Del 2
Bakgrunn

3 Akvakulturnæringen i dag

3.1 Nærmere om akvakulturnæringen

Akvakultur er produksjon av vannlevende organismer, inkludert dyr og planter. Det omfatter blant annet fiskeoppdrett, skalldyroppdrett, dyrking av tang og tare (makroalger) og havbeite. Ifølge FNs organisasjon for ernæring og landbruk (FAO) utgjorde den samlede globale akvakulturproduksjonen 130,9 millioner tonn i 2022 (FAO, 2024). Det meste av verdens akvakulturproduksjon foregår i ferskvann i Asia, med Kina som verdens klart største produsent, målt i tonn (FAO, 2024). Norge står for en relativt liten del av samlet global akvakulturproduksjon, men produserer mest atlantisk laks i verden. Andre store produsenter av atlantisk laks er Chile, Storbritannia, Canada og Færøyene.

Akvakulturnæringen bidrar til økt aktivitet innenfor maritime næringer, bearbeidingsindustri og leverandørnæringer, og er av stor betydning for verdiskaping og sysselsetting langs norskekysten. Fiskeoppdrett representerer den største formen for husdyrproduksjon i Norge, med nærmere 500 millioner oppdrettsfisk stående i merder langs kysten (Grefsrud et al., 2025). Som med annet husdyrhold er det utfordringer knyttet til helse og velferd for produksjonsdyrene. I tillegg medfører akvakultur, i likhet med all annen matproduksjon, påvirkning på miljøet.

Norge har en kyst som er godt egnet for akvakultur. Dype fjorder, gode strømforhold og oksygenrikt vann med gunstige temperaturer gir Norge et naturlig fortrinn innen fiskeoppdrett. I tillegg har vi en godt utbygd infrastruktur, bosetting langs kysten og god markedsadgang internasjonalt.

Fra starten av 1970-tallet og frem til i dag har akvakulturnæringen gjennomgått en betydelig utvikling, og produksjon og verdiskaping er mangedoblet. Lønnsomheten for matfiskproduksjon, hovedsakelig produksjon av laks, har vært høy. Over tid har lønnsomheten ligget klart høyere enn gjennomsnittet blant industriselskaper.1 Det har vært store svingninger i lønnsomheten i lakseoppdrettsnæringen, men siden 2012 har lønnsomheten vært stabil høy.

3.1.1 Næringsstruktur

Norsk akvakultur består hovedsakelig av atlantisk laks. I tillegg til laks produseres det andre fiskearter, bløtdyr og alger i mindre kvanta. I dyrevelferdsmeldingen (Meld. St. 8 (2024–2025)) er status for produksjon av alle arter i akvakultur gjennomgått i detalj. Selskap som driver innenfor lakse- og ørretproduksjon varierer i størrelse, men aktørene som i dag kontrollerer størsteparten av næringens produksjonskapasitet er hovedsakelig børsnoterte multinasjonale selskaper. Tall fra Fiskeridirektoratet viser at de ti største aktørene sto for til sammen litt over to tredjedeler av den totale mengden solgt matfisk i 2023. Til sammenligning sto de ti største oppdrettsselskapene for omtrent 19 pst. av den totale mengden solgt matfisk i 1996 (Fiskeridirektoratet, u.å.-e). I tillegg har flere av de største aktørene eierandeler på under 50 pst. i andre selskaper med akvakulturtillatelser.

Figur 3.1. viser at mengden solgt laks har økt betydelig siden 90-tallet. Grunnet miljømessige forhold har imidlertid produksjonsveksten stagnert. Produksjon av regnbueørret og ørret har holdt seg relativt stabil i samme tidsperiode, mens produksjon av andre arter har vært varierende. Torskeoppdrett hadde en oppsving tidlig på 2000-tallet, men var så tilnærmet brakklagt i en del år. Oppdrett av torsk har økt igjen de siste årene.

Kilde: Fiskedirektoratet

Norge har akvakultur langs hele kysten, fra svenskegrensen i sør til Øst-Finnmark i nord. Når det gjelder produksjon av laks, ørret og regnbueørret er kysten delt inn i 13 produksjonsområder (PO), vist i figur 3.2. Selv om produksjonen strekker seg langs hele kysten, er mesteparten av produksjonen sentrert rundt enkelte produksjonsområder. Produksjonsområdet med klart størst produksjonskapasitet er PO6 med en kapasitet på over 140 000 tonn maksimalt tillatt biomasse (MTB). Produksjonsområdene med minst tillatelseskapasitet er PO1 og PO13. De senere årene har produksjonen vært økende i nord, hvor det er bedre tilgang på nye lokaliteter og færre biologiske utfordringer.

Kilde: Fiskeridirektoratet

Siden 1973 har det vært krav om tillatelse for å drive fiskeoppdrett. Fiskeoppdrettsloven av 1973 stilte krav om tillatelse for å bygge, innrede, etablere og utvide anlegg for klekking av rogn eller oppdrett av fisk. Tillatelsene ble tildelt vederlagsfritt og uten tidsbegrensning. En stor del av disse tillatelsene har imidlertid blitt omsatt i markedet på et senere tidspunkt, og på denne måten fått en pris etter gjeldende markedsforhold og regulering. Det første forslaget om å kreve vederlag for akvakulturtillatelser ble lagt frem av Fiskeridepartementet i 2001 (Ot.prp. nr. 65 (2000–2001)). Tildeling mot vederlag ble gjennomført i 2002 og i 2003, og tillatelsene ble tildelt til en fastpris på fem millioner kroner (fire millioner kroner i Troms og Finnmark). I 2006 ble flere tillatelser auksjonert ut for åtte millioner kroner per tillatelse, og i 2009 ble tillatelsene solgt til en fastpris på åtte millioner kroner. KPMG estimerte at verdien av en tillatelse med 850 tonn fôrkvote var på 26 millioner kroner i år 2000, noe som tyder på at tillatelsene ble tildelt med en betydelig rabatt (Rønning, 2021). I 2014 ble det tildelt 45 nye tillatelser, omtalt som de grønne tillatelsene. Av disse ble 30 tildelt til fastpris og 15 ble tildelt gjennom en lukket budrunde. Den gjennomsnittlige prisen i budrunden var på 60,3 millioner kroner (Rønning, 2021). I tildelingsrunden i 2015 ble det tilbudt en økning i MTB på fem pst. mot at visse vilkår skulle overholdes. Vederlaget for økningen var på en million kroner.

Fra og med 2018 har de fleste tillatelser til oppdrett av laks, ørret og regnbueørret blitt tildelt ved auksjon. Omtrent en sjettedel er tildelt til fastpris. Auksjonene har bidratt til at vederlaget reflekterer markedsverdien til tillatelsene i større grad enn før. Likevel utgjør tillatelsene tildelt fra og med 2018 en svært liten del av samlet tillatelseskapasitet i MTB. I tildelingsrunden i 2024 ble det auksjonert ut 17 330 tonn MTB, som tilsvarer under to pst. av den samlede tillatelseskapasiteten i eksisterende ordinære tillatelser. Figur 3.3 viser akkumulert MTB fra 1963 til 2022. Havbruksskatteutvalget estimerte den samlede tillatelseskapasiteten per 2019 til en markedsverdi i størrelsesorden 200 mrd. kroner. De samlede vederlagene for tillatelser næringen hadde betalt til det offentlige utgjorde 6,8 milliarder kroner, som tilsvarer omtrent tre pst. av verdien til tillatelsene (NOU 2019: 18).

Merk at maksimal tillatt biomasse ble innført i 2005. Tillatelseskapasiteten før det baserer seg på en standard tillatelsesstørrelse på 780 tonn MTB. Tillatelser som har blitt trukket tilbake i perioden 1963–2025 er ikke tatt med.

Kilde: Akvakulturregisteret

Mesteparten av tillatelsene til produksjon av laks, ørret og regnbueørret er tildelt som ordinære tillatelser. I tillegg tildeles det tillatelser til særlige formål, som til utvikling, forskning, visning og undervisning. Disse er tildelt uten vederlag. Fordelingen per 10. februar 2025 viste at ordinære tillatelser utgjorde omtrent 83 pst. av total tillatelseskapasitet.

Leverandørnæring

Akvakulturnæringen kjøper sentrale innsatsfaktorer fra ulike leverandører. Kjøp fra leverandører består blant annet av oppdrettsutstyr, bløgge- og brønnbåter, rogn, fôr og produkter relatert til forebygging og behandling av lus. Dette utgjør omtrent 71 pst. av akvakulturnæringens kostnader, og skaper betydelige ringvirkninger.

Fôrkostnader er den største enkeltkostnaden for matfiskprodusenter. Mesteparten av fôret produseres i Norge, mens ingrediensene til fôret i all hovedsak importeres. Ved produksjon av fôr benytter produsenter omtrent åtte pst. norske ingredienser, hovedsakelig fiskemel og -olje (Aas et al., 2022). Det ble omsatt omtrent 2,2 millioner tonn fôr i oppdrettsnæringen i 2023.

Maritim næring

Den maritime delen av oppdrettsnæringen består hovedsakelig av brønnbåter og bløggebåter, i tillegg til mindre arbeidsbåter. Det var 105 brønnbåter i Norge i 2023 (Fiskeridirektoratet, 2024b s. 29). Brønnbåter brukes først og fremst til transport av fisk, i tillegg til operasjoner ved merdkanten, slik som avlusingsoperasjoner, telling av fisk og splitting og sortering av fisk mellom merdene. Den økte bruken av medikamentfrie lakselusbehandlinger har ført til en økt etterspørsel etter brønnbåter.

Bløggebåter brukes til slakt av fisk. Under noen avlusingsoperasjoner er bløggebåter også til stede for å avlive fisk som eventuelt ikke tåler behandlingen. Det var omtrent 30 bløggebåter i bruk i Norge i 2022 (Erraia et al., 2022).

Produktivitet og lønnsomhet

Figur 3.1 viser utviklingen i produksjonsmengde og førstehåndsverdi av oppdrettsfisk. I 1998 ble det produsert omtrent 400 000 tonn matfisk. Produksjonsmengden har i løpet av 25 år firedoblet seg, og i 2023 lå den på over 1,6 millioner tonn, hvorav laks, regnbueørret og ørret sto for 99,1 pst. av all produksjon. Majoriteten av dette var laks, med hele 93,6 pst. Etter å ha nådd et toppunkt på 1 662 000 tonn matfisk i 2021, har produksjonen stagnert noe. Dette skyldes hovedsaklig miljømessige forhold.

