4 Forslag om tilgang for kriminalomsorgen til taushetsbelagte opplysninger i folkeregisteret

4.1 Gjeldende rett

Lov 18. mai 2001 nr. 21 om gjennomføring av straff mv. (straffegjennomføringsloven)

§ 7 a regulerer opplysningsplikt overfor kriminalomsorgen. Av bestemmelsens annet ledd bokstav a fremgår det at:

Uten hinder av taushetsplikten har kriminalomsorgen rett til å innhente fra:

• a. Folkeregisteret; opplysninger om innsattes navn, fødselsnummer, fødested, bopel og statsborgerskap.

Som nevnt i pkt. 3.1.2 skiller folkeregisterloven mellom utlevering av taushetsbelagte og ikke-taushetsbelagte opplysninger, og for utlevering av taushetsbelagte opplysninger er det nødvendig med hjemmel i lov, jf. § 10-2 første ledd. Kriminalomsorgen har per i dag en hjemmel for å innhente opplysninger fra Folkeregisteret, jf. straffegjennomføringsloven § 7 a annet ledd bokstav a. Etter endringen i folkeregisterloven og moderniseringen av Folkeregisteret med bl.a. innføring av rettighetspakker med bestemte sett av opplysninger, samsvarer ikke hjemmelen i sektorloven med kriminalomsorgens behov.

Det pågår et arbeid i departementet med å utarbeide et forslag til ny lovregulering av behandling av personopplysninger under varetekt og straffegjennomføring. Inntil ny lovregulering trer i kraft, gjelder fortsatt lov 14. april 2000 nr. 31 om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven 2000) og forskrift 15. desember 2000 nr. 1265 om behandling av personopplysninger (personopplysningsforskriften 2000) for behandling av personopplysninger ved gjennomføring av straff i kriminalomsorgen. Dette følger av overgangsregler fastsatt ved forskrift 15. juni 2018 nr. 877 § 1 bokstav a. Kriminalomsorgens behandling av personopplysninger er i dag videre regulert i straffegjennomføringsloven kap. 1A og 1B med tilhørende forskrifter.

Behandlingen av opplysninger som kriminalomsorgen innhenter fra Folkeregisteret, følger disse behandlingsreglene inntil ny regulering er på plass.

4.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet å endre straffegjennomføringsloven § 7 a annet ledd bokstav a, og gi kriminalomsorgen hjemmel til, uten hinder av taushetsplikt, å innhente fra folkeregistermyndighetene opplysninger som er nødvendige for utførelsen av oppgaver fastsatt i eller i medhold av denne loven eller andre oppgaver fastsatt i eller i medhold av lov, også opplysninger til bruk for utredning, forskning og produksjon av statistikk.

4.3 Høringsinstansenes syn

Det er innkommet totalt 18 høringssvar. Av disse har åtte høringsinstanser konkrete merknader til forslaget.

Generelt er det blant de innkomne høringssvarene bred støtte til forslaget, og enighet om at kriminalomsorgen trenger tilgang til nødvendige opplysninger for å kunne utføre sine oppgaver effektivt, men det er også enkelte instanser som uttrykker bekymring for personvern og rettssikkerhet. Videre er det gitt innspill til forslaget om deler av ordlyden i bestemmelsen, som et par høringsinstanser mener at krever ytterligere vurdering og balansering.

Kriminalomsorgsdirektoratet støtter høringsforslaget, og argumenterer for at tilgangen er nødvendig for en sikkerhetsmessig forsvarlig gjennomføring av samfunnsoppdraget.

Skattedirektoratet støtter forslaget, og påpeker i sin merknad at den foreslåtte endringen i innhentingshjemmelen vil gi kriminalomsorgen hjemmel til å innhente opplysninger som er nødvendige for å utføre oppgaver etter straffegjennomføringsloven og andre relevante lover som pålegger kriminalomsorgen oppgaver. Skattedirektoratet understreker at forslaget til ny lovtekst i stor grad er utformet på samme måte som andre lignende lovbestemmelser som gir tilgang til taushetsbelagte opplysninger fra Folkeregisteret.

