom de står i reell fare for å bli utsatt for alvorlige overgrep. Det vurderes først om søkeren fyller vilkårene for beskyttelse. Dersom disse vilkårene ikke er oppfylt, vurderer UDI om søkeren fyller vilkårene for oppholdstillatelse til vitner i sak om menneskehandel. Dersom søkeren ikke fyller vilkårene for beskyttelse eller oppholdstillatelse som vitne i sak om menneskehandel, vurderer UDI om søkeren fyller de øvrige vilkårene for oppholdstillatelse på grunn av sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket.
I tråd med forpliktelsene i Europarådskonvensjonen, kan ofre for menneskehandel søke UDI om assistert retur:
UDI tilbyr antatte ofre assistert retur og reintegrering ved IOMs (International Organization for Migration) returprogram for sårbare migranter. Tilbudet har som formål å hindre at ofre blir utnyttet på nytt og bidra til reintegrering i hjemlandet. Det gis tilskudd gjennom for eksempel utdanningssystemet og arbeidsmarkedet. For mindreårige ofre legger tilbudet til rette for tilfredsstillende omsorg gjennom tilbakeføring til familien eller til annet passende omsorgstilbud.
Se nærmere informasjon på udi.no/menneskehandel .
Anbefalinger fra Europarådets overvåkningsorgan GRETA
GRETA har sterkt anbefalt Norge å etablere en nasjonal koordineringsmekanisme som definerer klare prosedyrer for aktører som gir bistand til ofre for menneskehandel. GRETA fremhever betydningen av at flere sentrale aktører, både fra myndigheter og det sivile samfunn, deltar i et slikt system.
GRETA anbefaler også å etablere et mer pålitelig statistisk system for innhenting og sammenstilling av data om antatte ofre. Bistandstiltak bør også styrkes, særlig tilgang til helsehjelp og psykologisk bistand, samt tilgang til erstatning.
GRETA har videre anbefalt styrkede tiltak for identifisering og bistand til mindreårige ofre, der en koordineringsmekanisme sikrer barns rettigheter og behov, og sørger for informasjonsdeling og koordinering mellom involverte aktører, styrkede tiltak for å redusere risiko for at barn forsvinner fra statlige omsorgstiltak, og styrkede kompetansehevingstiltak til tjenester som kan komme i kontakt med barn som kan være ofre for menneskehandel.
Videre anbefaler GRETA mer langsiktig finansiering til ideelle organisasjoner som gir bistand til ofre, og kvalitetskontroll og evaluering av tiltakene, for å sikre kontinuitet i ofrenes bistand.
Regjeringen vil med utgangspunkt i GRETAs anbefalinger videreutvikle bistands- og beskyttelsestiltak på feltet.
Tiltak 10: Sikre antatte ofres rettigheter
Det er nødvendig å sikre antatte ofres rettigheter til bistand og beskyttelse, og deres tilgang til rettighetene, i tråd med våre forpliktelser etter Europarådskonvensjonen. Ofre befinner seg ofte i en svært sårbar situasjon, og det er viktig at de får tilgang til rettigheter som kan hjelpe dem ut av en menneskehandelssituasjon, og som gir bistand til fysisk, psykisk og sosial restitusjon, også slik at utnyttelse ikke skjer på nytt.
Konvensjonsfestede rettigheter gjelder flere områder: informasjon om rettigheter og hjelpetilbud, juridisk bistand, oppholdstillatelse, sikkerhetstiltak, fysisk og psykisk helsehjelp, trygg og tilpasset bolig, penger til livsopphold, eventuelle aktivitetstilbud og bistand til å komme i jobb, bistand til trygg retur og reetablering i hjemlandet, samt oppreisning og erstatning. Fritak fra straff for lovbrudd begått som ledd i utnyttelsen skal også vurderes. Enslige mindreårige har rett til representant eller verge som skal ivareta barnets interesser. Verge kan også oppnevnes for voksne som trenger hjelp til å ivareta sine interesser på grunn av en skade, sykdom eller funksjonsnedsettelse. Mindreårige har rett til grunnskoleopplæring og kan ha rett til videregående opplæring.
Rettighetene skal ta hensyn til særlige behov til personer som befinner seg i en utsatt stilling og til barns rettigheter.
Mål for tiltaket
- Bedre helhet i tiltakskjeden og tilhørende rettigheter for barn og voksne som er antatte ofre for menneskehandel.
Følgende oppgaver skal prioriteres for å sikre antatte ofres rettigheter:
Tiltakskjeden skal gjennomgås, og det skal vurderes regelverksendringer eller andre tiltak for å sikre
- at barn og voksne får tilgang til konvensjonsfestede rettigheter, herunder helserettigheter, juridisk bistand og erstatning, og for voksne skal også tilgang til sosiale tjenester og arbeidsmarkedet gjennomgås
- sammenheng mellom ulike sektorers lovverk som treffer våre forpliktelser om ivaretakelse av barn og voksne som er antatte ofre
Det skal vurderes behov for et overordnet regelverk for tilskuddsfinansierte bo- og oppfølgingstiltak som supplerer det offentlige hjelpetilbudet til voksne. Det kan gjelde krav til tilbudet, individuell tilrettelegging, samarbeid og samordning, informasjonsdeling og statlig tilsyn, samt om tilbudene bør tilbys uavhengig av oppholdsstatus, herunder i refleksjon-, asyl, eller retursporet.
