Del 5
Økonomiske og administrative konsekvenser

12 Overordnede konsekvenser av regjeringens forslag

12.1 Konsekvenser for miljø og fiskevelferd

De miljømessige gevinstene ved innføring av regjeringens forslag er store, og vil gi betydelig bedre miljøtilstand langs kysten.

Med dagens system er det høy risiko for at flere villaksbestander blir kritisk truet eller går tapt på grunn av lakselus. Dette skyldes hovedsaklig manglende tiltak for å redusere problemet med lakselus. Genetisk påvirkning på ville bestander er også en trussel for naturmangfoldet. Klimaendringene kan forsterke denne utviklingen. En mer målrettet lakselusregulering som regulerer de faktiske utslippene av lakseluslarver vil bidra til å redusere risikoen. En reduksjon av lakselusutslipp vil i tillegg være svært positivt for biosikkerheten. En tapsavgift bidrar til at kostnaden ved tap av fisk økes ut over den prisen dette allerede har i dag. Dette vil øke insentivene for å ivareta velferden til oppdrettsfisken. Økte insentiver for å begrense rømming vil bidra til å forhindre gyting mellom oppdrettsfisk og villfisk, og spredning av sykdom som kan svekke villfiskbestandene.

Oppheving av mengdebegrensning i akvakulturtillatelser åpner for økt biomasse og større produksjon. Med dagens produksjonsmetoder med åpne anlegg kan dette innebære økte utslipp som kan påvirke forurensningssituasjonen og økosystem langs kysten. Det vil være behov for å vurdere tilpasninger i annet regelverket som følge av forslagene.

12.2 Samfunnsøkonomiske konsekvenser

Samlet vil regjeringens forslag bidra til større samsvar mellom bedriftsøkonomisk og samfunnsøkonomisk lønnsomhet i akvakulturnæringen, og dermed bidra til økt samlet bærekraftig verdiskaping. Bedre miljøtilstand legger til rette for økt produksjon.

Lakselus er i dag den største miljøutfordringen i akvakulturnæringen. Endringene som regjeringen foreslår legger til rette for en målrettet regulering av lakseluspåvirkning. Videre legger forslaget til rette for at systemet som helhet vil være effektivt for å regulere annen påvirkning. Systemet vil bli mer enhetlig, og stå seg i møte med fremtidige utfordringer.

Utvikling og bruk av nye produksjonsmetoder kan føre til at lokaliteter kan utnyttes på bedre måter. Mindre gode lokaliteter kan bli mer effektive og drives med lavere påvirkning enn i dag ved bruk av nye produksjonsmetoder. Dette vil igjen kunne påvirke hva som anses som gode lokaliteter og egnet lokalitetsstruktur. Dette bidrar til at fellesskapets arealer utnyttes mest mulig effektivt.

Aktører med lav miljøpåvirkning vil kunne produsere mer, uavhengig av miljøstatus i reguleringsområdet, mens de som har høy miljøpåvirkning må tilpasse driften eller produsere mindre. Dette vil gi en mer kostnadseffektiv tilpasning av produksjonen, og legge til rette for økt verdiskaping innenfor bærekraftige rammer.

I dagens system er det knyttet stor usikkerhet til størrelsen på fremtidig proveny fra auksjon av tillatelseskapasitet. Havbruksfondet fordeler i dag inntekter fra produksjonsavgiften og kommunenes og fylkeskommunenes andel av inntektene fra salg av ny tillatelseskapasitet. Regjeringens forslag tilrettelegger for økt produksjon sammenlignet med i dag, noe som kan gi økte inntekter fra produksjonsavgiften. Forslaget innebærer at dagens system med auksjonering av tillatelseskapasitet oppheves.

Det følger av forslaget at akvakulturtillatelser tildeles gjennom auksjon. Størrelsen på provenyet fra auksjon av nye tillatelser er usikkert og henger blant annet sammen med utforming av økonomiske insentiver til reduserte utslipp av lakselus og potensialet for økt produksjon.

