3 Forslag om nye regler for yrkessykdommer

3.1 Gjeldende rett

3.1.1 Sikkerhetsventil i folketrygdloven for sykdom utenfor yrkessykdomslisten

Yrkesskade er det sentrale rettighetsbegrepet i yrkesskadetrygd og yrkesskadeforsikring. Med yrkesskade menes en personskade, en sykdom eller et dødsfall forårsaket av arbeidsulykke, se folketrygdloven § 13-3 første ledd, jf. andre ledd, og yrkesskadeforsikringsloven § 11 første ledd bokstav a.

Etter begge regelverk kan i tillegg visse yrkessykdommer likestilles med yrkesskade/være dekningsmessig. Det innebærer at også yrkessykdommer kan gi rett til yrkesskadetrygd og yrkesskadererstatning. De sykdommene dette gjelder er fastsatt i to forskrifter med hjemmel i folketrygdloven § 13-4 andre ledd andre punktum, jf. forskrifter 11. mars 1997 nr. 219 om sykdommer og forgiftninger mv. som skal likestilles med yrkesskade (tilleggslisten) og nr. 220 om sykdommer, klimasykdommer og epidemiske sykdommer som skal likestilles med yrkesskade (den «egentlige» yrkessykdomslisten). Tilleggslisten kom i stand for å tilfredsstille de formelle kravene til ILOs rekommandasjoner om yrkessykdom. Listens reelle innhold var allerede dekket gjennom de daværende forskrifter om yrkessykdommer. Listen medfører ingen utvidelse av de sykdommer som kan godkjennes i henhold til den «egentlige» yrkessykdomslisten. Listesykdommer omtales vanligvis som yrkessykdommer.

Etter folketrygdloven kan bare listesykdommene godkjennes som yrkessykdom. Yrkesskadeforsikringsloven viser til den samme listen over yrkessykdommer, se § 11 første ledd bokstav b. Her er det imidlertid unntaksregler i bestemmelsens bokstav c. Sykdommer som ikke står på listen kan godkjennes etter en individuell vurdering (sikkerhetsventil).

Etter yrkesskadeforsikringsloven § 11 første ledd bokstav c er det tilstrekkelig for godkjenning av yrkessykdom at sykdommen skyldes skadelige stoffer eller arbeidsprosesser. Begrepet «skyldes» ses på som henvisning til alminnelige erstatningsrettslige årsaksprinsipper. I Ot prp nr 44 (1988–89) uttaler departementet om bestemmelsens rekkevidde side 56 første spalte siste avsnitt:

«Selv om forskriften etter ftrl § 11-4 nr 1 i prinsippet kan endres raskt, kan man i et konkret tilfelle stå overfor en sykdom som burde vært tatt med i listen, men som foreløpig ikke er det. Skadelidte bør også i disse tilfellene kunne kreve dekning under yrkesskadeforsikringen. Forutsetningen må imidlertid være at han eller hun påviser at årsaken er påvirkning fra arbeidsplassen eller skadelige arbeidsprosesser, jf utkastet § 11 første ledd bokstav c. Gjennom denne avgrensningen er det meningen å få fram at bare typiske yrkessykdommer skal gi rett til erstatning fra forsikringsgiveren.»

Fysiske og psykiske belastningslidelser omfattes likevel ikke av bokstav c. Av proposisjonens kap. VIII følger at det ikke er meningen at belastningslidelser skal gi rett til erstatning etter sikkerhetsventilen. Sikkerhetsventilen er dermed avgrenset eller «lukket». En «lukket» ventil har et begrenset dekningsfelt, hvor enkelte sykdommer eller sykdomskategorier ikke kan prøves. En «åpen» ventil har et ubegrenset dekningsfelt, i den forstand at enhver sykdom utenfor listen kan prøves.

