Del 4
Regulering av akvakultur

8 Akvakulturtillatelsen

Fremtidens akvakulturforvaltning skal bidra til størst mulig samlet verdiskaping innenfor bærekraftige rammer. Viktige hensyn som skal ivaretas er miljø, biosikkerhet og fiskevelferd. Det er et overordnet mål for regjeringen å redusere natur- og miljøskadelig ressursbruk og klimagassutslipp, slik at Norge når vedtatte klima- og miljømål. Sektorovergripende regler om blant annet klima, arealbruk og arbeidsmiljø gjelder også for akvakultur og reguleres derfor ikke særskilt gjennom akvakulturregelverket. De grunnleggende prinsippene i matloven, dyrevelferdsloven, naturmangfoldloven og forurensningsloven, herunder prinsippene om dyrs egenverdi, forurenser betaler og føre-var, skal også ligge til grunn for reguleringen av akvakultur.

Akvakultur er en kompleks biologisk prosess som strekker seg over flere år. Samtidig kan produksjonsforhold som er bestemmende for biosikkerhet, velferd og miljøpåvirkning endre seg over tid. Videre kan samfunnets preferanser og verdsetting av blant annet miljø og dyrevelferd også endres. Dette kan gjøre det nødvendig å endre og/eller tilpasse reguleringen. I vurderingen av hvordan akvakultur kan reguleres mest mulig hensiktsmessig, må man derfor balansere aktørenes behov for forutsigbarhet og myndighetenes behov for fleksibilitet.

Det finnes ulike regulatoriske virkemidler som har ulike egenskaper. Det vesentlige er at den samlede reguleringen av akvakulturnæringen bidrar til å oppnå målet om størst mulig samlet verdiskaping innenfor bærekraftige rammer. Da må også regelverket gi insentiver til at aktørene vil innrette seg i tråd med det som er til det beste for samfunnet og bærekraftig verdiskaping over tid.

Det er et mål for regjeringen å utforme reguleringer som er styrings- og kostnadseffektive. Det vil si at reguleringene bidrar til best mulig sammenfall mellom hva som er privat- og samfunnsøkonomisk lønnsomt. Havbruksutvalget har pekt på ulike typer virkemidler som kan bidra til å oppnå dette målet, og vurdert hvorvidt disse virkemidlene er egnede til å regulere akvakultur.

8.1 Akvakulturtillatelsens formål

Tillatelser er en form for regulering som gir én eller flere bestemte aktører rett til å utøve en aktivitet, og innebærer et unntak fra et generelt forbud. Tillatelser har lenge vært et sentralt virkemiddel for regulering av akvakultur, og det er forbudt å drive akvakultur uten en akvakulturtillatelse. I dagens system gir akvakulturtillatelsen rett til produksjon av bestemte arter på avgrensede geografiske områder (lokaliteter), med de til enhver tid fastsatte begrensninger av tillatelsens omfang, jf. akvakulturloven § 5 første ledd.

Tillatelser kan være et egnet virkemiddel for å fordele begrensede ressurser og regulere utnyttelse av fellesskapets arealer.

Som ved all annen virkemiddelbruk bør det vurderes om en akvakulturtillatelse er det mest effektive virkemiddelet for å ivareta de hensyn som ønskes ivaretatt, eller om det finnes andre, bedre egnede virkemidler. En forutsetning for at myndighetene kan føre effektiv kontroll med akvakulturproduksjonen, er at tillatelsen gir oversikt over hvem som er innehaver av tillatelsen og hvor tillatelsen kan driftes.

Akvakulturtillatelser inneholder i dag blant annet begrensninger for hvor mye fisk og hvilken type fisk som kan produseres. Noen typer tillatelser inneholder også særskilte driftsvilkår. Disse begrensningene og vilkårene brukes i dag som regulatoriske virkemidler for å ivareta ulike typer hensyn knyttet til både drift, miljøpåvirkning, kontroll og tilsyn. Hensynet til effektiv regulering taler imidlertid for at bestemmelser som konkret regulerer miljøpåvirkning, etablering og drift av akvakulturanlegg bør fremgå av bestemmelser og/eller tillatelser etter egnet regelverk, og ikke i akvakulturtillatelsen. Dette vurderes nærmere under.

Regjeringen mener at akvakulturtillatelser er et effektivt virkemiddel for fordeling av begrensede naturressurser til det beste for samfunnet. Akvakulturtillatelsen gir også grunnlag for effektivt tilsyn og kontroll. Regjeringen vil derfor opprettholde kravet om tillatelse etter akvakulturloven for å kunne drive akvakultur.

8.2 Vurdering av akvakulturtillatelsens innhold

8.2.1 Driftsvilkår

Tillatelser er et lite transparent verktøy for å sette vilkår for en aktivitet eller virksomhet. Akvakulturtillatelser er i utgangspunktet ikke offentlig tilgjengelige, i motsetning til lover og forskrifter. De overordnede begrensningene for akvakulturtillatelsene er riktignok offentlig tilgjengelige gjennom Akvakulturregisteret, slik som biomassebegrensninger, artsbegrensninger og tillatelsenes formål. Dersom det er satt konkrete vilkår i et tillatelsesdokument, kommer disse imidlertid ikke frem av den offentlige delen av registeret. Dette kan for eksempel være dersom det er gitt begrensninger for hvilken teknologi som kan benyttes i tillatelsen (som de grønne tillatelsene), eller dersom det er knyttet særlige rapporteringskrav til tillatelsen (som forsknings- eller undervisningstillatelser). Det kreves betydelige ressurser og kompetanse både hos aktørene og myndighetene for å holde oversikt over innholdet i ulike tillatelsesdokumenter, Akvakulturregisteret og eventuelle forskrifter som regulerer driften. Hensyn til likebehandling, effektivitet og forutsigbarhet i reguleringen taler for at påvirkning fra akvakultur reguleres best gjennom lov og forskrift fremfor gjennom vilkår i akvakulturtillatelsen.

En fordel med å stille konkrete driftsvilkår i en tillatelse, fremfor i lov eller forskrift, er at vilkår lettere kan tilpasses de konkrete forholdene i hver enkelt sak. Imidlertid krever endring av enkeltvedtak ressurser i forvaltningen, og det forutsetter også at forvaltningen til enhver tid holder oversikt over en rekke enkeltvedtak. Vilkårene kan være ulike for ulike aktører, og dette kan ha innvirkning på konkurransesituasjonen. I tillegg kan vilkår i enkeltvedtak gi mindre oversikt over den totale vilkårsbyrden, ettersom hvert forvaltningsorgan som er involvert i etableringen og driften av akvakultur kan sette særlige vilkår i sine vedtak. I forlengelsen av dette kan det oppstå pliktkollisjon mellom vilkår stilt av ulike myndigheter.

Spesifikke vilkår i enkeltvedtak kan også bli utdaterte. For eksempel kan vilkår om bruk av en bestemt teknologi bli unødig hemmende for aktøren dersom den konkrete teknologien etter hvert blir mindre egnet eller blir utviklet videre. Jo mer konkrete vilkårene er, desto større blir risikoen for pliktkollisjon mellom vilkår stilt av ulike myndigheter.

I tillegg kan det være utfordrende å føre tilsyn med vilkår som blir stilt i tildelingsfasen. Spesifikke vilkår utformet av en tildelingsmyndighet som ikke gjennomfører tilsyn og derfor ikke har kunnskap om hvordan det føres tilsyn med vilkårene, utgjør en risiko for manglende sammenheng i reguleringen. Regjeringen vil derfor fjerne driftsvilkår fra akvakulturtillatelsen.

8.2.2 Akvakulturtillatelser med særskilte driftsvilkår

Som vist i kapittel 4 er det er over år tildelt flere akvakulturtillatelser med særskilte driftsvilkår. Dette omfatter i dag grønne tillatelser, 5-prosent-vekst på særskilte lakselusvilkår og økologiske tillatelser. Som redegjort for ovenfor er det lite hensiktsmessig med særskilte driftsvilkår i akvakulturtillatelsen.

Samlet sett har tillatelser med særskilte driftsvilkår så mange regulatoriske ulemper at regjeringen mener dette er en lite hensiktsmessig måte å regulere akvakulturnæringen på. For å sikre en mer effektiv forvaltning, og for å fjerne uegnede vilkår i de grønne tillatelsene, 5-prosenttillatelsene og økologiske tillatelser, vil regjeringen konvertere alle disse tillatelsene til ordinære matfisktillatelser.

8.2.3 Mengdebegrensning

Mengdebegrensninger, både i akvakulturtillatelser og i forskrift, er et virkemiddel som i ulik grad benyttes til å regulere miljøpåvirkning, helse og velferd hos fisk. Mengdebegrensninger kan knyttes til den samlede vekten av den stående fisken i anlegget, antall fisk i anlegget eller tettheten av fisk. Hvor effektivt mengdebegrensninger er som regulatorisk virkemiddel, avhenger av hvor klar sammenhengen er mellom den aktuelle mengden og det konkrete forholdet den har til hensikt å regulere. For å oppnå målet om et mest mulig styrings- og kostnadseffektivt forvaltningssystem som gir ønskede insentiver, bør det være en klar sammenheng mellom mengdebegrensningen og hensynet man ønsker å regulere.

Miljø, helse og velferd kan også reguleres ved hjelp av økonomiske virkemidler, herunder subsidier, avgifter eller kvoteordninger. Økonomiske virkemidler kan i større grad enn for eksempel tillatelser, forskrifter og mengdebegrensninger bidra til å øke aktørenes insentiver til å produsere mer miljøvennlig og helse- og velferdsmessig forsvarlig. Avhengig av utformingen, er bruk av økonomiske virkemidler også i tråd med prinsippet om forurenser betaler. Det legger heller ingen føringer for aktørenes teknologibruk. I tillegg vil økonomiske virkemidler kunne bidra til at virksomhetens skadevirkninger i større grad internaliseres i bedriften og i deres bedriftsøkonomiske vurderinger, slik at det blir større sammenfall mellom hva som er gunstig for aktørene og for samfunnet. En forutsetning for at økonomiske virkemidler skal være effektive som regulatoriske virkemidler, er imidlertid at skadevirkningene de skal bøte på prises så riktig som mulig.

Dagens akvakulturtillatelser innehar en mengdebegrensning på lokalitetsnivå. Denne er i de fleste tilfeller fastsatt i maksimal tillatt biomasse (MTB), og er basert på mengdebegrensningene fastsatt i tillatelsen etter forurensningsloven og tillatelsene etter matloven og dyrevelferdsloven. Maksimal tillatt biomasse er den øvre tillatte grensen for den til enhver tid stående mengde av levende fisk. Som nevnt i kapittel 4 er det nå i utgangspunktet ikke krav om tillatelse etter forurensningsloven.

Videre er dagens akvakulturtillatelser til laks, ørret og regnbueørret ytterligere begrenset i MTB på selskapsnivå. Denne produksjonsbegrensningen ble opprinnelig innført for å kunne regulere totalproduksjonen ut fra markedshensyn, ved å unngå overproduksjon. Justering av tillatelseskapasitet på selskapsnivå som et virkemiddel for regulering av lakseluspåvirkning på vill laksefisk ble innført i forbindelse med Meld. St. 16 (2014–2015).

Som diskutert i kapittel 5 er regulering gjennom en mengdebegrensning en indirekte regulering som forutsetter en nær sammenheng mellom mengden fisk og den påvirkningen produksjonen har på miljøet. Bruk av ny teknologi og endret produksjonsmønster har ført til at denne sammenhengen er svekket. Videre teknologiutvikling kan bidra til å ytterligere svekke denne sammenhengen. Ved at det innføres en mer hensiktsmessig og effektiv lakselusregulering vil det å oppheve mengdebegrensningen gi økt fleksibilitet til å tilpasse driften innenfor de rammene som settes for akseptabel påvirkning. Det innebærer at aktørene som har lav miljøpåvirkning kan produsere mer, og aktørene som har høy miljøpåvirkning må tilpasse seg, eller produsere mindre.

For å legge best mulig til rette for at aktørene kan tilpasse sin drift på den enkelte lokalitet til den produksjonen aktøren finner mest hensiktsmessig, må det ikke legges flere begrensninger enn nødvendig. Resipientens tåleevne skal allerede være vurdert etter det relevante regelverket, i tillegg til at lakseluspåvirkning vil reguleres ved målrettede individuelle insentiver, jf. kapittel 9. Det vil derfor ikke være nødvendig at akvakulturtillatelsen oppstiller en mengdebegrensning i tillegg til dette.

Dette taler mot at akvakulturtillatelsen har en mengdebegrensning på lokalitetsnivå, all den tid dette er vurdert i henhold til relevant regelverk, i tillegg til at lakseluspåvirkning vil reguleres ved målrettede individuelle insentiver, jf. kapittel 9. Regjeringen vil fortsatt legge til rette for en helhetlig og samordnet saksbehandling mellom de ulike myndighetene.