Selv om produksjonen av oppdrettsfisk har stagnert, har førstehåndsverdien av matfisk økt, særlig etter 2020. I 2023 nådde førstehåndsverdien et nytt toppunkt på 114 milliarder kroner. Økningen i førstehåndsverdi kan til dels forklares med økte laksepriser og en svekket norsk krone. Prisen for eksportert laks, vist i figur 3.4, har hatt en gradvis økning fra rundt 25 kroner per kilogram i 2011 til et toppunkt på litt over 120 kroner per kilogram i 2024. Siden 2022 har det vært en markant økning i lakseprisene, men også store svingninger. Akvakulturnæringen sto for 1,6 pst. av bruttonasjonalproduktet til Fastlands-Norge i 2023 (Nyrud et al., 2024). Litt over 10 000 personer er direkte sysselsatt i akvakulturnæringen. I 2023 ble den samlede sysselsettingen beregnet til 59 200 personer. Disse er fordelt mellom oppdrettsvirksomheter, slakteri og bearbeiding, salgsselskaper og leverandørindustrien (Nyrud et al., 2024).

Kilde: SSB

Samlet økonomisk resultat for matfiskproduksjon har hatt en nedgang fra 35,5 milliarder kroner i 2022 til 18,4 milliarder kroner i 2023. Gjennomsnittlig driftsmargin gikk fra 29,1 pst. i 2022 til 18,3 pst. i 2023. Nedgangen skyldtes hovedsakelig økte kostnader. Økning i salgsprisen for matfisk og økning i gjennomsnittlig antall fisk per selskap var ikke store nok til å kompensere for de økte kostnadene.

Samlet økonomisk resultat for settefisk økte fra 794 millioner kroner i 2022 til 2,8 milliarder kroner i 2023, en økning på over 250 pst. Driftsmarginen i settefiskproduksjon økte fra 11,4 pst. i 2022 til 25,5 pst. i 2023. Den største grunnen til det økte resultatet den gjennomsnittlige prisen per solgte settefisk har økt med 34,1 pst., i tillegg til en liten økning i gjennomsnittlig salg av fisk per selskap.

Figur 3.5 viser også en generell endring i 2023 fra de tidligere årene, hvor settefiskprodusenter utgjør en relativt større andel av det samlede ordinære resultatet mellom matfisk- og settefiskprodusenter.

Kilde: Fiskeridirektoratet

Gjennomsnittlig kostnad per kilogram produsert matfisk økte med 31,7 pst. fra 2022 til 2023, vist i figur 3.6. Innføringen av grunnrenteskatten førte til en endring i selskapsstrukturen til mange matfiskselskaper og er en mulig forklaring på endringene i lønnsomhet mellom årene 2022 og 2023. De omstrukturerte selskapene har gått fra å eie produksjonsutstyr til å leie fra morselskapene. Dette har ført til endringer i kostnadsbildet for selskapene. Siden produksjonsutstyret leies, føres det under andre driftskostnader, i stedet for under avskrivninger. Produksjonsavgiften går også under andre driftskostnader. Avgiften økte fra 0,56 kroner per kilogram solgt sløyd fisk første halvår, til 0,90 kroner andre halvår i 2023. Som et resultat av dette har andre driftskostnader økt med 77,3 pst., mens gjennomsnittlige avskrivninger har sunket med 74,6 pst. De nye selskapene er finansiert med gjeld til morselskapene, og som et resultat av dette har netto finanskostnader gått fra -0,64 kroner i 2022 til 2,13 kroner i 2023. Fôrkostnaden var den største kostandsposten, med en økning på 19,7 pst. i 2023. Smoltkostnaden økte med 35,8 pst. fra 2022 til 2023. Økningen skyldtes i all hovedsak en prisøkning på smolt.

Økt lakseluspress har ført til økt etterspørsel etter produkter knyttet til behandling av lakselus og nye produksjonsmetoder. Ifølge en rapport fra Nofima kostet lakselus oppdrettsnæringen rundt 7 milliarder kroner i 2022. Kjøp av varer og tjenester til forebygging og behandling av lakselus utgjorde mellom 3,5 og 4 milliarder kroner det året. Mesteparten av disse kostnadene gikk til kjøp av rensefisk, medikamentfrie behandlinger og økt fôrfaktor (Iversen et al., 2024).

¹ Slaktekostnad inkl. fraktkostnad er inkludert i annen driftskostnad.

² Fiskehelse-, miljø- og vedlikeholdskostnader inngår i annen driftskostnad. Det samme gjelder produksjonsavgiften.

Kilde: Fiskeridirektoratet

Eksport

2024 var et nytt rekordår for norsk sjømat målt i verdi. Eksportverdien økte med to pst., fra 171,8 milliarder kroner i 2023 til 175,4 milliarder kroner i 2024. Akvakultur sto for litt under 75 pst. av eksportverdien (Norges Sjømatråd, 2025). Norge eksporterte sjømat til 150 ulike land i 2024. Målt i verdi var Polen, Danmark og USA de tre største eksportmarkedene for norsk sjømat. Polen og Danmark er imidlertid typiske bearbeidingsmarkeder, som betyr at mesteparten av fisken som går til disse landene ikke konsumeres der, men bearbeides før den går videre til andre markeder. Kina var det største vekstmarkedet med en økning i eksportverdi på 887 millioner kroner, som tilsvarer en økning på ti pst. sammenlignet med 2023 (Norges Sjømatråd, 2025).

3.2 Miljøpåvirkning

Som all annen matproduksjon har akvakultur påvirkning på miljøet. Figur 3.7 illustrerer påvirkning fra fiskeoppdrett i åpne merder i sjø.

Kilde: Miljødirektoratet

3.2.1 Utslipp

Produksjon av oppdrettsfisk medfører blant annet utslipp av fôrrester, ekskrementer, oppløst dødfisk, kjemikalier og legemidler, samt klimagassutslipp. Påvirkningen på miljøet avhenger blant annet av konsentrasjonen og mengden av utslipp, strøm og bunnforhold.

Akvakultur kan tilføre miljøgifter til vannmassene. De siste årene har det vært en kraftig nedgang i bruk av kobber i notimpregnering, og overgang til produkter som inneholder biocidet tralopyril. Fôr til oppdrettsfisk kan også inneholde miljøgifter, som for eksempel kobber som tilføres miljøet gjennom fôrspill og ekskrementer.

Utslipp fra akvakultur utgjør det største menneskeskapte utslippet av næringssalter til kystvann på strekningen Rogaland til Finnmark. Slike utslipp kan gi økt algevekst og føre til overgjødsling i enkelte fjordområder. Dette kan ha store konsekvenser både for oppdrettsfisken og økosystemet. De fleste anleggene langs norskekysten ligger i dag i områder med god vannutskiftning, og næringssaltene vil derfor spres og fortynnes relativt raskt. Havforskningsinstituttet vurderer at det er lav risiko for overgjødsling fra akvakultur (Grefsrud et al., 2025). I møte med klimaendringer kan risikobildet endre seg.

Utslipp av legemiddelrester i vannmassene kan være skadelig for miljøet og påvirker dyrelivet i området. Effekten av utslipp avhenger av virkestoff, mengde og vannforhold. Legemidler er blant annet medikamenter mot lakselus og bedøvelsesmidler. Antibiotika er lite brukt.

Bløtbunnsundersøkelsen under og i umiddelbar nærhet til oppdrettslokaliteten, omtales som B-undersøkelser. Tabell 3.2 viser antall lokaliteter fordelt på miljøtilstand fra 2015 til 2024 i henhold til B-undersøkelser.

3.2.2 Lakselus

Lakselus er en parasitt som har laksefisk som vert, og forekommer naturlig i norske havområder. Oppdrett av laks og regnbueørret skjer i dag hovedsakelig i åpne merder, og parasitter som lakselus kan derfor fritt spres mellom oppdrettsanlegg, og fra oppdrettsfisk til vill laksefisk. Den store økningen av verter langs kysten, i form av oppdrettslaks, har ført til økt forekomst av lakselus på vill laksefisk. Lakselus spiser slim, hud og blod på laksefisk, og påfører på denne måten sår og skader på fisken. Sårene kan føre til sekundærinfeksjoner, og de kan gi fisken problemer med osmoregulering og saltbalanse. Høy lakselusbelastning kan være dødelig for fisken, men også forårsake skader og redusert vekst. Dette kan resultere i redusert reproduksjonspotensiale. For sjøørret vil høy lakselusbelastning i tillegg kunne føre til innskrenkede leveområder, redusert tid i sjø og endret livsløpsstrategi. Smitte fra akvakultur til vill laksefisk kan dermed svekke ville bestander og føre til ubalanse i økosystemet.

Lakselus har lenge vært regnet som en av de største negative miljøpåvirkningene fra akvakultur (Grefsrud et al., 2025). Forskning viser videre at klimaendringer og høyere sjøtemperaturer vil medføre betydelig høyere smittepress fra lakselus på både villfisk og oppdrettsfisk i tiden fremover (Sandvik, Dalvin et al., 2021). Samtidig er det årlige innsiget av villaks til norske elver på et historisk lavt nivå, og mer enn halvert siden 1980-tallet (Forseth et al., 2024). Artsdatabanken karakteriserer villaksen i Norge som nær truet. Villaksen ble satt på Norsk rødliste i 2021, og på Verdens naturvernunion (IUCN) sin liste over truede dyrearter i 2023. Den siste kartleggingen fra Vitenskapelig råd for lakseforvaltning (Forseth et al., 2024) viser at over en tredel av de norske villaksbestandene er i dårlig eller svært dårlig tilstand. Bare én av fem laksebestander oppfyller målet i kvalitetsnorm for ville bestander av atlantisk laks (kvalitetsnorm for villaks) om god eller svært god tilstand.

Den samlede påvirkningen av lakselus på vill utvandrende laksesmolt i de 13 produksjonsområdene vurderes årlig av ekspertgruppen for trafikklyssystemet. Som det fremgår av tabell 3.3 har påvirkningen på utvandrende vill laksesmolt vært økende i perioden fra 2016 til i dag. Sjøørreten, som tilbringer mer tid i de kystnære områdene enn laksen, vurderes å ha en høy påvirkningsgrad fra lakselus i PO2 til PO10 og moderat i PO11 og PO12.

3.2.3 Rømming og genetisk påvirkning

Genetisk påvirkning fra oppdrettsfisk til villfisk er en annen miljøutfordring for akvakulturnæringen. På grunn av målrettet avl og tilpasning til oppdrettsmiljøet er oppdrettsfisk genetisk endret fra sitt ville opphav. Innblanding av oppdrettsgener i villfisk skjer i hovedsak ved at oppdrettsfisken rømmer og deretter gyter med villfisken. Oppdrettsfisk har over flere generasjoner blitt selektert etter ønskede egenskaper for oppdrett. Egenskapene er knyttet til blant annet vekst, næringsopptak, sykdomsresistens, adferd og filetkvalitet. Når oppdrettsfisk reproduserer seg med villfisk, kan dette føre til genetiske endringer i de ville bestandene. Dette kan resultere i mindre robuste og tilpasningsdyktige villfiskbestander, blant annet i møte med klimaendringer. Rømt oppdrettsfisk innebærer ikke bare en risiko for genetisk innblanding, de kan også bære med seg parasitter.