Datatilsynet har ingen kommentarer til den foreslåtte utvidelsen av kriminalomsorgens tilgang til taushetsbelagte opplysninger fra Folkeregisteret for de nevnte formålene.

Tilsynsrådet for kriminalomsorgen region vest støtter forslaget. Tilsynsrådet understreker også at en lovfestet tilgang for kriminalomsorgen til opplysninger fra Folkeregisteret, faller innenfor de formål som er angitt i EMK artikkel 8 (2) som kan legitimere inngrep i privatlivet.

Norsk fengsels- og friomsorgsforbund (NFF) støtter anbefalingene som ligger til grunn i høringsnotatet og forslag til lovendring om at kriminalomsorgen innvilges tilgang til taushetsbelagte opplysninger i Folkeregisteret.

Landsforeningen for barnevernsbarn er bekymret for at dagens lovverk kan føre til at viktige relasjoner for innsatte i fengsel ikke blir ivaretatt på bakgrunn av for eksempel manglende sikker identifikasjon eller verifisering av relasjon. Derfor støtter LFB departementets vurderinger, og var enig i at kriminalomsorgen trenger adgang til flere opplysninger fra folkeregisteret enn det dagens lovhjemmel gir for å kunne utføre sine lovpålagte oppgaver.

Norsk Tjenestemannslag (NTL) støtter forslaget til endringer i straffegjennomføringsloven der dette er nødvendig for utførelse av samfunnsoppdraget. NTL uttrykker likevel noe skepsis til at virksomheten automatisk skal kunne få tilgang til denne type opplysninger, uavhengig av hvorvidt dette er nødvendig i den enkelte sak for at kriminalomsorgen skal kunne utføre sitt samfunnsoppdrag.

Fangeforeningen ved Romerike fengsel, avdeling Ullersmo deler departementets vurdering av at kriminalomsorgen i sin saksbehandling har behov for taushetsbelagte opplysninger i Folkeregisteret. En automatisk innhenting av opplysninger vil bidra til sikker verifisering av opplysninger og en mer effektiv saksbehandling ved ulike søknader fra de innsatte mv. Fangeforeningen støtter derfor deler av departementets forslag til lovendring. Samtidig uttrykker Fangeforeningen bekymring over forslaget om å gi kriminalomsorgen automatisk tilgang til taushetsbelagte opplysninger fra Folkeregisteret til oppgaver hjemlet i andre lover enn straffegjennomføringsloven. Foreningen mener at utvidelsen av denne tilgangen kan føre til brudd på personvernet til de innsatte og deres pårørende. Fangeforeningen påpeker at det er viktig å ivareta den enkeltes rett til privatliv og at kriminalomsorgens tilgang bør begrenses til det som er strengt nødvendig for å oppfylle lovpålagte oppgaver etter straffegjennomføringsloven. Foreningen etterlyser også en tydeligere avgrensning av hvilke opplysninger som skal kunne innhentes, og foreslår strengere kontrollmekanismer for å forhindre misbruk av opplysningene.

I tillegg til disse innspillene fra høringsinstansene, så har tre høringsinstanser merknader til den foreslåtte ordlyden «(…) også opplysninger til bruk for utredning, forskning og produksjon av statistikk.»

Skattedirektoratet bemerker at så lenge formålet med utredningen, forskningen og produksjonen av statistikk er «nødvendige for utførelsen av oppgaver fastsatt i eller i medhold av denne loven eller andre oppgaver fastsatt i eller i medhold av lov», har kriminalomsorgen presumtivt behandlingsgrunnlag for de nevnte behandlingsaktivitetene. Skattedirektoratet stiller derfor spørsmål ved om det er nødvendig å nevne utredning, forskning og produksjon av statistikk eksplisitt i lovteksten. Det vises til at ved å nevne disse behandlingsaktivitetene eksplisitt, kan det gis inntrykk av at kriminalomsorgen ønsker å utrede, forske og produsere statistikk for andre formål enn det som fremgår av loven.