Regjeringens mål er størst mulig samlet verdiskaping innenfor bærekraftige rammer. Videreføring av mengdebegrensning på selskapsnivå i akvakulturtillatelsen, ved innføringen av ny lakselusregulering med sterkere individuelle insentiver, reduserer aktørenes insentiver til å forbedre driften, fordi aktører som reduserer sin miljøpåvirkning ikke vil kunne øke produksjonen ut over den gitte mengdebegrensningen. Investeringer i driftsmetoder som gir redusert miljøpåvirkning gir derfor mindre gevinst, noe som medfører at det investeres mindre enn det som er samfunnsøkonomisk ønskelig. Mengdebegrensningen reduserer i tillegg insentivene for en ønsket utvikling, økt produksjon og fleksibiliteten for aktørene, og gir en lite effektiv ressursbruk. Forutsatt at det innføres mer effektive virkemidler for å regulere lakseluspåvirkning, vil mengdebegrensningen på selskapsnivå kunne oppheves.

Havbruksutvalget pekte på behovet for å styrke individuelle insentiver for å bidra til bedre miljøtilstand. Havbruksutvalget foreslo at det innføres en «miljøfleksibilitet» i tillatelsene slik at innehavere av selskapstillatelser får mulighet til å flytte tillatelseskapasitet mellom konvensjonell produksjonsteknologi og teknologi med lavere utslipp. Regjeringen mener oppheving av mengdebegrensningen i akvakulturtillatelsen vil ivareta de samme hensynene som utvalgets forslag.

Et særlig spørsmål ved oppheving av mengdebegrensning i tillatelsen er om det har betydning at staten siden 2002 har tatt vederlag ved tildeling av nye tillatelser og at tillatelsene er omsettelige og kan pantsettes. Det klare utgangspunktet i norsk forvaltningsrett er at konsesjonshavere ikke har noen særskilt beskyttelse mot ny lovgivning, men at de må finne seg i at reguleringer fastsatt i, eller med hjemmel i lov endres. Som fastslått i Prop. 95 L (2018–2019) innebærer det faktum at det er tatt vederlag for tillatelsen ikke noen utvidede rettigheter for innehaver av akvakulturtillatelsen. Det vises her til Ot.prp. nr. 61 (2004–2005) der det i merknaden til § 7 presiseres at:

Det forhold at det tas vederlag for tillatelser gir ingen særlige rettigheter i forhold til de tillatelser som gis eller er gitt vederlagsfritt. For alle tillatelser gjelder det at en må forholde seg til det til enhver tid gjeldende regelverk. Myndighetenes kompetanse til å stille vilkår samt til å endre betingelser, herunder tilbaketrekking av tillatelsen blir således ikke beskåret ved at det tas vederlag ved tildeling.

At det er tatt vederlag for tillatelseskapasitet er derfor ikke til hinder for at mengdebegrensningen i akvakulturtillatelsen oppheves.

Regjeringen vil oppheve dagens mengdebegrensning i tillatelse etter akvakulturloven. Dette vil bidra til et mer enhetlig forvaltningssystem for all akvakultur og legge til rette for økt produksjon. Dette er ikke til hinder for at det gis en mengdebegrensning i tillatelse eller godkjenning etter annet regelverk på lokalitetsnivå. En oppheving av mengdebegrensning i tillatelsene til laksefisk er forutsatt av at det innføres ny regulering av lakseluspåvirkning.

8.2.4 Artsbegrensning

Akvakulturtillatelsen er i dag artsspesifikk. Dette er begrunnet i hensynet til kontroll og håndheving av artsspesifikke reguleringer.

Hensynet til miljø og biosikkerhet er også blant begrunnelsene for at art inngår som en del av akvakulturtillatelsen i dag. Konsekvenser for miljø og biosikkerhet påvirkes imidlertid av andre faktorer enn bare arten som produseres. Blant annet vil produksjonsmetoden ha stor betydning for miljøpåvirkning og den reelle biosikkerhetsrisikoen. Det er med dette ikke arten alene som er bestemmende for om et område kan tåle påvirkningen fra akvakultur. Derfor vil det ikke være gitt at produksjon av én art vil være miljømessig bedre enn produksjon av en annen, siden dette også er avhengig av produksjonsmetoden. Artsbegrensning i akvakulturtillatelsen fører etter dette ikke til bedre ivaretakelse av miljø- og biosikkerhetshensyn. Art kan i alle tilfeller inngå som en del av tillatelsen eller regulering etter relevant regelverk. Hensynet til kontroll og håndheving kan videre ivaretas på andre måter enn gjennom en begrensning i akvakulturtillatelsen, for eksempel gjennom krav om registrering eller rapportering av arter som planlegges produsert ved lokaliteten.

Hensynet til økt verdiskaping taler også mot at art skal inngå som en del av akvakulturtillatelsen. Som Havbruksutvalget uttalte vil den kommersielle interessen og lønnsomheten av ulike arter variere over tid. Dersom akvakulturtillatelsen ikke stiller krav om art, vil dette gi innehaverne større fleksibilitet til å endre produksjon i takt med slik variasjon og bedre mulighet til å tilpasse produksjonen ut ifra miljøforholdene på lokaliteten. En akvakulturtillatelse uten krav om art vil derfor bidra til at aktørene produserer de mest lønnsomme artene på sin lokalitet. Dette vil legge til rette for å oppnå størst mulig samlet verdiskaping. Regjeringen vil fjerne begrensningen på art i akvakulturtillatelser. Regjeringen foreslår ikke endringer i forbudet mot akvakultur av fremmede arter.

8.2.5 Akvakulturtillatelser til særlige formål

Som vist i kapittel 4 er det tildelt en rekke ulike tillatelser til særlige formål. Disse tillatelsene tildeles uavhengig av trafikklyssystemet, til tross for at de stort sett bidrar med den samme miljøpåvirkningen som produksjon av matfisk i ordinære tillatelser. Denne meldingen foreslår at det innføres mer effektive virkemidler for å regulere lakseluspåvirkning, og da kan ikke fremtidens tillatelsessystem ha noen form for tillatelser som ikke omfattes av de gjeldende lakselusreguleringene. Det kan likevel være ønskelig å videreføre hensynene bak enkelte av særtillatelsene. Hvordan dette skal gjøres innenfor et fremtidig system må utredes nærmere. Allerede tildelte tillatelser til særlige formål inkluderes i nytt system med gjeldende tidsbegrensninger og øvrige vilkår som ligger til grunn for tildelingen.

I forbindelse med innføring av nytt system vil regjeringen utrede hvordan man i det nye systemet kan sikre ivaretakelse av særlige formål i overenstemmelse med det overordnede målet om økt verdiskaping innenfor bærekraftige rammer. I utredningen vil det måtte vurderes hvilke samfunnsmessige behov som best ivaretas gjennom akvakulturregulering, og hvilke formål som kan ivaretas på andre måter, som for eksempel gjennom virkemiddelapparatet eller ved bevilgninger over statsbudsjettet. Undervisningstillatelsene er et eksempel på tillatelser til særlige formål som i praksis fungerer som en form for finansiering av det offentlige tjenestetilbudet for å sikre en god yrkesrettet videregående opplæring innen akvakultur. I utredningen vil man måtte ha et særlig fokus på å sikre at formålet bak undervisningstillatelsene ivaretas på en god måte.

8.3 Akvakulturtillatelsen i et nytt system

Målet for forvaltningen av akvakulturnæringen er at den samlede reguleringen bidrar til størst mulig samlet verdiskaping innenfor bærekraftige rammer. Som vist over vil regjeringen fjerne mengdebegrensning, artsbegrensning og driftsvilkår fra akvakulturtillatelsen. Dette vil føre til at akvakulturtillatelsen blir lik for alle, uavhengig av hva, hvordan og hvor mye en aktør ønsker å produsere. Selve akvakulturtillatelsen vil da kun bestå av ett element: retten til å drive akvakultur på et bestemt geografisk område. Sammenlignet med dagens system vil dette medføre at hver eksisterende lokalitet vil tilsvare én akvakulturtillatelse. Eksisterende tillatelser videreføres i nytt system i form av en tillatelse per lokalitet. Tillatelsen etter akvakulturloven skal fortsatt kunne omsettes og pantsettes. For akvakulturtillatelser gitt med tidsbegrensning vil denne begrensningen videreføres i nytt system.

Det skal fortsatt foreligge nødvendige tillatelser etter relevant regelverk for å kunne etablere og drifte akvakulturanlegg. Regulering etter relevant regelverk kan, som i dag, inneholde vilkår knyttet til plassering, merking, mengde, art og drift. Siden akvakulturtillatelsen etter akvakulturloven gir rett til å drive akvakultur innenfor et bestemt geografisk område, er det mest hensiktsmessig at akvakulturtillatelsen må foreligge før aktøren kan søke om andre tillatelser. Akvakulturtillatelsen vil med andre ord være en forutsetning for å kunne søke nødvendige tillatelser etter annet regelverk. Dette medfører en endring fra dagens regulering, der det stilles krav om at nødvendige tillatelser etter relevant regelverk må foreligge før akvakulturtillatelse kan gis. Geografisk lokalisering av akvakulturanlegg krever tillatelse etter havne- og farvannsloven ut fra hensyn til sikkerhet, ferdsel og forsvars- og beredskapsinteresser i farvannet. Det må derfor vurderes hvordan ny prosess for tildeling av akvakulturtillatelser skal håndteres opp mot krav om tillatelse etter havne- og farvannsloven.

Etter at en aktør har fått tildelt akvakulturtillatelse, og før drift kan settes i gang, må aktøren søke om nødvendige tillatelser etter matloven, dyrevelferdsloven, havne- og farvannsloven, forurensningsloven og vannressursloven. Hvilke tillatelser som kreves etter annet regelverk vil avhenge av hva slags produksjon det er snakk om å etablere. Tillatelse etter vannressursloven er for eksempel kun nødvendig ved uttak av ferskvann, og i hovedsak aktuelt for akvakulturanlegg på land. Det er som hovedregel heller ikke nødvendig med særskilt tillatelse etter forurensningsloven for akvakultur i sjø, og fiskeoppdrettsanlegg er som hovedregel underlagt de samme forskriftsfestede miljøkravene. Godkjenning av akvakulturanlegget etter matloven kan først tildeles etter at akvakulturanlegget er etablert.

8.4 Tildeling av akvakulturtillatelser i nytt system

Det kan tenkes ulike måter å tildele og fordele nye akvakulturtillatelser i et nytt forvaltningssystem på. De mest nærliggende alternativene er ved søknad eller ved auksjon. Akvakulturtillatelser kan også gis med eller uten tidsbegrensninger, og akvakulturloven gir adgang til å trekke tilbake eller endre akvakulturtillatelsen. Tildelingsprosessen i et nytt forvaltningssystem må sikre både en effektiv allokering av akvakulturtillatelsene og en best mulig utnyttelse av fellesskapets begrensede naturressurser.

8.4.1 Tildeling etter søknad

Et alternativ er at tildeling av akvakulturtillatelse skjer ved søknad, i likhet med lokalitetsklarering i dagens system. En fordel med en søknadsprosess er at det allerede eksisterer et etablert system som både aktører og forvaltning er kjent med. Et system tilsvarende dagens lokalitetsklareringsprosess vil innebære at aktørene selv identifiserer de konkrete arealene som de ønsker å benytte til akvakultur, og at de selv er ansvarlig for å gjøre nødvendige forundersøkelser av dette arealet. Utgiftene til dette påfaller aktørene selv. Før drift kan iverksettes vil aktørene måtte innhente nødvendige tillatelser etter relevant regelverk.

Det er imidlertid ikke gitt at en slik søknadsprosess er hensiktsmessig i det nye forvaltningssystemet for akvakultur. En søknadsprosess legger til rette for «førstemann til mølla», noe som ikke sikrer fordeling til dem som kan utnytte akvakulturtillatelsen mest effektivt.

Hvis det kommer inn flere søknader om samme areal, foretar den enkelte fylkeskommune i dag en behovsprøving mellom aktørene for å avklare hvem som skal tildeles lokaliteten. Behovsprøvingen tar utgangspunkt i en helhetsvurdering hvor forvaltningen må avveie aktørenes behov opp mot hverandre. Denne vurderingen legger opp til stor skjønnsfrihet og ulik praksis i forskjellige regioner. Det er heller ikke åpenbart at det er forvaltningen som er best egnet til å vurdere og bestemme hva som er aktørenes arealbehov sett opp mot hverandre, og søknadstildeling kan føre til høy ressursbruk hos både søker og de som behandler søknaden. I mange tilfeller vil de konkurrerende aktørene være i svært like situasjoner, slik at det kan fremstå tilfeldig hvilken aktør som blir tildelt lokaliteten til fortrengsel for andre aktører. En slik tilnærming vil ikke nødvendigvis legge til rette for at den aktøren som er i stand til å skape størst verdier på arealet, blir tildelt arealet. Det kan svekke samlet verdiskaping. Dersom aktørene i ettertid kan omsette tillatelsen fritt, blir faren for redusert samlet verdiskaping mindre, men det vil samtidig virke inn på fordelingen av verdiene mellom samfunnet og næringsaktørene, og mellom næringsaktørene. Det har også blitt pekt på at regelverket knyttet til håndtering av gjensidig utelukkende søknader er utilstrekkelig og at det er stor usikkerhet knyttet til avgjørelsene i disse sakene (Dahl & Sørgård, 2020).

