Sammendrag
Den høyeste lykke i livet er vissheten om å være elsket for sin egen skyld, eller rettere sagt: å være elsket til tross for at man er den man er.
Victor Hugo («De elendige» 1862)
«Når barn opplever at de ikke har en fremtid har de ingenting å tape på å fortsette å begå kriminalitet», sa en ung voksen i møte med ekspertgruppen.
Vårt mål med arbeidet har vært å finne løsninger og tiltak som kan bidra til å hjelpe barn som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet ut av en kriminell løpebane, og som øker sannsynligheten for at de får et godt liv og er inkludert i samfunnet. Barna er samfunnets fremtid, og vi har ikke råd til å gi opp noen av dem.
Barna skal alltid møtes av voksne som har et varmt hjerte for dem. Det gjelder selv om barnet har begått alvorlig kriminalitet. Når vi vurderer hvilke tiltak som skal settes inn og hvilke konsekvenser lovbrudd skal få for barn, så må vi holde hodet kaldt. Vi må bygge på den beste kunnskapen om hva som virker, både for barnet og for samfunnet. For å få til endring må tiltakene gjøre noe med årsakene som ligger bak barnets handlinger. Som samfunn kan vi ikke risikere å ta fra barna fremtidshåpet. Da kommer vi ikke til å lykkes.
Barna som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet utfordrer samfunnet. Det er noen få barn som utsetter andre barn og voksne for alvorlige og skadelige handlinger som for eksempel grov vold og ran. Slike handlinger får store konsekvenser for de fornærmede, deres pårørende og for nærmiljøet. De fornærmede kan bli frarøvet både sin helse, trygghet og livskvalitet. Barn som begår slike handlinger må møtes med riktige konsekvenser og med treffsikre tiltak. Konsekvenser og tiltak må ivareta balansen mellom hensynet til trygghet for alle og ivaretakelsen av rettighetene til utsatte barn i konflikt med loven.
Nyhetsbildet gjør oss bekymret. Dagsrevyen/NRK meldte 18. januar 2025 at norske bakmenn via en kryptert chattegruppe bestilte en svensk fjortenåring til å begå drap på en gjengleder i Oslo. Media viser til at stadig yngre barn involveres i alvorlig kriminalitet og at voksne rekrutterer mindreårige til å begå kriminelle handlinger. På en bestemt dato i 2025 satt totalt 15 barn i alderen 15–17 år i ungdomsenhetene eller andre fengsler. Kun ett av barna sonet dom mens de andre var varetektsfengslet. Barna som satt fengslet var siktet eller domfelt for alvorlige forhold som blant annet drap, ran, kroppsskader og narkotikakriminalitet.
Likevel klarer de fleste barn seg fint i Norge. Det er relativt få barn som er i konflikt med loven. Ekspertgruppen er bekymret for tendensen om at alvorlige enkeltsaker og kortsiktige svingninger i kriminalitetsstatistikken brukes som argumenter for å innføre vesentlig strengere inngrep og straffereaksjoner mot barn. Vi mener overordnet sett ikke at strengere straffereaksjoner for barn som begår lovbrudd er riktig vei å gå. Det er lite som tyder på at land som har strengere reaksjoner mot barne- og ungdomskriminalitet lykkes bedre med å forebygge kriminalitet enn det vi gjør i Norge. Det tilsier at vi bør utvise forsiktighet med å bevege oss i retning av strengere reaksjoner.
Utviklingen i barne- og ungdomskriminaliteten
Ekspertgruppen har i sitt arbeid lagt stor vekt på å løfte blikket og se på utviklingstrekkene i barne- og ungdomskriminaliteten i et lengre tidsperspektiv. 1 Overordnet viser statistikken at barne- og ungdomskriminaliteten i et historisk perspektiv ikke er på et uvanlig høyt nivå i dag. Statistikken viser en kraftig fallende trend i den registrerte barne- og ungdomskriminaliteten fra et høyere nivå på tidlig 2000-tall og frem til et historisk «bunnår» i 2015. Deretter har det vært en jevn økning i årene frem til 2023. Den registrerte barne- og ungdomskriminaliteten er likevel på et lavere nivå i dag enn hva den var i perioden 2002–2010.