12.3 Næringsmessige konsekvenser

Regjeringens forslag innebærer en omlegging av dagens reguleringssystem. Hensikten er ikke å endre den eksisterende næringsstrukturen, men forslaget vil slå ulikt ut for ulike aktører. En overordnet konsekvens av regjeringens forslag er at det blir mer lønnsomt å produsere med lav miljøpåvirkning og god dyrevelferd. Det innebærer at aktørene selv i stor grad kan påvirke konsekvensene for eget selskap, ved at de som har vilje og evne til omstilling, kan øke sin produksjon. Positive miljøeffekter og bedret velferd vil i tillegg være positivt for næringens omdømme. Systemet som foreslås er teknologinøytralt og legger opp til at aktørene kan ta i bruk de løsninger de selv finner mest hensiktsmessige. Forslaget innebærer endrede behov for datadeling mellom næring og forvaltning.

Regjeringen legger opp til å regulere påvirkning fra lakselus med et kvotesystem for utslipp av lakseluslarver forutsatt tilstrekkelige avbøtende tiltak mot problemet med markedskonsentrasjon.

Hensikten med innføringen av et nytt system for regulering av lakseluspåvirkning er å styrke de individuelle insentivene til å redusere utslipp av lakselus, samt sikre et akseptabelt nivå av lakselusutslipp. Videre må systemet ivareta hensynet til forutsigbarhet for eksisterende aktører. Innføring av ny regulering av lakseluspåvirkning innebærer en prising av utslipp, som tidligere ikke har vært priset. At slik prising gir ulike utslag for aktører, avhengig av hvor store utslipp de har, er rimelig og selve hensikten med systemet. Et kvotesystem gir aktørene insentiver til å ta i bruk løsninger som er tilpasset ulike lokaliteter, for å utnytte egen kvote mest mulig effektivt.

Kvoter innebærer en eksklusiv rettighet til utslipp av lakselus, og vil gitt dagens lakselussituasjon ha en verdi.

Ved innføring av nytt system må produksjonen tilpasses miljøtilstanden i det konkrete reguleringsområdet, i motsetning til dagens system der man kan utnytte tillatelseskapasitet på tvers av produksjonsområder. Dette kan føre til en endring i fordeling av produksjonen langs kysten sammenlignet med i dag. Hvordan dette vil utvikle seg på sikt, vil være avhengig av i hvilken grad aktørene omstiller sin produksjon.

De økonomiske konsekvensene for det enkelte selskap vil variere, ettersom ulike effekter vil trekke i ulike retninger. På den ene side må det antas at noen selskap vil måtte redusere sine utslipp av lakselus. Dette kan være aktører med høye lakselusutslipp og/eller aktører med tillatelser i områder med høy lakseluspåvirkning. Flere aktører i røde produksjonsområder må trolig legge om driften. Dette er en konsekvens av at utslipp av lakselus i disse områdene ikke er forenelig med bærekraftig akvakultur. For disse aktørene vil forslaget isolert sett kunne gi redusert produksjon og fortjeneste. På den annen side kan flere aktører få mulighet til å øke produksjonen sin sammenlignet med i dag, noe som kan gi økt fortjeneste. Dette er særlig aktører som produserer med lavt lakselusutslipp og/eller aktører som har produksjon i områder der det totale lakselusutslippet er lavt. Til sammenligning har gjeldende lakselusregulering også negative økonomiske konsekvenser for aktører som ligger i områder med høy lakseluspåvirkning.

I et kvotesystem kan redusert fortjeneste delvis motvirkes ved at aktører kjøper ytterligere kvoter i et kvotemarked. Videre kan aktører gjennomføre ulike tiltak for å redusere utslipp av lakselus, for å kunne øke produksjonen eller holde produksjonen innenfor tildelt kvote. Kvotesystemet vil kunne føre til at enkelte aktører vil redusere produksjonen, dersom kostnader knyttet til ytterligere utslippsreduserende tiltak og lakseluskvoter overstiger fortjenesten av å opprettholde produksjonen.

Det er mulig å gradvis innstramme reguleringen av lakseluspåvirkningen i områder med uakseptabel påvirkning. Dette vil gi aktørene tid til omstilling. En gradvis innstramming innebærer at det vil ta lengre tid før det nye systemet gir ønsket miljøeffekt og innebærer økt risiko for uopprettelig miljøskade.