En ytterligere utfordring med en søknadsbasert prosess tilsvarende dagens system for lokalitetsklareringer er at det blir en fragmentert tildeling av akvakulturtillatelser uten at større områder blir vurdert i sammenheng. Løpende søknadsbasert tildeling av akvakulturtillatelser vil dermed ikke bidra til en helhetlig vurdering og forvaltning av større områder.

8.4.2 Auksjon av tillatelser

En annen mulighet er å tildele akvakulturtillatelser gjennom auksjon, som er dagens hovedprinsipp for fordeling av tillatelseskapasitet. Gjennom en auksjon vil man unngå ressurskrevende og skjønnsmessig søknadsbehandling og behovsprøving.

Havbruksutvalget gjorde en vurdering av auksjon som tildelingsform for akvakulturtillatelser:

Auksjon av tillatelser gjør i mange tilfeller tildelingen transparent og relativt lite ressurskrevende. Tildeling av tillatelser ved auksjon, i kombinasjon med mulighet for omsetning av tillatelser i markedet, vil bidra til at tillatelsene benyttes av de mest produktive aktørene i næringen. Tildeling ved auksjon kan dessuten sørge for at en andel av forventet grunnrente tilfaller fellesskapet. Ved konkurranse om tillatelsene, vil hver aktørs bud reflektere verdiene denne aktøren forventer å kunne skape med tillatelsen. Dermed vil auksjoner i mange tilfeller sikre at tillatelsen tildeles den mest produktive aktøren. Dersom det likevel viser seg at aktøren som vinner ikke driver effektivt, vil fri omsetning av tillatelser gi andre aktører mulighet til å overta og øke effektiviteten.

[…]

Tilstrekkelig konkurranse er en forutsetning for at en auksjon skal fungere effektivt. For få aktører, eller mulighet for samarbeid mellom aktører, for eksempel om hvem som byr på hva, kan svekke effektiviteten i auksjonen og forhindre at auksjonsprisen reflekterer den reelle verdien av tillatelsen. For å styrke konkurransen, bør man legge til rette for flest mulig deltagere i auksjonen.

Auksjon av areal til akvakultur legger til rette for differensierte priser avhengig av hvilke egenskaper arealet har. Man kan anta at prisen som en aktør er villig til å betale, vil variere ut fra for eksempel hvilke arter arealet er egnet til å produsere. Den aktøren som forventer å kunne utnytte arealet effektivt, vil være villig til å betale mer og har størst sjanse for å vinne auksjonen. Slik vil auksjon også kunne bidra til effektiv allokering av areal til ulike former for akvakultur og til aktører med ulik kompetanse og grad av betalingsvillighet.

Regjeringen mener derfor at auksjon bør videreføres som mekanisme for fordeling av akvakulturtillatelser i nytt system.

Nærmere om gjennomføringen av auksjon av akvakulturtillatelsen

Det er flere spørsmål knyttet til gjennomføringen av auksjon av akvakulturtillatelser i et nytt forvaltningssystem som må avklares nærmere. Regjeringen vil derfor utrede hvordan auksjon av akvakulturtillatelser kan gjennomføres på mest hensiktsmessig måte.

Ettersom akvakulturtillatelsen i et nytt system er retten til å drive med akvakultur i et bestemt geografisk område, er det et sentralt spørsmål hvordan akvakulturtillatelsens geografiske avgrensning (arealet) skal identifiseres. Et spørsmål for videre utredning er hvem som skal identifisere dette, og hvem som skal bære kostnadene for dette. Selv om en kommune har satt av areal til akvakultur i arealplan, vil det fortsatt være behov for ytterligere undersøkelser før man kan slå fast at et bestemt areal er egnet til akvakultur. Hvor grundige undersøkelser dette krever vil kunne variere, avhengig av hvilke undersøkelser som har blitt utført i forbindelse med utarbeidelsen av arealplanen. Før en tillatelse kan auksjoneres ut på en effektiv måte, bør det være gjort konkrete faglige vurderinger av arealets egenskaper. Dette kan gjøres av aktørene selv, ved at de identifiserer hvilke areal som er egnet for akvakultur og deretter melder disse inn til auksjon. En annen mulighet er at det offentlige i større grad påtar seg oppgaven ved å identifisere arealene til auksjonen. Regjeringen vil utrede nærmere hva som er den mest hensiktsmessige måten å identifisere akvakulturtillatelsene som skal auksjoneres ut, på.

8.4.3 Tilbaketrekking av tillatelse

Departementet kan etter akvakulturloven § 9 første ledd endre eller trekke tilbake akvakulturtillatelsen på visse vilkår, blant annet dersom det er «nødvendig ut fra hensynet til miljøet», jf. bokstav a. Endring og tilbaketrekking av tillatelser kan gjøres tidsbegrenset, jf. andre ledd, for eksempel inntil visse forhold utbedres. Departementet kan i forskrift også «endre tillatelsers omfang og redusere muligheten til å utnytte tillatelser innenfor ett eller flere nærmere angitte områder» dersom det er «nødvendig ut fra hensynet til miljøet», jf. tredje ledd. Det er denne siste bestemmelsen som ligger til grunn for reguleringen av tillatelseskapasitet etter trafikklyssystemet.

I forarbeidene er det presisert at en endring «kan både gjelde vilkårene som knytter seg til tillatelsen og hvilke lokaliteter tillatelsen benyttes på», jf. Ot.prp. nr. 61 (2004–2005). Videre står det:

Hvilke endringer og tilbaketrekkinger som kan være nødvendig ut fra hensynet til miljøet, må vurderes ut fra den kunnskap som til enhver tid finnes om miljøeffekter av akvakultur. En tillatelse som på tidspunktet den ble gitt ble vurdert som fullt ut miljømessig forsvarlig å gi, kan senere vise seg å ha slike negative effekter på miljøet at det er nødvendig å trekke den tilbake eller endre den. Slike situasjoner er det størst sannsynlighet for vil oppstå i forhold til oppstart av nye produksjonsformer eller nye arter. Tilbaketrekking etter dette alternativet kan således være aktuelt selv om produksjonen drives i henhold til alle krav som følger av loven og forskrifter gitt i medhold av loven.

Bestemmelsen gir departementet en vid generell adgang til å vurdere endringer i akvakulturtillatelser, og plasseringen av disse, ut fra miljømessige hensyn, for eksempel lakseluspåvirkning på ville bestander av laksefisk. Formuleringen «nødvendig ut fra hensynet til miljøet» må leses i sammenheng med miljønormen i akvakulturloven § 10 og naturmangfoldlovens alminnelige bestemmelser, herunder § 10 om økosystemtilnærming og samlet belastning. Regjeringen vil videreføre denne adgangen.

For å bidra til størst mulig samlet verdiskaping er det viktig at alle tillatelser utnyttes. Formålet med passivitetsreglene er å hindre at lokaliteter ligger brakk og beslaglegger areal som kunne vært nyttet til akvakultur eller andre formål. Fiskeridirektoratet kan i dag trekke tilbake en akvakulturtillatelse eller lokalitetsklarering dersom det innen to år for akvakulturtillatelse eller tre år for lokalitetsklarering etter tilsagn om produksjon på selskapsnivå eller vedtak om akvakulturtillatelse ikke er etablert virksomhet. For å sikre at akvakulturtillatelsen bidrar til størst mulig verdiskaping vil regjeringen gjennomgå dagens passivitetsregler.

8.5 Regjeringens forslag til tiltak

Regjeringen vil:

• Videreføre krav om tillatelse etter akvakulturloven.

• Tildele akvakulturtillatelser gjennom auksjon.

• Endre akvakulturtillatelsen til å kun være retten til å drive akvakultur på et bestemt geografisk område.

• Videreføre alle eksisterende akvakulturlokaliteter som egne akvakulturtillatelser.

• Fjerne driftsvilkår i akvakulturtillatelser.

• Konvertere eksisterende tillatelser med særskilte driftsvilkår til ordinære tillatelser.

• Videreføre tillatelser til særlig formål i nytt system med gjeldende tidsbegrensninger og øvrige vilkår som ligger til grunn for tildelingen.

• Utrede hvordan man i det nye systemet kan sikre ivaretakelse av særlige formål i overensstemmelse med det overordnede målet om størst mulig samlet verdiskaping innenfor bærekraftige rammer.

• Oppheve mengdebegrensning i akvakulturtillatelser når ny lakselusregulering er innført.

• Oppheve artsbegrensningen i tillatelser etter akvakulturloven.

• Gjennomgå dagens passivitetsregler for å sikre at tillatelsene bidrar til størst mulig verdiskaping.

• Legge til rette for en koordinert saksbehandling av søknader til etablering og drift av akvakulturanlegg.

• Utrede hva som er den mest hensiktsmessige måten å identifisere akvakulturtillatelsene som skal auksjoneres ut, på.

• Utrede hvordan lokaliteter med samdrift og samlokalisering ivaretas i overgang til nytt system.

• Vurdere behov for tilpasninger i relevant regelverk som følge av forslagene.

9 Regulering av lakseluspåvirkning

9.1 Innledning

Akvakultur skal i henhold til akvakulturloven etableres, drives og avvikles på en miljømessig forsvarlig måte. Denne miljønormen utgjør en rettslig standard for akseptabel miljøpåvirkning i alle fasene av produksjonen. Samtidig skal matloven ivareta miljøvennlig produksjon og fremme god dyrehelse. Akvakulturnæringen er videre underlagt miljøreguleringer som blant annet skal sikre at spredningen av lakselus holdes innenfor akseptable nivåer. De viktigste virkemidlene for regulering av nivåer og spredning av lakselus er trafikklyssystemet og forskrift om bekjempelse av lakselus, jf. omtale i kapittel 3 og 4.

Spredning av lakselus fra akvakulturanlegg er ifølge Vitenskapelig råd for lakseforvaltning (VRL) den største menneskeskapte trusselen for norske villaks- og sjøørretbestander. Klimaendringer vil sannsynligvis forsterke denne trusselen i årene som kommer. I tillegg er ulike former for behandling mot lakselus en betydelig velferdsmessig belastning for oppdrettsfisken, og en sentral årsak til dødelighet i sjøfasen. Arbeidsoperasjoner i forbindelse med lusebehandling medfører dessuten økt risiko for rømmingshendelser. Regjeringen mener at det er nødvendig å gjennomføre endringer i lakselusreguleringen for å løse disse utfordringene.

9.1.1 Om akseptabel lakseluspåvirkning

Miljøpåvirkningen fra akvakultur skal være akseptabel. Hva som er å anse som akseptabel påvirkning, må bygge på naturvitenskapelige råd og vurderinger. I trafikklyssystemet er «akseptabel miljøpåvirkning» rettslig sett sammenfallende med grønt lys, jf. produksjonsområdeforskriften. Intensjonen ved innføringen av trafikklyssystemet var at produksjonsområdene skulle styre mot grønt lys og forbli grønne.

Det kan vurderes om nivåene for akseptabel miljøpåvirkning isteden bør ta utgangspunkt i målene i vannforskriften og kvalitetsnorm for villaks. Disse rammeverkene er basert på tilstanden til villaks på bestandsnivå. Dersom lakselusreguleringen skulle tatt utgangspunkt i tilstanden til hver enkelt bestand ville det imidlertid medført store variasjoner i regelverket innenfor små geografiske områder. En slik innretning ville også medført at aktører måtte innrette driften etter den til enhver tid gjeldende tilstanden til bestandene i området, uavhengig av om det er de selv eller andre faktorer som påvirker villfisken mest. Grensen for akseptabel miljøpåvirkning burde derfor settes for et helt produksjonsområde, og til et nivå som gjør det tilstrekkelig lite sannsynlig at det blir brudd på målene i vannforskriften og kvalitetsnormen pga. lakselus alene.

Arbeidsgruppen som utredet hvordan trafikklyssystemet påvirker oppnåelsen av målene satt i kvalitetsnorm for villaks, konkluderte med at grønt lys i trafikklyssystemet normalt vil gi villaksbestandene tilstrekkelig beskyttelse mot et for høyt lusepress (Myklebust et al., 2024). Et lusenivå basert på det grønne lyset i trafikklyssystemet vil derfor gjøre det tilstrekkelig lite sannsynlig at det blir brudd på målene i vannforskriften og kvalitetsnormen grunnet utslipp av lakselus alene. Det grønne lyset tilsvarer i dag et lakselusenivå som gir under ti prosent dødelighet hos utvandrende laksesmolt på grunn av lakselus alene. Det er allerede et system på plass for å vurdere lakseluspåvirkningen opp mot grenseverdiene i trafikklyssystemet, og det grønne lyset er en grense som aktørene er kjent med. Med bakgrunn i dette mener regjeringen at akseptabel miljøpåvirkning fra akvakultur bør tilsvare dagens grønne lys i trafikklyssystemet, det vil si under ti prosent dødelighet av vill laksefisk grunnet lakselus alene.