Alle oppdrettsaktører plikter å melde fra om enhver rømmingshendelse til Fiskeridirektoratet, og foreta gjenfangst av rømt oppdrettsfisk. Tall fra Fiskeridirektoratet viser imidlertid at det kun er en liten andel av rømt oppdrettsfisk som blir gjenfanget (figur 3.8). I tillegg er myndighetene kjent med at det forekommer flere rømminger enn det som blir rapportert.

Arbeids- og brønnbåtoperasjoner medfører risiko for rømming. Fiskeridirektoratets tilsynskampanje med brønnbåter i 2018 viste at det fra 2006 til 2018 forekom 63 uønskede hendelser, hvorav 54 av hendelsene medførte rømming av oppdrettsfisk (Fiskeridirektoratet, 2019).

Kilde: Fiskeridirektoratet

3.3 Fiskehelse og dyrevelferd

Dyr skal behandles godt og beskyttes mot fare for unødige påkjenninger og belastninger. God fiskehelse og -velferd er avgjørende for en bærekraftig akvakulturnæring, og er viktig for fisken, produsentene og for samfunnet. Fiskens velferd avhenger av helsetilstanden, samtidig som fiskens helse påvirkes av velferden. Fiskehelse og fiskevelferd henger med andre ord tett sammen. Dårlig fiskehelse og -velferd gjør fisken mer sårbar for lakselus og andre sykdommer, som kan øke risikoen for smitte til annen oppdrettsfisk og til villfisk. Videre påvirker helse og velferd hvordan fisken tolererer stress, hvor godt den evner å ta til seg næring, vekstraten og hvor mye fôr den trenger. Det er flere faktorer som påvirker fiskevelferd, blant annet sykdom, avlusingsoperasjoner og vanntemperaturer.

Det fremgår av Fiskehelserapporten 2024, utgitt av Veterinærinstituttet, at den samlede sykdomsbyrden hos oppdrettsfisk fortsatt er betydelig. Dette inkluderer lakselus og infeksjonssykdommer, men også ikke-infeksjonsrelaterte lidelser. Gjellesykdom, skader etter avlusing og vintersår er rangert høyt som helseproblemer for laks i oppdrett. I tillegg er maneter en utfordring for fiskehelsen (Moldal et al., 2025).

Dødeligheten i sjøfasen har de siste årene vært vedvarende høy. Innrapporterte tall til Fiskeridirektoratet viser at 57,8 millioner oppdrettslaks døde i sjøfasen i 2024, en liten nedgang fra 62,8 millioner i 2023, som var året med den høyeste dødeligheten registrert for laks i sjøfasen i senere år.

Veterinærinstituttet beregner en gjennomsnittlig dødelighetsrate for hver måned. Denne legges sammen til en årlig rate, og gir dødelighet i prosent per år. Dødeligheten for oppdrettslaks i sjøfasen lå, basert på dette, på 15,4 pst. i 2024, en nedgang fra 16,7 pst. i 2023 (figur 3.9). Innrapporterte data viser at det er tydelige geografiske forskjeller i dødelighet. Produksjonsområde 6 kommer dårligst ut med 22,4 pst. dødelighet for oppdrettslaks i sjøfasen. Det er kun PO9 og PO13 som hadde en dødelighet på under ti pst. i 2024 (figur 3.10) (Moldal et al., 2025).

Kilde: Veterinærinstituttet

Havforskningsinstituttet beregner overlevelse i perioden fra utsett i sjø til slakt for å kunne sammenlikne ulike årsklasser. Denne dødelighetsprosenten har på landsbasis ligget mellom omtrent 14 og 16 pst. for oppdrettslaks de siste årene. I (Grefsrud et al., 2025) vurderes risikoen for «Dårlig velferd hos oppdrettslaks og regnbueørret i sjø» for å være høy i PO1 til PO6 og i PO12. For PO6 er det en forverring fra fjorårets vurdering. Årsaken til dette er hovedsakelig en økning i dødelighet de siste årene. Risikoen vurderes som moderat i PO7, 10, 11 og 13, og lav i PO8 og 9.

Kilde: Fiskeridirektoratet

I dyrevelferdsmeldingen (Meld. St. 8 (2024–2025)) presenterte regjeringen en målsetting om å få dødeligheten ned mot fem pst. for alle fiskearter i akvakultur. Den gjennomsnittlige dødeligheten på 15,4 pst. i 2024 viser at næringen fortsatt har et stykke igjen for å nå målet.

Kilde: Veterinærinstituttet

Hovedårsakene til dødelighet registrert på nasjonalt nivå var infeksjonssykdommer (omtrent 38 pst.), skader (omtrent 33 pst.) og ukjent årsak (omtrent 20 pst). De vanligste underkategoriene under infeksjoner var vintersår, CMS, gjellesykdom, HSMB og pasteurellose. Perlesnormaneter er en underkategori av miljøforhold, og utgjorde 1,7 pst. av dødeligheten for lokalitetene som delte data i 2023 (Sommerset et al., 2024).

Metoder for forebygging og bekjempelse av lakselus

Effektiv forebygging og bekjempelse av lakselus er avgjørende for å sikre bærekraftig produksjon av laksefisk. Aktørene benytter seg av ulike metoder. Valget avhenger av flere faktorer, herunder miljøforhold, lakselusens resistensnivå, hvor godt fisken tåler håndtering og økonomiske hensyn. Avlusing kan være utfordrende for fiskens velferd, både på grunn av metoden i seg selv og behovet for håndtering av fisken.

De fleste metodene for bekjempelse av lakselus innebærer håndtering av fisken, som i seg selv er belastende og fører til redusert velferd og helse. Medikamentell avlusning kan gjøres gjennom tilsetning av avlusningsmiddel i fiskefôret. Denne metoden regnes for å være mindre belastende enn behandlinger som krever håndtering.

Medikamentell behandling var tidligere den vanligste avlusingsmetoden. Økende resistens mot virkestoffene i medikamentene har imidlertid redusert effektiviteten og dermed bruken av dem. Bruk av medikamenter utgjør i tillegg en miljøutfordring, ettersom virkestoffene også kan påvirke andre krepsdyr enn lakselus i områdene rundt anleggene. Aktørene har derfor i større grad tatt i bruk medikamentfrie behandlinger, slik som ferskvannsbehandling, mekanisk og termisk avlusing, rensefisk og laserbehandling. Bruk av rensefisk og laser krever ikke håndtering av oppdrettsfisken. Håndteringskrevende avlusingsmetoder er, ifølge Veterinærinstituttets spørreundersøkelse i 2024, det største helseproblemet i matfiskanlegg, blant annet knyttet til utvikling av sår. Som vist i tabell 3.6 økte antall innrapporterte medikamentfrie behandlinger kraftig fra 2013 og frem til 2022. I 2023 ble antallet behandlinger redusert noe, men det økte med 21 pst. i 2024 (Moldal et al., 2025).

Mekanisk og termisk avlusing er en betydelig helse- og velferdsmessig belastning for oppdrettsfisken, og en vesentlig årsak til dødelighet i sjøfasen. Metodene bidrar til økt stress hos oppdrettsfisken, som gjør at sår heles saktere og immunforsvaret svekkes. Sårskader oppstår både gjennom håndteringen og selve behandlingen. På denne måten kan avlusingsmetodene bidra til nye helse- og velferdsutfordringer hos oppdrettsfisken.

Rensefisk er en samlebetegnelse på ulike arter fisk som spiser lus fra oppdrettsfisken. Bruk av rensefisk er en skånsom metode for å fjerne lakselus fra oppdrettsfisken. Det viser seg derimot å være vanskelig å ivareta velferd hos rensefisken og dødeligheten hos rensefisk er svært høy. Rensefisk som avlusingsmetode har møtt mye kritikk. Mattilsynet gjennomførte en tilsynskampanje om velferd hos rensefisk i 2018 og 2019, hvor de fant at over 40 pst. av rensefisken dør i matfiskanleggene. Undersøkelsene var basert på næringens egne anslag. Mattilsynet viste også til at det er en del usikkerhet knyttet til tallene og at det reelle dødelighetstallet sannsynligvis er høyere (Mattilsynet, 2023). Bruken av rensefisk økte jevnt frem til 2019, men har siden vært avtagende. I 2023 ble det brukt omtrent 30 millioner rensefisk til bekjempelse av lakselus (Grefsrud et al., 2025).

4 Dagens regulering

4.1 Sentrale regelverk for akvakulturvirksomhet

Akvakulturvirksomhet reguleres, som annen næringsvirksomhet, gjennom flere regelverk, og forvaltes av ulike forvaltningsorganer. I dette kapittelet gis det en oversikt over de mest sentrale regelverkene for akvakulturvirksomhet.

Akvakulturloven

Akvakulturloven har som formål å fremme akvakulturnæringens lønnsomhet og konkurransekraft innenfor rammene av en bærekraftig utvikling, og bidra til verdiskaping langs kysten. Loven gjelder produksjon av akvatiske organismer, som er definert som vannlevende dyr og planter. Produksjon er videre definert som ethvert tiltak for å påvirke levende akvatiske organismers vekt, størrelse, antall, egenskaper eller kvalitet. Loven regulerer med andre ord alle former for akvakultur. Grensene for hva som er akvakultur er imidlertid ikke helt tydelig definert i loven. I tvilstilfeller kan departementet derfor enten i forskrift eller ved enkeltvedtak bestemme hva som skal regnes som akvakultur etter loven. Loven oppstiller vilkår for å få tillatelse til å drive med akvakultur, og den slår fast at akvakultur skal etableres, drives og avvikles på en miljømessig forsvarlig måte.

Matloven

Matloven har som formål å sikre helsemessig trygge næringsmidler og fremme helse, kvalitet og forbrukerhensyn langs hele produksjonskjeden, samt ivareta miljøvennlig produksjon. Matloven skal fremme god plante- og dyrehelse, og ivareta hensynet til aktørene langs hele produksjonskjeden, herunder markedsadgang i utlandet.

Matloven omfatter alle forhold knyttet til produksjon, bearbeiding og distribusjon av innsatsvarer og næringsmidler, herunder drikkevann. Loven omfatter også alle forhold knyttet til produksjon av materialer og gjenstander som er bestemt til å komme i kontakt med eller kan ha innvirkning på innsatsvarer eller næringsmidler. Videre omfatter loven all bruk av innsatsvarer.

Dyrehelseforordningen

På det veterinære området har Norge fullharmonisert regelverk med EU. Dyrehelseregelverket er en del av veterinærregelverket (vedlegg 1 til EØS-avtalen). EU vedtok en ny dyrehelseforordning (Animal Health Law) i 2016, med en overgangsperiode på fem år. Animal Health Law er en overordnet rettslig ramme med harmoniserte prinsipper for hele dyrehelseområdet, og gjelder både landdyr og akvatiske dyr. Forordningen er basert på prinsippet om at det er bedre å forebygge enn å behandle sykdom.