Yrkesskadeutvalget foreslo i NOU 2004: 3 Arbeidsskadeforsikring at det bør gjelde en sikkerhetsventil i den nye arbeidsskadeforsikringsloven for sykdommer som ikke var inkludert på yrkessykdomslisten. Det lå utenfor utvalgets mandat å foreslå endringer i listen. Utvalget foreslo å videreføre sikkerhetsventilen i yrkesskadeforsikringsloven. Det var imidlertid ikke enighet i utvalget om rekkevidden, da både ordlyden og forarbeidene ble vurdert som uklare. Høyesterett hadde ikke behandlet denne bestemmelsen da utvalgets innstilling forelå.

I HR-2004-00310-A (Blodpropp) var spørsmålet om blodpropp (dyp venetrombose) i leggen forårsaket av en tvangsmessig arbeidsstilling i forbindelse med sveising, var omfattet av sikkerhetsventilen. Arbeidstakeren fikk medhold under dissens (3–2). Høyesterett uttalte blant annet at det typiske ved belastningslidelser er at det skjer en utvikling over tid, og at det foreligger et belastende element som gir en kumulerende virkning på kroppen. Flertallet mente at man verken kunne kreve at sykdommen var på vei til å kunne bli godkjent som yrkessykdom, eller at den måtte ha en ytre årsak. Da arbeidsstillingen var nødvendig i skadelidtes arbeid, hadde han ikke selv kontroll over arbeidssituasjonen, og dette talte for å la tilfellet gå under bokstav c. Flertallet viste ellers til lovens formål og system. Mindretallet mente at bokstav c bygget på et krav om ytre påvirkning. Bokstav c fikk ytterligere avklaringer i Bolteløft-dommen (HR-2008- 2053-A), der Høyesterett slo fast at bestemmelsen også omfatter yrkesskader. I Kuldeskade-dommen (HR-2011-00556-A) forsterket Høyesterett sitt syn fra tidligere dommer, om at bokstav c ikke er tilsiktet å ha et vidt anvendelsesområde, men er en sikkerhetsventil for tilfeller som ligger nær opp til hva som dekkes etter bokstav a (yrkesskader) og b (yrkessykdommer).

Yrkessykdomsutvalget foreslo i NOU 2008: 11 Yrkessykdommer at det burde kunne gjøres unntak fra yrkessykdomslisten, og mente at et sikkerhetsnett er en forutsetning for et listesystem. Bruken av begrepet sikkerhetsnett viser at utvalget sannsynligvis mente at flere sykdommer burde kunne bli godkjent enn etter sikkerhetsventilen. Utvalget påpekte imidlertid at det var viktig å finne en balanse mellom liste og sikkerhetsnett, slik at listesystemet ikke uthules. Departementet foreslo i høringen i 2008 at en ny lov om arbeidsskadeforsikring viderefører et system som i yrkesskadeforsikring, med en sikkerhetsventil som supplement til yrkessykdomslisten. Departementet foreslo at ventilen skulle være «åpen», men det ble samtidig foreslått at den skulle ha årsaks- og bevisregler etter mønster fra dansk rett, ikke at yrkesskadeforsikringslovens sikkerhetsventil skulle videreføres. I Prop. 193 L (2012–2013) Lov om arbeidsskadeforsikring, ble det foreslått en slik sikkerhetsventil.

I en dom fra Borgarting lagmannsrett den 17. januar 2021 ble øresus (tinnitus) godkjent som yrkessykdom under yrkesskadeforsikringslovens sikkerhetsventil, se LB-2021-21068. En helikopterpilot med nedsatt hørsel og tinnitus krevde erstatning etter yrkesskadeforsikringsloven § 11. Lagmannsretten fant – basert på vurdering fra rettsoppnevnt sakkyndig – at det ikke var sannsynliggjort en støyskade. Lagmannsretten fant derfor at det ikke var grunnlag for erstatning etter yrkesskadeforsikringsloven § 11 første ledd bokstav b. Derimot fant lagmannsretten at tinnitusplagene var en selvstendig skade som var dekket etter § 11 første ledd bokstav c. Anken til Høyesterett ble ikke tillatt fremmet, se HR-2022-864-U.

