3 Bakgrunnen for lovforslaget om differensierte avfallsgebyrer

3.1 Bakgrunn for lovendringen

Store mengder avfall kombinert med lav materialgjenvinningsandel fører til blant annet utslipp av klimagasser, forurensning og negativ effekt på miljø og biologisk mangfold ved råvareuttak og avfallsbehandling. EUs rammedirektiv om avfall stiller strenge krav til og mål for avfallshåndteringen, og er bindende for Norge gjennom EØS-avtalen. Rammedirektivet gir ikke konkrete forpliktelser når det gjelder fastsettelse og beregning av avfallsgebyr.

Direktiv (EU) 2018/851 som endrer rammedirektivet om avfall ble innlemmet i EØS-avtalen den 29. oktober 2021, med innføring av nye mål for forberedelse til ombruk og materialgjenvinning av husholdningsavfall og husholdningslignende avfall fra næringslivet. EU-målene er 50 prosent innen 2020, 55 prosent innen 2025, 60 prosent innen 2030 og 65 prosent innen 2035. Skal disse kravene og målene nås, er det nødvendig med nye statlige virkemidler. Departementet vurderer at differensiert avfallsgebyr er ett av virkemidlene som vil bidra til dette.

Kommunene har ansvar for innsamling av husholdningsavfallet. For å øke utsorteringen og dermed materialgjenvinningen av husholdningsavfallet, er det nødvendig å få på plass effektive virkemidler rettet mot kommunene.

Ett av virkemidlene kommunene har til rådighet i dag for å stimulere husholdningene til økt utsortering og reduksjon av avfallsmengdene er forurensningsloven § 34 andre ledd:

«Kommunene bør fastsette differensierte gebyrer der dette vil kunne bidra til avfallsreduksjon og økt gjenvinning.»

Miljødirektoratets rapport «Analyse av tiltak for økt forberedelse til ombruk og materialgjenvinning av husholdningsavfall», levert til Klima- og miljødepartementet 15. april 2021, analyserte over 20 tiltak for å øke ombruk og materialgjenvinning. I rapporten ble differensierte avfallsgebyrer, i form av ordninger som gir bedre insentiver for husholdningene til å redusere restavfallet og sortere bedre, vurdert som et kostnadseffektivt tiltak for å forbedre kildesorteringen i husholdningene.

På bakgrunn av dette foreslår departementet å endre forurensningsloven § 34 andre ledd slik at kommunene får en plikt til å innføre differensiert avfallsgebyr.

3.2 Gjeldende rett

Etter forurensningsloven § 30 skal kommunen sørge for innsamling av husholdningsavfall. Videre er kommunen forpliktet til å ha avfallsanlegg for husholdningsavfall, og har også plikt til å ta imot slikt avfall, jf. forurensningsloven § 29 tredje ledd.

Kommunens kostnader forbundet med avfallssektoren skal fullt ut dekkes gjennom avfallsgebyr, jf. forurensningsloven § 34 første ledd (prinsippet om full kostnadsdekning). For avfall kommunen har plikt til å samle inn, motta og/eller behandle etter forurensningsloven §§ 29, 30 eller 31, må gebyret ikke overstige kommunens kostnader (selvkostprinsippet), jf. forurensningsloven § 34 første ledd.

Av § 34 andre ledd følger det at kommunene «bør» fastsette differensierte gebyrer. Dette innebærer at det er overlatt til kommunene å vurdere om slikt gebyr skal fastsettes. Paragraf 34 andre ledd lyder som følger:

«Kommunene bør fastsette differensierte gebyrer, der dette vil kunne bidra til avfallsreduksjon og økt gjenvinning. Forurensningsmyndigheten kan fastsette forskrifter om beregning av gebyr.»

Differensiert gebyr bør brukes der det kan bidra til avfallsreduksjon og økt «gjenvinning». Gjenvinning kan deles opp i tre underkategorier: Forberedelse til ombruk, materialgjenvinning og annen gjenvinning. Med annen gjenvinning menes blant annet energiutnyttelse og bruk av avfall til utfyllingsformål, se lovproposisjonen i Prop. 89 L (2015–2016) side 17.

Kommunens adgang til å fastsette differensierte gebyrer er ikke begrenset til de tilfellene som er nevnt i § 34 andre ledd. Kommunen har også en viss anledning til å differensiere gebyrene hvor dette er begrunnet i reelle kostnadsforskjeller knyttet til betjeningen av den enkelte abonnent eller gruppe av abonnenter.