Deler av dyrehelseforordningens bestemmelser er felles for alle dyr og sykdommer, mens deler av forordningen inneholder bestemmelser som kun er rettet mot akvatiske dyr, og deler er kun for landdyr. Forordningen inneholder også regelverk som retter krav både mot private aktører og mot nasjonale myndigheter og EU-kommisjonen. Mange bestemmelser fra tidligere EU-direktiv er videreført, men med justeringer i henhold til ny kunnskap, erfaring og modernisering. Når det gjelder fiskehelse er mye likt fra tidligere regelverk, men det er noen viktige endringer. Dyrehelseregelverket fokuserer blant annet mer på forebygging av sykdom og det legges derfor mer vekt på egnede biosikkerhetsplaner som også må foreligge før anlegg kan få godkjenning. Godkjenning kan ikke gis før anlegget står klart til drift, og revurdering av godkjenning skal skje med passende mellomrom. Det er krav om at alle anlegg skal klassifiseres etter risiko som igjen bestemmer hyppighet av inspeksjon fra myndigheter.

Dyrevelferdsloven

Dyrevelferdsloven skal fremme god dyrevelferd og respekt for dyr. Loven slår fast at dyr har egenverdi uavhengig av den nytteverdien de måtte ha for mennesker. Dyr skal behandles godt og beskyttes mot fare for unødige påkjenninger og belastninger.

Dyrevelferdsloven omfatter alle forhold som påvirker velferd hos, eller respekt for, pattedyr, fugler, krypdyr, amfibier, fisk, tifotkreps, blekksprut og honningbier.

Dyreholder skal påse at driftsformer, metoder, utstyr og tekniske løsninger som brukes til dyr, er egnet til å ivareta hensynet til dyrenes velferd. Den som markedsfører eller omsetter nye driftsformer, metoder, utstyr og tekniske løsninger til bruk på dyr eller i dyrehold, skal påse at disse er utprøvd og funnet egnet ut fra hensynet til dyrevelferd. Loven har videre krav til medisinsk og kirurgisk behandling, merking, transport, avliving, forsøk, undervisning mv.

Dyrevelferdsregelverket

Dyrevelferdsregelverket i EU er en del av EØS-avtalen og gjelder i Norge. EUs dyrevelferdslovgivning er bygget på Europarådets fem konvensjoner om ivaretakelse av dyrs velferd, herunder dyrevelferd ved transport og slakting, og dyrevelferd for forsøksdyr, kjæledyr og produksjonsdyr (Europarådet, u.å.).

Som del av EUs grønne vekststrategi, Green Deal (Europakommisjonen, u.å.), har EU-kommisjonen fastsatt Farm to Fork-strategien, en strategi for et rettferdig, sunt og miljøvennlig matsystem. Ett av tiltakene i Farm to Fork-strategien er å revidere dyrevelferdsregelverket for å bedre dyrevelferden og dermed bidra til et mer bærekraftig matsystem.

Dyrehelsepersonelloven

Dyrehelsepersonelloven har som formål å bidra til at dyrehelsepersonell utøver forsvarlig virksomhet og dermed bidrar til god dyrehelse, forsvarlig dyrevern, trygg mat og ivaretakelse av miljøhensyn.

Forurensningsloven

Forurensningsloven har som formål å verne det ytre miljøet mot forurensning, redusere eksisterende forurensning og mengden avfall, samt fremme en bedre behandling av avfall. Loven skal sikre en forsvarlig miljøkvalitet, slik at forurensning og avfall ikke fører til helseskade, går ut over trivselen eller skader naturens evne til produksjon og selvfornyelse.

Forurensningsloven inneholder et generelt forbud mot forurensning og det er i utgangspunktet nødvendig med en utslippstillatelse eller klarering for å drive akvakultur. Gjeldende akvakulturlov slår fast at departementet etter søknad kan gi tillatelse til akvakultur, dersom det blant annet er gitt tillatelse som kreves etter forurensningsloven.

Vannforskriften og vannforvaltningsplanene

Vannforskriften er fastsatt med hjemmel i forurensningsloven, plan- og bygningsloven, vannressursloven og naturmangfoldloven. Forskriften gjennomfører EUs rammedirektiv for vann (vanndirektivet). Vanndirektivets hovedformål er å fastsette et rammeverk for å beskytte ferskvann, grunnvann og kystvann. Direktivet stiller krav til hvordan vannforvaltningen skal organiseres. Målsettingen i direktivet er at alt vann skal oppnå god tilstand.

Vannforskriften deler landet inn i vannregioner som forvaltes av fylkeskommuner utpekt som vannregionmyndigheter. Etter vannforskriften utarbeides vannforvaltningsplaner og tilhørende tiltaksprogram for ferskvann, kystvann og grunnvann i alle vannregionene. Forvaltningsplanene beskriver tilstanden i vann, og de konkrete miljømålene som skal nås. Tiltaksprogrammet foreslår hvilke tiltak som skal til for å nå målene. De regionale vannforvaltningsplanene med tilhørende tiltaksprogram skal oppdateres hvert sjette år.

Vannforskriften § 4 oppstiller miljømål for elver, innsjøer og kystvann, og fastsetter at vannet skal beskyttes mot forringelse og forbedres med sikte på å ha minst god økologisk og kjemisk tilstand, i samsvar med klassifiseringen som fremgår av forskriftens vedlegg.

Akvakulturnæringens påvirkning på oppnåelsen av miljømålene i vannforskriften er særlig knyttet til lakselus, rømming av oppdrettsfisk og forurensning. Anadrom laksefisk inngår i vurdering av økologisk tilstand for kvalitetselementet «fisk» i elver. Videre er tilstanden til ville laksebestander målt etter kvalitetsnorm for villaks, som er operasjonalisert i vannforskriften gjennom en egen overgangsnøkkel.

Vannforvaltningsplanene er regionale planer etter plan- og bygningsloven som utarbeides og vedtas av fylkeskommunene som regional planmyndighet. Planene med miljømål, retningslinjer for arealbruk og tiltaksprogram skal ligge til grunn for regionale organers virksomhet, samt kommunal og statlig virksomhet og planlegging i regionen.

Naturmangfoldloven

Naturmangfoldloven har som formål at naturen, med dens biologiske, landskapsmessige og geologiske mangfold og økologiske prosesser tas vare på ved bærekraftig bruk og vern, slik at den gir grunnlag for menneskenes virksomhet, kultur, helse og trivsel, nå og i fremtiden, inkludert som grunnlag for samisk kultur, jf. § 1.

De mest aktuelle bestemmelsene for akvakulturvirksomhet finner vi i kapittel II, som oppstiller alminnelige bestemmelser om bærekraftig bruk. Etter lovens § 7 skal prinsippene i §§ 8 til 12 legges til grunn ved utøving av offentlig myndighet, og vurderingene skal fremgå av beslutningen.

Paragraf 8 stiller krav til kunnskapsgrunnlaget for offentlige beslutninger som berører naturmangfoldet, mens § 9 lovfester føre-var-prinsippet. Paragraf 10 slår fast at en påvirkning av et økosystem skal vurderes ut fra den samlede belastningen som økosystemet er eller vil bli utsatt for. Prinsippet om at forurenser betaler er fastsatt i lovens § 11, mens § 12 stiller krav om miljøforsvarlige teknikker og driftsmetoder. I § 13 står det at Kongen kan fastsette retningsgivende kvalitetsnormer for naturmangfoldet, blant annet om forekomsten av en art eller utbredelsen eller økologisk tilstand av en naturtype. Kvalitetsnorm for villaks er hjemlet naturmangfoldloven § 13.

Havne- og farvannslov

Havne- og farvannsloven skal fremme sjøtransport som transportform og legge til rette for effektiv, sikker og miljøvennlig drift av havner og bruk av farvann, samtidig som det skal tas hensyn til et konkurransedyktig næringsliv. Tiltak som kan påvirke sikkerheten, ferdselen eller forsvars- og beredskapsinteresser i farvannet, er søknadspliktige etter loven. Etablering av akvakulturanlegg i sjø er eksempel på tiltak som er søknadspliktig etter havne- og farvannsloven § 13, som blant annet bestemmer at departementet er tillatelsesmyndighet for slike tiltak.

Havne- og farvannsloven hjemler også forskrift om farvannsskilt og navigasjonsinnretninger, som blant annet oppstiller krav til merking av akvakulturanlegg, jf. vedlegg 2.

Arbeidsmiljøloven

Helse, miljø og sikkerhet for arbeidstakere i akvakulturvirksomhet er regulert gjennom arbeidsmiljøloven og tilhørende forskrifter.

Loven gjelder for alle virksomheter som sysselsetter arbeidstakere, med mindre annet er uttrykkelig fastsatt i loven.

Vannressursloven

Vannressursloven har til formål å sikre en samfunnsmessig forsvarlig bruk og forvaltning av vassdrag og grunnvann. Den skal fremme hensynet til bærekraftig utvikling og ivaretakelse av det biologiske mangfoldet og de naturlige prosessene i vassdragene. Hovedregelen er at ingen kan iverksette vassdragstiltak som kan være til nevneverdig skade eller ulempe for noen allmenne interesser i vassdrag eller sjø uten konsesjon.

Plan- og bygningsloven

I sjøområder gjelder plan- og bygningsloven ut til én nautisk mil utenfor grunnlinjene. All akvakultur i Norge i dag foregår innenfor grunnlinjene, og er omfattet av plan- og bygningslovens bestemmelser om kommunal planlegging.

Forskrift om konsekvensutredninger regulerer konsekvensutredning av planer og tiltak. Forskriften, som er hjemlet i plan- og bygningsloven, gjennomfører EUs direktiver om miljøkonsekvensutredning av prosjekter og planer (EIA-direktivet og SEA-direktivet). Akvakultur er inntatt i forskriftens vedlegg II nr. 1 bokstav f. Det innebærer at det er krav om konsekvensutredning av akvakulturtiltak dersom tiltaket kan få vesentlige virkninger for miljø eller samfunn. I vurderingen av om et tiltak kan få vesentlige virkninger, skal det ses hen til egenskaper ved tiltaket, tiltakets lokalisering, tiltakets påvirkning på omgivelsene og egenskaper ved virkningene. Fylkeskommunen skal vurdere om konsekvensutredning er nødvendig ved behandling av akvakultursøknader.

4.2 Dagens tillatelsessystem

Ingen kan drive akvakultur i Norge uten å være registrert som innehaver av en akvakulturtillatelse. Kravet om tillatelse for akvakultur gjelder produksjon av akvatiske organismer, altså vannlevende dyr og planter. En akvakulturtillatelse gir rett til produksjon av bestemte arter på avgrensede geografiske områder (lokaliteter), og med de begrensninger av tillatelsens omfang som følger av lov, forskrift eller enkeltvedtak.