9.2 Vurdering av endring i eksisterende virkemidler

Nedenfor foretas det nærmere vurderinger av hvordan det eksisterende rammeverket for håndtering av lakselus eventuelt kan endres eller justeres slik at det i større grad bidrar til å sikre akseptabel miljøpåvirkning fra akvakultur og til å bedre dyrevelferden.

9.2.1 Havbruksutvalgets forslag til lakselusregulering

Havbruksutvalgets anbefaling om regulering av miljøpåvirkning og bærekraftig vekst er samlet i boks 9.1.

9.2.2 Vurdering av mulige endringer innenfor gjeldende trafikklyssystem

Trafikklyssystemet har bidratt til at produksjon i områder med uakseptabel miljøpåvirkning ikke har økt, men samtidig er det flere utfordringer med trafikklyssystemet, jf. kapittel 5. Det er vurdert om det kan gjøres endringer innenfor dagens system som vil bidra til å nå målet om høyest mulig verdiskaping innenfor bærekraftige rammer.

Som beskrevet i kapittel 5 drøftet og anbefalte en arbeidsgruppe nedsatt av Styringsgruppen for trafikklyssystemet, heretter «Arbeidsgruppen», ulike endringer innenfor trafikklyssystemet, som etter deres vurdering ville bidra til å sikre økt måloppnåelse etter kvalitetsnorm for villaks (Myklebust et al., 2024). Endringsforslagene gjelder både systemet for fargelegging og handlingsregelen i trafikklyssystemet. Arbeidsgruppen foreslo blant annet følgende:

• Grensen mellom gult og rødt lys bør senkes fra 30 pst. til 20 pst. estimert lakselusindusert dødelighet.

• Risikoen for brudd på kvalitetsnorm for villaks i enkeltbestander innen et produksjonsområde kan inkluderes i fargeleggingen etter trafikklyssystemet.

• Dagens unntaksordninger og fleksibilitet i trafikklyssystemet bør fjernes eller endres, slik at reduksjonen av produksjonskapasitet (rødt lys) blir realisert i henhold til sitt formål.

• Det bør vurderes å øke størrelsen på reduksjonen av produksjonskapasiteten ved uakseptabel miljøpåvirkning (rødt lys).

• Det bør vurderes graderte tiltak i røde og gule produksjonsområder (for eksempel strengere lakselusgrenser).

Disse forslagene ble nærmere vurdert i en rapport utarbeidet av en arbeidsgruppe nedsatt av Nærings- og fiskeridepartementet og Klima- og miljødepartementet, heretter «Etatsgruppen» (Mattilsynet et al., 2025). Etatsgruppen vurderte forslagene opp mot målet om grønt lys etter trafikklyssystemet. Etatsgruppen vurderte at det mest egnede av de foreslåtte virkemidlene, samlet sett, var en kombinasjon av å senke grensen mellom gult og rødt lys fra 30 til 20 pst., og å fjerne eller endre særordninger og unntak som hindrer at reduksjon av tillatelseskapasitet realiseres etter sin hensikt (jf. henholdsvis strekpunkt 1 og 3 ovenfor). Subsidiært, dersom disse endringene alene ikke fører til tilstrekkelig og rask nok miljøforbedring, foreslo gruppen i tillegg å øke størrelsen på reduksjonen av tillatelseskapasiteten ved rødt lys.

Etatsgruppen foretok en forenklet samfunnsøkonomisk analyse av det førstnevnte kombinerte virkemiddelet, basert på konsekvensene for miljø og dyrevelferd, akvakulturnæringen og offentlig sektor. Den vurderte at virkemiddelet som et utgangspunkt vil gi bedre måloppnåelse enn nullalternativet, som er å ikke gjøre noen endringer i gjeldende regelverk. Etatsgruppen forventet positive effekter særlig for villaksbestandene på Vestlandet (produksjonsområdene 2–5). I tillegg identifiserte den ingen nevneverdige administrative konsekvenser for forvaltningen, ettersom virkemiddelet vil gjelde innenfor dagens reguleringssystem.

Etatsgruppen pekte likevel på at de positive miljømessige konsekvensene av å innføre dette virkemiddelet sannsynligvis vil inntreffe sent og gradvis. Fremskrivninger av virkemiddelets miljømessige konsekvenser, gjennomført av Havforskingsinstituttet, viser at produksjonsområdene på Vestlandet vil kunne forvente seks pst. reduksjon i tillatelseskapasitet i inntil ti år (gjennom fem fargelegginger) før miljøpåvirkningen blir akseptabel. I denne perioden vil den samlede MTB-kapasiteten i produksjonsområdene 2–5 i så fall reduseres med nesten 80 000 tonn (fra omtrent 290 000 til 210 000 tonn). Dette vil redusere både inntektene til aktørene og antall fisk å fordele faste driftskostnader på, og dermed medføre negative økonomiske konsekvenser for aktørene.

Dagens trafikklyssystem styrer mot gult lys, også med de endringer som er foreslått av både Arbeidsgruppen og Etatsgruppen. Med dagens system vil mulighetene for ytterligere produksjonsvekst i næringen derfor være begrenset. Redusert mulighet for tildeling av ny tillatelseskapasitet kan føre til lavere inntekter fra auksjon av akvakulturtillatelser. Det følger av fordelingsnøkkelen i Havbruksfondet at 55 pst. av inntektene fra salg av nye tillatelser går til havbrukskommuner og -fylker, mens 45 pst. går til staten.

Videre viser Etatsgruppen til at det foreslåtte virkemiddelet mangler individuelle insentiver for å redusere miljøpåvirkningen på lokalitetsnivå. Forslaget løser ikke trafikklyssystemets gratispassasjerproblem, ettersom alle aktørene i et produksjonsområde som hovedregel fremdeles vil få samme kapasitetsjustering uavhengig av sin faktiske miljøpåvirkning. Dette gjør det mindre attraktivt å investere i nye, miljøvennlige løsninger. Etatsgruppen vurderer derfor at en vesentlig del av reduksjonen i lakselusutslipp sannsynligvis vil skje gjennom reduksjon av biomasse og ikke gjennom målrettede utslippsreduserende tiltak. Dette skyldes også delvis at tillatelseskapasiteten innenfor et produksjonsområde kan utnyttes fritt mellom ulike lokaliteter, uten hensyn til de miljømessige forholdene ved disse lokalitetene. Dårlige lokaliteter vil dermed forbli dårlige, siden virksomhetene samlet sett ikke har tydelige nok insentiver til å bedre miljøforholdene ved sine lokaliteter i ett produksjonsområde. Forslaget innebærer dessuten at unntaksveksten i trafikklyssystemet må fjernes eller begrenses. Dette vil ytterligere svekke de individuelle insentivene for redusert miljøpåvirkning.

Vurderingene ovenfor sammenfaller med flere av momentene som er trukket frem i problembeskrivelsen under kapittel 5. Ettersom det ikke er et én-til-én-forhold mellom tillatt biomasse og miljøpåvirkning, er det vanskelig å vurdere eventuelle positive effekter av virkemidlene som er skissert ovenfor. Trafikklyssystemet er i seg selv basert på kollektivt ansvar og kollektive insentiver. Målet om å øke aktørenes individuelle insentiver til å gjennomføre utslippsreduserende tiltak er derfor vanskelig å gjennomføre innenfor dette systemet. Samtidig vil det kreve betydelige innskrenkinger i aktørenes tillatelseskapasitet og betingelser for å oppnå akseptabel miljøpåvirkning innenfor dagens trafikklyssystem. I noen produksjonsområder vil dette i praksis kunne bety krav om bruk av nullutslippsteknologi.

Ordningen med unntaksvekst i produksjonsområdeforskriften retter seg mot enkeltaktører og ikke produksjonsområdene som helhet, og kan slik sett anses som et eksisterende individuelt insentiv til å operere med lave nivåer av lakselus. Som beskrevet i kapittel 5, bidrar imidlertid denne unntaksordningen lite til en samlet miljøforbedring. Hovedårsakene er at unntaksveksten kan benyttes mer eller mindre fritt innenfor aktørens tilgjengelige lokaliteter, og at unntaksveksten heller ikke inneholder noen krav om fortsatt lavt utslipp av lakselus fremover i tid. Det kan derfor vurderes å innføre krav om at unntaksvekst må benyttes i utslippsfrie akvakulturanlegg, og/eller at aktørene mister tildelt unntaksvekst dersom de lave nivåene av lakselus som begrunnet unntaket, ikke overholdes fremover i tid. Et slikt krav kan til en viss grad bidra til å gjøre det mer lønnsomt for aktører å investere i utslippsfrie anlegg, og dermed operere på en måte som over tid kvalifiserer til unntaksvekst i trafikklyssystemet. Unntaksvekst er imidlertid en ressurskrevende prosess for næring og forvaltning, og det vil derfor være uhensiktsmessig å ha som mål at alle aktører skal benytte seg av denne muligheten. Unntaksvekst bør prinsipielt sett ikke fungere som et hovedvirkemiddel for miljøvennlig drift.

Selv med justeringene skissert ovenfor, vil det ta lang tid før de ønskede miljøvirkningene av disse tiltakene vil inntreffe. Dette gjelder også dersom man forutsetter at tiltakene får maksimal miljøeffekt. Bortsett fra unntaksvekst, mangler de foreslåtte tiltakene dessuten individuelle insentiver til å legge om til mer miljømessig bærekraftig drift. Tiltakene vil heller ikke legge til rette for økt verdiskaping i tråd med regjeringens overordnede mål for akvakulturnæringen. Dette er fordi det sannsynligvis må gjennomføres store innstramminger i aktørenes rammebetingelser for å oppnå akseptabel miljøpåvirkning. Dette vil i sin tur kunne medføre betydelige negative økonomiske konsekvenser for aktørene. Samtidig er det vanskelig å forutse hvordan slike innstramminger vil kunne påvirke verdiskapingen på lang sikt, ettersom dette avhenger av flere ulike faktorer, blant annet teknologiutvikling og generelle markedsvilkår for sjømat.

Etter regjeringens syn er det derfor ikke tilstrekkelig kun å foreta endringer innenfor dagens system, dersom man skal oppnå målet om akseptabel miljøpåvirkning fra akvakultur og samtidig legge til rette for økt verdiskaping i næringen.

9.2.3 Mulige endringer i forskrift om bekjempelse av lakselus

Forskrift om bekjempelse av lakselus fastsetter grenser for hvor mye lakselus som er tillatt i gjennomsnitt per fisk per lokalitet til enhver tid. En grense for lakselus per fisk er egnet for å ivareta helse og velferd for den enkelte oppdrettsfisk. Oppdrettsaktørene rapporterer den gjennomsnittlige andelen lakselus (voksne hunnlus) per fisk i anlegget ukentlig til Mattilsynet. Dersom antallet voksne hunnlus overskrider forskriftens grenser, skal aktørene gjennomføre tiltak for å redusere nivåene av lakselus. Mattilsynet kan ilegge tvangsmulkt dersom situasjonen ikke forbedres. Dette kan ses på som et individuelt insentiv til å operere med lave nivåer av lakselus i anleggene, og det kan vurderes om denne forskriften kan egne seg som et virkemiddel for å oppnå akseptabel miljøpåvirkning i et område.

Det er imidlertid ingen direkte sammenheng mellom gjennomsnittlig antall lakselus per fisk og det totale utslippet av lakselus i et område. Dette henger også sammen med at de forskriftsfestede lakselusgrensene gjelder per fisk på lokalitetene. Dette innebærer at jo mer oppdrettsfisk som står i et område, dess større samlet antall lakselus tillates i dette området. Dette øker igjen risikoen for uakseptable nivåer av lakselusutslipp. Selv om aktørene til enhver tid skulle operere innenfor forskriftens grenser, betyr det dermed ikke nødvendigvis at målene for villaks vil oppnås eller at produksjonsområdene vil farges grønne i trafikklyssystemet. En grense på antall lakselus per fisk må derfor suppleres med en grense for antall fisk for å oppnå akseptabel miljøpåvirkning.

En videre forutsetning for at forskrift om bekjempelse av lakselus skal kunne være effektiv som virkemiddel for å oppnå akseptabel miljøpåvirkning, er at lusegrensen må differensieres geografisk.

Selv med de nevnte tilpasningene er forskrift om bekjempelse av lakselus lite egnet som et effektivt virkemiddel for å alene oppnå akseptable nivåer av lakselusutslipp av miljøhensyn. Dette er fordi det forutsettes en produksjonsbegrensning i form av en grense for antall fisk. Som vist i kapittel 8 er en mengdebegrensning ikke hensiktsmessig for å oppnå bærekraftig akvakultur. Regjeringen vil derfor ikke gå videre med dette forslaget.

