Del 1
Innledning

1 Sammendrag

Akvakultur er en viktig næring for Norge. Den gir verdiskaping, aktivitet og matproduksjon langs kysten. Næringen gir et viktig bidrag til norsk matsikkerhet. Regjeringen vil legge til rette for størst mulig samlet verdiskaping fra akvakulturnæringen innenfor bærekraftige rammer, og ser et stort potensial for utvikling av norsk akvakultur.

Akvakulturnæringen har i dag betydelige utfordringer knyttet til miljøpåvirkning, biosikkerhet og dyrevelferd. Miljømessig bærekraft er avgjørende for å sikre langsiktig verdiskaping i akvakulturnæringen. I tillegg krever klimaendringer, som gir varmere sjøvann og mer ekstremvær, tilpasning gjennom innovative løsninger og nye produksjonsmetoder. Reguleringer, økonomiske insentiver og arealplanlegging må bidra til en nødvendig omstilling av næringen.

En av de største utfordringene for akvakulturnæringen er lakselus, både som en skadelig parasitt som rammer oppdrettsfisk og særlig som en negativ miljøpåvirkning på viltlevende bestander av laksefisk. Høye utslipp av lakseluslarver fra akvakulturanlegg gir høyt smittepress. Videre utgjør genetisk innblanding som følge av rømt oppdrettsfisk en trussel mot villfiskbestander. I tillegg påvirker akvakulturproduksjon miljøet gjennom ulike typer forurensing.

Justering av maksimalt tillatt biomasse (MTB) på selskapsnivå er et lite treffsikkert virkemiddel for regulering av lakseluspåvirkning. Mengdebegrensningen setter et tak for hvor mye fisk en aktør får lov til å produsere på sine lokaliteter, uavhengig av hvordan aktøren drifter disse. Dette betyr at aktørene har få insentiver til å utvikle, investere i og implementere mer miljøvennlige produksjonsmetoder. Slik bidrar mengdebegrensningen til å bremse verdiskaping, innovasjon og teknologiutvikling i akvakulturnæringen.

Akvakulturnæringen må ta bedre vare på dyrene sine. Dødeligheten for oppdrettsfisk er for høy, og har vært for høy over tid. Potensialet for å redusere dødeligheten er stort. Regjeringen har satt ambisiøse mål i dyrevelferdsmeldingen, hvor det foreslås en målsetting om å få dødeligheten ned mot fem prosent for alle fiskearter i akvakultur.

For å opprettholde handelsavtaler og sikre inntekter fra eksport av oppdrettsfisk, er et godt omdømme avgjørende. Et godt omdømme bygger tillit hos internasjonale handelspartnere og forbrukere, noe som bidrar til å sikre stabile eksportmuligheter. Et godt omdømme kan også tiltrekke investeringer, som igjen kan bidra til innovasjon og økt verdiskaping. Motsatt kan dårlig dyrevelferd og høy dødelighet føre til skepsis fra forbrukerere og investorer.

Dagens reguleringer gir ikke tilstrekkelige økonomiske insentiver til drift i samsvar med hensikten bak den nåværende miljøreguleringen gjennom justering av MTB (trafikklyssystemet). Videre gir dagens reguleringer insentiver til ikke å tilstrekkelig ivareta dyrevelferden. Havbruksutvalget pekte i NOU 2023: 23 Helhetlig forvaltning av akvakultur for bærekraftig verdiskaping på at dagens system ikke gir aktørene gode nok individuelle insentiver til å løse miljøutfordringene. Analyser av dagens system viser at miljøtilstanden langs kysten vil utvikle seg på en måte som ikke gir rom for vekst i produksjonen. For å oppnå regjeringens mål om høyest mulig verdiskaping innenfor bærekraftige rammer, er det behov for betydelige endringer av dagens tillatelsessystem og lakselusregulering.

I denne meldingen foreslår regjeringen et nytt og mer helhetlig system for forvaltningen av akvakulturnæringen. Det nye systemet skal regulere den faktiske påvirkningen som akvakultur har på miljø, fiskehelse og fiskevelferd. Reguleringen av akvakultur skal i all hovedsak fremgå av bestemmelser i lov og forskrift, fremfor vilkår i enkeltvedtak eller tillatelser.