Akvakulturloven angir flere forutsetninger for tildeling av tillatelse til akvakultur. For det første må det være gitt tillatelser som kreves etter matloven, forurensningsloven, havne- og farvannsloven og vannressursloven – sistnevnte dersom ferskvann skal brukes i anlegg på land. Selv om det ikke er spesifikt nevnt i akvakulturloven, kreves det også tillatelse etter dyrevelferdsloven. Regjeringen har i dyrevelferdsmeldingen (Meld. St. 8 (2024–2025)) uttrykt et ønske om å oppdatere akvakulturloven med henvisning til også dyrevelferdsloven. Tillatelse kan ikke gis i strid med vedtatte arealplaner etter plan- og bygningsloven, vedtatte vernetiltak i henhold til naturmangfoldloven eller vedtatte vernetiltak etter kulturminneloven. I tillegg må det ha blitt foretatt avveininger av arealinteresser, hvor myndighetene må vurdere søkers behov for arealet som er planlagt til akvakultur opp mot alternativ bruk av området til annen akvakultur, annen bruk av området og andre verneinteresser. Tillatelse til akvakultur gis kun dersom det er vurdert som miljømessig forsvarlig.

Akvakulturtillatelser kan omsettes og pantsettes. Panterett i akvakulturtillatelse gjelder tillatelsen i sin helhet, med de til enhver tid fastsatte begrensninger. Panteobjektet er altså en rett til å etablere og drive en nærmere angitt virksomhet på et geografisk angitt sted, på vilkår som beskrevet i tillatelsen eller i loven. Det gjelder imidlertid et forbud mot utleie. Formålet med utleieforbudet er å sikre at innehaveren av akvakulturtillatelsen faktisk er den som driver akvakultur, jf. Ot.prp. nr. 61 (2004–2005) s. 71. Det er altså innehaver av tillatelsen som er det ansvarlige rettssubjektet etter loven, og som fullt ut har det reelle ansvar og kontroll med driften.

Akvakulturtillatelser kan på visse vilkår endres eller trekkes tilbake etter at de er innvilget. Det kan enten være at det er nødvendig ut fra hensynet til miljøet, dersom vesentlige forutsetninger som ligger til grunn for tillatelsen er endret, ved grove eller gjentatte overtredelser av akvakulturregelverket, dersom tillatelsen ikke benyttes eller bare benyttes i begrenset grad, eller dersom én eller flere nødvendige tillatelser er bortfalt.

4.2.1 Tildeling av akvakulturtillatelse

Fylkeskommunen er tildelingsmyndighet for akvakulturtillatelser for de fleste arter. Fylkeskommunen skal vurdere om søknaden er komplett og gjøre en foreløpig vurdering etter forskrift om konsekvensutredninger. Deretter skal komplett søknad sendes til kommunen og til de relevante myndighetene. Etter at kommunen og relevante myndigheter har gjort sin vurdering, skal fylkeskommunen avgjøre søknaden etter akvakulturloven.

Når kommunen får tilsendt komplett søknad fra fylkeskommunen, skal kommunen legge søknaden ut på offentlig høring slik at kommunale utvalg, naboer, Fiskarlaget, grunneiere osv. kan gi sine innspill. Kommunen skal videre avklare forholdet til gjeldende arealplan og gi uttalelse og eventuelle merknader basert på uttalelser i den offentlige høringen. Deretter skal saken sendes tilbake til fylkeskommunen for videre behandling etter akvakulturloven.

Det er Mattilsynet som gir tillatelser etter matloven og dyrevelferdsloven. Mattilsynet jobber for å sikre forbrukerne helsemessig trygg mat og trygt drikkevann. De skal fremme god helse hos planter, fisk og landdyr, og fremme god dyrevelferd og respekt for dyr. De skal også fremme helse, kvalitet og forbrukerhensyn, og ivareta miljøvennlig produksjon. Tildeling av akvakulturtillatelse forutsetter at Mattilsynet gir tillatelse etter etableringsforskriften (som er hjemlet i dyrevelferdsloven) og etter dyrehelseforskriften og akvabiosikkerhetsforskriften (som er hjemlet i matloven). Mattilsynet er involvert på to ulike tidspunkter i tildelingsprosessen. Ved klarering av lokalitet vurderer Mattilsynet den omsøkte lokalitetens beliggenhet og egnethet med tanke på risiko for smitte, strømforhold, biosikkerhetsplan, system for internkontroll og beredskapsplaner. For anlegg på land vurderes også tilgjengelig vannmengde, rør- og pumpekapasitet, hydraulisk kapasitet og vannkvalitet, (med og uten oksygentilsetning) opp mot produksjonsplanen. Deretter sendes saken tilbake til fylkeskommunen. Dersom lokaliteten blir klarert, skal Mattilsynet inspisere lokaliteten når anlegget står ferdig. Anlegget blir da vurdert etter dyrehelseregelverket, nærmere bestemt dyrehelseforskriften og akvabiosikkerhetsforskriften. Mattilsynet skal på dette stadiet vurdere oppdatert biosikkerhetsplan, internkontrollsystem og beredskapsplan for anlegget, samt oppdatert informasjon om lokalitet og utstyr. Mattilsynet kan enten godkjenne driften eller trekke tilbake godkjenningen som ble gitt ved lokalitetsklareringen, enten midlertidig eller for godt, avhengig av alvorlighetsgraden av eventuelle avdekkede mangler. Mattilsynets godkjenning av akvakulturanlegg i sjø blir gitt for en bestemt maksimalt tillatt biomasse (MTB). For produksjon av settefisk blir anlegget godkjent for produksjon av et bestemt antall settefisk.

Statsforvalteren sin rolle i tildelingsprosessen er todelt. Statsforvalteren har for det første ansvar for å vurdere om anlegget kan komme i konflikt med regionale og nasjonale interesser. Dette kan inkludere friluftsliv, naturvern, vilt og fiskeriinteresser. Videre skal statsforvalteren vurdere behovet for utslippstillatelse etter forurensningsloven. Nytt forurensningsregelverk for fiskeoppdrett i sjø innebærer at det er tillatt å drive akvakultur av fisk i kystnært område uten særskilt tillatelse etter forurensningsloven, dersom lokaliteten er klarert for virksomheten etter akvakulturloven (se boks 4.1 ovenfor). Statsforvalteren kan likevel bestemme at akvakultur er ulovlig uten særskilt tillatelse etter forurensningsloven dersom den økologiske eller kjemiske tilstanden i vannforekomsten tilsier det, dersom det er grunn til å tro at arter eller bestander som er truet eller marine naturtyper som er truet kan bli negativt påvirket av forurensning fra virksomheten, dersom det er grunn til å tro at utslipp fra virksomheten vil overskride tålegrensen til havmiljøet, eller dersom andre særlige forhold tilsier det.

Kystverket har ansvar for å vurdere akvakultursøknader etter havne- og farvannsloven § 14. I vurderingen av om slik tillatelse skal gis, er det relevant å vektlegge om innretningen er forsvarlig ut fra hensyn til sikkerhet, ferdsel og forsvars- og beredskapsinteresser i farvannet. For at Kystverket skal kunne vurdere søknaden må søker blant annet oppgi ønsket plassering av anlegget i kart, hvor anlegget er tegnet inn i riktig målestokk. I tillegg må posisjoner for anlegget, inkludert fortøyninger, oppgis i riktig format. Kystverket kan stille vilkår for tillatelse til akvakultur. For eksempel kan det stilles vilkår som gjelder merking, forankring og opprydding av anlegg. I forskrift om farvannsskilt og navigasjonsinnretninger er det i tillegg fastsatt regler om merking av akvakulturanlegg i sjø. Reglene skal bidra til å ivareta hensynet til sikker ferdsel til sjøs ved at akvakulturanlegg merkes slik at de til enhver tid er godt synlige for sjøfarende.

Fiskeridirektoratet gir en uttalelse til søknaden med en vurdering av hvordan akvakulturanlegget vil kunne påvirke tradisjonelle fiskeriinteresser og marint biologisk mangfold. I tillegg er gyte- og oppvekstområder for fisk en viktig del av vurderingen.

4.2.2 De ulike akvakulturtillatelsene

Tillatelsessystemet skiller både mellom ulike former for akvakultur og akvakultur med ulike arter, gjennom forskrifter om tildeling av tillatelse til:

• akvakultur av laks, ørret og regnbueørret,

• havbeite med kamskjell og hummer,

• fangstbasert akvakultur og

• akvakultur av andre arter enn laks, ørret og regnbueørret.

Tillatelsessystemet skiller også mellom akvakultur på land, i ferskvann (innsjø og vassdrag), i sjø (fjorder og kystnære områder) og til havs.

Tillatelse til laks, ørret og regnbueørret

Tillatelse til akvakultur av matfisk og stamfisk av laks, ørret og regnbueørret består av to elementer, et tilsagn om MTB og en lokalitetsklarering, som til sammen gir rett til å drive akvakultur. Akvakulturtillatelsen gir rett til produksjon av enten matfisk eller stamfisk av laks, ørret og regnbueørret av et bestemt omfang (MTB) og rett til produksjon, også avgrenset i MTB, på en bestemt lokalitet med en bestemt geografisk avgrensning. Innehavere av tillatelser avgrenset i MTB kan til enhver tid ha en stående biomasse (antall tonn levende fisk) inntil denne grensen på klarert lokalitet. Et tilsagn om MTB til matfisk eller stamfisk av laks, ørret og regnbueørret kan knyttes til flere lokaliteter, og én lokalitet kan knyttes til flere tilsagn om MTB. Tillatelse til akvakultur med andre arter tildeles i én prosess som omfatter både produksjonskapasitet og lokalitetsklarering.

Tillatelse til andre arter

Tillatelser til akvakultur av andre arter enn laks, ørret og regnbueørret, unntatt fangstbasert akvakultur og havbeite, tildeles etter andre arter-forskriften. Tillatelsen er inndelt etter ulike stadier i produksjonen, enten tidlige eller senere livsstadier. Etter ordlyden i regelverket kan det ikke gis én akvakulturtillatelse for hele livsløpet for arten. Andre arter-forskriften regulerer også tildeling av tillatelse til akvakultur av andre arter på land.

Kapasitetsjustering

I Meld. St. 16 (2014–2015) om forutsigbar og miljømessig bærekraftig vekst i norsk lakse- og ørretoppdrett ble det foreslått å innføre et nytt system for justering av kapasitet. Kysten ble inndelt i 13 produksjonsområder, og tillatelser til laks, ørret og regnbueørret ble knyttet til disse. Grensene for områdene er satt på bakgrunn av rapporten «Forslag til produksjonsområder i norsk lakse- og ørretoppdrett» (Ådlandsvik et al., 2015), og definert i produksjonsområdeforskriften. De geografiske avgrensingene mellom områder er satt med den hensikt å minimere eksport og import av lakselus mellom områder. Formålet var å øke verdiskapingen langs kysten basert på «forutsigbar, bærekraftig vekst og bedre miljøtilpassing i oppdrettsnæringen» (Meld. St. 16 (2014–2015)). Innenfor hvert produksjonsområde vurderer myndighetene annethvert år næringens miljøpåvirkning basert på fastsatte miljøindikatorer, og justerer produksjonskapasiteten på bakgrunn av dette. Per dags dato er det bare lakselusens påvirkning på vill laksefisk som inngår i vurderingen.

