2 Bakgrunnen for lovforslaget om grensekryssende forsendelser av avfall

2.1 Bakgrunn for lovendringen

2.1.1 Generelt

EUs lovgivning om avfall og avfallshåndtering, herunder avfall som krysser grenser, består av flere ulike direktiver, forordninger og vedtak som er innlemmet i EØS-avtalen. Forordning (EU) nr. 1013/2006 om grensekryssende forsendelser av avfall (grensekryssforordningen) er gjennomført i avfallsforskriften kapittel 13 om grensekryssende forsendelser av avfall, med hjemmel i forurensningsloven §§ 31 og 32. Grensekryssforordningen gjennomfører Baselkonvensjonen, som Norge er part til.

Grensekryssforordningen regulerer grensekryssende forsendelser av avfall innad i og ut av EØS-området. Etter forordningen kan grensekryssende forsendelser av avfall være forbudt, være underlagt krav om skriftlig forhåndsmelding og samtykke, eller være underlagt forenklet prosedyre. Hvilke av reglene som gjelder den enkelte forsendelsen, avhenger blant annet av hvilket mottakerland avfallet skal sendes til, om avfallet skal sendes for å gjenvinnes eller sluttbehandles og hva slags type avfall det er snakk om. I tillegg har forordningen en rekke generelle krav, blant annet til finansiell garanti, følgedokumenter og behandlingsbekreftelse.

Den nye grensekryssforordningen ((EU) 2024/1157) opphever gjeldende grensekryssforordning, i tillegg til å endre skipsgjenvinningsforordningen og forordningen om elektronisk godsinformasjon. Den nye grensekryssforordningen er vurdert som EØS-relevant og akseptabel fra norsk side, og forventes innlemmet i EØS-avtalen. Forordningen viderefører i stor grad de samme typer krav som følger av gjeldende grensekryssforordning, men stiller blant annet strengere krav til forsendelser av avfall til sluttbehandling.

Den nye grensekryssforordningen skal sikre bedre kontroll med avfall som krysser landegrenser og gjøre avfallsbehandlingen mer bærekraftig. Endringene er i tråd med og bygger opp under EUs grønne giv, handlingsplanen for sirkulær økonomi, handlingsplanen for null forurensning og EUs strategi for å håndtere organisert kriminalitet. Forordningen vil også bidra til å oppfylle EU-medlemsstatenes forpliktelser etter Baselkonvensjonen. Det er i tråd med Norges forpliktelser etter folkeretten og EØS-avtalen å sørge for at nødvendig og god regulering er på plass til å føre kontroll med grensekryssende avfall.

2.1.2 Ny forskriftshjemmel

Den nåværende forskriftshjemmelen i forurensningsloven §§ 31 og 32 gir forurensningsmyndighetene adgang til å gi forskrift eller pålegg om håndtering av spesialavfall (§ 31) og næringsavfall (§ 32).

Paragrafene 31 og 32 gir ikke fullt ut dekkende hjemmel til å gjennomføre grensekryssforordningen. Bestemmelsene i forurensningsloven gir adgang til å regulere næringsavfall, samt spesialavfall som kan være både næringsavfall og husholdningsavfall. Spesialavfall er avfall som ikke hensiktsmessig kan behandles sammen med annet avfall, enten på grunn av størrelsen eller fordi avfallet har spesielle miljøskadelige egenskaper. Grensekryssforordningen regulerer imidlertid også husholdningsavfall som ikke er spesialavfall. Det er behov for å klargjøre hjemmelsgrunnlaget for regulering av husholdningsavfall som ikke er spesialavfall. Det kan også tenkes å være ønskelig å gi særnorske bestemmelser om grensekryssende forsendelser av avfall, og bestemmelsen bør åpne for dette.

Gjennomføringen av den nye grensekryssforordningen krever endringer i avfallsforskriften. Det anses derfor hensiktsmessig å oppdatere de relevante hjemlene til å gi forskrift nå.

2.1.3 Forurensningsmyndighetens adgang til å gi pålegg

Etter forurensningsloven § 31 og § 32 kan forurensningsmyndighetene, når en forsendelse eller planlagt forsendelse av avfall er i strid med gjeldende regelverk (herunder grensekryssforordningen), gi pålegg om levering av avfall til et lovlig avfallsanlegg.