Det som særlig gir grunn til bekymring er den betydelige økningen for barn som er under 15 år, i årene fra 2015 og til 2023. Økningen gjelder ikke bare for mindre alvorlige forhold, men også for alvorlig kriminalitet som grov vold og ran. Dette korresponderer også med en økning i antall registrerte personofre under 15 år. For barn i aldersgruppen 15–17 år ser vi ikke en tilsvarende økning. I denne gruppen har den registrerte kriminaliteten vært nokså stabil i perioden fra 2015 til 2023, og den ligger dermed historisk sett fortsatt på et lavt nivå. Det har likevel vært noe økning også i denne gruppen når det gjelder blant annet alvorlige voldslovbrudd.
Ekspertgruppens mandat retter seg mot en liten gruppe barn som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet. For å belyse størrelsen på denne målgruppen har vi, ut fra kriterier som tar hensyn til både gjentakelser og alvorlighetsgrad, anslått at det i 2023 var om lag 800 barn som ble siktet for gjentatt eller alvorlig kriminalitet. Dette omfatter både barn over og under 15 år. Av disse 800 var det ifølge statistikken fra SSB 117 barn som ble siktet for minst 10 lovbrudd i 2023. Det er stor variasjon innad i målgruppen på 800 barn. Vi anslår at det er ca. 60–100 av disse barna som i løpet av ett år kan ha behov for de mest intensive institusjonstiltakene i barnevernet eller helsevesenet, eller blir satt i fengsel.
Utviklingen i antallet barn som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet er omtrent tilsvarende som utviklingen i barne- og ungdomskriminaliteten generelt. Det var i årene 2002–2009 flere barn enn i dag som ble siktet for gjentatt eller alvorlig kriminalitet. Det var deretter en reduksjon i antall barn som oppfylte kriteriene frem til 2015, etterfulgt av en økning frem til 2019. I perioden 2019–2023 har antallet barn i denne gruppen vært stabilt. Økningen fra 2015 har særlig funnet sted i gruppen barn som er under 15 år. Utviklingen taler for at tiltak bør rettes særlig mot å hjelpe barn under 15 år.
Om barna som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet
Det er ikke mulig å gi et entydig svar på hvorfor barn begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet. På gruppenivå ser vi at mange av barna har en svært belastende livssituasjon, med omfattende problemer på flere områder samtidig og få beskyttende faktorer. 2 De lever ofte i familier og nettverk som selv har utfordringer. En stor andel av barna har blitt utsatt for kriminalitet selv og mange har opplevd overgrep, vold i hjemmet eller omsorgssvikt. Mange har også problemer med rus eller psykiske helseutfordringer.
For å kunne hjelpe barna er det viktig å forstå årsakene til at de kom inn i kriminaliteten og hvilke faktorer som opprettholder kriminaliteten. Tiltakene må tilpasses til det enkelte barnet og bør bygge på deres ressurser. Dette krever en grundig kartlegging av utfordringer og behov. Barn som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet trenger målrettede, samtidige og langsiktige tiltak som adresserer underliggende problemer.
Mange av barna i målgruppen har møtt utallige hjelpere med gode intensjoner. Hjelp og oppfølging blir gitt fra ulike tjenester og sektorer i ulike faser av barnets liv. Uklarheter om ansvar og grenseganger mellom barneverns-, helse- og justissektoren fører til at barn og familier opplever å bli skjøvet mellom ulike tjenester uten at deres utfordringer eller behov vurderes samlet.
Vi har møtt barn, unge voksne og voksne som har begått kriminalitet, og en rekke representanter for institusjoner, frivillighet og offentlig hjelpeapparat i Norge, Sverige og Danmark. Vi ser at det gjøres mye godt arbeid overfor målgruppen i Norge. Men vi mener samtidig at det er en rekke hull og mangler i tiltakskjedene som bør tettes. Barna og de unge voksne som vi har snakket med påpeker særlig viktigheten av å ha trygge voksne som kan støtte og hjelpe de til å ta gode valg. De har også fremhevet viktigheten av fritidstilbud, hjelp til å mestre skolen og en jobb å gå til. Ekspertgruppen mener at tiltaksapparatet ikke gir barna nok ro og stabilitet, og at oppfølgingen preges av flyttinger og manglende kontinuitet.
Overordnet om tankegangen bak ekspertgruppens forslag til tiltak
Ekspertgruppen mener det er bedre og mer effektivt å bygge på de eksisterende strukturene i barneverns-, justis- og helsesektoren, i stedet for å lage nye. Kompleksiteten i offentlig sektor for de barna som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet og for deres familier er stor. Nye tiltak bør derfor ikke komplisere og fragmentere systemet ytterligere. Forslag til tiltak tar sikte på forenklinger, avklaringer av ansvarsforhold og bedre samhandling mellom eksisterende sektorer. Ved å utvide, justere og forbedre de eksisterende tiltakene mener vi at hull i dagens tiltakskjeder kan tettes på en god måte.