Ved å oppheve mengdebegrensningen i akvakulturtillatelsen vil aktørene bli målt og regulert ut fra deres faktiske miljøpåvirkning. Dette vil gi aktørene større fleksibilitet og insentiver til å tilpasse driften innenfor disse rammene, enn etter gjeldende system. Dette innebærer at det kun er virksomhetenes faktiske påvirkning som setter grensen for hvor mye de kan produsere. Samtidig vil aktørenes individuelle insentiver til å operere innenfor akseptable rammer for påvirkning bli vesentlig større enn i dag. Oppheving av mengdebegrensningen i tillatelsene og regulering av aktørenes faktiske påvirkning vil sikre en mest mulig effektiv utnyttelse av allerede begrensede arealressurser, og størst mulig verdiskaping på disse arealene. Forslaget vil legge til rette for at det blir bedriftøkonomisk lønnsomt å drive bærekraftig.

Å oppheve mengdebegrensningen i akvakulturtillatelsen gir aktørene en mulighet til å øke produksjonen og inntjeningen. Egenskaper ved de enkelte selskaps lokaliteter, samt selskapets egne driftsbeslutninger, vil ha betydning for hvilke konsekvenser endringen får for inntjeningsmulighetene.

Det er flere begrensninger i dagens reguleringer som gjør at allerede klarerte lokaliteter langs kysten ikke utnyttes til det fulle. Figur 12.1 viser forskjellen mellom klarert MTB på lokalitetsnivå og på selskapsnivå for tillatelser til laksefisk i de ulike produksjonsområdene.

Kilde: Fiskeridirektoratet

Ved økt innovasjon og utvikling, samt bruk av nye produksjonsmetoder som reduserer miljøpåvirkningen og i større grad beskytter fisk mot smitte, vil produksjonspotensialet kunne utnyttes bedre på allerede eksisterende lokaliteter.

Ved å fjerne artsbegrensningen fra akvakulturtillatelsene vil aktørene gis større fleksibilitet til å endre produksjonen i takt med variasjoner i for eksempel lønnsomhet. Det vil også gjøre aktørene bedre i stand til å tilpasse produksjonen ut fra miljøforholdene på lokaliteten. En akvakulturtillatelse uten artsbegrensning vil derfor bidra til at aktørene produserer de mest lønnsomme artene på sin lokalitet innenfor de rammene som regelverket for øvrig setter. Dette vil i sin tur legge til rette for størst mulig samlet verdiskaping.

Å oppheve begrensningen av mengde og art i akvakulturtillatelsen vil ikke endre retten til å pantsette og omsette en akvakulturtillatelse. Muligheten til å omsette en akvakulturtillatelse vil bidra til at begrensede arealressurser fordeles effektivt til aktører som driver bærekraftig. En oppheving av mengdebegrensningen vil kunne påvirke hvordan panteverdier fastsettes.

For den enkelte aktør vil det å sette en pris på dødelighet og rømming kunne innebære en økt kostnad. Kostnaden vil avhenge av innretning og sats. Kostnaden for næringen vil bli mindre ved bedre fiskevelferd og mindre rømming. Hvor raskt denne utviklingen går avhenger av innretning på ordningen og omstillingsevnen i næringen.

De økonomiske konsekvensene ved en prising av dødelighet og rømming kan slå ulikt ut for aktører med ulik lønnsomhet. Samtidig må den samfunnsmessige kostnaden ved dårlig dyrevelferd og rømming antas å være uavhengig av lønnsomheten i det enkelte selskap. En slik prising kan føre til at selskap, som ellers ville fortsatt sin virksomhet, opphører dersom de ikke klarer å ivareta hensynene til velferd og miljø. Dersom tillatelsene overtas av andre selskap, med bedre forutsetning for å skape verdier, kan dette øke den samlede verdiskapingen i næringen.

Regjeringens forslag innebærer at en tillatelse etter akvakulturloven gir rett til å drive akvakultur på et bestemt geografisk område. Eksisterende tillatelser videreføres i nytt system i form av en tillatelse per lokalitet. Dette kan få konsekvenser for aktører som er samlokaliserte eller driver i samdrift. I det nye systemet må det avgjøres hvordan akvakulturtillatelsene skal fordeles mellom disse aktørene.