I meldingen presenteres en mer treffsikker regulering av lakseluspåvirkning. En forutsetning for en bærekraftig regulering av akvakultur er at virkemiddelbruken bidrar til å nå målene i kvalitetsnorm for villaks. Regjeringen viderefører målet om en akseptabel påvirkning fra lakselus. Dette tilsvarer en dødelighet på mindre enn ti pst. av populasjoner av ville laksefisk grunnet lakselus alene. I meldingen drøftes ulike økonomiske virkemidler, herunder avgift på utslipp av lakseluslarver og kvote for utslipp av lakseluslarver som skal sikre at miljømålet nås.

Regjeringen legger opp til å regulere påvirkning fra lakselus med et kvotesystem med omsettelige kvoter for utslipp av lakseluslarver. Samlet kvotenivå vil settes ut ifra naturens tåleevne, i tråd med miljømålet. Alle som driver produksjon av laksefisk, skal omfattes av kvotesystemet. Kvoten foreslås fastsatt per reguleringsområde, uten muligheter for utnyttelse eller omsetning på tvers av områdene. Dette fordi de samlede kvotene må fastsettes på bakgrunn av hva naturen rent faktisk tåler i det enkelte reguleringsområde. Innføring av et kvotesystem forutsetter tilstrekkelige avbøtende tiltak mot markedskonsentrasjon. Regjeringen vil parallelt utrede en avgift på utslipp av lakseluslarver.

Ettersom regjeringen foreslår en mer treffsikker regulering av lakseluspåvirking, er det ikke lenger behov for en mengdebegrensning på selskapsnivå. Regjeringen mener at mengdebegrensningen på lokalitetsnivå best ivaretas gjennom annet relevant regelverk, og foreslår derfor at mengdebegrensningen i akvakulturtillatelsen oppheves når nytt system for lakselusregulering er innført.

Det vil fortsatt være krav om tillatelse etter akvakulturloven for å drive med akvakultur. Akvakulturtillatelsen skal etter forslaget gi rett til akvakulturproduksjon i et bestemt geografisk område, men vil ikke inneholde mengde- eller artsbegrensninger. Dagens akvakulturtillatelser til laks, ørret og regnbueørret vil konverteres til én tillatelse per lokalitet. Aktørene må fortsatt oppfylle øvrige reguleringer og vilkår etter relevant regelverk (for eksempel akvakulturloven, matloven, dyrevelferdsloven, forurensningsloven og havne- og farvannsloven) for å kunne drive akvakultur. Det kan fortsatt settes mengdebegrensning etter relevant regelverk.

For å tilrettelegge for hensiktsmessig fordeling av fellesskapets ressurser, foreslår regjeringen at nye tillatelser etter akvakulturloven skal tildeles gjennom auksjon. Det skal fortsatt legges til rette for en koordinert saksbehandling av søknader til etablering og drift i henhold til relevant regelverk.

I et system hvor de faktiske utslippene av lakseluslarver er avgjørende for hver enkelt aktørs mulighet for vekst, er det svært viktig at oppdrettsfiskens helse og velferd ivaretas. Behandling mot lakselus er en av hovedårsakene til dødelighet og dårlig velferd. For å hindre at arbeidet med å redusere utslipp av lakseluslarver går på bekostning av oppdrettsfiskens helse og velferd, ser regjeringen at det er behov for insentiver til helse- og velferdsmessig forsvarlig drift. Regjeringen foreslår derfor å innføre en avgift på tapt fisk. En avgift på tapt fisk vil også øke insentivene for å forebygge rømming. Det foreslås at avgiften settes lavt i starten, for så eventuelt å økes etter hvert.

Tilgang på tilstrekkelig egnet areal er en forutsetning for å drive akvakultur, og det er begrenset tilgang på slike arealer. Regjeringen vil legge til rette for et godt kunnskapsgrunnlag for helhetlig arealplanlegging for akvakultur. Videre vil regjeringen utarbeide og fastsette statlige planretningslinjer for planlegging i kystnære sjøområder.