STAMIs arbeidsgruppe framholder i sin rapport 1. september 2023 side 30-31:

«I NOU 2008:11 ble det foreslått at det skulle være et «sikkerhetsnett» for å sikre at sykdommer som ikke står på yrkessykdomslista kunne bli vurdert. Ved å gå over til en mer spesifikk liste er det nødvendig med en form for sikkerhetsventil, samtidig er det viktig at man unngår en uthuling av listesystemet. En spesifikk liste vil aldri kunne fange opp alt, og kunnskapen er hele tiden under utvikling. I visse tilfeller kan det være aktuelt å gjøre vurderinger av sykdomstilstander og tilhørende eksponeringer som ikke står på gjeldende yrkessykdomsliste (sikkerhetsventil). Bruk av en slik sikkerhetsventil vil kunne være aktuelt blant annet når sykdommen er meget sjelden eller eksponeringsbildet er svært avvikende fra det som finnes i kunnskapsgrunnlaget, eller at ny kunnskap som tilfredsstiller samme krav til kunnskapsstyrke som det som ligger bak yrkessykdomslista, er tilkommet siden gjeldende versjon av yrkessykdomslista trådte i kraft. Slike saker krever da en særskilt arbeidsmedisinsk vurdering av om sykdomsbildet er karakterisk for aktuell eksponering og i samsvar med det den aktuelle eksponeringen kan framkalle, basert på indikasjoner på kausal sammenheng mellom eksponering og sykdomsbilde. I tillegg, som for saker som vurderes i henhold til yrkessykdomslista, må det gjøres en vurdering av eksponeringen i tid og mengde og avgrensning mot andre årsaksfaktorer enn de arbeidsrelaterte eksponeringene. Det er naturlig at det i slike saker stilles strengere krav til fravær av konkurrerende faktorer som mulig årsak til pasientens sykdom.»

3.1.2 Regelmessig revisjon av yrkessykdomslisten – rådgivende yrkessykdomsutvalg

I dag er det ikke systemer for revisjon av yrkessykdomslisten eller for å ta opp nye sykdommer. Departementet kan endre forskriften, men det gjøres sjelden. Når den først endres, er det gjerne som svar på akutte utfordringer som smittsomme sykdommer, senest i april 2020 der covid-19 med alvorlige komplikasjoner ble inkludert.

Mange land har lister over sykdommer som betegnes som «yrkessykdommer» og som kan gi rett til økonomisk kompensasjon. Revisjon og oppdatering av listene skjer på forskjellig måte og av forskjellige organer i de respektive land. Fordi slike lister gjerne impliserer regulatoriske forhold, er myndighetene som oftest med i arbeidet. Rådgivende komiteer/ekspertutvalg er også regelmessig involvert. Hvordan disse listene benyttes når det gjelder økonomisk kompensasjon, varierer betydelig mellom landene, blant annet avhengig av de generelle trygdeordningene, utformingen av erstatningsordningene, samt ulike årsaks- og beviskrav.

En økende vitenskapelig dokumentasjon på arbeid/helseområdet, nødvendiggjør regelmessig revisjon av en yrkessykdomsliste. Dette kan være snakk om eksponeringer og sykdommer der en mistenker en årsakssammenheng, men som ennå ikke har tilstrekkelig evidens, eller det kan være nye eksponeringer som krever rask vurdering, jf. koronapandemien.