Det er relativt få aktører som innehar tillatelser med særskilte driftsvilkår. Regjeringen vurderer derfor at forslaget om å konvertere disse til ordinære tillatelser vil ha få næringsmessige konsekvenser, og at konsekvensene hovedsakelig vil være positive for de berørte aktørene.

Regjeringens samlede forslag ventes å øke etterspørsel etter eksisterende og nye produksjonsløsninger for reduserte utslipp og ivaretagelse av velferd. Videre vil den økte etterspørselen kunne gi ringvirkninger i form av sysselsetting og verdiskaping hos leverandørnæringen og teknologiutviklere.

12.4 Regionale konsekvenser

Regjeringens samlede forslag kan gi ulik effekt langs kysten. Områder som over tid har hatt en uakseptabel miljøtilstand og høy dødelighet vil få en vesentlig bedring. På kort sikt kan produksjonen måtte reduseres, men ved tilstrekkelig omlegging av driften vil produksjonen kunne økes. I områder der miljøtilstanden er god er det mulighet for en snarlig økning av produksjonen, noe som vil føre til økt verdiskaping. Bruk av nye produksjonsmetoder kan endre produksjonspotensialet på en lokalitet. Dette kan på sikt påvirke lokalitetsstrukturen, og gjøre den mer hensiktsmessig.

Utviklingen av lakseluspåvirkning tilsier at mengden MTB som kan auksjoneres ut i fremtiden med dagens system vil reduseres. Dagens trafikklyssystem styrer mot gult, og en fremtidig situasjon hvor det ikke vil være rom for å auksjonere ut MTB.

Regjeringens forslag innebærer at det ikke lenger tas vederlag for ny tillatelseskapasitet, men for nye akvakulturtillatelser. Inntektene fra produksjonsavgiften og vederlag for nye tillatelser skal fordeles gjennom Havbruksfondet.

Endringene som foreslås fordrer endringer i fordelingsnøkkelen i Havbruksfondet. Dette må utredes nærmere.

12.5 Administrative konsekvenser

Flere av forslagene vil kreve nærmere utredning og regelverksutvikling.

Innføringen av ny regulering av lakseluspåvirkning krever gode data om lakseluspåslaget og -utslipp. Næringen må regne med skjerpede krav til telling av fisk og lakselus, som grunnlag for utslippsberegning. Dette vil innebære økte forvaltningskostnader, samt kostnader for næringen knyttet til å implementere nye krav.

For offentlig sektor innebærer innføring av en tapsavgift for å redusere dødelighet og forebygge rømming noe økt administrasjon knyttet til innføring, innkreving og eventuelle justeringer av tapsavgiften.

Strengere håndheving av passivitetsreglene for akvakulturtillatelser vil kreve ressurser i forvaltningen. Samtidig vil dette bidra til å realisere verdiskaping på de tilgjengelige akvakulturarealene, og hindre at areal beslaglegges uten å benyttes til produksjon.

Et mer enhetlig tillatelsessystem vil forenkle saksbehandlingen og sikre likebehandling av aktørene. Oppheving av mengdebegrensning i akvakulturtillatelser vil frigi betydelige ressurser i forvaltningen, som kan benyttes til tilsyn og kontroll rettet mot faktisk påvirkning. Tiltaket vil kunne føre til økt produksjon, og kan dermed også øke behovet for tilsyn og kontroll etter relevant regelverk, for eksempel forurensningsregelverket. For myndighetene vil en konvertering av tillatelser med særskilte driftsvilkår til ordinære akvakulturtillatelser videre forenkle tilsynsarbeidet. Det må påregnes ressurser i forvaltningen til utvikling av løsninger for effektiv innhenting og deling av data. Det må videre utredes om det er behov for tilpasninger i relevant regelverk.

Det vil kreve ressurser i forvaltningen å utvikle et godt kunnskapsgrunnlag for helhetlig arealplanlegging og å utarbeide statlige planretningslinje er for kystnære sjøområder. Regjeringens forslag vil imidlertid tilrettelegge for bedre helhetlig planlegging, noe som igjen vil bidra til å utnytte verdiskapingspotensialet i kystområdene.