Det anses imidlertid hensiktsmessig å klargjøre hjemmelen til å gi slike pålegg. Pålegg om å levere avfall til lovlig avfallsanlegg er et viktig virkemiddel for å sikre forsvarlig håndtering av avfall. Pålegg kan gis når en forsendelse har krysset landegrensene, eller dersom en forsendelse blir stoppet i forbindelse med kontroll før den er sendt ut av Norge. Lovforslaget innebærer ikke materielle endringer. Formålet er å sikre en klar hjemmel for pålegg om levering av avfall til lovlig avfallsanlegg i forbindelse med håndheving av bestemmelser om grensekryssende forsendelser av avfall, og dermed gi bedre forutberegnelighet for avfallsaktørene.

2.2 Gjeldende rett

Forordning (EU) nr. 1013/2006 om grensekryssende forsendelser av avfall er gjennomført i avfallsforskriften kapittel 13 om grensekryssende forsendelser av avfall, med hjemmel i forurensningsloven § 31 og § 32 som regulerer håndtering av spesialavfall og næringsavfall.

Etter forurensningsloven § 31 andre ledd, kan forurensningsmyndigheten «i det enkelte tilfelle eller i forskrift treffe vedtak for å få til en hensiktsmessig og forsvarlig oppbevaring, innsamling, transport og behandling av spesialavfall, herunder at ingen må samle inn slikt avfall uten forurensningsmyndighetens samtykke». Etter § 32 tredje ledd, kan forurensningsmyndigheten «i forskrift eller i det enkelte tilfelle pålegge produsenten å levere næringsavfall til kommunalt avfallsanlegg. Bestemmelsen i § 31 andre ledd gjelder tilsvarende». Forurensningsloven har ikke tilsvarende forskriftsbestemmelse som gjelder håndtering av husholdningsavfall som ikke er spesialavfall.

Begrepene «spesialavfall» og «næringsavfall» er definert i forurensningsloven § 27a. Spesialavfall er «avfall som ikke hensiktsmessig kan behandles sammen med annet husholdningsavfall eller næringsavfall på grunn av sin størrelse eller fordi det kan medføre alvorlig forurensning eller fare for skade på mennesker eller dyr», jf. tredje ledd. Den sistnevnte avfallstypen i definisjonen regnes som farlig avfall. Komfyrer, kjøleskap og bilvrak er eksempler på avfall hvor størrelsen gjør disse til spesialavfall. Næringsavfall er «avfall fra offentlige og private virksomheter og institusjoner», jf. andre ledd. Både husholdningsavfall og næringsavfall kan være spesialavfall.

Hjemlene til å fatte vedtak om håndtering av spesialavfall og næringsavfall henger sammen med henholdsvis kommunenes plikt til å samle inn husholdningsavfall som er spesialavfall (§ 30 første ledd), og plikten som produsenter av næringsavfall har til å sørge for at avfall blir brakt til lovlig avfallsanlegg eller gjennomgår gjenvinning (§ 32 første ledd). Forskriftshjemlene i §§ 31 og 32, som gjeldende grensekryssforordning er hjemlet i i Norge, er vidt utformet og dekker de typer krav som stilles i forordningen.

2.3 Høring av lovendringen

2.3.1 Forslaget i høringsnotatet

På oppdrag fra Klima- og miljødepartementet la Miljødirektoratet forslaget om endringer i forurensingsloven ut på høring 23. september 2024, med frist 4. november 2024.

Det ble foreslått en ny § 32b i forurensningsloven for å gi et dekkende hjemmelsgrunnlag for å gjennomføre grensekryssforordningen i norsk rett. Det er ønskelig å ha et hjemmelsgrunnlag også for eventuelle særnorske bestemmelser om grensekryssende forsendelser av avfall, og bestemmelsen er derfor ikke avgrenset til utelukkende å hjemle gjennomføring av grensekryssforordningen.

Bestemmelsens første ledd inkluderer en opplisting av hvilke krav som vil kunne fastsettes i medhold av bestemmelsen. Opplistingen er ikke uttømmende, men vil gi en overordnet oversikt over de ulike kravene som kan forskriftsfestes og vise til at loven vil dekke et bredt spekter av potensielle situasjoner. De konkrete foreslåtte tiltakene i bestemmelsens bokstav a) til d) er tiltak som gjelder allerede i dag i medhold av avfallsforskriften kapittel 13 som gjennomfører grensekryssforordningen.