Det vil være et samspill mellom regelmessig revisjon av listen og sikkerhetsventilen. Forutsatt regelmessig revisjon, antas at behovet for en sikkerhetsventil vil være mindre. De «typiske» yrkessykdommer sluses inn på listen via revisjonen. STAMIs arbeidsgruppe formulerer det slik i rapporten side 31:

«Arbeidsgruppen vil presisere at det bør være yrkessykdomslista som ligger til grunn for de aller fleste vurderingene, og at det bør være fokus på en regelmessig oppdatering av yrkessykdomslista slik at nye sykdommer/eksponeringer kan inkluderes på lista når kunnskapsgrunnlaget tilsier det framfor at mange enkelttilstander over tid blir godkjent etter sikkerhetsventilordningen.»

Yrkessykdomsutvalget drøftet i NOU 2008: 11 Yrkessykdommer behovet for oppdatering av yrkessykdomslisten, se punkt 9.6:

«Den norske yrkessykdomslista har ikke vært reelt revidert siden 1957. Utvalget foreslår at det etableres et organ som har ansvar for løpende oppdatering av lista, samt identifikasjon av mulig «nye» sykdommer eller nye sykdoms–eksponeringsforhold som bør inn på lista. Etablering av et slikt organ anses som en nødvendig forutsetning for at utvalgets forslag til ny liste skal kunne fungere etter sin hensikt. Dette gjelder enda mer for en spesifikk liste. Arbeidsmedisinere, andre medisinske fagspesialister og epidemiologer må trekkes inn i dette arbeidet.»

STAMIs arbeidsgruppe anfører i rapporten side 10:

«Arbeidsgruppen foreslår at det etableres et organ som har ansvar for regelmessig oppdatering av lista som en nødvendig forutsetning for at forslaget til ny liste skal kunne fungere etter sin hensikt. Arbeidsgruppen tenker seg at nye sykdommer der akkumulert kunnskap tilsier endring fra mistanke om årsakssammenheng til erkjent årsakssammenheng først behandles etter sikkerhetsventilen og deretter vurderes tatt inn i yrkessykdomslista ved neste revisjon. En slik behandlingsform tilsier at revisjonsorganet for lista får tilgjengeliggjort statistikk over godkjenninger av yrkessykdom etter Folketrygdloven (og etter Yrkesskadeforsikringsloven dersom lista gjøres gjeldende også for behandling etter yrkesskadeforsikringsordningen). Revisjoner av gjeldende yrkessykdomsliste bør etter vårt syn foretas regelmessig av en sammensatt gruppe med personer som har erfaring innenfor arbeidsmedisinske utredninger, vurdering av kunnskapsgrunnlaget innenfor epidemiologi og toksikologi og innenfor kunnskapsanvendelse i rettssystemet.»

3.1.3 Regler (kriterier) for å ta opp nye sykdommer på yrkessykdomslisten

Et sentralt formål med yrkesskadedekningen er i henhold til lovforarbeider og rettspraksis å gi kompensasjon for den særlige risiko som antas å følge av det arbeid man utfører, se Høyesteretts avgjørelser senest i HR-2024-1571-A (Hjemmekontor) med videre referanser, HR-2024-1982-A (Besvimelse), og HR-2024-2272-A (Følgeskade).

Det er derfor viktig at sykdommer som kan gi grunnlag for kompensasjon, bygger på et faglig fundament som tilsier at de skyldes arbeidet man utfører. Den faglige kunnskapen om arbeid og sykdom er i stadig utvikling, og det er avgjørende at kunnskapsutviklingen på egnet måte reflekteres i yrkessykdomslisten.

Yrkessykdomsutvalget drøftet hvilke medisinskfaglige vilkår som burde legges til grunn for forslagene på yrkessykdomslisten. Det vil si hvilke kriterier som må være oppfylt før en kan slutte at det er tilstrekkelig årsakssammenheng mellom sykdom og skadelig eksponering i yrket. Utvalget gjorde blant annet rede for de danske reglene, og framholdt i sin utredning punkt 9.2 blant annet:

«Utvalget slutter seg i hovedsak til de seks danske punktene som utgangspunkt for vurdering av årsakssammenheng, men har likevel valgt å benytte noe mer kortfattede krav til årsakskriterier for sykdommer som skal inkluderes på den norske yrkessykdomslista: En definert sykdom som er basert på klare diagnostiske kriterier og – opptrer etter spesifikke eksponeringsforhold i arbeid – har en høyere forekomst blant eksponerte enn blant ueksponerte – der det ut fra anerkjente vitenskapelige kriterier er dokumentert en årsakssammenheng mellom eksponering og sykdom.»