¹ Grønn fargelegging innebærer akseptabel miljøpåvirkning, gul innebærer moderat miljøpåvirkning og rød innebærer uakseptabel miljøpåvirkning.

Kilde: Fiskeridirektoratet

For å evaluere miljøpåvirkningen på vill laksefisk i hvert produksjonsområde har Nærings- og fiskeridepartementet oppnevnt en styringsgruppe, bestående av representanter fra Havforskningsinstituttet, Veterinærinstituttet og Norsk institutt for naturforskning. Styringsgruppen har igjen oppnevnt en ekspertgruppe bestående av ti forskere. For å estimere miljøpåvirkningen benyttes anslag for lakselusindusert dødelighet på utvandrende vill laksesmolt. Ekspertgruppen estimerer dødelighet for de ulike produksjonsområdene årlig, og styringsgruppen kvalitetssjekker dette og sender sin vurdering til Nærings- og fiskeridepartementet. På bakgrunn av toårlige vurderinger fastslår departementet hvorvidt miljøpåvirkningen i et produksjonsområde er akseptabel, moderat eller uakseptabel. Når styringsgruppens vurdering er lik i de to vurderingsårene er det ikke behov for ytterligere vurderinger. Dersom vurderingen viser en endring i påvirkning de to årene, vil departementet måtte foreta grundigere helhetsvurderinger.

Særtillatelser

Særtillatelser er en samlebetegnelse på akvakulturtillatelser som gjennom særskilte tildelings- eller driftskrav har som formål å ivareta særskilte hensyn.

Tillatelser til særlige formål

Tillatelser til særlige formål skal ivareta formålene forskning, utvikling, undervisning, visning, fiskepark, slaktemerd og stamfisk. Tillatelsene tildeles der et sett vilkår er oppfylt på tildelingstidspunktet, samtidig som det kan knyttes særskilte vilkår til driften som gjelder så lenge tillatelsen er gyldig.

Hensikten med disse tillatelsene er at de skal bidra til å oppnå en rekke formål som er begrunnet i ulike samfunnsmessige behov. Undervisningstillatelsene har som formål å bidra til rekruttering i næringen gjennom attraktiv, realistisk og kvalitativ god undervisning i praktisk akvakultur og akvakulturregelverk. Visningstillatelsene har som formål å bidra til bedre kunnskap om akvakultur hos publikum. Forskningstillatelsene skal bidra til å utvikle kunnskap blant annet om driftsformer, teknologi, biologi, fiskehelse m.m. som kommer akvakulturnæringen til gode. Utviklingstillatelser, som aktørene kunne søke om i en toårsperiode, skal bidra til utvikling av teknologi som kan bidra til å løse miljø- og arealutfordringer. Stamfisktillatelsene skal bidra til utvikling av avl og er med på å sikre tilstrekkelige mengder rogn i alle regioner. Tillatelser til slaktemerd skiller seg ut ved at tillatelsene har et formål som knytter seg til den regulære produksjonslinjen og har som formål å legge til rette for kortvarig oppbevaring av slakteklar matfisk ved slakteriet.

Tillatelser til særlige formål tildeles vederlagsfritt og er uten antallsbegrensning. Salg av matfisk fra tillatelser til særlige formål kan gi betydelige inntekter for innehaver. Salg av matfisk inngår ofte som en vesentlig del av innehavers inntjening. Det stilles ingen særskilte krav i regelverket for hvordan inntektene fra salg av matfisk fra tillatelsene til særlige formål skal benyttes. Virksomhetene er med andre ord ikke forpliktet til å disponere inntektene til tillatelsesformålet. Innehaver kan derfor uhindret ta utbytte i det som er generert av salget av matfisken.

Tillatelser til særlige formål er ikke omfattet av produksjonsområdeforskriften, og kan derfor tildeles i alle deler av landet, uavhengig av produksjonsområdets farge etter trafikklyssystemet. Tillatelsene bidrar som oftest til miljøpåvirkningen i det produksjonsområdet tillatelsen befinner seg i.

Tillatelser med særskilte driftsvilkår

Tillatelser med særskilte driftsvilkår kjennetegnes ved at det ikke gjelder vilkår som må være oppfylt på tildelingstidspunktet, men heller at de aktuelle driftsvilkårene gjelder så lenge tillatelsen er gyldig, og har i likhet med tillatelser til særlige formål til hensikt å oppfylle noen samfunnsnyttige formål. Tillatelser med særskilte driftsvilkår omfatter i dag grønne tillatelser, 5 pst.-tillatelser og økologiske tillatelser. Disse beskrives nærmere i NOU 2023: 23 kapittel 11.3. Tillatelser med særlige driftsvilkår er omfattet av trafikklyssystemet. Disse tillatelsene skaper i dag utfordringer både for aktørene, tilsynsmyndighetene og tildelingsmyndighetene. I tillatelsene er det blant annet stilt vilkår om bruk av helt konkrete driftsløsninger, slik som luseskjørt, steril fisk og rensefisk. Det har oppstått en rekke spørsmål rundt hvordan disse vilkårene skal tolkes, samt om tillatelsene kan fristilles fra vilkår om å drifte med løsninger som oppdatert kunnskap tilsier at er vanskelig eller etisk betenkelig å videreføre, eller om myndighetene bør trekke tillatelsene tilbake.

Akvakultur på land av laks, ørret og regnbueørret

Tillatelser til akvakultur på land tildeles løpende, vederlagsfritt og uten antallsbegrensning. Akvakulturtillatelse til produksjon på land tildeles av fylkeskommunen. Det kan tildeles tillatelse til enten akvakultur av settefisk, matfisk eller stamfisk. Denne typen tillatelser avgrenses til en MTB. Det er det konkrete behovet i den enkelte søknaden som danner utgangspunktet for hvor stor biomasse som skal tillates, mens endelig tillatelseskapasitet avgjøres av tildelingsmyndighetene i hvert enkelt tilfelle. Det kan tildeles én tillatelse per lokalitet. Tillatelser som er tildelt til akvakultur på land kan ikke flyttes til sjølokaliteter. Tillatelser til akvakultur på land til laks, ørret og regnbueørret omfattes ikke av trafikklyssystemet.

Havbeite og fangstbasert akvakultur

Forskrift om fangstbasert akvakultur er fastsatt med hjemmel i akvakulturloven. Formålet med forskriften er å tilrettelegge for fangstbasert akvakultur og bidra til utjevning av tilbudet av fersk fisk av god kvalitet gjennom året, samt å ivareta god fiskehelse og fiskevelferd. Med fangstbasert akvakultur menes villfanget fisk som skal holdes levende i sjø i mer enn 12 uker og fôres før den slaktes. Aktiviteten er ikke tillatt uten tillatelse og tillatelsen skal knyttes til en bestemt art, en eller flere bestemte lokaliteter og avgrenses i MTB.

Fangstbasert akvakultur omfattes av produksjonsbegrepet i akvakulturloven. Fisk i fangstbasert akvakultur skal fôres og vil dermed påvirkes i vekt, størrelse eller kvalitet. Hovedforskjellen fra typisk akvakulturvirksomhet er at fisken er villfanget og ikke er produsert gjennom avl eller kommer fra oppdrett.

Havbeite skiller seg fra annen akvakultur ved at havbeitedyrene, herunder krepsdyr, bløtdyr og pigghuder, lever fritt på havbunnen. Innehaver av en havbeitetillatelse har en eksklusiv rett til å, innenfor et geografisk avgrenset område, sette ut og deretter høste dyr som inngår i tillatelsen. Tillatelse til havbeite tildeles av fylkeskommunen. Regelverket for tildeling av akvakulturtillatelse til havbeite er fastsatt i forskrift om tildeling og drift ved havbeitevirksomhet (havbeiteforskriften), som er hjemlet i akvakulturloven. Fordi havbeitedyrene lever fritt på havbunnen er det mest praktisk å benytte stedbundne arter, for å sikre systematisk gjenfangst. Per januar 2025 er det kun gitt tillatelser til hummer og stort kamskjell. Av biologiske og miljømessige årsaker er det krav om at dyrene som settes ut er stedegne i det geografiske området tillatelsen gjelder for.

4.3 Driftskrav, tilsyn og reaksjoner

Etter at en aktør har fått innvilget akvakulturtillatelse, vil aktøren være underlagt en rekke krav under drift. Tillatelser og lov- og forskriftsfestede krav er sentrale virkemidler i dagens regulering av biosikkerhet, fiskevelferd og miljøpåvirkning i akvakulturvirksomhet. Etablering, drift og avvikling av akvakultur er regulert i en rekke forskrifter fastsatt med hjemmel i matloven, dyrevelferdsloven og akvakulturloven. Akvakulturdriftsforskriften regulerer drift av akvakulturanlegg, herunder lokaliteter hvor det ikke er akvakulturorganismer (havbeite og fangstbasert akvakultur er unntatt).

Reguleringen av akvakulturnæringen inneholder både administrative sanksjonsregler og strafferegler. Administrative sanksjonsregler håndteres av det ansvarlige forvaltningsorgan, mens straffereglene håndteres av politi og påtalemyndigheter.

Aktørene plikter å utføre egenkontroll og rapportere om driften til myndighetene. Dette gjelder alt fra antall lakselus per fisk, til rømming og sykdomsutbrudd. I tillegg plikter selskapene å rapportere om en rekke andre forhold under drift, blant annet utsett, biomasse, utslaktingskvantum, tap og fôrforbruk. Rapporteringskravene er noe ulike avhengig av om akvakulturanlegget befinner seg i sjø, på land eller i ferskvann. For at tildelings- og tilsynsmyndighetene skal kunne utføre sine oppgaver, er myndighetene avhengige av at rapporteringene er korrekte. All den tid akvakulturregelverket legger opp til en betydelig grad av egenkontroll og -rapportering, er det vurdert som nødvendig å ha strenge sanksjonsregler for feilrapportering. Dette er for å motivere til at reglene overholdes og å markere betydningen av bestemmelsene. Akvakulturloven åpner for at det kan ilegges straff og/eller administrative sanksjoner som følge av feilrapportering og andre brudd på akvakulturregelverket.

Tilsynsmyndighetene fører tilsyn etter en risikobasert tilnærming. Dette innebærer at de tar utgangspunkt i sine samlede erfaringer og kunnskap på området når det avgjøres hvilke områder og tema som er nasjonalt prioriterte for akvakulturtilsyn i et gitt år.