9.3 Behov for ny virkemiddelbruk

Det å fortsette å regulere akvakultur på samme måte som i dag vil gi flere uønskede og uheldige effekter. Gjennomgangen i dette kapittelet viser at det ikke er tilstrekkelig å gjøre endringer innenfor trafikklyssystemet for å oppnå målet om størst mulig samlet verdiskaping fra akvakultur innenfor bærekraftige rammer. Regjeringen mener derfor at det er behov for å ta i bruk nye virkemidler for å regulere lusepåvirkning, og at det haster med å redusere luseutslippet til et akseptabelt nivå, i lys av situasjonen for villaksen slik dette er omtalt i kapittel 3.2.3. I vurderingen av ny virkemiddelbruk legger regjeringen vekt på at virkemiddelet skal sikre at påvirkningen holder seg innenfor grensen for grønt lys, at de individuelle insentivene øker og at det legges til rette for økt samlet verdiskaping. Videre legger regjeringen vekt på å ivareta eksisterende aktører i overgangen til nytt system.

Regjeringen har som mål at virkemiddelbruken skal stå seg i møte med endringer i betingelser og forutsetninger. Det forutsetter fleksibilitet i systemet, samtidig som næringsaktørene må gis tilstrekkelig grad av forutsigbarhet. Myndighetene må også ha mulighet til å føre en effektiv kontroll og evaluere virkemiddelbruken.

9.3.1 Mulige virkemidler

Ulike former for næringsvirksomhet kan føre til skader på miljøet som klimagassutslipp, forurensing og tap av biologisk mangfold. I et uregulert marked kan denne skaden være priset inn for lavt eller ikke i det hele tatt i bedriftens kostnader. Bedriften bærer derfor ikke hele kostnaden ved miljøskaden som påføres samfunnet, noe som kan føre til et overforbruk av ressurser og negativ miljøpåvirkning. I akvakulturnæringen er utslipp av lakselus, som fører til smitte av enten andre aktørers fisk eller villfisk, en slik ekstern kostnad. Skadene ved utslipp av lakselus er beskrevet i kapittel 3, og den nåværende reguleringen av luseutslipp, gjennom maksgrenser for antall lakselus per fisk og trafikklyssystemet, er beskrevet i kapittel 4.2. Til tross for gjeldende regulering er det i flere produksjonsområder et høyere luseutslipp enn det som vurderes som akseptabelt for miljøet.

Reduksjon av lakselusutslipp innebærer en kostnad for aktørene. En økonomisk rasjonell aktør vil ikke ha insentiver til å redusere utslippene ut over eventuelle utslippsreduksjoner som forventes å bidra til eget overskudd. Å redusere utslipp av lakselus ytterligere innebærer en merkostnad for aktøren, samtidig som gevinsten av reduserte utslipp bare delvis kommer den samme aktøren til gode.

Myndighetene kan regulere utslipp av lakseluslarver gjennom ulike virkemidler. Dette kan være direkte regulering i form av påbud eller forbud, subsidiering, miljøavgift eller en kvoteordning. Som vist i boks 9.1 anbefalte Havbruksutvalget å utrede en kvote for lakselus på produksjonsområdenivå, samt utrede en avgift på antall lakselus som overskrider en satt grense. Etatsgruppen har også vurdert hensiktsmessige virkemidler for lakseluspåvirkning. Deres konklusjon fremgår i boks 9.3.

Et nytt system for regulering av utslipp av lakselus må omfatte alle aktører som produserer laksefisk, inkludert aktører med tillatelser til særlige formål. For å sikre at reguleringen er effektiv er det sentralt at all oppdrett av potensielle verter for lakselus er omfattet.

Direkte reguleringer kan stille spesifikke krav til aktørene som for eksempel hva slags teknologi de kan bruke, eller forbud mot spesifikke utslipp. Et krav om spesifikk bruk av teknologi vil ikke være teknologinøytralt, og kan derfor hindre aktørene i å redusere utslippene på en kostnadseffektiv måte. I tillegg kan kravet gi uheldige vridningseffekter for framtidig innovasjon. Dette kan gjøre at bedre løsninger som ellers ville ha blitt utviklet, ikke blir utviklet. En annen form for direkte regulering innebærer at det settes en øvre grense for utslipp. Dette vil føre til at aktørene vil måtte redusere egne utslipp for å overholde lusegrensen. Aktørene vil imidlertid ikke ha insentiver til utslippsreduksjon ut over det som kreves for å overholde lusegrensen. Videre er det i praksis ikke mulig å gjennomføre utslippsreduksjonen kostnadseffektivt på denne måten.

Et annet mulig virkemiddel er at det offentlige subsidierer ønsket atferd. En subsidie er en overføring fra myndighetene til private aktører. Subsidier kan for eksempel gis til aktører som tar i bruk en spesifikk teknologi som reduserer lusepåvirkningen. Ved å redusere aktørenes kostnadsnivå, kan det fremme bruken av utslippsreduserende teknologi. Rent teoretisk kan subsidier i noen tilfeller være begrunnet som korreksjon for antatt markedssvikt som resulterer i for lite innovasjon. Det offentlige har over tid bidratt betydelig til innovasjon i akvakulturnæringen gjennom ulike særtillatelsesordninger og overføringer gjennom virkemiddelapparatet. Det er krevende å utforme en subsidie knyttet direkte til utslippsreduksjonen, uten å si noe om teknologibruk. Dersom subsidien kun gis til aktører som tar i bruk en spesifikk teknologi, vil ikke ordningen være teknologinøytral. Subsidier er heller ikke i tråd med prinsippet om at forurenser betaler. Forutsatt en positiv skattefinansieringskostnad vil en subsidie direkte knyttet til utslippsreduksjon i beste fall innebære måloppnåelse til en høyere kostnad enn prising av utslipp. Dersom subsidien ikke er optimalt utformet, kan kostnaden bli høyere. Slike subsidier vurderes derfor ikke til å være egnet for å øke de individuelle insentivene til å redusere utslipp av lakseluslarver.

En avgift på lakselusutslipp innebærer en prising av utslippet. Formålet med avgiften er at den eksterne kostnaden forbundet med skadevirkningen av utslipp internaliseres for aktøren. En rasjonell aktør vil respondere på avgiften ved å gjennomføre tiltak for å redusere utslippene for å unngå avgiftsbetaling, inntil merkostnaden forbundet med ytterligere utslippsreduserende tiltak vil overstige avgiftssatsen.

En kvote er en tillatelse til å slippe ut en bestemt mengde lakselus, som fordeles mellom aktørene. Summen av kvoter på tvers av aktører angir det samlede tillatte utslippet. Kvoter kan gjøres omsettelige og dermed bidra til at utslippsreduserende tiltak kan gjennomføres der tiltakskostnaden er lavest. Den enkelte aktør kan da vurdere hvorvidt for høye utslipp av lakselus bør møtes med tiltak på produksjonssiden eller kjøp av kvoter i kvotemarkedet. Samtidig kan aktører som har flere kvoter enn nødvendig, gitt eget produksjonsvolum, vurdere hvorvidt overskytende kvoter bør tilbys i kvotemarkedet eller om man skal redusere omfanget av lusereduserende tiltak.

Etatsgruppen anbefalte i sin rapport at en eventuell kvote ble gjort omsettelig, og skrev følgende (Mattilsynet et al., 2025):

Omsettelige kvoter vil kunne øke konkurransen om å utvikle og ta i bruk nye produksjonsmetoder og teknologi som sikrer redusert luseutslipp. Aktører som ønsker å beholde eller øke sin konkurranseevne, vil kunne bli motivert til å utvikle mer effektive og bærekraftige produksjonsmetoder for å maksimere sin produksjon. Dersom kvoter ikke kan selges eller overføres, vil utviklingen antakelig gå saktere, fordi insentivet til å maksimere produksjonen reduseres. Omsettelige kvoter og økt konkurranse må derfor antas å stimulere teknologiutvikling og produksjonsvekst i akvakulturnæringen.

Avhengig av utforming er både avgifter og omsettelige kvoter i samsvar med prinsippet om at forurenser betaler. En særlig fordel med avgifter og omsettelige kvoter er at det ikke legges føringer for teknologibruk. Begge virkemidlene innebærer individuelle insentiver til å endre atferd, mens det overlates til aktøren å vurdere hvilke tiltak som er mest kostnadseffektive. Dette legger til rette for nøytralitet i valg av teknologi og produksjonsmetode. En korrekt utformet avgift eller omsettelig kvote innebærer at kostnadene knyttet til virksomhetens skadevirkninger internaliseres i bedriften, og inngår slik i de bedriftsøkonomiske vurderingene. Gitt at alle eksterne kostnader er korrekt priset og at aktørene opptrer rasjonelt, vil dette føre til en omlegging av driften i samfunnsøkonomisk effektiv retning. Korrekt prising innebærer at den marginale kostnaden ved å redusere lusepåvirkningen tilsvarer den marginale skaden lusepåvirkningen påfører samfunnet, etter at aktørene har respondert på virkemiddelet. Sammenlignet med øvrige virkemidler fremstår omsettelig kvote eller avgift som de best egnede til å nå regjeringens mål om økt verdiskaping innenfor bærekraftige rammer fra akvakultur, og vil derfor drøftes videre.

9.3.2 Reguleringsgrunnlag: totalt utslipp av lakseluslarver

Lakselus spres fra oppdrettslaks til vill laksefisk ved at voksne hunnlus på oppdrettsfisk slipper lakseluslarver fritt i vannmassene. Noen av lakseluslarvene finner og fester seg på vill laksefisk hvor de lever videre som parasitter, til skade for fisken. Dagens teknologi er ikke i stand til å måle det faktiske utslippet av lakseluslarver, men utslippet kan estimeres. Sammen med vanntemperatur inngår i dag antall fisk og antall voksne hunnlus per fisk i formelen som benyttes til å estimere antall nyklekte luselarver som spres fra en lokalitet.

For å nå målet om akseptabel miljøpåvirkning må både en avgift og et kvotesystem ha totalt utslipp av lakseluslarver i et område som grunnlag. Begge systemene forutsetter gode data for gjennomsnittlig antall voksne hunnlus per fisk i anlegget og antall fisk i anlegget. Både en utslippsavgift og omsettelige utslippskvoter vil gi aktørene et økonomisk insentiv til å rapportere lavere tall både for antall fisk og lakselus enn de faktiske forholdene. Det er derfor viktig med god kontroll og standardiserte tellinger av lakselus og antall fisk i anleggene. Uten god kontroll og standardiserte tellinger vil det ikke være mulig å innføre verken utslippsavgift eller omsettbare utslippskvoter.

Boks 9.4 Beregning av utslipp av lakseluslarver

Alle oppdrettsanlegg for laksefisk i Norge rapporterer ukentlig gjennomsnittlig antall voksne hunnlus per fisk når temperaturen er over 4 °C. Utslipp av luselarver fra alle anlegg blir deretter beregnet basert på innrapporterte antall voksne hunnlus per fisk, antall fisk på lokaliteten og vanntemperaturen på 3 m dyp og en klekkerate (Stien et al., 2005). Lusedata og temperatur hentes fra Mattilsynet gjennom Altinn (ukentlige data), mens data for antall fisk hentes fra Fiskeridirektoratet (månedlige data).

Utslipp av luselarver per døgn beregnes slik:

Formelen over er en omskriving av:

Det antas her at eggstrenglengden er konstant = 150 i hver av de to eggstrengene. Klekkeraten beregnes etter formel 8 i Stien et al., 2005:

I ligningen er

₁ = 42 og

₂ = 0,338 (fra tabell 3 i Stien et al. (2005)) og T er vanntemperaturen.

Beregningsgrunnlaget har potensial for forbedring, bl.a. ved å få sikrere og mer detaljerte rapporteringstall fra oppdrettsanleggene, benytte vanntemperaturen i det dypet fisken står, og få et forbedret estimat av klekkeraten som funksjon av vanntemperatur.

9.3.3 Miljømål

For at utslippet av lakselus fra oppdrettsnæringen skal være innenfor bærekraftige nivåer, må en avgift eller en kvote ta utgangspunkt i målene i vannforskriften og kvalitetsnorm for villaks. Som vist i 9.1.1 kan ikke et nytt system basert på økonomiske virkemidler ta utgangspunkt i den samlede påvirkningen på hver enkelt villaksbestand, slik kvalitetsnormen gjør. Meld. St. 16 (2014–2015) Forutsigbar og miljømessig bærekraftig vekst i norsk lakse- og ørretoppdrett angir hva som er akseptabel påvirkning på områdenivå (grønt lys).

Kilde: Meld. St. 16 (2014–2015)

Det er allerede et system på plass for å vurdere lusepåvirkningen opp mot grenseverdiene i trafikklyssystemet. Det grønne lyset i trafikklyssystemet tilsvarer et lusenivå som gir under ti pst. dødelighet hos utvandrende laksesmolt grunnet lakselus alene, og dette er godt kjent og innarbeidet i næringen. Selv om det har vist seg å ikke være tilfellet i praksis, var den opprinnelige intensjonen med trafikklyssystemet at produksjonsområdene skulle styre mot grønt lys og forbli grønne. Regjeringen viderefører dette målet og vil innrette fremtidens system slik at det sikrer at påvirkningen fra lakselus er innenfor akseptable rammer. Dette tilsvarer en dødelighet på mindre enn ti pst. på populasjoner av ville laksefisk grunnet lakselus alene. For å nå miljømålet må all produksjon som har utslipp av lakseluslarver omfattes av det nye systemet.