Datatilsynet gir uttrykk for at en merker seg at den foreslåtte forskriftsbestemmelsen også skal gjelde «… opplysninger til bruk for utredning, forskning og produksjon av statistikk». Datatilsynet kan ikke se at dette er nærmere omtalt i høringsnotatet. Tilsynet peker på at det fremstår som noe uklart om forslaget innebærer at opplysninger som er innhentet for kriminalomsorgens oppgaver for øvrig, også skal kunne videre brukes for slike formål, eller om opplysninger skal kunne innhentes særskilt for utredning, forskning og produksjon av statistikk. Datatilsynet viser til at det ikke fremgår av høringsnotatet hvorvidt dette innebærer en endring i omfanget av behandlingen av personopplysninger i kriminalomsorgen. Dersom dette er tilfellet mener Datatilsynet at personvernkonsekvensene av forslaget må utredes nærmere.

Fangeforeningen ved Romerike fengsel, avdeling Ullersmo, støtter ikke departementets forslag om å gi kriminalomsorgen automatisk tilgang til taushetsbelagte personopplysninger utover det som er nødvendig ved behandling av den enkelte innsattes sak. Foreningen begrunner dette med, for det første, at departementets forslag etter dens syn går lenger enn det som kriminalomsorgen selv har gitt uttrykk for ved behovet for hjemmelsendringen. Etter det Fangeforeningen oppfatter, så er bakgrunnen og formålet med forslaget å bidra til økt effektivitet og sikker verifikasjon av at opplysninger er korrekte, og videre avhjelpe faren for feil og svikt ved manuell innmating av informasjon i kriminalomsorgens systemer. På bakgrunn av dette ser Fangeforeningen ingen grunn til at kriminalomsorgen skal gis vide innsynsfullmakter til personlig opplysninger som verken er saklig eller strengt nødvendig begrunnet ut fra deres saksbehandling, altså behandling av den enkelte innsattes saker. Følgelig mener Fangeforeningen at «utredning, forskning og produksjon av statistikk» faller utenfor denne saksbehandlingen.

4.4 Departementets vurderinger og forslag

Departementet deler kriminalomsorgens og høringsinstansenes vurdering av kriminalomsorgens behov for tilgang til taushetsbelagte opplysninger i Folkeregisteret som ledd i saksbehandling og utførelsen av samfunnsoppdraget. Behovet for endringene er nødvendige, for at kriminalomsorgen på en effektiv og forsvarlig måte skal kunne sørge for en straffegjennomføring som tar hensyn til formålet med straffen, som motvirker nye straffbare handlinger, som er betryggende for samfunnet, og som innenfor disse rammene sikrer de innsatte tilfredsstillende forhold. Endringen som foreslås skal styrke kriminalomsorgens mulighet til å utføre sitt arbeid effektivt og bidra til samfunnsvern, samtidig som dette også ivaretar hensynet til enkeltpersoners rettigheter og personvern.

Kriminalomsorgen har selv uttrykt behov for en endring i dagens hjemmel til å innhente taushetsbelagte opplysninger i Folkeregisteret. Hjemmelen i straffegjennomføringsloven slik den lyder i dag, gir kriminalomsorgen kun rett til å innhente opplysninger om innsattes navn, fødselsnummer, fødested, bopel og statsborgerskap fra Folkeregisteret. Uten en slik endring som foreslås, vil blant annet registreringsdatoer, registerinformasjon og navn på den registrertes foreldre, ektefelle og barn mv., ikke fremkomme ved søk i Folkeregisteret. Kriminalomsorgen har i sin saksbehandling behov for taushetsbelagte opplysninger, blant annet for sikker identifikasjon og å kunne verifisere dokumentasjon for relasjoner, for eksempel ved søknader om klarering for besøk, permisjoner, innhenting av samtykke fra verge, varsling til fornærmede mv. Kriminalomsorgen har opplyst overfor departementet at det særlig er behovet for å kunne verifisere relasjoner som innebærer at begrenset tilgang til folkeregisteret er sikkerhetsmessig utfordrende. Betydningen av tilgang på relasjonsopplysninger understrekes også av høringsinstansene i deres merknader. Generelt oppgis det fra kriminalomsorgen at automatisk innhenting av taushetsbelagte opplysninger, slik det i dag gjøres med ikke-taushetsbelagt informasjon, vil kunne bidra til økt effektivitet og sikker verifikasjon av at opplysningene er korrekte og videre avhjelpe faren for feil og svikt ved manuell innmating av informasjon i kriminalomsorgens systemer.