5 Utfordringer med dagens system

5.1 Innledning

Som vist i foregående kapitler er akvakulturnæringen en viktig næring for Norge, men den står i dag overfor betydelige utfordringer knyttet til miljø, biosikkerhet og fiskevelferd. Havbruksutvalget har vist at dagens regulering har et stort forbedringspotensial med tanke på å sikre økt verdiskaping innenfor bærekraftige rammer. Blant annet pekte utvalget på at tilpasninger over tid har resultert i at tillatelsessystemet gradvis har blitt så fragmentert og komplekst at det ikke fungerer på en tilstrekkelig effektiv og hensiktsmessig måte. Videre konkluderte utvalget med at de individuelle insentivene for ivaretagelse av miljø ikke er sterke nok.

Flere formål og prinsipper i akvakulturregelverket har endret seg over tid. Samtidig har akvakulturtillatelser lenge vært et sentralt virkemiddel for å ivareta en rekke ulike hensyn. Begrensningen av ordinære tillatelser til lakse- og ørretoppdrett, både i antall og størrelse, har bidratt til at man har opprettet en rekke ulike former for tillatelser, hver med sine særformål, kriterier for tildeling og vilkår for utnyttelse. Til sammen skaper dette et system med vanskelige grensedragninger og et stadig større press for å implementere ytterligere særordninger.

Under gjennomgås sentrale utfordringer knyttet til dagens regulering av akvakulturvirksomhet. I sum viser gjennomgangen behov for vesentlig endring av dagens system.

5.2 Høy dødelighet og dårlig velferd

Fiskevelferden i akvakulturnæringen har vært dårlig over lang tid. Som vist i kapittel 3 er en av de største utfordringene i akvakulturnæringen i dag for høy dødelighet, og at fisken har vært påført lidelser før den dør.

NOU 2023: 23 Helhetlig forvaltning av akvakultur for bærekraftig verdiskaping peker på at en av årsakene til den høye dødeligheten, særlig i laksefiskproduksjon, er at tillatelseskapasiteten i næringen i hovedsak reguleres gjennom maksimalt tillatt biomasse (MTB). Aktørene kan erstatte død fisk med utsett av ny fisk eller ved å la fisken stå lengre i sjø før slakting, og på denne måten utnytte hele selskapets tillatte biomasse til tross for at fisk som settes ut går tapt. Reguleringsmodellen bidrar derfor til at aktørene i liten grad må stå til ansvar for den enkelte fisk som settes ut.

Videre innebærer trafikklyssystemet at vekst og nedtrekk i selskapenes tillatelseskapasitet avhenger av lusetallene i det enkelte produksjonsområde. Aktørene må i tillegg forholde seg til øvre grenser for lakselus per fisk, som er angitt i driftsregelverket. Dagens regelverk gir derfor, gjennom insentiver og påbud, føringer om at aktører skal redusere antall lakselus per fisk. Lakselus kan bekjempes gjennom forebyggende tiltak eller avlusingsoperasjoner. Avlusingsoperasjoner medfører belastninger på fisken, enten direkte eller knyttet til nødvendig håndtering.

Regjeringen har i dyrevelferdsmeldingen (Meld. St. 8 (2024–2025)) vært klar på at fiskevelferden må forbedres og at dødeligheten må ned.

5.3 Uakseptabel påvirkning fra lakselus

Som beskrevet i kapittel 3 er spredning av lakselus fra oppdrettsanlegg i dag den største menneskeskapte trusselen for norsk villaks, og lakselus kan i tillegg ha negativ påvirkning på oppdrettslaksen.

Lakselus legger derfor en god del premisser for myndighetenes forvaltning av akvakulturnæringen. Som vist i kapittel 3 og 4 reguleres lakselus på flere måter. På hver oppdrettslokalitet gjelder det forskriftsfestede øvre grenser for antall lakselus per fisk til enhver tid. Videre reguleres den samlede lakseluspåvirkningen fra akvakultur i de ulike produksjonsområdene gjennom trafikklyssystemet.

Til tross for at det er innført flere virkemidler som er ment å redusere påvirkningen fra lakselus på villaks, og at det arbeides med å utvikle teknologi som gir lavere lakseluseutslipp, er det fremdeles høye utslipp av lakseluslarver i flere produksjonsområder, særlig på Vestlandet. Dette gjenspeiles i rapporter fra ekspertgruppen for vurdering av lakseluspåvirkning, Havforskningsinstituttets risikovurderinger og vurderinger fra Vitenskapelig råd for lakseforvaltning. Samtidig øker nivåene av lakselus i de nordlige produksjonsområdene, hvor oppdrettsaktiviteten også er økende.

Kvalitetsnorm for villaks er også retningsgivende for myndighetenes forvaltning av villaksbestander. Videre inngår påvirkning fra lakselus og rømt oppdrettsfisk fra akvakultur i kunnskapsgrunnlaget til de regionale vannforvaltningsplanene, og er slik sett integrert i myndighetenes forvaltning av vannforskriften.

Lakseluspåvirkningen er stor i mange vassdrag med anadrome fiskearter, og i flere vannregioner er akvakultur en av de største utfordringene for å oppnå miljømålene i vannforskriften. I flere områder fører den høye lakseluspåvirkningen til brudd på kvalitetsnorm for villaks.

Vitenskapelig råd for lakseforvaltning vurderer i sin statusrapport fra 2024 at det er høy risiko for at flere bestander av vill laksefisk blir kritisk truet eller går tapt på grunn av lakselus fremover, som følge av manglende tiltak for å redusere problemet med lakselus (Forseth et al., 2024). Klimaendringene medfører i tillegg at trusselen fra lakselus blir større, ettersom høyere vanntemperaturer øker utbredelsen og reproduksjonshastigheten til lakselusen, og gjør at den fester seg lettere på fisken. Dette tilsier at problemet med lakselus vil vedvare, og trolig øke, hvis det ikke iverksettes nye tiltak.

5.4 Vurdering av dagens system for regulering av lakselusutslipp

Ved innføringen av trafikklyssystemet fastslo Stortinget at det er miljøpåvirkning som skal styre reguleringen av akvakultur. Systemet har bidratt til at veksten i produksjon i områder med uakseptabel miljøpåvirkning ikke har økt. Trafikklyssystemet har på denne måten til en viss grad oppnådd ønsket effekt. De kollektive insentivene i trafikklyssystemet er imidlertid ikke tilstrekkelige for å sikre bærekraftig drift. Som vist blant annet i NOU 2023: 23 er det flere utfordringer med trafikklyssystemet, både hvordan det ivaretar miljøhensyn og hvor effektivt det bidrar til vekst i næringen.

Klima- og miljøministeren og fiskeri- og havministeren mottok i 2024 en rapport om hvordan trafikklyssystemet påvirker arbeidet med å oppnå målene satt i kvalitetsnorm for villaks (Myklebust et al., 2024). Arbeidsgruppen som utarbeidet rapporten pekte på store utfordringer med dagens trafikklyssystem. Arbeidsgruppens hovedkonklusjoner var følgende:

• Det er ikke et godt nok samsvar mellom grenseverdiene for lakselus i dagens trafikklyssystem og kravene til høstbart overskudd i kvalitetsnorm for villaks.

• I produksjonsområder med rødt lys vil det med dagens regelverk bli brudd på kvalitetsnormens krav på grunn av lakselus alene.

• I produksjonsområder med gult lys vil det også kunne bli brudd på kvalitetsnormen på grunn av lakselus alene i perioder med moderat til lav sjøoverlevelse hos villaks.

• Det er kun i produksjonsområder med grønt lys at det ikke er risiko for brudd på kvalitetsnormen som følge av lakselus alene.

• Trafikklyssystemet og kvalitetsnorm for villaks styrer derfor ikke mot samme mål for villaksbestandene.

• Virkemidlene i trafikklyssystemet er ikke tilstrekkelige til at røde og gule produksjonsområder oppnår grønt lys. Dette gjør det vanskelig å hindre at brudd på kvalitetsnormen på grunn av lakselus vedvarer i disse områdene.

Som beskrevet i kapittel 4 ble den første fargeleggingen etter trafikklyssystemet gjennomført i 2017. Det har totalt blitt gjennomført fire kapasitetsjusteringer. Fargen på de ulike områdene har variert, men det har verken blitt flere grønne områder eller færre røde områder siden innføringen av systemet. Fremskrivinger av dagens system viser også at produksjonsområdene sannsynligvis styrer mot gult lys på lang sikt. Dette alene gir høy risiko for brudd på målene i kvalitetsnorm for villaks (Myklebust et al., 2024). I det videre gjennomgås hovedutfordringene med trafikklyssystemet.

5.4.1 Trafikklyssystemet tar utgangspunkt i sammenheng mellom tillatelseskapasitet og miljøpåvirkning

Trafikklyssystemet benytter tillatelseskapasitet og MTB som proxy for hvor mye lakselus anleggene slipper ut. Systemet regulerer dermed ikke den faktiske miljøpåvirkningen fra akvakultur. I tillegg er trafikklyssystemet per i dag kun basert på én miljøindikator, og det er utslipp av lakselus.

Maksimalt tillatt biomasse er en form for produksjonskvote. En produksjonskvote kan være et effektivt virkemiddel for å bedre utfallet ved eksterne virkninger i produksjonen av et gode.

For at en produksjonskvote skal være treffsikker, forutsetter det en nær sammenheng mellom mengde produsert gode og den eksterne virkningen man søker å bøte på. Det er i dag en klar sammenheng mellom akvakultur og utslipp av lakselus. Sammenhengen mellom faktisk produsert mengde fisk i de enkelte produksjonsområdene, og tildelt tillatelseskapasitet i de samme områdene, er imidlertid ikke lenger like klar. Dette skyldes blant annet innretningen av trafikklyssystemet med flere unntak og mulighet for flytting av biomasse mellom områder. Innføringen og praktiseringen av trafikklyssystemet har i begrenset grad ført til teknologidifferensiering blant aktørene for å bidra til å få områder grønne. Videre har utviklingen av ny teknologi og overgangen til nye driftsformer allerede redusert sammenhengen mellom produksjonsmengde og utslipp av lakselus. En videre differensiering av produksjonsteknologi og -former vil føre til at denne sammenhengen reduseres ytterligere. Dette har ført til at justering av MTB ikke lenger er et like effektivt virkemiddel for regulering av lakseluspåvirkning, selv om man strammer inn på unntaksregler mv.

Kostnaden ved den eksterne virkningen, påvirkning av lakselus på ville laksebestander, avhenger på den ene siden av hvor stort utslippet av lakselus er, og på den andre siden av i hvilken grad dette påvirker miljø, produksjonsdyr og andre aktører. Begge deler varierer betydelig med produksjonsteknologi, lokalisering og variasjon i naturgitte forhold. Den teknologiske utviklingen i næringen har gjort at det nå finnes produksjonsformer med tilnærmet null utslipp av lakselus. Forutsetningen om at et kilogram produsert laks gir tilnærmet samme mengde utslipp, er ikke lenger gyldig. En produksjonskvote som ikke skiller mellom ulike produksjonsteknologier, vil også begrense hvor mye som kan produseres med null- eller lavutslippsteknologi. En produksjonskvote gir i seg selv ingen insentiver til å velge eller utvikle produksjonsløsninger som reduserer utslippet av lakselus. Dersom det å redusere påvirkningen på omgivelsene ikke gir seg utslag i økt fortjeneste gjennom økt produksjon, er det få bedriftsøkonomiske grunner til å kutte utslipp utover minimumskravene i regelverket.