Det skal avklares nærmere i hvilke tilfeller antatte ofre og deres barn omfattes av krisesentertilbudet.
Det skal vurderes behov og en juridisk ramme for bistand og beskyttelse til barn og voksne som er utsatt for utilbørlig utnyttelse (gråsonetilfeller), som ledd i å forebygge og avdekke menneskehandel.
Tiltaket skal utvikles som del av de formaliserte ansvars- og samarbeidsstrukturene under innsatsområde 1 og myndighetenes sektoransvar.
Tiltak 11: Gjennomgå finansieringen for prosjekter og tiltak i sivilt samfunn
Mange av de ideelle organisasjonene er avhengige av prosjektbasert finansiering, noe som kan føre til usikkerhet og ustabilitet i tilbudet. Det er følgelig nødvendig å gjennomgå finansieringsordningene for prosjekter og tiltak i sivilt samfunn. Det er særlig behov for å gjennomgå tilskuddsordningene på området for å sikre tilstrekkelig forutsigbarhet og målrette innsatsen, med formål å motvirke at barn og voksne utsettes for menneskehandel.
Mål for tiltaket
- Målrettet finansiering av prosjekter i sivilt samfunn.
Følgende oppgaver skal prioriteres for å gjennomgå finansieringen for prosjekter og tiltak i sivilt samfunn:
- Avklare linjeforankring for tilskuddsforvaltning på feltet.
- Gjennomgå sammenheng mellom tiltak som finansieres over tilskuddsordningene om menneskehandel og prostitusjon for å styrke synergier mellom tiltakene.
- Videreutvikle rapporteringsavtaler mellom ansvarlig myndighet og ideelle organisasjoner som mottar tilskudd.
- Utrede tiltak for å sikre stabilitet i tilbudet.
- Vurdere behov og en juridisk ramme for eventuelt å utvide tilskuddsordningene til tiltak for å avdekke og forebygge utilbørlig utnyttelse som ikke faller innunder definisjonen av menneskehandel (gråsonetilfeller), og bistå personer utsatt for slik utnyttelse.
Tiltaket skal utvikles av Justis- og beredskapsdepartementet i samarbeid med de formaliserte ansvars- og samarbeidsstrukturene under innsatsområde 1.
Tiltak 12: Etablere og videreutvikle en koordineringsmekanisme for bistands- og beskyttelsestiltak
Opprettelse av en koordineringsmekanisme for bistands- og beskyttelsestiltak for antatte ofre er nødvendig for å sikre en effektiv og helhetlig tilnærming. En slik mekanisme skal bidra til styrket samarbeid mellom ulike aktører som har bistands- og beskyttelsestiltak, både myndigheter og ideelle organisasjoner. Samarbeid om oppgaver skal gi mer effektive og målrettede tiltak for å hjelpe ofrene.
Det er behov for en slik koordineringsmekanisme både i saker hvor antatte ofre er barn eller voksne, men ansvar, tiltak og samarbeidsaktører vil variere avhengig av personens alder.
En koordineringsmekanisme skal ikke endre på sektoransvaret for gjennomføring av tiltak, men legge til rette for effektivt samarbeid.
Mål for tiltaket
- Effektiv respons for å følge opp bekymringer om barn og voksne som er antatte ofre for menneskehandel.
- Bedre offentlig forankring av innsatsen for bistand og beskyttelse til voksne antatte ofre.
- Mer tilpasset bistandsløp for voksne antatte ofre, med kvalitative krav til innhold.
- Bistand og beskyttelse til barn og voksne som er antatte ofre har tilstrekkelig kobling til straffesakssporet.
- Bistand og beskyttelse til barn og voksne som er antatte ofre legger til rette for at utnyttelsen opphører, til fysisk, psykisk og sosial restitusjon, og til at utnyttelse ikke skjer på nytt.
Følgende oppgaver skal prioriteres for å utvikle en koordineringsmekanisme for bistands- og beskyttelsestiltak:
- Utvikle et formalisert tverretatlig samarbeid om det operative arbeidet knyttet til identifisering, bistand og beskyttelse til antatte ofre, en såkalt National Referral Mechanism (NRM). Samarbeidet koordineres av Sekretariatet for konfliktrådene.
- Koordinatorfunksjonen skal holde oversikt over flyten i bistandsløpet. I saker om antatte ofre og eventuelle medfølgende barn skal det utvikles et tett samarbeid med ROSA og andre ideelle organisasjoner som har tilskuddsfinansierte bo- eller oppfølgingstiltak.
- Gjennomgå samarbeidsrutiner og hjemler for informasjonsdeling, og vurdere behov for regelverksendringer eller andre tiltak for å sikre flyt i tiltakskjeden for bistand og beskyttelse til antatte ofre.
- Vurdere effektive tiltak for veiledning til tjenesteapparatet om bistand og beskyttelse til antatte ofre, i tett samarbeid med ROSAs hjelpetelefon for ofre for menneskehandel og andre relevante aktører.
- Vurdere å utvikle en felles oversikt over bistandsadvokater med kunnskap om menneskehandel som kan kontaktes, ved mulig sak om menneskehandel.
Tiltaket skal utvikles som del av de formaliserte ansvars- og samarbeidsstrukturene under innsatsområde 1 og myndighetenes sektoransvar.