Etter departementets vurdering er tilgang til Folkeregisterets rettighetspakke for offentlig virksomhet med hjemmel, dermed nødvendig for at kriminalomsorgen skal kunne utføre sine lovpålagte oppgaver og sitt samfunnsoppdrag.

Departementet opprettholder forslaget til endring av bestemmelsen i straffegjennomføringsloven § 7 a annet ledd bokstav a for å gi kriminalomsorgen tilgang til opplysninger fra Folkeregisteret uten hinder av taushetsplikten. Hjemmelen skal sikre tilgang til opplysninger som er nødvendige for å løse oppgaver i eller i medhold av straffegjennomføringsloven. Departementet vil også sikre at hjemmelen er dekkende for andre oppgaver kriminalomsorgen har eller i fremtiden vil kunne bli pålagt i eller i medhold av annen lov. Kriminalomsorgen utfører i dag oppgaver i medhold av andre lover enn straffegjennomføringsloven. Som eksempler kan nevnes lov 20. juni 2014 nr. 49 om konfliktrådsbehandling (konfliktrådsloven), lov 22. mai 1981 nr. 25 om rettergangsmåten i straffesaker (straffeprosessloven), lov 20. juli 1991 nr. 67 om overføring av domfelte og lov 20. januar 2012 nr. 4 om pågriping og overlevering til og frå Noreg for straffbare forhold på grunnlag av ein arrestordre (arrestordreloven) m.fl.

Selv om departementet forstår bekymringene fremmet av Fangeforeningen ved Romerike fengsel, avdeling Ullersmo, knyttet til potensielle personvernmessige konsekvenser av økt tilgang til opplysninger i Folkeregisteret, mener departementet at de foreslåtte endringene er nødvendige for å opprettholde kriminalomsorgens mulighet til å utføre sitt arbeid effektivt og bidra til samfunnssikkerhet som nevnt ovenfor.

Innhenting, lagring og tilgang til opplysninger som fremgår av forslaget, er utvilsomt et inngrep i retten til privatliv jf. Grunnloven § 102 og Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen artikkel 8 (1). Slike inngrep krever hjemmel i lov. Dessuten må inngrepet tjene et legitimt formål, og det må ikke være tale om et uforholdsmessig tiltak. Forslaget til lovendring medfører en klar hjemmel for tilgang til opplysninger i Folkeregisteret. Departementet mener at en lovfestet tilgang for kriminalomsorgen til opplysninger fra Folkeregisteret, faller innenfor de formål som er angitt i EMK artikkel 8 (2) som kan legitimere inngrep i privatlivet. Departementet viser til at tilgang til de aktuelle opplysninger, er saklig begrunnet i kriminalomsorgens behov for blant annet å kunne verifisere relasjoner i forbindelse med behandling av søknader om permisjon, klarering av besøk og varsling til fornærmede mv. Tilgang til de aktuelle opplysninger, anses ikke uforholdsmessig sett i relasjon til hensynet til en effektiv gjennomføring av straffegjennomføringen og ivaretakelsen av rettssikkerheten til domfelte, pårørende og fornærmede. Dette synet deles også uttrykkelig og nevnes av Tilsynsråd region Vest i dets merknader. Departementet understreker at endringene i straffegjennomføringsloven er i tråd med internasjonale standarder, og behovet for effektiv kriminalomsorg er balansert med hensynet til enkeltpersoners rettigheter. Behandling av opplysninger kriminalomsorgen innhenter fra Folkeregisteret i medhold av en endret hjemmel, skal følge kriminalomsorgens regelverk for behandling av personopplysninger inntil ny regulering er på plass.