Det ble videre foreslått en hjemmel for forurensningsmyndigheten i § 32b andre ledd til å kunne gi pålegg om levering til lovlig avfallsanlegg der det har blitt avdekket en ulovlig avfallsforsendelse. Slike pålegg er i dag hjemlet i dagens §§ 31 og 32, og forslaget innebærer ingen materielle endringer, men vil tydeliggjøre koblingen til grensekryssende forsendelser av avfall.

Formålet med endringen er å sikre en klar hjemmel til bruken av et slikt virkemiddel. Pålegg om levering til lovlig avfallsanlegg er et viktig virkemiddel for forurensningsmyndigheten i håndhevingen av regelverket om grensekryssende forsendelser av avfall.

Forslaget i høringsnotatet var at ny § 32b i forurensningsloven skal lyde:

«§ 32b (grensekryssende forsendelser av avfall)

Forurensningsmyndigheten kan gi forskrift om grensekryssende forsendelser av avfall, herunder om:

• a) forbud mot grensekryssende forsendelse av avfall

• b) prosedyrer for grensekryssende forsendelse av avfall, som skriftlig forhåndsmelding og samtykke fra myndighetene

• c) krav til grensekryssende forsendelser av avfall, som finansiell sikkerhet, følgedokumenter og behandlingsbekreftelse

• d) plikt til å ta en avfallsforsendelse tilbake.

Ved ulovlige forsendelser av avfall, kan forurensningsmyndigheten gi pålegg om å levere avfallet til lovlig avfallsanlegg.»

Videre var forslaget at § 79 tredje ledd skal lyde:

«Med bøter eller fengsel inntil 2 år straffes den som forsettlig eller uaktsomt innfører eller utfører avfall i strid med bestemmelser om grensekryssende forsendelse av avfall i forskrift etter § 32b»,

og at § 80 første ledd bokstav l skal lyde:

• «l. forsøker å overtre bestemmelser om grensekryssende forsendelse av avfall i forskrift etter § 32b».

2.3.2 Høringsinstansenes syn

Alle som abonnerer på Miljødirektoratets nyhetsbrev om slike høringer ble direkte varslet. Det er flere tusen e-postadresser som får tilsendt nyhetsbrev om Miljødirektoratets høringer, de fleste fra næringsliv, kommuner/fylker, andre statlige etater, konsulenter, organisasjoner og journalister. I tillegg fikk disse aktørene tilsendt lenke til høring på e-post:

• Regelrådet

• Tolletaten

• Norsk forening farlig avfall

• Norsk Industri

• Samfunnsbedriftene

• Sirk Norge

Miljødirektoratet informerte også om høringen på et bransjeseminar i september 2024. Høringen har ligget åpent tilgjengelig for alle på Miljødirektoratets høringsside.

Det har blitt sendt inn høringsuttalelser fra Naturvernforbundet, Norsk forening farlig avfall, Norsk Industri og Sirk Norge.

Alle høringsinstansene stiller seg positive til forslaget. Naturvernforbundet og Norsk Industri legger vekt på at grensekryssforordningen bør gjennomføres nasjonalt parallelt med andre EU/EØS-land og uten forsinkelser for å sørge for en harmonisering av regelverket i hele EØS-området.

2.3.3 Departementets vurderinger

Det er ikke kommet noen innvendinger mot forslaget. Departementet mener det er nødvendig med en endring i forurensningsloven for å gjennomføre grensekryssforordningen i norsk rett. Forslaget til ny påleggshjemmel innebærer ingen materielle endringer i gjeldende rett.

To av høringsinstansene påpeker viktigheten av at lovendringen gjennomføres tidsnok for å gjennomføre den nye grensekryssforordningen parallelt med andre EU/EØS-land, for å sørge for et harmonisert regelverk for alle relevante aktører som opererer i et europeisk avfallsmarked.

Det er gjort endringer i lovforslaget etter høringen. Endringene er av språklig karakter og har ingen materiell betydning. Det er også inkludert eksempler på typer forbud som det vil kunne være aktuelt for forurensningsmyndigheten å gi i tråd med forskriftshjemmelen i § 32b første ledd bokstav a). Heller ikke denne endringen har noen materiell betydning. Det er derfor vurdert at det ikke er behov for ny høring som følge av endringene.

Departementet foreslår at Kongen bestemmer når endringsloven trer i kraft, og at de enkelte bestemmelsene kan settes i kraft til forskjellig tid. Ny § 32b, og endringene av § 79 og § 80 bør tre i kraft straks for å tilrettelegge for tidsnok gjennomføring av den nye grensekryssforordningen.