Regjeringens forslag legger til rette for at det blir mer lønnsomt å produsere med lav miljøpåvirkning og god dyrevelferd. Dette innebærer at aktørene i stor grad vil kunne påvirke mulighetene for vekst for eget selskap, ved at de som har vilje og evne til omstilling, kan øke sin produksjon. Redusert lakseluspåvirkning og bedret velferd vil i tillegg være positivt for næringens omdømme. Systemet som foreslås er teknologinøytralt, og legger opp til at aktørene kan ta i bruk de løsninger de selv finner mest hensiktsmessige.

Ved å sette et tak for totalt tillatt utslipp av lakseluslarver vil en sikre at samlet lakselusutslipp i et område ikke overstiger akseptabel påvirkning på vill laksefisk. Forslaget om en lakseluskvote vil derfor gi betydelig bedre miljøtilstand langs kysten, og legge til rette for at målet om bærekraftig lakselusutslipp nås raskt.

Kvotesystemet vil være fordelaktig for selskaper som har lavt utslipp av lakseluslarver sammenlignet med produksjonsmengde, ettersom de vil kunne øke produksjonen og/eller selge sine kvoter. Motsatt vil selskaper med høye utslipp av lakseluslarver måtte redusere utslippene og/eller kjøpe kvoter. Forslaget er vurdert til å i tilstrekkelig grad ivareta eksisterende aktører ved omleggingen til nytt system.

Forslagene i denne meldingen legger til rette for en fremtidsrettet akvakulturnæring, som kan fortsette å være en bærebjelke i norske kystsamfunn.

2 Mål med meldingen

2.1 Innledning

Regjeringens overordnede mål i nærings- og fiskeripolitikken er størst mulig samlet verdiskaping i norsk økonomi, noe som innebærer at all næringsvirksomhet må være sosial, miljømessig og økonomisk bærekraftig, og ikke gå utover jordens tåleevne. Næringspolitikken skal legge til rette for en effektiv og bærekraftig forvaltning og bruk av samfunnets ressurser. Regjeringens overordnede mål danner grunnlaget for den fremtidige reguleringen av akvakulturnæringen. Valgene som tas for den videre forvaltning av næringen, vil kunne påvirke Norges sysselsetting, økonomi og miljø i mange år fremover. Det er derfor viktig at beslutningene er basert på beste tilgjengelige kunnskap og et langsiktig perspektiv.

Regjeringen arbeider for en omstilling til et lavutslippssamfunn. Dette innebærer å redusere klima- og naturfotavtrykket fra blant annet akvakulturnæringen. Videre ønsker regjeringen å redusere de negative konsekvenser av klimaendringene for næringslivet. I et lavutslippssamfunn vil det fortsatt være utslipp som følger av biologiske prosesser knyttet til produksjon av mat. Omstillingen til et lavutslippssamfunn vil kreve tilstrekkelig tilgang på fornybar kraft, arealer, materialer og råvarer, samt at nye teknologier og prosesser utvikles og tas i bruk nasjonalt og internasjonalt. Fordi det er begrenset tilgang på ressursene, må de brukes mer bærekraftig og effektivt.

Akvakultur er viktig for norsk matsikkerhet. Regjeringens mål er at reguleringen av akvakultur skal sørge for ivaretagelse av miljø, biosikkerhet, fiskevelferd, klima og hensiktsmessig bruk av areal. Denne meldingen skal bidra til at næringsaktørene kan leve opp til samfunnskontrakten som følger med det å få benytte felleskapets arealer og ressurser til matproduksjon og verdiskaping. Regjeringen mener at verdiskapingen fra akvakultur kan økes innenfor rammene av akseptabel miljøpåvirkning, biosikkerhet og fiskevelferd. Akvakulturnæringen har et stort potensial for videre utvikling.

2.2 Bærekraftig utvikling

De ulike dimensjonene av bærekraft gjør at myndighetene må foreta flere avveininger av ulike hensyn ved utvikling av rammeverk. Regulering av en næring bør sørge for at næringsaktørene selv gjør avveininger som er i tråd med de mål samfunnet har satt. Å balansere ulike bærekraftsdimensjoner krever at ulike interessenter blir hørt og at en har et langsiktig perspektiv i forvaltningen.