En rekke andre offentlige myndigheter som det er naturlig å sammenlikne kriminalomsorgen med, som bl.a. domstolene, konfliktrådet, Statens vegvesen og politiet, har tilsvarende hjemler for tilgang til taushetsbelagte opplysninger i Folkeregisteret, jf. lov 13. august 1915 nr. 5 om domstolene § 63 b, lov 20. juni 2014 nr. 49 om konfliktrådsbehandling § 9 a, lov 18. juni 1965 nr. 4 om vegtrafikk § 43c og lov 4. august 1995 nr. 53 om politiet § 29 a.

Departementet har tatt til etterretning forslagene fra tre av høringsinstanser om å begrense ordlyden i siste del av setningen i bestemmelsen som lyder: «(…) også opplysninger til bruk for utredning, forskning og produksjon av statistikk.» Bakgrunnen for høringsinstansenes synspunkt er at ordlyden utilsiktet kan gi inntrykk av at kriminalomsorgen ønsker å utrede, forske og produsere statistikk for andre formål enn det som fremgår av loven. Departementet presiserer at lovendringen ikke innebærer noen endring i omfanget av behandlingen av personopplysninger i kriminalomsorgen. Opplysningene kriminalomsorgen innhenter fra Folkeregisteret kan også uten formuleringen i høringsforslaget brukes til utredning, forskning og produksjon av statistikk, så lenge behandlingene er «nødvendige for utførelsen av oppgaver fastsatt i eller i medhold av denne loven eller andre oppgaver fastsatt i eller i medhold av lov». Dette er også uttrykt av Skatteetaten i dennes høringsinnspill. Departementet er enig i at det dermed ikke er nødvendig å regulere dette særskilt. Rent praktisk vil kriminalomsorgen med den foreslåtte hjemmelen og ved dagens tekniske løsning hos Folkeregisteret, få tilgang til en datapakke som gir dem mulighet til å hente ut opplysninger om grupper av personer. Disse opplysningene kan brukes i forbindelse med forskning og produksjon av statistikk. Departementet mener at denne faktiske muligheten også skal gjenspeiles i lovteksten, slik at dette er presisert og dermed uavhengig av de tekniske løsningene for Folkeregisterets virksomhet.

Departementet peker også på at liknende formuleringer om at opplysningene innhentet fra Folkeregisteret kan brukes til utredning og statistikk, er benyttet i reguleringen av tilgang på opplysninger i Folkeregisteret for bl.a. konfliktrådene og Sekretariatet for konfliktrådene, jf. lov 20. juni 2014 nr. 49 om konfliktrådsbehandling § 9 a, Statsforvalteren og Statens sivilrettsforvaltning, jf. lov 13. juni 1980 nr. 35 om fri rettshjelp § 28, Sentralmyndigheten, jf. lov 8. juli 1988 nr. 72 om anerkjennelse og fullbyrding av utenlandske avgjørelser om foreldreansvar m v og om tilbakelevering av barn (barnebortføringsloven) § 5, Kontoret for voldsoffererstatning og Statens sivilrettsforvaltning, jf. lov 20. april 2001 nr. 13 om erstatning fra staten for personskade voldt ved straffbar handling m.m. (voldsoffererstatningsloven) § 14, Vergemålsmyndigheten, jf. lov 26. mars 2010 nr. 9 om vergemål (vergemålsloven) § 66. Departementet foreslår på denne bakgrunn at siste del av setningen «(…) også opplysninger til bruk for utredning, forskning og produksjon av statistikk.», opprettholdes.