Hensynet til barnets beste har vært avgjørende for våre forslag til tiltak. Tiltak som øker sannsynligheten for at barna i målgruppen slutter å begå kriminalitet og kommer inn i en bedre utvikling, vil samtidig bidra til samfunnets trygghet. Tiltak i barnevernet skal alltid være begrunnet i barnets beste, og ikke samfunnets behov for beskyttelse. For barna som er over den kriminelle lavalderen på 15 år, må justissektoren settes i stand til å ivareta sitt ansvar.
Det har for ekspertgruppen vært viktig at tiltakene vi foreslår skal være helhetlige (multisystemiske). Barna i målgruppen har sammensatte utfordringer på flere livsområder. Tiltakene bør derfor rette seg mot alle deler av barnets liv samtidig. Det må være et mål med tiltakene å bidra til at barna skal få økt forståelse for konsekvensene lovbruddene de begår har for dem selv, for de fornærmede og for samfunnet. Barna må oppleve at trygge voksne gir dem støtte og motiverer dem til endring, og tiltakene må gi gode muligheter for progresjon. Et sentralt mål må være at barna får et sammenhengende og koordinert løp gjennom systemet uavhengig av hvilken tjeneste de er i kontakt med.
Det vil medføre store kostnader å bygge ut og styrke tiltaksapparatet for barna som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet. Ekspertgruppen mener likevel at det på sikt vil være mye mer kostbart å la være å investere tungt i en bedre fremtid for noen av de mest utsatte barna i samfunnet vårt.
Tiltak for bedre samordning og overganger mellom ulike tjenester
Ingen tjeneste eller sektor kan gi barn som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet god nok hjelp alene. Godt samarbeid er en forutsetning for å lykkes med å hjelpe barna ut av kriminalitet. Det er avgjørende med tydelig ansvarsforhold i tverrsektorielt samarbeid. Vi foreslår at den kommunale barnevernstjenesten skal ta et hovedansvar for koordineringen av samarbeid – «bære den gule vesten» – for barn som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet. For at alle barnevernstjenestene skal være i stand til dette må tjenestene tilføres ressurser og kompetanse. Vi foreslår at barnevernstjenestene skal styrkes med 60 årsverk til dette arbeidet og at statsforvalter skal gi opplæring og støtte til tjenestene i ledelse og tilrettelegging av samarbeid i kompliserte saker.
Videre foreslår vi en ny samarbeidsstruktur i enkeltsaker der det oppstår en akutt og alvorlig bekymring for et barn som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet. Vi har valgt å kalle denne samarbeidsstrukturen for «Rød knapp-samarbeid». Den foreslåtte strukturen er inspirert av prinsipper for beredskapsarbeid. Den bygger på at det raskt skal etableres kontakt mellom sentrale aktører som arbeider ut fra en felles målsetting om å hjelpe barnet, slik at det på kort sikt ikke utsetter eget eller andres liv eller helse for alvorlig fare eller skade.
Vi foreslår at samarbeidet organiseres regionalt med politiet, barnevernstjenesten, Bufetat og spesialisthelsetjenesten som deltakere. Koordineringen og ledelsen av samarbeidet skal ligge til Bufetat. Når en av de nevnte tjenestene «trykker på den røde knappen» skal personer med beslutningsmyndighet fra tjenestene møtes innen tre virkedager til et avklaringsmøte. Formålet med avklaringsmøtet er å skape en felles virkelighetsforståelse av situasjonen og avklare behov for videre samarbeid. Dette vil bidra til at det raskt etableres nødvendig samarbeid som kan videreføres i ordinær linje der barnevernstjensten har hovedansvar for koordineringen av samarbeidet.
Tiltak for barn utenfor institusjon og fengsel – mindre inngripende tiltak
For de aller fleste barn er den beste hjelp den de kan få i sin egen familie. Dette gjelder også for barn som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet. Hjelpe- og behandlingstiltakene som har best dokumentert effekt er etter vårt syn for lite utbredt og ikke godt nok tilpasset alle barn i målgruppen.
Vi foreslår blant annet en utvidelse av multisystemiske tiltak som MST og MST-CAN, og at det utvikles multisystemiske tiltak for barn i målgruppen som i dag utelukkes fra disse tiltakene. MST-CAN retter seg mot familier der foreldrene utsetter barn for vold og omsorgssvikt. Fordi barn som begår voldshandlinger ofte selv blir utsatt for vold, vil MST-CAN også bidra til at færre barn begår vold. På grunn av økningen i voldskriminalitet blant barn foreslår vi videre at tilbud om voldspesifikk behandling for barn utvides til flere deler av landet.