Ved fastsettelse av differensiert gebyr må kommunen både ta hensyn til prinsippet om full kostnadsdekning og selvkostprinsippet i forurensningsloven § 34 første ledd. Dette innebærer at lave avfallsgebyrer for enkelte avfallstjenester må oppveies av tilsvarende høye gebyrer for andre avfallstjenester. Det innebærer også at de totale gebyrene ikke må overstige de totale kostnadene.

Etter forurensningsloven § 34 andre ledd andre punktum kan forurensningsmyndigheten fastsette forskrifter om beregning av gebyrene. Med hjemmel i denne bestemmelsen er det gitt regler i avfallsforskriften kapittel 15 om fastsettelse av avfallsgebyr for håndtering av husholdningsavfall. Det er hittil ikke gitt forskrift om beregning av differensierte gebyrer.

3.3 Høring av lovendringen

3.3.1 Forslaget i høringsnotatet

Miljødirektoratet la forslaget om å endre § 34 om avfallsgebyr ut på høring 16. oktober 2023, med høringsfrist 16. januar 2024.

Forslaget i høringsnotatet var at § 34 andre ledd skulle lyde:

«Kommunene skal fastsette differensierte gebyrer, der dette kan bidra til avfallsreduksjon, økt forberedelse til ombruk og økt materialgjenvinning. Forurensningsmyndigheten kan fastsette forskrifter om beregning av gebyrene og om differensiert gebyr.»

Etter forslaget skulle forurensningsloven § 34 andre ledd første punktum dermed endres fra «bør» til «skal», slik at kommunene får en plikt til å fastsette differensierte gebyrer.

For å ivareta formålet med EUs rammedirektiv om avfall, ble det også foreslått å endre ordlyden slik at plikten kun gjelder der differensiert gebyr kan bidra til «avfallsreduksjon, økt forberedelse til ombruk og økt materialgjenvinning» (endringer i kursiv). Kommunen forpliktes ikke til å innføre differensiert gebyr der det kan bidra til økt «annen gjenvinning» slik som energiutnyttelse. Kommunen vil imidlertid fortsatt ha anledning til å bruke differensiert gebyr i slike tilfeller.

Differensiert gebyr vil sannsynligvis være et nødvendig virkemiddel for at kommunene skal oppnå vedtatte forskriftskrav til utsortering og separat innsamling. Departementet vurderte likevel at det er en risiko for at kommunene av ulike grunner velger å beholde sine eksisterende ordninger med «enkel gebyrdifferensiering» der gebyret differensieres ut fra volum på beholder eller tømmefrekvens, selv om disse ikke er de mest effektive for å sikre avfallsreduksjon og økt forberedelse til ombruk og materialgjenvinning. På bakgrunn av dette er det usikkert hvor stor effekt et «skal-krav» vil ha alene. Departementet vurderte derfor at det er nødvendig med en hjemmel til å fastsette nærmere bestemmelser i forskrift.

Forurensningsloven § 34 andre ledd andre punktum gir allerede hjemmel til å gi forskrift om beregning av avfallsgebyr. I tillegg til bestemmelser om beregning, er det foreslått en bestemmelse som sikrer at forurensningsmyndigheten har hjemmel til å regulere bruk av differensiert gebyr i forskrift.

3.3.2 Høringsinstansenes syn

Alle som abonnerer på Miljødirektoratets nyhetsbrev om slike høringer ble direkte varslet. Det er flere tusen e-postadresser som får tilsendt nyhetsbrev om høringer, de fleste fra næringsliv, kommuner/fylker, andre statlige etater, konsulenter, organisasjoner og journalister. Følgende instanser har gitt høringsinnspill:

• Oslo kommune

• Trondheim kommune

• Avfall Norge

• BIR

• Bærum Velforbund

• ecoBinio

• Kommunesektorens organisasjon (KS)

• Norsk Industri

• Norsk Kommunalteknisk Forening (NKF)

• Samfunnsbedriftene

Ni av høringsinstansene har uttalt seg om forslaget som var gjenstand for høring.

Innspill til forslaget om å innføre en plikt til gebyrdifferensiering

Åtte av innspillene er positive til forslaget om å innføre en plikt til gebyrdifferensiering.

KS støtter intensjonen med forslaget, men støtter ikke endringen som foreslås. KS begrunner dette med at de mener endringen vil ha minimal betydning i praksis og vil kunne utløse ekstra kostnader i seg selv.