Arbeidsgruppen som vurderte sammenhengen mellom trafikklyssystemet og kvalitetsnormen for villaks viser til hvordan en kan beregne størrelsen på maksimalt utslipp av lakseluslarver for å sikre at man når miljømålet (Myklebust et al., 2024). Beregningen av akseptabelt utslipp kan gjøres med modellverktøyene som brukes i trafikklyssystemet, det vil si ved bruk av modeller for estimert lakselusindusert dødelighet hos postsmolt av laks ved Havforskningsinstituttet, Veterinærinstituttet og SINTEF.

9.3.4 Hensiktsmessig områdeinndeling

Systemet må hensynta at skadevirkningen av lakselusutslipp kan variere, avhengig av hvor utslippet skjer. Dette kan gjøres ved at det opprettes flere, geografisk adskilte reguleringsområder. En inndeling som sammenfaller med dagens produksjonsområdenivå er hensiktsmessig av flere grunner. Blant annet gjennom arbeidet som utføres av ekspertgruppen og styringsgruppen for trafikklyssystemet, har forvaltningen god kunnskap om lusesituasjonen i dagens produksjonsområder. Videre er grensen mellom produksjonsområdene satt der det er lite utveksling av lakselus mellom områdene. Avgiften eller kvoten for det enkelte reguleringsområde må settes ut ifra naturvitenskapelige råd om områdets tåleevne, slik at områdene styrer mot en lusebelastning som tilsvarer grønt lys i dagens trafikklyssystem og at lusebelastningen forblir lav.

Flere reguleringsområder ut over dagens 13 produksjonsområder vil kunne gi økt treffsikkerhet og redusert risiko for uakseptabel påvirkning på enkeltbestander av vill laksefisk. Flere geografisk mindre reguleringsområder vil imidlertid kunne bli administrativt krevende. Det kan i fremtiden bli aktuelt å utvide antallet reguleringsområder, dersom dette vurderes som miljømessig nødvendig. Annen virkemiddelbruk, som direkte regulering, kan også være egnet dersom den uønskede lusepåvirkningen er konsentrert på geografisk små områder.

9.3.5 Periodisering

Formålet med nytt system må være å tilpasse utslipp av lakselus til et bærekraftig nivå. Påvirkningen fra lakselus på vill laksefisk varierer gjennom året. Treffsikre virkemidler mot utslipp av lakseluslarver bør derfor også differensieres i tid. Dette innebærer at utslippene over en tidsperiode ikke må overstige reguleringsområdets tåleevne for lakselusutslipp i samme tidsperiode. Systemet må derfor innrettes på en måte som gir akseptable samlede utslipp av lakselus til enhver tid. Dette innebærer at systemet må være i stand til å sikre akseptabelt luseutslipp innenfor de satte tidsperiodene.

9.3.6 Avgift eller omsettelig kvote

En korrekt utformet avgift eller omsettelig kvote kan i prinsippet redusere den negative miljøpåvirkningen på en effektiv måte. Både utslippsavgift og omsettelige utslippskvoter kan bidra til at miljømålet nås til lavest mulig samlede kostnader. Med perfekt informasjon og effektive kvotemarkeder vil omsettelige kvoter og avgift kunne gi samme utfall med hensyn til utslippsreduksjon og kostnader. Myndighetene har imidlertid sjelden perfekt informasjon, og hvorvidt det ene virkemiddelet foretrekkes fremfor det andre, beror på en vurdering av hvilke mål myndighetene har for virkemiddelbruken, samt hvilke antagelser som gjøres som erstatning for manglende informasjon og om effektiviteten i kvotemarkedene. Både en avgift og en kvote forutsetter tilstrekkelig kunnskap om hvor stort utslippet av lakseluslarver kan være, samtidig som miljømålet nås.

Avgifter og omsettelige kvoter er, i likhet med de fleste virkemidler, enklest å utforme når skadevirkningen av utslippet er forholdsvis konstant. Dette er ikke tilfelle for utslipp av lakselus, hvor man ser ulike skadevirkninger på bestander av vill laksefisk gjennom året og på tvers av geografiske områder (Sommerset et al., 2024). Både avgift og kvote vil styre etter utslipp av lakselus. Det er usikkerhet i virkning på utslipp av lakseluslarver som er relevant for valg av virkemiddel.

Formålet med det nye systemet er å redusere det samlede utslippet av lakselus i det enkelte område til et akseptabelt nivå. Et særlig spørsmål er hvor rask utslippsreduksjon det bør legges opp til. På den ene side tilsier miljøhensyn at en kvote eller avgift må settes for å reflektere det antatt akseptable utslippet fra start. På den annen side vil næringsaktørene kunne ha behov for tid til omstilling, for å unngå at utslippsreduksjon i for stor grad skjer gjennom redusert produksjon. Et alternativ vil være å innledningsvis tillate et høyere luseutslipp enn det som anses som akseptabelt, men med en gradvis reduksjon av kvoten eller økning i avgiftssatsen. En slik gradvis innfasing bør være forutsigbar slik at aktørene kan gjøre kostnadseffektive tilpassinger.

9.3.6.1 Mulige innretninger av en avgiftsordning

Ved en tradisjonell utslippsavgift vil virksomhetene betale utslippsavgift for alle sine utslipp. Dette er i tråd med prinsippet om at forurenser betaler. Dette vil gi virksomhetene utgifter og staten inntekter, altså en overføring fra virksomhetene til staten. Størrelsen på overføringen vil avhenge av avgiftssatsen og utslippet.

Med en utslippsavgift vil det lønne seg for aktørene å gjennomføre utslippsreduserende tiltak med lavere marginalkostnad enn avgiftssatsen. Myndighetene fastsetter en avgiftssats, og utslippsnivået blir et resultat av hvordan aktørene tilpasser seg avgiften. For at en avgiftsordning skal fungere er det avgjørende at avgiftssatsen settes rett. Det vil i dette tilfelle være utfordrende å fastsette riktig avgiftssats da vi ikke vet hvor stor avgiften må være for å nå målet. Avgiftssatsen må settes slik at man oppnår miljømålet.

Myndighetene har sjelden perfekt informasjon om hvordan virksomhetene vil tilpasse seg en avgift. Det vil derfor være usikkert hvilket utslippsnivå avgiften vil gi. På sikt vil myndighetene observere hvordan aktørene tilpasser seg avgiften og hvordan utslippsnivåene påvirkes. Det vil derfor være mulig å justere avgiftssatsen over tid, inntil utslippene er på ønsket nivå. I et avgiftssystem må det utarbeides en avgiftssats for de enkelte tidsperiodene, samt for det enkelte reguleringsområdet. I dette tilfellet er det avgjørende å oppnå miljømålet raskt for å unngå en irreversibel miljøskade i form av utryddelse av ville bestander av laksefisk. For å sette en avgiftssats som oppnår miljømålet raskt nok, må myndighetene ha detaljert kunnskap om hvilke tiltak aktørene vil iverksette for å redusere utslipp av lakselus nok til å nå miljømålet og kostnadene ved disse. Disse kostnadene varierer mellom tiltakene og vil også variere mellom aktører, mellom områder og mellom lokaliteter. I sum betyr det at for å sette riktig avgiftsnivå er det behov for å vite hvilket tiltak den enkelte aktør vil velge på hver enkelt lokalitet og kostnadene ved dette tiltaket på den aktuelle lokaliteten.

En utslippsavgift vil isolert sett gi et avgiftsproveny. Hele eller deler av avgiftsprovenyet kan tilbakeføres til næringen, slik at ønsket samlet provenyvirkning nås (f.eks. provenynøytralitet). Tilbakeføring av avgiftsproveny til næringen kan skje på flere måter. Utslippsavgift med tilbakeføring vil føre til en omfordeling fra virksomheter med høye utslipp, til virksomheter med lave utslipp. Den nærmere profilen på omfordelingen vil avhenge av hvordan tilbakeføringen gjennomføres. Dette må i tilfelle utredes nærmere.

9.3.6.2 Mulige innrettinger av kvote for utslipp av lakselus

Ved kvoter fastsetter myndighetene en samlet kvotemengde som er lik ønsket utslippsnivå. Kvotetaket i det enkelte reguleringsområde må settes slik at man oppnår miljømålet. Med en omsettelig kvote styres insentivene til utslippsreduserende tiltak av markedsprisen på utslippskvoter. Forutsatt at kvoteregelverket etterleves og håndheves, vil et kvotesystem gi ønsket utslippsnivå med en gang. Et kvotesystem gir derfor myndighetene muligheten til å regulere luseutslippet til et bærekraftig nivå raskt. For at et kvotesystem skal fungere er det sentralt at det innføres tilstrekkelige sanksjoner ved overskridelse av tildelt kvote. Sanksjoner kan for eksempel være inndragning av kvote, administrativ inndragning av fortjeneste, tvangsmulkt, pålegg om utslakt av fisk eller overtredelsesgebyr. For å holde miljøpåvirkningen fra lakselusutslipp på et akseptabelt nivå i de ulike reguleringsområdene er det nødvendig at kvoter i ett område ikke kan benyttes til utslipp av lakselus i andre reguleringsområder enn der de tilhører.

Ved omsettelige utslippskvoter vil myndighetene fastsette en samlet kvotemengde, og kvoteprisen blir et resultat av hvordan aktørene tilpasser seg i kvotemarkedet. Dersom markedet for omsettelige utslippskvoter fungerer tilstrekkelig effektivt, vil det lønne seg for aktørene å gjennomføre utslippsreduserende tiltak med lavere marginalkostnad enn kvoteprisen. For å fastsette kvotestørrelsen trenger myndighetene informasjon om et reguleringsområdes tåleevne. Som vist i 9.3.3 er dette kunnskap som myndighetene allerede innehar. Det er ikke behov for informasjon om aktørenes tiltak og kostnader.

I et kvotesystem må det utarbeides en samlet kvote over de enkelte tidsperiodene utslippsrettighetene er knyttet til, samt for det enkelte reguleringsområdet. Samlet kvote angir øvre tak for akseptable utslipp innenfor kvoteperioden i det enkelte kvoteområdet, jf. kapittel 9.3.3. Dette innebærer at den samlede kvoten må være en dynamisk størrelse, som følgelig kan endres fra en kvoteperiode til den neste.

Skadevirkningen av utslipp av lakselus er avhengig av når på året utslippet skjer. Det bør derfor vurderes om kvotetaket skal variere gjennom året, for eksempel at den samlede kvoten er lavere i utvandringsperioden for vill laksesmolt, jf. vurdering i kapittel 9.3.5.

En dynamisk samlet kvote innebærer at aktørene vil stå overfor endringer i hvor store luseutslipp de kan ha i de ulike kvoteperiodene. Det er hensiktsmessig at eventuelle endringer i den samlede kvoten mellom kvoteperioder fordeles forholdsmessig mellom kvoteinnehavere i det enkelte kvoteområdet. Lusekvotene som aktørene innehar, bør derfor angis i andeler av den samlede kvoten.

Et kvotesystem kan utformes provenynøytralt ved at de omsettelige kvotene tildeles vederlagsfritt. Enkelte virksomheter vil kunne få tildelt flere kvoter enn de trenger, mens andre virksomheter vil kunne få tildelt færre kvoter enn de trenger. Virksomheter med underskudd av kvoter vil måtte kjøpe kvoter fra virksomheter med overskudd av kvoter i kvotemarkedet, eller legge om driften slik at utslippene blir lavere. Omsettelige kvoter med vederlagsfri tildeling vil derfor føre til en omfordeling fra virksomheter med høyere utslipp enn tildelt kvotemengde til virksomheter med lavere utslipp enn tildelt kvotemengde. Etatsgruppen viser til at adgangen til å omsette lusekvoter kan ha betydning for fremtidens konkurransesituasjon i akvakulturnæringen (Mattilsynet et al., 2025):

Dersom lusekvotene ikke skal være omsettelige etter førstegangstildeling, kan det bli vanskelig for nye selskaper å anskaffe lusekvoter for etablering i akvakulturnæringen. Nyetablering i akvakulturnæringen vil da kreve at nye selskaper drifter med nullutslipp eller kjøper opp hele selskap som har en lusekvote. Omsettelige kvoter kan derfor tilrettelegge for at nye selskaper får mulighet til å etablere seg ettersom de kan kjøpe eksisterende kvoter fra andre selskaper, noe som igjen legger til rette for økt konkurranse i akvakulturnæringen.

Omsettelige kvoter vil kunne øke konkurransen om å utvikle og ta i bruk nye produksjonsmetoder og teknologi som sikrer redusert luseutslipp. Aktører som ønsker å beholde eller øke sin konkurranseevne, vil kunne bli motivert til å utvikle mer effektive og bærekraftige produksjonsmetoder for å maksimere sin produksjon. Dersom kvoter ikke kan selges eller overføres, vil teknologiutviklingen antakelig gå saktere. Omsettelige kvoter og økt konkurranse må derfor antas å stimulere teknologiutvikling og produksjonsvekst i akvakulturnæringen. Omsettelighet kan indirekte gi norsk akvakultur et konkurransefortrinn internasjonalt.