Etterforskningsplikten for politiet gjelder også for barn i alderen 12–15 år. Ekspertgruppen foreslår at det utarbeides retningslinjer som bidrar til at etterforskning av saker der antatt gjerningsperson er under 15 år blir høyere prioritert.
Vi mener det er viktig at samfunnet har tiltak til barn som utsettes for kriminalitet. Dette kan bidra til å skape et tryggere samfunn og samtidig forebygge ny kriminalitet. Ekspertgruppen foreslår at trygghetsprogrammet etableres i alle politidistrikt for å bidra til bedre oppfølging av barn som utsettes for kriminalitet i det offentlige rom. Vi foreslår også endringer i regelverk og retningslinjer for å øke bruken av mekling (gjenopprettende prosess) i saker der mistenkte er et barn under 15 år.
For barn som er over den kriminelle lavalderen er det viktig at det går så kort tid som mulig fra den straffbare handlingen er begått til barnet får en reaksjon. Ekspertgruppen støtter arbeidet med hurtigspor for behandlingen av straffesakene mot barn i alderen 15–17 år, og mener det bør etableres lokale hurtigspor i hele landet.
Vi foreslår å utvide bruken av mentorordninger og lignende oppfølgingstiltak til barn som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet. For at kommunene raskt skal kunne få på plass slike tiltak foreslår vi en ordning der statsforvalter får ansvar for å tildele midler til kommunene for tiltak med slikt formål.
Forslag til tiltak i institusjoner og fengsel
For noen få barn i målgruppen vil et institusjonstilbud være nødvendig i en periode av livet. For å ivareta barn som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet bedre er det behov for endringer i både barneverns- og helsesektorens institusjonstiltak, og i justissektorens ungdomsenheter.
For barn under 15 år er det ikke aktuelt med straffereaksjoner. Ekspertgruppen anbefaler ikke at det opprettes nye institusjoner i et forvaltningsspor utenfor barnevernet for å ivareta samfunnsvernet. Et slikt system vil uthule realiteten i den strafferettslige lavalderen. I tillegg vil det være både kompliserende og fordyrende. Vi anbefaler heller ikke generell og rutinemessig innlåsing av barn i lukkede barnevernsinstitusjoner.
Majoriteten av barn som bor på barnevernsinstitusjon kan ivaretas innenfor dagens institusjonstilbud. Det gjelder også mange barn som har begått eller begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet. Noen få barn vurderes å være «i høy risiko». Dette innebærer at de setter eget eller andres liv og helse i fare eller utsetter egen utvikling for alvorlig fare, uten at institusjonene klarer å forhindre det. Barna kan ha store og udekkede helsebehov og/eller et stort voldspotensial. Barna er både over og under 15 år. Noen av dem begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet.
Vi foreslår at det piloteres tre barnevernsinstitusjoner med fire plasser hver for barn i høy risiko. Disse institusjonene foreslås lokalisert i nærheten av Oslo, Trondheim og Bergen. Forslaget krever ikke lovendringer. Stabilitet, forutsigbarhet, fleksibilitet, progresjon, trygghet og sikkerhet må gjenspeiles i institusjonens organisering, bemanning, kompetanse, bygg, innhold og rammer. Forslaget forutsetter egnede bygg (formålsbygg) med flere sikkerhetsnivå, tilstrekkelig bemanning, ledelse og kompetanse, bedre utnyttelse og likere forståelse av dagens regelverk og tettere samarbeid med spesialisthelsetjenesten og politiet. Vi foreslår at de tre institusjonene inngår som en del av organisatoriske tun-modeller der flere institusjonstyper driftes med felles ledelse i geografisk nærhet. Det vil øke fleksibiliteten og redusere risiko for at barna må flytte langt.
Ekspertgruppen mener at barn ikke skal sitte i voksenfengsel. Derfor er det nødvendig å øke kapasiteten i ungdomsenhetene for barn i alderen 15–17 år. Økt kapasitet forutsetter at innholdet forbedres, og at byggene i større grad tilpasses formålet. Vi foreslår blant annet at det innføres en felles drifts- og fagmodell for ungdomsenhetene, og at det prøves ut minst to lavsikkerhetsplasser i Ungdomsenhet vest (Bjørgvin). Etablering av lavsikkerhetsplasser vil kunne gi bedre progresjonsmuligheter for barn som må sitte i fengsel.