Avfall Norge støtter forslaget, men forventer ikke at det vil være tilstrekkelig til å utløse ønsket effekt, se nærmere omtale nedenfor.

Innspill til forslaget om å endre forskriftshjemmelen

Når det gjelder forslaget om å endre forskriftshjemmelen slik at forurensningsmyndigheten kan fastsette forskrifter om differensiert gebyr, er innspillene noe mer delte.

Samfunnsbedriftene, KS og NKF støtter ikke forslaget om å endre forskriftshjemmelen. NKF stiller seg bak høringsuttalelsen fra Samfunnsbedriftene på dette punktet. Hovedinnvendingen fra Samfunnsbedriftene er at de mener andre virkemidler har større effekt. De peker på viktigheten av at myndighetene er tydelige i målformuleringer, at det tilrettelegges for innovasjon ved at nye virkemidler er teknologinøytrale og at myndighetene er aktive for å få fram ny kunnskap. De uttrykker bekymring for detaljstyring fra statens side hvis forurensningsloven endres på dette punktet, og peker på at dette kan øke det samlede gebyrtrykket på innbyggerne. KS peker i sin høringsuttalelse spesielt på at reguleringer bør være teknologinøytrale og på at det er viktig å ta hensyn til det samlede gebyrtrykket på innbyggerne i kommunene.

Avfall Norge forventer ikke at innføring av plikt til gebyrdifferensiering alene vil være tilstrekkelig til å sikre økt materialgjenvinning på nasjonalt nivå. De støtter derfor forslaget om hjemmel til å forskriftsfeste nærmere bestemmelser om gebyrdifferensiering. De anbefaler at lovendringen etterfølges av forskriftsbestemmelser om differensiert gebyr, herunder hvordan kommunene skal bruke disse, og at det gis nærmere veiledning om dette.

Oslo kommune støtter forslaget om å gi hjemmel for å kunne fastsette forskrifter om differensiert gebyr, mens Trondheim kommune peker på behovet for grundige utredninger hvis slike bestemmelser skal fastsettes. Innspillet fra Bærum velforbund trekker i samme retning og peker på at det må tas lokale hensyn ved et slikt arbeid.

Norsk Industri og det interkommunale avfallsselskapet BIR har ikke omtalt spørsmålet om hjemmel til å fastsette forskrifter om differensierte gebyrer i sine høringsuttalelser.

3.3.3 Departementets vurderinger

Når det gjelder forslaget om å endre forurensningsloven § 34 slik at kommunene skal differensiere avfallsgebyrene, er høringsuttalelsene gjennomgående positive. Departementet drøfter derfor ikke dette videre her.

Høringsuttalelsene til å endre forurensningsloven § 34 andre ledd slik at det gis hjemmel til at forurensningsmyndighetene kan fastsette forskrifter om differensierte avfallsgebyrer, er mer delte.

Særlig spørsmålet om teknologinøytralitet går igjen i de høringsuttalelsene som er kritiske til forslaget. Departementet er enig i at manglende teknologinøytralitet kan være uheldig for teknologiutviklingen framover, hindre hensiktsmessig lokal tilpasning og medføre uforholdsmessig høye kostnader i noen tilfeller.

Departementet har imidlertid ingen intensjon om at eventuelle forskrifter om differensierte gebyrer skal låse kommunene til en spesifikk teknologi. Disse høringsuttalelsene er nyttige innspill i videre arbeid, men departementet mener at det ikke er nødvendig med endringer i lovteksten som følge av dette innspillet.

Departementet anbefaler å endre § 34 i tråd med forslaget omtalt i punkt 3.3.1, men med noen mindre justeringer. Setningen om gebyrdifferensiering er flyttet opp til første ledd, slik at forskriftshjemmelen blir stående i et eget ledd. Dette er gjort for å tydeliggjøre at hjemmelen ikke bare gjelder beregning av differensierte gebyrer, men også beregning av avfallsgebyr generelt etter dagens første ledd. I tillegg er det foreslått å ta inn ordet «bruk» for å tydeliggjøre at det også kan gis forskrift om bruk av differensiert gebyr i tillegg til beregning. Dette er lovtekniske justeringer som ikke endrer innholdet i høringsforslaget, og som derfor ikke krever ny høring.

Departementet foreslår som nevnt i punkt 2.3.3 at Kongen bestemmer når endringsloven trer i kraft og at de enkelte bestemmelsene kan settes i kraft til forskjellig tid. Endringen i § 34 bør tre i kraft ved årsskiftet 2025/2026.