Ved innføring av et kvotesystem for lakselusutslipp må det tas stilling til hvordan kvotene skal tildeles. Tildelingsform har betydning for hvem som mottar kvoter. En tildeling gjennom auksjon er egnet for å sikre en effektiv allokering og oppfyller prinsippet om at forurenser betaler. Andre tildelingsformer vil imidlertid også kunne være effektive, gitt at kvotemarkedet er velfungerende. Dagens innehavere av akvakulturtillatelser til laksefisk har tilpasset seg dagens drifts- og miljøregulering, hvor utslipp av lakselus er tillatt. Forutsigbarhet for aktørene er et viktig hensyn for regjeringen. For å legge til rette for at dagens oppdrettsvirksomhet i all hovedsak opprettholdes, kan kvotene tildeles forholdsmessig etter eksisterende selskaps-MTB per aktør per produksjonsområde. En slik tildeling kan være vederlagsfri, eller mot vederlag.

Et kvotemarked med omsettelige kvoter må være tilstrekkelig effektivt. Kvotemarkeder er som andre markeder, de er velfungerende når det er tilstrekkelig konkurranse i markedet. Om et kvotemarked er velfungerende eller ikke, forutsetter en konkret vurdering av markedsforholdene i det enkelte markedet. Miljøproblemet i akvakultur varierer geografisk, og det bør derfor opprettes flere uavhengige kvotemarkeder, f.eks. et kvotemarked for hvert reguleringsområde, jf. vurdering i kapittel 9.3.4. Tabell 9.1 viser anslag over antall selskap med ordinære tillatelser og tillatelser til utvikling i hvert av dagens produksjonsområder, markedsandeler målt ved tildelt MTB til de største aktørene og en indikator for markedskonsentrasjon. Tabellen viser at i fem av produksjonsområdene er det færre enn ti virksomheter, og i elleve av produksjonsområdene har den største aktøren over 25 pst. av markedet (målt ved tildelt mengde MTB). Herfindahl-Hirschman-indeksen er et mål for markedskonsentrasjon som varierer fra 0 når markedet består av et svært høyt antall virksomheter som hver har en helt marginal andel av det samlede markedet, til 10 000 når én aktør har hele markedet. En HHI på over 1800 indikerer sterk markedskonsentrasjon, noe som er tilfelle for sju produksjonsområder.

Dagens situasjon indikerer at markedskonsentrasjonen i produksjonsområdene kan være for høy til at alle 13 kvotemarkeder vil fungere godt, uten avbøtende tiltak.

Det finnes flere avbøtende tiltak som kan bidra til at et system med 13 ulike kvotemarked vil være tilstrekkelig effektive. Et slikt tiltak kan være tidsbegrensning av kvotene. En tidsbegrensning gir myndighetene mulighet til å re-allokere kvoter med jevne intervaller. En tidsbegrensning må ikke forveksles med periodisering av kvoten. Hensikten med periodisering er å fordele utslipp av lakselus over tid. For å sikre forutsigbarhet for næringsaktører må en eventuell tidsbegrensning være lang nok til at aktørene kan planlegge sin produksjon. Avhengig av tildelingsform kan en tidsbegrensning legge til rette for mer effektiv utnyttelse av kvotene. Dersom kvoter tildeles mot vederlag, kan en tidsbegrensning bidra til å gi jevne inntekter for det offentlige.

Videre kan et avbøtende tiltak være å avsette lakseluskvoter til nyetableringer. Mulig konkurranse fra nye aktører kan også virke skjerpende på eksisterende aktører og gi dem insentiver til å redusere sine lakselusutslipp.

Innføringen av et nytt system for luseregulering vil kreve ressurser i forvaltningen. Det er i dag etablert et velfungerende system for å vurdere miljøpåvirkningen fra lakselus gjennom trafikklyssystemet, som beskrevet i kapittel 4. Regjeringen legger opp til å videreføre dette systemet med nødvendige justeringer. Det vil derfor ikke føre til store endringer i ressursbruken for å beregne akseptabelt utslippsnivå. Innføring av en avgift vil kreve ressurser til fastsettelse av avgiftssats, innkreving og kontroll av avgiften. Innføring av et kvotesystem vil kreve ressurser til fordeling av kvoten og kontroll med bruken av kvoten. Dette krever et kvoteregister. Med nødvendige endringer kan Akvakulturregistret brukes til dette. Omsettelige kvoter krever et kvotemarked. Et slikt marked kan være både offentlig og privat. Dersom myndighetene ønsker å benytte tildeling av kvoter som et virkemiddel for å oppnå ulike hensyn, for eksempel å hindre markedskonsentrasjon, er det naturlig at kvotemarkedet driftes av det offentlige. Dette vil medføre administrative kostnader.

9.3.7 Oppsummering

Regjeringen vil innføre et nytt virkemiddel som gir alle aktører et økonomisk insentiv til reduserte utslipp av lakseluslarver. Formålet med omleggingen er ikke å øke det samlede provenyet fra næringen. Regjeringens mål er at virkemiddelbruken sikrer at alle dagens produksjonsområder når miljømålet. Dette innebærer at all produksjon som har utslipp av lakseluslarver må omfattes av det nye systemet. Det nye virkemiddelet må kunne differensieres geografisk, for å ta høyde for at skadevirkningen ved utslipp av lakselus avhenger av hvor utslippet finner sted.

Regjeringen har vurdert både utslippsavgift og omsettbare utslippskvoter. Ved utslippsavgifter styres utslippene indirekte gjennom pris, mens ved omsettbare kvoter styres utslippene direkte gjennom kvotemengden. Både en avgift og et kvotesystem kan være styringseffektive virkemidler, avhengig av hva målet for virkemiddelbruken er og hvor effektivt kvotemarkedene fungerer. Kvote gir et sikkert utslippsnivå, men usikker marginalkostnad. Avgift gir sikker marginalkostnad, men usikkert utslippsnivå. En avgift innebærer at aktøren iverksetter tiltak for å redusere uønsket påvirkning, inntil marginalkostnaden ved tiltaket overstiger avgiften. Avgift innebærer større kontroll over hvor store kostnader aktørene må påta seg, sammenlignet med et kvotesystem. Samtidig vil det være usikkerhet knyttet til hvor stor den eksakte utslippsreduksjonen blir for ulike avgiftssatser.

Omsettelige utslippskvoter kan være et egnet virkemiddel for å redusere utslipp av lakseluslarver. Dette vil gi aktørene individuelle økonomiske insentiver til å redusere egne utslipp, samtidig som myndighetene vil ha kontroll over samlet mengde utslipp. En konvertering fra dagens selskaps-MTB til kvoteandeler i et kvotesystem vil ivareta hensynet til eksisterende aktører. Et kvotesystem vil kun fungere effektivt dersom det er tilstrekkelig konkurranse i kvotemarkedene, kjennetegnet ved lav grad av markedskonsentrasjon og et tilstrekkelig antall aktører i hvert marked. Dagens markedssituasjon indikerer at konsentrasjonen i produksjonsområdene kan være for høy til at alle 13 kvotemarkeder vil fungere godt, uten avbøtende tiltak.

Regjeringen har et mål om å holde lakselusutslippet innenfor bærekraftige rammer. Videre mener regjeringen at det haster med å redusere utslippet til et akseptabelt nivå, i lys av situasjonen for villaksen slik dette er omtalt i 3.2.3. Regjeringen mener at et kvotesystem er det mest egnede virkemiddelet for raskt å oppnå et akseptabelt nivå av lakselusutslipp. Et kvotesystem gir større sikkerhet om måloppnåelse enn en avgift på utslipp av lakselus.

Regjeringen vil derfor legge opp til å regulere utslipp av lakseluslarver gjennom et kvotesystem, forutsatt tilstrekkelige avbøtende tiltak mot problemet med markedskonsentrasjon. Parallelt vil regjeringen utrede hvordan utslipp av lakseluslarver kan reguleres gjennom en avgiftsordning. Til forskjell fra en kvoteordning vil en utslippsavgift fungere etter sin hensikt, uavhengig av konkurransesituasjonen i de enkelte produksjonsområdene.

Økte individuelle insentiver for å redusere lakselusutslipp kan føre til dårligere dyrevelferd, dersom luseutslipp reduseres ved bruk av behandlingsmetoder og/eller teknologi som fører til nedsatt dyrevelferd og økt dødelighet. Dersom den økonomiske kostnaden knyttet til slike utslippstiltak og de eventuelle følgene som redusert velferd, økt dødelighet, dårligere fôrfaktor, og redusert kvalitet, fortsatt er lavere enn investering i utslippstiltak som også ivaretar velferden, vil det være bedriftsøkonomisk lønnsomt å heller akseptere dårligere velferd. Det er imidlertid ikke slik at man kan akseptere dårlig dyrevelferd fordi det er bedriftsøkonomisk lønnsomt. Et eventuelt økonomisk virkemiddel mot luseutslipp bør derfor kombineres med virkemidler som øker de individuelle insentivene for ivaretagelse av dyrevelferd. I kapittel 10 drøftes en avgiftsordning som et mulig virkemiddel.

9.4 Regjeringens forslag til tiltak

Regjeringen vil:

• Legge opp til å regulere påvirkning fra lakselus med et kvotesystem for utslipp av lakseluslarver, forutsatt tilstrekkelige avbøtende tiltak mot problemet med markedskonsentrasjon.

• Parallelt utrede en avgift på utslipp av lakseluslarver.

• Fastsette avgifts- eller kvotenivå ut ifra naturens tåleevne slik at alle områder styrer mot en lusebelastning som oppnår miljømålet om en dødelighet på mindre enn ti pst. på populasjoner av ville laksefisk grunnet lakselus alene.

10 Ivaretagelse av velferd og forebygging av rømming

10.1 Bakgrunn

Som vist i kapittel 3 og 5 har akvakulturnæringen utfordringer knyttet til dårlig dyrevelferd, høy dødelighet og rømming. Dyr skal behandles godt og beskyttes mot fare for unødige påkjenninger og belastninger. Dagens regelverk gir ikke klare rammer for hva som er god nok dyrevelferd i oppdrett. For å gi aktørene en bedre ramme for risikostyring har regjeringen en målsetting om å få dødeligheten ned mot fem prosent for alle arter i akvakultur. Målsettingen ble presentert i dyrevelferdsmeldingen (Meld. St. 8 (2024–2025)). Her foreslår regjeringen også at det skal stilles tydeligere krav til risikostyring og internkontroll for å bedre fiskevelferden.

Dødelighet kan brukes som en grov indikator for dyrevelferd. En generell utfordring med virkemidler som er basert på dødelighet som velferdsindikator, er at dødelighet ikke gir direkte informasjon om årsaksforhold. Årsaker til at fisken dør kan for eksempel være sykdom, sår, skader og uforutsette hendelser som i noen grad ligger utenfor aktørenes kontroll. Uavhengig av årsaksforhold kan oppdrettsfisk som har gått tapt ha opplevd dårlig velferd før død. På et overordnet nivå gir dødelighet en indikasjon på velferdsproblemer.

Aktørene i akvakulturnæringen er ansvarlige for at driften er velferds- og miljømessig forsvarlig. Havbruksutvalget påpekte i sin utredning at dagens reguleringer ikke gir aktørene tilstrekkelige insentiver til å forbedre verken dyrevelferden eller miljøtilstanden (NOU 2023: 23). Som drøftet i kapittel 9 legger regjeringen opp til å regulere utslipp av lakseluslarver gjennom omsettelige utslippskvoter for å øke de individuelle insentivene for redusert luseutslipp.1 Økte individuelle insentiver for å redusere utslipp av lakselus vil kunne føre til dårligere velferd og økt dødelighet. For å forhindre at arbeidet med å redusere lakselus går på bekostning av fiskevelferd, må kravet om redusert forekomst av lakselus suppleres med tiltak som gir insentiver til å bedre velferden.

Økte insentiver for å redusere utslipp av lakselus vil kunne føre til en økning i arbeidsoperasjoner og dermed økt risiko for rømmingshendelser. Som belyst i kapittel 3 har rømming av oppdrettsfisk negative miljøkonsekvenser. Rømming fra oppdrettsanlegg øker risikoen for spredning av sykdom og lakselus til villfisk, i tillegg til at det utgjør en risiko for genetisk påvirkning på villfisk. Havforskningsinstituttet har vurdert at risikoen for genetisk påvirkning på ville bestander er høy i flere produksjonsområder (Grefsrud et al., 2025). Rømmingshendelser innebærer også tap av fisk for den enkelte aktør.

Dårlig dyrevelferd påvirker fiskens helse, kan gi lavere pris på sluttproduktet, øke mengden fisk som må sorteres som utkast (fisk som ikke går til humankonsum) og gi tap i produksjonen i form av dødelighet. Alle disse forholdene vil ha direkte konsekvenser for enkeltaktører. I tillegg påfører dårlig dyrevelferd andre aktører og sjømatnæringen indirekte kostnader. Mer enn 95 pst. av norsk sjømat eksporteres. Prisen norske akvakulturprodusenter kan oppnå i utlandet avhenger blant annet av hvilket omdømme norsk akvakultur har internasjonalt. I tillegg vil adgangen til markedene i andre land avhenge av at norsk fisk tilfredsstiller minimumskravene knyttet til helse og mattrygghet. Økt oppmerksomhet rundt dårlig dyrehelse og dyrevelferd i norsk akvakultur kan påvirke hvordan andre land vurderer risikoen ved å importere norsk fisk. Dette er kostnader som også bæres av dem som driver med god dyrevelferd og lav dødelighet.