Departementet foreslo i høringen i 2008 at det burde gjelde regler om såkalt medisinsk dokumentasjon for å ta nye sykdommer opp på en ny arbeidssykdomsliste, fastsatt med hjemmel i arbeidsskadeforsikringsloven. Departementet mente at sykdommer som tas opp på listen må kunne settes i sammenheng med yrkespåvirkningen i alminnelig anerkjent forskning, og viste til de faglige kriteriene som Yrkessykdomsutvalget baserte sitt forslag på. Det ble foreslått at tilsvarende kunnskapsbaserte regler burde gjelde for nye sykdommer som tas opp på arbeidssykdomslisten.

Departementet foreslo i Prop. 193 L (2012–2013) Lov om arbeidsskadeforsikring, at det burde være regler med kunnskapsbaserte kriterier for å ta nye sykdommer opp på en arbeidssykdomsliste, se proposisjonens punkt 6.3.4.3. Det ble foreslått at de faglige kriteriene som Yrkessykdomsutvalget baserte sitt forslag på, og som i hovedsak bygget på dansk regelverk og praksis, burde danne utgangspunkt for slike regler.

3.1.4 Faglig veileder for en ny yrkessykdomsliste

Det er ingen formell veileder til någjeldende yrkessykdomsliste. Men Arbeids- og velferdsetaten har i rundskrivet til folketrygdloven kapittel 13 om yrkesskadedekning, nedfelt uformelle retningslinjer for blant annet å lette vurderingen av og sikre faglig kvalitet i yrkessykdomssakene.

I Danmark har man en omfattende veiledning for vurderingen av «erhvervssygdomme». I veiledningen beskrives både krav til diagnose og krav til eksponering, samt at det gis eksempler på tilfeller som har blitt godkjent eller avslått etter «fortegnelsen» og utenom «fortegnelsen».

STAMIs arbeidsgruppe lister i forslaget til ny yrkessykdomsliste opp sykdommer og eksponeringer som kan sees i sammenheng med den gitte sykdommen. Det er imidlertid ikke gitt diagnostiske kriterier eller angivelse av eksponering i tid og mengde som må til for å sannsynliggjøre årsakssammenheng. For enkelte av sykdommene og eksponeringene har arbeidsgruppen kommet med eksempler i rapporten. Men en forutsetning for at en slik mer spesifikk yrkessykdomsliste skal kunne tas i bruk, er at det utarbeides en veiledning som gir føringer.

En veiledning kan fungere som retningslinjer for vurderingen av enkeltsaker. For noen sykdomsgrupper vil oppføring på yrkessykdomslisten trolig også gi føringer for når det kan være aktuelt for den som mener å ha en yrkessykdom å sette fram krav om erstatning. Spesielt vil det kunne gjelde for sykdommer som både er vanlige i befolkningen og blant dem som utsettes for eksponering som er vanlig i arbeidslivet. Dette vil kunne ha betydning også for en mer målrettet og effektiv bruk av ressursene som kreves for å utrede sakene.

3.2 Dansk rett

Dansk yrkesskaderegelverk har klare likhetstrekk med det norske, og tjente som inspirasjon for arbeidet med NOU 2004: 3 Arbeidsskadeforsikring, og oppfølging av NOUen. Det har derfor også i denne runden vært hensiktsmessig å se hen til dansk lovgivning og måter å organisere yrkesskadeområdet på.