Miljømessig bærekraft

Miljømessig bærekraft handler om forholdet mellom mennesker og det omkringliggende miljøet, og om å bevare naturressurser og naturmangfoldet slik at det etterlates i minst like god stand som i dag til kommende generasjoner. Ved å binde og lagre store mengder karbon, spiller økosystemene en avgjørende rolle i å begrense klimaendringene. For å tåle klimaendringene og fortsette å være stabile karbonlagre, er det nødvendig med stor variasjon og god tilstand i økosystemene.

Norske kystområder har med sine gode strømforhold, oksygenrike vann og gunstige temperaturer, gitt Norge mulighet til å utvikle en stor og lønnsom akvakulturnæring som også er en viktig eksportnæring. All matproduksjon har imidlertid et miljøavtrykk, og dette kan komme i konflikt med viktige naturverdier. Når tilgangen på naturressursene begrenses, kan det oppstå konflikter mellom klima, natur og ønske om næringsutvikling og verdiskaping. Derfor er det viktig med gode prosesser som involverer alle relevante samfunnsinteresser.

Miljømessig bærekraft er avgjørende for å sikre videre verdiskaping i akvakulturnæringen. Klimaendringer som gir varmere sjøvann og mer ekstremvær krever tilpasning gjennom innovative løsninger og ny teknologi, sammen med god sikkerhetsstyring og beredskap. Norsk akvakultur må vris i en mer bærekraftig retning. Reguleringer, økonomiske insentiver og arealplanlegging må bidra til å begrense de negative påvirkningene fra akvakultur på miljøet, og de negative effektene av klimaendringer på akvakultur.

En av de største utfordringene for akvakulturnæringen i dag er lakselus, både som en skadelig parasitt på oppdrettslaks, og særlig som en negativ miljøpåvirkning på viltlevende bestander av laksefisk.

Hos oppdrettslaks kan lakselus medføre redusert vekst og dårlig fiskevelferd som følge av sårdannelser og sekundærinfeksjoner. Det er ikke lakselus i seg selv som skaper størst problem for oppdrettslaksen, men behandlingene som er nødvendige for å holde lakselusnivåene lave. Høy konsentrasjon av oppdrettsfisk kan føre til stor produksjon av lakseluslarver som sprer seg til det omkringliggende miljøet. Dette kan videre ha negativ innvirkning på bestander av viltlevende laksefisk, noe som igjen kan påvirke balansen i økosystemet.

Rømt oppdrettsfisk utgjør også en trussel mot villfiskbestander, blant annet gjennom genetisk innblanding. Når oppdrettsfisk rømmer og krysser seg med villfisk, kan det føre til genetisk svekkelse av de naturlige bestandene og dermed deres evne til å overleve i naturen. En forutsetning for en bærekraftig regulering av akvakultur er at virkemiddelbruken bidrar til å nå målene i kvalitetsnorm for villaks (se boks 3.3). I tillegg påvirker akvakultur miljøet gjennom ulike typer forurensing. Forurensnings fra produksjonen avhenger blant annet av art, produksjonsmengde, produksjonsmetode og akvakulturanleggets plassering.

Dødeligheten for oppdrettsfisk har vært høy over tid og potensialet for å redusere dødeligheten er stort. Akvakulturnæringen må ta bedre vare på dyrene sine. Regjeringen har satt ambisiøse mål i dyrevelferdsmeldingen, og foreslår blant annet en målsetting om å få dødeligheten ned mot fem prosent for alle fiskearter i akvakultur.

De største CO₂-utslippene fra oppdrettsnæringen stammer fra utslipp i andre land, blant annet gjennom import av fôr eller fôringredienser med høyt klimafotavtrykk, utslipp ved transport under eksport, og utslipp fra fartøy som benyttes i driften. Effektiv fôrutnyttelse er viktig for å holde CO₂-utslippene fra fôrforbruk så lave som mulig. Høy dødelighet, lakselus og sykdommer i produksjonen er utfordringer som fører til ineffektiv fôrutnyttelse. I tillegg kan utslipp av for eksempel fôrrester, ekskrementer, kjemikalier og legemidler fra akvakultur påvirke miljøet ved tilførsel av organisk materiale og løste næringsstoffer i sjøen.