10.2 Økonomiske virkemidler for å redusere dødelighet og forebygge rømming

Ulike virkemidler kan benyttes for å øke de individuelle insentivene for å ivareta fiskevelferd og forhindre rømming.

Som omtalt i kapittel 9.3.1 kan det offentlige for eksempel subsidiere ønsket atferd hos aktører, eller sette en pris på uønsket atferd. En subsidiering av redusert dødelighet og rømming vil gi aktører insentiv til å ta i bruk tapsreduserende produksjonsmetoder, da kostnadsnivået for tiltakene blir redusert sammenlignet med dagens nivåer. En subsidie vil være en kostnad for myndighetene, og er ikke i tråd med prinsippet om at forurenser betaler. Det kan også innføres en kvote for tapt fisk. En kvote for tapt fisk innebærer en øvre grense for hvor stor andel tapt fisk som vurderes akseptabelt. En kvote på tapt fisk kan være et styringseffektivt virkemiddel, dersom man ønsker å nå et bestemt tapstall. Det er ikke satt en grense for hvor mange fisk som det er ansett at det er akseptabelt at går tapt i produksjonen. All fisk har rett på beskyttelse i henhold til dyrevelferdsloven, og enhver rømming representerer en risiko for en uønsket miljøpåvirkning. En kvote vurderes derfor ikke som det mest egnede virkemiddelet for å redusere tap av fisk.

Innføring av en avgift på tapt fisk for å redusere dødelighet og forebygge rømming vil gjøre det relativt dyrere at fisk dør før slakt eller rømmer. Dette vil samtidig øke den relative lønnsomheten av å iverksette tiltak for å bedre velferd og forhindre rømmingshendelser. En avgift på tapt fisk forventes derfor å øke investeringer i tiltak som reduserer tap av fisk, inntil kostnaden ved nye tiltak ikke lenger forsvarer besparelsen i form av reduserte avgiftsbetalinger. Når dette inntreffer, avhenger av avgiftssatsen. En avgift vurderes derfor å være et egnet virkemiddel, som gir beslutningstager anledning til å ta stilling til den samfunnsøkonomiske kostnaden av tapt fisk. For å ivareta fiskevelferd og miljø foreslår regjeringen å innføre en tapsavgift for å redusere dødelighet og forebygge rømming. For å gi næringsaktører tid til å identifisere og implementere tiltak kan det være hensiktsmessig å utforme avgiften med en lav sats innledningsvis. Satsen kan trappes opp over tid inntil avgiften oppnår ønsket effekt. Dette legger til rette for at insentivene for å redusere dødelighet og forebygge rømming stadig økes. En opptrapping av avgiftssatsen bør være forutsigbar slik at aktørene kan gjøre kostnadseffektive tilpassinger.

10.3 Avgiftsgrunnlag

Innføring av en tapsavgift for å redusere dødelighet og forebygge rømming forutsetter mulighet for å beregne hvor mye fisk som går tapt. Tapt fisk registreres i dag enten som død fisk som fysisk er tatt ut («dødfisk»), fisk som er vraket og som av ulike grunner ikke kan gå til menneskemat («utkast fra slakteri»), fisk som har rømt fra anlegget («rømming») eller «annet».

En velfungerende ordning forutsetter troverdige og etterprøvbar rapportering med lav mulighet for omgåelse. Tap av fisk er rapporteringspliktig i henhold til dagens driftsregler, og innføringen av avgiften forutsetter derfor lite ytterligere kunnskap hos myndighetene. Det er imidlertid behov for hyppigere og mer presis rapportering av data.

Aktørene er ansvarlig for at rapporteringspliktige data til enhver tid er korrekte og tilgjengelig for forvaltningen. I dag er det store variasjoner i tellenøyaktigheten. For å sikre at avgiften baseres på riktig informasjon og at det rapporteres mest mulig lik informasjon fra aktørene må metodene for telling av fisk og kategorisering av tap standardiseres, og det må stilles krav om at disse metodene tas i bruk.

Skjæringstidspunktet for når tap skal være avgiftspliktig må fastsettes etter en vurdering av når fisken burde ha gode forutsetninger for å overleve frem til slakt, uavhengig av om produksjonen skjer på land eller i sjø, og hva som vil være hensiktsmessig med tanke på forvaltning av ordningen.

Uklare årsaksforhold er et sterkt argument for å innføre en generell avgift uten unntak. Unntak vil øke insentivene til feilrapportering og omgåelse av regelverket, og innebære økte administrative kostnader. Regjeringen mener at unntak fra avgiften ikke er effektiv bruk av forvaltningens ressurser, og at det må være en høy terskel for at det skal gjøres unntak fra avgiften. Det er imidlertid noen driftsmessige forhold som gjør at fisk tas ut under produksjon, for eksempel uttak av fisk til helsekontroll. Slike uttak bør være unntatt fra avgiften. Ut over dette bør man være varsom med å åpne for unntak. En generell avgift styrker aktørenes insentiver til å gjøre en helhetlig og systematisk gjennomgang av sin produksjon for å finne ut hvor det er mulig å gjøre kostnadseffektive tiltak for å redusere tap av fisk. Dette vil igjen tilrettelegge for bedre risikostyring, internkontroll, teknologiutvikling og innovasjon.

Avgiften på tapt fisk vil for avgiftsformål likebehandle rømming og dødelighet. Krysningspunktet for de marginale skade- og tiltakskostnadene kan antas å være ulikt for disse to hendelsene. Dette kan føre til over- eller underinvesteringer for å forhindre den ene hendelsen over den andre. Dette kan tilsi at man burde differensiere mellom hendelsene og innføre to avgifter, en for rømming og en for dødelighet. Av administrative hensyn for avgiftsgrunnlaget derimot, vurderes det som mer effektivt å innføre en tapsavgift, som omhandler både dødelighet og rømt fisk, enn to differensierte avgifter. Ved at avgiftsgrunnlaget settes for differansen mellom fisk satt ut og fisk som når slakt vil det forenkle rapportering og kontrollering av innrapporterte tall, redusere muligheter for feilrapportering til den laveste avgiftsatsen og omgåelse av avgiften.

Som nevnt i kapittel 3 er det langt flere oppdrettsfisk som dør årlig enn det er oppdrettsfisk som rømmer fra oppdrettsanlegg. Av den grunn burde avgiftssatsen settes med hovedformål om å redusere dødelighet.

Ved at avgiftsgrunnlaget settes for differansen mellom fisk satt ut og fisk som når slakt, vil de administrative byrdene lettes betraktelig. Regjeringen anerkjenner at ved å ikke differensiere avgiften mellom de ulike hendelsene kan den samfunnsøkonomiske lønnsomheten reduseres, da de marginale skadene og kostnadene ikke vil treffe like godt for begge hendelser. Som nevnt tidligere kan et virkemiddel fortsatt være økonomisk effektivt selv om det ikke er perfekt utformet, dersom kostnaden ved å innhente ytterligere informasjon overstiger gevinsten av økt treffsikkerhet.

All fisk har en egenverdi. Regjeringens målsetting om lavere dødelighet gjelder alle arter av oppdrettsfisk. Rømmingshendelser er også uønsket uavhengig av art. En ordning bør derfor omfatte alle arter av oppdrettsfisk og uavhengig av om produksjonen foregår på land eller i sjø.

En avgift kan øke insentivet til underrapportering, noe som for eksempel kan føre til at gjenfangsttiltak ikke blir iverksatt og at informasjon om hendelsen ikke dokumenteres og deles på en måte som kan komme myndighetenes og næringens risikostyring til gode. Innføringen av standardiserte metoder for telling og automatiserte løsninger for rapportering vil redusere risikoen for omgåelse. Forvaltningens muligheter til å sørge for regelverksetterlevelse handler ikke bare om hvilke data som kreves inn, men også hvordan det gjøres. Innføring av automatiserte rapporteringsløsninger vil minske arbeidsbyrden næringen pålegges ved økte krav til rapportering. Regjeringens mål om å sikre et enhetlig system for innhenting av informasjon fra akvakulturnæringen og deling med god datasikring, vil få betydning for innretningen og gjennomføringen av ordningen.

En ordning som skissert her for å øke de individuelle insentivene for å sikre god velferd, redusere dødelighet og forhindre rømming må utredes nærmere. Målet med en slik ordning vil være å gi riktige insentiver, og om ordningen får ønsket effekt, vil provenyet være lavt.

10.4 Regjeringens forslag til tiltak

Regjeringen vil:

• Innføre avgift på tapt fisk for å øke de individuelle insentivene til å sikre god velferd, redusere dødelighet og forhindre rømming.

• Utrede utformingen av en tapsavgift nærmere.

11 Oppsummering

Akvakulturvirksomhet forutsetter bruk av felleskapets begrensede ressurser både gjennom arealbeslag og belastningen akvakultur påfører miljøet. For at myndighetene skal kunne forvalte felleskapets ressurser på en god måte, er det nødvendig å ha kontroll med produksjonen. For å sikre en bærekraftig akvakulturnæring er det derfor fortsatt behov for et generelt forbud mot å drive akvakultur, og det skal fortsatt være krav om tillatelse til akvakultur etter akvakulturloven.

Akvakulturtillatelsen skal etter regjeringens forslag gi rett til å drive akvakultur på et bestemt geografisk område. Andre krav knyttet til produksjonen tas ut fra tillatelsen etter akvakulturloven, og reguleres etter egnet regelverk. Dagens akvakulturtillatelser vil konverteres til én tillatelse per lokalitet.

Aktørene må fortsatt oppfylle vilkårene i relevant regelverk (for eksempel akvakulturloven, matloven, dyrevelferdsloven, forurensningsloven, havne- og farvannsloven mv.) for å kunne etablere og drive akvakulturvirksomhet. Regjeringen vil fortsette å legge til rette for en koordinert saksbehandling av søknader til etablering og drift i henhold til relevant regelverk.

Hensynet til økt verdiskaping taler mot at art skal inngå som en del av akvakulturtillatelsen. Regjeringen vil derfor oppheve artsbegrensningen i tillatelser etter akvakulturloven.

Regjeringen vil øke de individuelle insentivene for å redusere miljøpåvirkningen og bedre fiskevelferden. Regjeringen legger opp til å regulere påvirkning fra lakselus med et kvotesystem for utslipp av lakseluslarver. Kvoten fastsettes per reguleringsområde, og vil ikke kunne utnyttes på tvers av områdene. Kvoten vil være omsettelig innad i det enkelte område. Alle produsenter av laksefisk vil være omfattet av krav om kvote for utslipp av lakseluslarver, uavhengig av produksjonsform eller tillatelsestype. Innføring av et kvotesystem forutsetter tilstrekkelig avbøtende tiltak mot markedskonsentrasjon. Regjeringen vil parallelt utrede en avgift på utslipp av lakseluslarver. Miljøpåvirkning skal derfor ikke lenger reguleres gjennom tillatelse etter akvakulturloven. Dette innebærer at akvakulturtillatelsen ikke lenger vil inneholde en mengdebegrensning. Dette er ikke til hinder for mengdebegrensning etter relevant sektorregelverk. Oppheving av mengdebegrensningen i akvakulturtillatelsen forutsetter at ny lakselusregulering er innført. Regjeringens forslag innebærer at aktørene kan tilpasse sin produksjon til den produksjonsmengden de selv finner mest hensiktsmessig.

Eksisterende akvakulturtillatelser vil konverteres basert på et selskaps klarerte lokaliteter i dagens system. Det vil si at alle eksisterende lokaliteter vil anses som egne individuelle akvakulturtillatelser i det nye systemet.

Regjeringen legger vekt på et enhetlig system. Regjeringen vil konvertere eksisterende tillatelser med særskilte driftsvilkår til ordinære tillatelser. Tillatelser tildelt til særlige formål videreføres i nytt system med gjeldende tidsbegrensninger. Et nytt system for regulering av lakselusutslipp vil omfatte alle aktører som produserer laksefisk, inkludert aktører med tillatelser til særlige formål. Regjeringen vil utrede hvordan man i det nye systemet kan sikre ivaretakelse av særlige formål i tråd med det overordnede målet om økt verdiskaping innenfor bærekraftige rammer.

Akvakulturtillatelsen vil fortsatt være omsettelig og kunne pantsettes.

I et system hvor de faktiske utslippene av lakseluslarver er avgjørende for hver enkelt aktørs muligheter for vekst, er det svært viktig at oppdrettsfiskens helse og velferd ivaretas. For å gi økte individuelle insentiver til bedre fiskevelferd og forebygging av rømming, vil regjeringen innføre en avgift på tapt fisk. Det foreslås at avgiften settes lavt i starten, for så eventuelt å økes etter hvert.