3.2.1 Sikkerhetsventil i folketrygdloven for sykdom utenfor yrkessykdomslisten

Arbejdsskadesikringsloven har en sikkerhetsventil for sykdommer som ikke er tatt opp på erhvervssykdomsfortegnelsen. Etter § 7 andre ledd kan sykdommer utenfor fortegnelsen godkjennes som yrkessykdom, dersom «det godtgøres, enten at sygdommen efter den nyeste medicinske dokumentation opfylder de krav, som er nævnt i nr. 1, 1. pkt., eller at den må anses for udelukkende eller i overvejende grad at være forårsaget af arbejdets særlige art.» Det er Erhvervssygdomsutvalget som behandler saker under sikkerhetsventilen. Men Arbejdsmarkedets Erhvervssikring (AES), som avgjør saker etter arbejdsskadesikringsloven, er ikke bundet av utvalgets innstilling, selv om AES som hovedregel avgjør saken i tråd med innstillingen.

3.2.2 Regelmessig revisjon av yrkessykdomslisten – rådgivende yrkessykdomsutvalg

Beskæftigelsesministeren har med hjemmel i arbejdsskadesikringsloven oppnevnt et permanent erhvervssygdomsudvalg som overfor ministeren foreslår hvilke sykdommer som fyller vilkårene for å tas opp på fortegnelsen over erhvervssygdomme (yrkessykdomslisten). Erhvervssygdomsudvalget består av en leder samt åtte andre medlemmer, som utnevnes for tre år av gangen. Beskæftigelsesministeren utnevner leder og medlemmer. Lederen utnevnes etter innstilling fra AES, mens Sundhedsstyrelsen, Arbejdstilsynet og de offentlige arbeidsgiverne, innstiller ett medlem hver. Ut over det, innstiller Dansk Arbejdsgiverforening to medlemmer og Fagbevægelsens Hovedorganisation tre medlemmer. I Danmark revideres yrkessykdomslisten løpende. Utvalget har videre et kontinuerlig søkelys på nye, aktuelle sykdommer som kan tenkes å inkluderes på listen.

3.2.3 Regler (kriterier) for å ta opp nye sykdommer på yrkessykdomslisten

Kriterier nedfelt i arbejdsskadesikringsloven må være oppfylt for at en ny sykdom skal kunne tas opp på erhvervssygdomsfortegnelsen. Kriteriene forutsetter at sykdommen oppfyller vilkåret om «medicinsk dokumentation». I den danske veiledningen til erhvervssykdomfortegnelsen, heter det om «medicinsk dokumentation», se VEJ nr. 10031 af 06/12/2024:

«Kravet for at optage nye sygdomme på fortegnelsen over erhvervssygdomme er med introduktionen af et nyt erhvervssygdomsbegreb pr. 1. januar 2005, at der foreligger tilstrækkelig «medicinsk dokumentation».

Medicinsk dokumentation indebærer, at der skal foreligge en dokumenteret sammenhæng mellem påvirkning og sygdom. Dokumentationen skal være underbygget ved undersøgelser, gennemført af anerkendte medicinske sagkyndige på et antal tilfælde, der giver grundlag for sammenhæng mellem påvirkning og sygdom.

Ved «medicinsk dokumentation» forstås, at følgende er opfyldt:

1. En biologisk naturlig og logisk forklaring på sygdommen

2. En påvirkning, der må have en karakter og et omfang, der gør sygdommen sandsynlig

3. En sammenhæng mellem påvirkning og sygdom, eksempelvis at øget påvirkning giver øget sværhedsgrad af sygdommen

4. Undersøgelser om udbredelser i befolkningen, der bekræfter en sammenhæng

5. Overbevisende rapportering af tilfælde, der er konstateret ved lægeundersøgelse

6. En betydelig overhyppighed af sygdommen blandt personer, der er udsat for denne påvirkning, i forhold til personer, der ikke er udsat

Som udgangspunkt skal alle ovenstående betingelser være opfyldt. Ved den konkrete vurdering af, om en sygdom kan optages på fortegnelsen over erhvervssygdomme, kan de enkelte betingelser dog tillægges forskellig vægt.»