Økonomisk bærekraft

Økonomisk bærekraft handler om å sikre økonomisk trygghet for alle, og å bruke ressursene på en måte som gjør at dagens økonomiske utvikling ikke går på bekostning av fremtidig økonomisk utvikling. Norge har naturlige fortrinn for akvakultur i sjø som gir opphav til ekstraordinær avkastning (ofte kalt grunnrente). I Norge stod akvakultur (her definert som produksjonen før slakt) i 2023 for en verdiskaping på 44 milliarder kroner (Nyrud et al., 2024). Den høye verdiskapingen i kjernevirksomheten skyldes gode driftsresultater, blant annet som følge av høye eksportpriser på laks, lav kronekurs og begrenset tilgang på verdifulle knappe naturressurser. Den økonomiske aktiviteten skaper også overskudd, som kan kanaliseres inn i andre verdiskapende aktiviteter og bidra til sysselsetting. Akvakulturnæringen er en betydelig bidragsyter til norske skatteinntekter.

Norge er en av verdens ledende eksportører av sjømat, og eksporten bidrar til betydelige inntekter. Totalt ble det eksportert 2,82 millioner tonn norsk sjømat til en verdi av 175,3 milliarder kroner i 2024, hvorav 1,34 millioner tonn til en verdi av 130,3 milliarder kroner kom fra akvakultur. For å opprettholde Norges posisjon i det globale markedet må akvakulturnæringen kontinuerlig tilpasse seg og investere i løsninger som både møter økonomiske og miljømessige krav.

For å opprettholde handelsavtaler og sikre inntekter fra eksport av oppdrettsfisk, er et godt omdømme avgjørende. Et godt omdømme bygger tillit hos internasjonale handelspartnere og forbrukere, noe som bidrar til å sikre stabile eksportmarkeder. Et godt omdømme kan også tiltrekke investeringer, som kan føre til innovasjon og økt verdiskaping. Dårlig dyrevelferd og høy dødelighet har motsatt effekt, og kan føre til skepsis fra forbrukere og investorer. Dette kan føre til redusert etterspørsel av oppdrettsfisk fra Norge og reduserte investeringer. Akvakulturnæringen må sørge for å ha ansvarlig drift, høy kvalitet og miljøvennlige produksjonsmetoder.

Investeringer og innovasjon utgjør en viktig del av akvakulturnæringens utvikling, samtidig som de er indikatorer på fremtidig aktivitet. Gjennom kontinuerlig omstilling og målrettede investeringer i forskning og utvikling kan næringen utvikle og ta i bruk ny teknologi og metoder som forbedrer effektiviteten og reduserer miljøpåvirkningen. Innovasjon innenfor områder som fiskefôr, lakselusbekjempelse og automatisering kan bidra til å øke produktiviteten og redusere produksjonskostnadene. Videre kan investeringer i sirkulære løsninger fremme mer bærekraftig produksjon. Ved å satse på innovasjon og forskning kan akvakulturnæringen møte dagens utfordringer og sikre bærekraftig produksjon i fremtiden. Myndighetene har over tid bidratt med betydelige midler til forskning og innovasjon gjennom virkemiddelapparatet. Næringen har også investert i forskning og innovasjon, blant annet gjennom Fiskeri- og havbruksnæringens forskningsfinansiering (FHF).

Sosial bærekraft

Sosial bærekraft handler blant annet om hensynet til en rimelig fordeling av verdier, sysselsetting og livskvalitet, både for nåværende og fremtidige generasjoner. Regjeringen legger stor vekt på å føre en økonomisk politikk som sørger for fortsatt høy sysselsetting og trygge arbeidsplasser. Det er regjeringens ambisjon at Norge skal være blant landene med høyest sysselsetting i Europa. Det blir i årene fremover derfor viktig å beholde, og å rekruttere flere i jobb og legge til rette for god, effektiv og bærekraftig ressursbruk.

Regjeringen vil føre en distriktspolitikk for sterkere fellesskap, vekst og utvikling i hele landet. Levende lokalsamfunn i hele landet er en kvalitet regjeringen ønsker å ta vare på og videreutvikle. Akvakulturnæringen er en av landets største næringer og bidrar til sysselsetting langs hele kysten. Verdikjeden i akvakultur strekker seg fra rognproduksjon og oppdrett til slakt, bearbeiding, markedsføring og salg. Hvert ledd i denne kjeden skaper ringvirkninger som krever forskning og utvikling, arbeidskraft og innkjøp av varer og tjenester, både nasjonalt og internasjonalt. Dette bidrar til sosial bærekraft ved å sikre arbeidsplasser og økonomisk stabilitet i kystsamfunnene.