Noen få barn som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet har omfattende psykiske problemer og en atferd eller reaksjoner som utgjør en alvorlig fare for andre. For disse barna er det nødvendig med døgninnleggelse i et sikkerhetspsykiatrisk tilbud. Ekspertgruppen mener at det haster med å opprette et slikt døgntilbud for barn i Norge. Vi anbefaler at det opprettes tre regionale tjenestetilbud som er samorganisert og samlokalisert med de regionale sikkerhetsavdelingene.
Endringer i barnevernsloven – riktigere bruk av inngrep og styrket rettssikkerhet
Vi foreslår flere endringer i barnevernsloven (bvl.). Formålet med forslagene er å bidra til at barn som ivaretas i barnevernet får bedre og mer individuelt tilpasset hjelp. Videre vil endringene styrke barnas rettssikkerhet og rett til medvirkning.
Ekspertgruppen foreslår blant annet endringer i vilkårene for opphold på institusjon uten samtykke, i bvl. § 6-2. Formålet er å tydeliggjøre at tiltak etter barnevernsloven ikke er straff eller har samfunnsvern som formål. Videre foreslår vi at adgangen til å treffe vedtak om inngrep i barnets rettigheter etter gjeldende bvl. § 10-9 skal vurderes på bakgrunn av barnets individuelle behov for alle institusjonsopphold, uavhengig av hva som er hjemmelen for oppholdet. Beslutningsmyndigheten om institusjonens adgang til inngrep foreslås lagt til barneverns- og helsenemnda. Dette innebærer at også frivillige institusjonsopphold skal behandles av barneverns- og helsenemnda. Forslaget vil styrke rettsikkerheten for barn betydelig og bidra til mer individuelt tilpasset og riktigere bruk av inngrep i barns rettigheter etter bvl. § 10-9.
For å styrke barnas rettssikkerhet ytterligere foreslår vi at barneverns- og helsenemnda skal føre periodisk kontroll hver fjerde måned med vedtak som kan innebære en frihetsberøvelse. Det omfatter alle vedtak om institusjonsopphold uten samtykke etter bvl. § 6-2, og alle vedtak som gir institusjonen adgang til å vedta inngrep i barnets rettigheter etter bvl. § 10-9.
Vi foreslår også å oppheve tidsbegrensningen på ett år for institusjonsopphold uten samtykke etter bvl § 6-2. Den maksimale oppholdstiden på to år foreslås videreført. Formålet med endringene er å bidra til mer individuelt tilpasset og riktigere lengde på institusjonsoppholdene. Periodisk kontroll hver fjerde måned vil i større grad fange opp tilfeller hvor barna ikke lenger oppfyller vilkårene for opphold på institusjon uten samtykke, samtidig som de barna som har behov for lengre opphold enn 12 måneder vil kunne få den hjelpen de trenger.
Betydningen av forebyggende arbeid
Ekspertgruppens mandat har vært å foreslå tiltak for barn som allerede begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet. Vi vil likevel understreke at tidlig innsats er avgjørende for å hindre at flere barn begår kriminalitet. Det er det langsiktige og brede forebyggende arbeidet som er grunnmuren. Gode oppvekstmiljø for barna gir langt bedre effekt enn reaktive tiltak. Vi vil aldri kunne «reparere» oss helt ut av utfordringene etter at de har oppstått.
Dissens fra ekspertgruppemedlem Merete Havre
Ekspertgruppens rapport avgis under dissens fra ekspertgruppemedlemmet Merete Havre. Dissensen gjelder rapporten i sin helhet. Havre uttrykker i sitt mindretallsvotum at hun ikke kan stille seg «bak flertallets forslag verken når det gjelder tittel som er valgt, mandatforståelsen, problemforståelsen, situasjonsforståelsen, eller forslag til tiltak».
Havre har gitt følgende hovedanbefaling: «Det anbefales å opprette et nytt utvalg som ønsker å løse mandatets forutsetning om mer effektivt samfunnsvern i et forvaltningsspor, innenfor eller utenfor barnevernet, for bedre å sikre samfunnet der barn begår alvorlig personfarlig kriminalitet, og for å sikre at barnas behov blir ivaretatt.»
Havres særuttalelse fremkommer i sin helhet i rapportens kapittel 14. Når begrepet «ekspertgruppen» eller «vi» benyttes i sammendraget og i kapittel 1–13 så menes ekspertgruppens flertall som består av de øvrige seks ekspertgruppemedlemmene.