3.2.4 Faglig veileder for en yrkessykdomsliste

I Danmark er det utarbeidet en omfattende veileder, VEJ nr. 10031 af 06/12/2024.

Veiledningen er først og fremst tenkt som hjelp for saksbehandlere i AES. Men den er også utformet til bruk for andre profesjonelle aktører i deres arbeid med yrkessykdommer.

Veiledningen gir generell informasjon om behandlingen av saker, og skal gi en forståelse av kravene til sammenheng mellom en sykdom og en bestemt eksponering/belastning. Det er utarbeidet en rekke veiledende eksempler på avgjørelser som ikke kan anses for uttømmende.

For en rekke sykdommer beskriver veiledningen også de nærmere betingelser for godkjenning som yrkessykdom, herunder kravene til diagnose og eksponering/påkjenning. Veiledningen fungerer for disse sykdommene som en presisering av de overordnede kravene som framgår av yrkessykdomslisten.

3.3 Forslaget i høringsnotatet

3.3.1 Sikkerhetsventil i folketrygdloven for sykdom utenfor listen

Departementet ba i høringen om at spørsmålet om det burde være en sikkerhetsventil i folketrygdloven for sykdom utenfor listen, ble viet særlig oppmerksomhet. Herunder om bestemmelsen burde utformes overensstemmende med yrkesskadeforsikringsloven § 11 første ledd bokstav c.

3.3.2 Regelmessig revisjon av yrkessykdomslisten – rådgivende yrkessykdomsutvalg

Departementet foreslo i høringsnotatet at det burde etableres en ordning med regelmessig revisjon av yrkessykdomslisten. Departementet ba høringsinstansene om å vie også dette spørsmålet særlig oppmerksomhet, spesielt utformingen av en slik ordning. Alternativet til den mer «formelle» løsningen som ble valgt i Danmark, kunne være en ordning der departementet eller Arbeids- og velferdsdirektoratet med jevne mellomrom tok initiativ til faglige revisjoner, og at for eksempel STAMI ledet revisjonsarbeidet.

3.3.3 Regler (kriterier) for å ta opp nye sykdommer på yrkessykdomslisten

Departementet uttalte videre i tilslutning til dette forslaget, at yrkessykdomsordningens hovedinnretning burde beholdes, noe som talte for at medisinskfaglig kunnskap måtte tillegges stor vekt. Departementet ba høringsinstansene vie spørsmålet om det burde innføres regler, og i så fall utformingen av dem, for å ta opp nye sykdommer på listen, særlig oppmerksomhet.

3.4 Høringsinstansenes syn

3.4.1 Sikkerhetsventil i folketrygdloven for sykdom utenfor yrkessykdomslisten

Alle høringsinstanser som har avgitt svar, mener at folketrygdloven bør ha en sikkerhetsventil for yrkessykdommer.

Enkelte framholder at yrkesskadeforsikringslovens sikkerhetsventil bør gjøres gjeldende i folketrygden, blant andre Advokatforeningen, Akademikerne, Finans Norge, Fysioterapiforbundet, Legeforeningen, Maskinistforbundet og Siops. Fagforbundet støtter også forslaget, men understreker at bestemmelsen i tillegg må omfatte yrkesskader og være uten unntaket for belastningslidelser.

LO påpeker at en sikkerhetsventil etter mønster av yrkesskadeforsikringsloven erfaringsvis vil bli en snever unntaksregel som ikke kan bøte på svakhetene med forslaget til ny yrkessykdomsliste. Flere høringsinstanser har lignende synspunkter, blant annet Kreftforeningen, Personskadeforbundet, Politiets Fellesforbund, Unio og YS, men krever også at en sikkerhetsventil må ha reell betydning og gi sikkerhet for skadelidte.