Fremtidig verdiskaping i akvakulturnæringen

Norge har gode naturgitte forutsetninger for biologisk produksjon i sjø. Aktørene er innovative og omstillingsdyktige, noe som har lagt grunnlag for en robust næring, der kunnskap og kompetanse først og fremst ligger hos aktørene langs kysten. Leverandørindustrien har utviklet stadig mer skreddersydde løsninger for akvakulturnæringen.

Norge har verdensledende forskningsinstitusjoner med kunnskap om miljøtilstand, fiskehelse og fiskevelferd. Det ligger et uutnyttet potensial i økt kunnskapsdeling, både innad i forvaltningen og mellom næring og forvaltning.

Regjeringen ser et stort potensial for utvikling av norsk akvakultur, gitt at de riktige grepene tas. Verdiskapingen kan økes innenfor rammene av akseptabel miljøpåvirkning, biosikkerhet og fiskevelferd.

2.3 NOU 2023: 23 Helhetlig forvaltning av akvakultur for bærekraftig verdiskaping

Ved kongelig resolusjon 8. oktober 2021 ble det oppnevnt et utvalg for å gjennomgå tillatelsessystemet for akvakultur. Utvalget ble videreført av regjeringen Støre. Utvalget leverte sine anbefalinger i NOU 2023: 23 Helhetlig forvaltning av akvakultur for bærekraftig verdiskaping den 28. september 2023 (se blant annet boks 9.1). Utredningen var på høring høsten 2023, og regjeringen mottok i overkant av 200 høringsinnspill.

Utredningen viste til at det ikke er hvor mye fisk som produseres, men hvordan den produseres som er av størst betydning for miljøpåvirkningen. Videre viste utvalget til at reguleringen av akvakultur bør sørge for ivaretagelse av miljø, biosikkerhet, fiskevelferd, klima og hensiktsmessig bruk av areal. Havbruksutvalget pekte på at akvakulturtillatelser er et grunnleggende element i dagens forvaltning, men ikke nødvendigvis et treffsikkert virkemiddel for å regulere alle forhold ved akvakulturvirksomhet, herunder miljøpåvirkning og biosikkerhet. Utvalget påpekte også at de individuelle insentivene til å sikre tilstrekkelig god miljøtilstand ikke er sterke nok i dag.

I arbeidet med meldingen gjennomførte Nærings- og fiskeridepartementet et innspillsmøte med over 100 deltakere.

2.4 Avgrensing og videre struktur i meldingen

Denne meldingen omhandler akvakultur av alle arter. Rammebetingelsene for havbruk til havs er ikke omfattet. Meldingen er delt inn i fem deler. I del I beskrives regjeringens overordnede politikk og målet med meldingen. I del II beskrives dagens akvakulturnæring, forvaltningen av den og behovet for endringer i reguleringen for å oppnå regjeringens mål om høyest mulig verdiskaping innenfor bærekraftige rammer. Del III og IV inneholder regjeringens forslag til ny virkemiddelbruk i akvakulturforvaltningen. Overordnede økonomiske og administrative konsekvenser av regjeringens forslag drøftes i del V.

2.5 Regjeringens forslag til tiltak

Regjeringen vil:

• Legge til rette for størst mulig samlet verdiskaping fra akvakulturnæringen innenfor bærekraftige rammer.

• Regulere akvakulturvirksomhet ut ifra faktisk påvirkning.

• Sørge for at akvakultur bidrar til hensiktsmessig fordeling og utnyttelse av samfunnets knappe ressurser.

• Endre dagens akvakulturregulering slik at bestemmelser knyttet til påvirkning fremgår av forskrifter som legger rammer for etablering og drift.

• Sikre at akvakulturregelverket ikke hindrer nødvendig omstilling og innovasjon i næringen.

• Legge frem forslag til nødvendige lovendringer.