I henhold til trafikklyssystemet tildeles det i utgangspunktet kun ny MTB i produksjonsområder hvor miljøpåvirkningen er akseptabel, men med den økte tillatelseskapasiteten følger det ingen vilkår knyttet til fremtidig lakselusutslipp. Nær sagt all vekst etter trafikklyssystemet har hittil gått til konvensjonell drift i åpne merder fordi lukkede driftsformer fremdeles anses for kostbare.

Rapportering av stående biomasse skjer etter selvangivelsesprinsippet. Grovt forenklet beregnes den stående biomassen av den enkelte aktør, basert på deres anslag av fiskens gjennomsnittsvekt multiplisert med estimert antall fisk i anleggene. Aktørene benytter ulike modeller for å beregne og anslå hvor mye fisken vokser over tid, samtidig som det blir registrert hvor mye fisk som dør eller på annen måte går tapt i produksjonen. Dette gir et bilde av biomasseutviklingen, og danner grunnlaget for rapporteringene til myndighetene. Gitt det store antallet fisk som står i akvakulturanleggene og at ikke all fisken vokser i samme takt, kan imidlertid små tallavvik i disse modellene gi store utslag i beregningen av den samlede biomassen. For eksempel vil en feilestimering av gjennomsnittsvekt på ett gram tilsvare ett tonn feilberegnet biomasse i et akvakulturanlegg med en million fisk. Disse momentene tilsier at det er stor usikkerhet i målingene av den stående biomassen. Fiskeridirektoratet rapporterer at det er stor sannsynlighet for at aktørene ikke har tilstrekkelig kontroll på størrelsen på den stående biomassen. Fiskeridirektoratet vurderer at konsekvensene av at virksomhetene har for dårlig kontroll på størrelsen på biomassen er betydelige. Overskridelser av MTB gir konkurransefortrinn og svekker troverdigheten til både regelverket og forvaltningen av fellesskapets områder og ressurser.

5.4.2 Trafikklyssystemet skaper et gratispassasjerproblem

Hver aktør deler gevinsten av innsatsen de gjør for å redusere miljøpåvirkningen med de andre aktørene i produksjonsområdet, men de må selv dekke hele kostnaden for egen innsats. Aktører som ikke gjør noen tiltak for å bedre situasjonen i sitt område, nyter også godt av andres innsats. Samtidig kan det være kostbart og kompetansekrevende å investere i ny teknologi, og aktørenes biomassetak setter uansett grenser for produksjonsmulighetene, uavhengig av hvilken produksjonsmetode som benyttes. Dette gjør det mindre attraktivt å investere i nye løsninger og produksjonsmetoder som tar bedre vare på miljøet. Havbruksutvalget tok derfor til orde for større bruk av individuelle insentiver fremfor kollektive.

5.4.3 Flytting av tillatelseskapasitet mellom produksjonsområder gir mindre effektiv miljøregulering

Reglene om såkalt felles biomassetak gir aktørene mulighet til å utnytte tillatelseskapasiteten sin i flere produksjonsområder. Det åpner for at en tillatelse som hører til i et grønt område kan benyttes til å produsere fisk i et rødt område. Dermed kan det stå betydelig mer, eller mindre, biomasse i det enkelte produksjonsområdet enn det som i utgangspunktet hører hjemme der. Det vil si at nedtrekk av produksjonskapasitet i røde områder ikke nødvendigvis fører til lavere produksjon i det samme området. Dette svekker treffsikkerheten til kapasitetsjusteringene og begrenser den miljømessige effekten av reduksjon i tillatelseskapasitet.

¹ Verdier over 100 pst. betyr i det vesentligste at det benyttes fleksibilitet i form av felles biomassetak mellom produksjonsområder. Grunnet måten biomasse rapporteres inn til Fiskeridirektoratet på, kan dette også skyldes at produksjon med grunnlag i særtillatelser har blitt registrert som produsert i ordinære matfisktillatelser.

Kilde: Akvakulturregisteret og Fiskeridirektoratet

Eksempelvis vil tillatelsesinnehavere som har felles biomassetak mellom produksjonsområder kunne redusere produksjonen i et produksjonsområde og samtidig redusere miljøpåvirkningen, noe som dermed øker sannsynligheten for at det blir tilbudt økning i tillatelseskapasitet. Produksjonen de reduserer i ett produksjonsområde kan imidlertid flyttes til et annet produksjonsområde som er omfattet av samme felles biomassetak. Dette åpner for en strategisk produksjon for å oppnå økt tillatelseskapasitet, uten hensyn til miljøet.

Akvakulturregelverket gir også adgang til samdrift og samlokalisering mellom ulike selskap. Dette innebærer at to eller flere aktører kan ha fisk stående på samme lokalitet; enten ved at all fisken på lokaliteten er i sameie mellom aktørene, eller at aktørene drifter separate produksjonsenheter med egen fisk i. Disse driftsformene er ikke problematiske i seg selv, men de kan i praksis utnyttes for å omgå utleieforbudet i akvakulturloven, og dermed øke kapasitetsutnyttelsen ytterligere. For eksempel kan sameieandelene i den stående biomassen endres fortløpende og så mange ganger aktørene selv ønsker. Slik kan to selskaper i samdrift i realiteten sette opp et «eget» felles biomassetak. Dette kan igjen skape nye overlappende biomassetak som muliggjør enda mer omfattende utnyttelse av tillatelseskapasitet på tvers av produksjonsområder. For samlokaliserte selskaper kan fisk kjøpes og selges mer eller mindre proforma. Dette er fordi fisken på lokaliteten rent faktisk ikke trenger å flyttes, og handelen kan derfor enkelt gjennomføres som en ren papirtransaksjon.

5.4.4 Unntaksvekst kan øke miljøpåvirkningen

Trafikklyssystemet åpner for at innehavere av lokaliteter uten utslipp av lakselus, eller med lavt utslipp over tid, kan tilbys økt tillatelseskapasitet uavhengig av miljøpåvirkningen i produksjonsområdet. Dette kalles unntaksvekst. Utfordringen er at kriteriene for slik unntaksvekst kun er basert på historiske tall. Det settes ingen særskilte begrensninger for lakseluspåvirkningen på den økte tillatelseskapasiteten i tiden fremover. Dersom man kan dokumentere tilstrekkelig lavt antall lakselus per fisk i en periode, vil det dermed kunne gi seg utslag i økt produksjon med høyere antall lakselus per fisk i neste periode. Slik kan unntaksvekstordningen bidra til å øke det samlede lakseluspresset i et område over tid.

5.4.5 Deler av tillatelseskapasiteten omfattes ikke av trafikklyssystemet

Akvakulturtillatelser som er gitt til særlige formål er, som beskrevet i kapittel 4.2, ikke omfattet av trafikklyssystemet, og kan tildeles uavhengig av fargeleggingen av områdene. Produksjonen i disse tillatelsene har likevel langt på vei den samme negative miljøpåvirkningen som produksjonen som foregår «innenfor» trafikklyssystemet. Kapasiteten til disse særtillatelsene utgjør omtrent 17 pst. av ordinær tillatelseskapasitet. Andelen varierer mellom de ulike produksjonsområdene.

I tillegg til dette tildeles særtillatelsene i hovedsak vederlagsfritt, og de er unntatt grunnrenteskatt og kapasitetsjusteringer etter trafikklyssystemet. Dette innebærer at de også kan tildeles i røde områder.

5.4.6 Reduksjonen i tillatelseskapasitet er ikke tilstrekkelig for å oppnå akseptabel miljøpåvirkning

Kapasitetsjusteringen i trafikklyssystemet er fastsatt til seks pst. ut fra et ønske om å balansere næringshensyn og miljøhensyn. Etter flere runder med reduksjon i tillatelseskapasitet etter trafikklyssystemet, er det imidlertid ingen klare tegn til varig redusert miljøpåvirkning i produksjonsområdene. Dette skyldes blant annet at nedtrekkene kun delvis er blitt realisert som følge av unntakene som er nevnt over. Antallet røde og grønne områder har heller ikke hatt den ønskede og tiltenkte utviklingen. Fremskrivinger gjort av Havforskningsinstituttet viser videre at det vil ta svært mange år å oppnå akseptabel miljøpåvirkning i de mest oppdrettsintensive områdene dersom reduksjonen i de røde områdene holdes på seks pst. (Mattilsynet et al., 2025). Systemet vil uansett over tid styre mot gult lys i alle produksjonsområdene. Dette forhindrer både bærekraftig vekst i akvakulturnæringen og oppnåelse av målene som er satt i kvalitetsnorm for villaks (Myklebust et al., 2024).

Videre er innretningen av trafikklyssystemet slik at områder som tildeles vekst vil få en rentes rente-effekt, mens i områder der tillatelseskapasiteten blir redusert vil effekten av hver reduksjon bli mindre målt i samlet tillatelseskapasitet. Et vedvarende grønt produksjonsområde vil dermed få vesentlig høyere samlet vekst over tid enn det den samlede reduksjonen i et vedvarende rødt område vil være. Dette er illustrert i figur 5.2. Grafen viser at gapet mellom et vedvarende grønt og et vedvarende rødt produksjonsområde vil øke for hver fargelegging. Når dette ses i sammenheng med fleksibilitetsreglene (felles biomassetak mellom produksjonsområder), vil utvekslingen av tillatelseskapasitet kunne føre til at effekten av trafikklyssystemet blir lik null, og at produksjonen i åpne konvensjonelle akvakulturanlegg økes i områder der det er uakseptabel miljøpåvirkning.

Kilde: Nærings- og fiskeridepartementet

5.5 Oppsummering

For å oppnå regjeringens mål om økt verdiskaping innenfor bærekraftige rammer er det behov for betydelig endring av dagens lakselusregulering og tillatelsessystem. Dagens system gir ikke tilstrekkelig insentiver til miljøvennlig drift eller ivaretakelse av fiskevelferd. Tvert imot gir dagens reguleringer økonomiske insentiver til drift som står i direkte strid med hensikten med trafikklyssystemet. Fremskrivinger av dagens system viser at produksjonsområdene sannsynligvis styrer mot gult lys på lang sikt. Det er usikkert om det vil være mulig å tilby vekst på auksjon eller fastpris i fremtiden.

Å fortsette å regulere akvakultur på samme måte som i dag vil gi flere uønskede og uheldige effekter for miljø, fiskevelferd, fiskehelse og verdiskaping. For å oppnå regjeringens mål om størst mulig samlet verdiskaping innenfor bærekraftige rammer er det behov for betydelig endring av dagens lakselusregulering og tillatelsessystem.