Andre høringsinstanser, blant annet KS, NHO, Spekter og Virke, har motsatt utgangspunkt, og mener sikkerhetsventilen bør være «lukket», ha et snevert anvendelsesområde og praktiseres strengt, for ikke å uthule listesystemet.

3.4.2 Regelmessig revisjon av yrkessykdomslisten – rådgivende yrkessykdomsutvalg

Alle høringsinstanser som har svart, bortsett fra Norsk Sykepleierforbund, mener at det bør etableres en ordning eller system for regelmessig/jevnlig revisjon av en ny yrkessykdomsliste. Sykepleierforbundet vil heller ha en mer fleksibel og dynamisk liste. Flere høringsinstanser peker på at jevnlig revisjon er en forutsetning for den nye listen.

Enkelte arbeidstakerorganisasjoner tar til orde for at et partssammensatt utvalg/organ bør ha denne oppgaven, blant annet Fagforbundet, Unio og YS. Legeforeningen og Personskadeforbundet støtter denne tilnærmingen.

LHL skriver at den danske ordningen bør kopieres, og KS støtter at det etableres et system med utgangspunkt i den danske løsningen. KS og Finans Norge framholder at «revisjonsorganet» også bør behandle saker under sikkerhetsventilen.

Både NHO, Finans Norge, Spekter og Virke, understreker betydningen av at det rådgivende organet sikres tilstrekkelig faglig kompetanse, at vurderingene er vitenskapelige basert, og at evalueringene er intervallbasert.

Legeforeningen løfter fram at arbeidet bør utføres av en sammensatt gruppe/fagråd bestående av personer med kompetanse innen arbeidsmedisin, epidemiologi, toksikologi og jus, i tillegg til representanter for partene og Arbeidstilsynet. Revisjon bør gjøres jevnlig (3 til 5 år). Med fast intervall og deltakelse fra partene kan revisjonsarbeidet foregå uavhengig av sittende regjering, og bli mindre politikkavhengig. Videre skriver Legeforeningen at man bør få på plass et system som muliggjør uthenting av data fra Arbeids- og velferdsetaten, om søknader og godkjennelser av yrkessykdom – til bruk i statistikk og forebyggende arbeidshelsearbeid.

3.4.3 Regler (kriterier) for å ta opp nye sykdommer på yrkessykdomslisten

Et fåtall høringsinstanser berører direkte spørsmålet om det bør være regler for å ta nye sykdommer opp på en ny yrkessykdomsliste.

Fagforbundet foreslår imidlertid en dansk modell, som også vil innbefatte slike regler. KS, LHL og NHO er tydelig på at det må utformes klare regler for å ta opp nye sykdommer på listen.

3.4.4 Faglig veileder for en ny yrkessykdomsliste

En rekke høringsinstanser tar til orde for at det bør utarbeides en faglig veileder til en ny yrkessykdomsliste. Flere ser på dette som en forutsetning for en ny liste.

3.5 Departementets vurdering

3.5.1 Sikkerhetsventil i folketrygdloven for sykdom utenfor yrkessykdomslisten

Departementet viser til at høringsinstansene som har avgitt svar, mener at folketrygdloven bør ha unntaksregler for sykdom utenfor yrkessykdomslisten. Det er langt fra tilsvarende enighet om hvordan bestemmelsen bør utformes. Noen mener at yrkesskadeforsikringslovens sikkerhetsventil bør gjøres gjeldende, andre mener at en slik bestemmelse uansett må være smal og praktiseres strengt. Atter andre understreker at en sikkerhetsventil må ha reell betydning for skadelidte gjennom å være vid og «åpen», og ikke «lukket» som i dag.

Slik departementet vurderer det, vil en sikkerhetsventil kunne være et element av betydning for å sikre nødvendig fleksibilitet i yrkessykdomsregelverket som følge av et arbeidsliv i stadig omstilling. Den vil kunne motvirke rigiditeten i listesystemet og bidra til at sykdommer som ikke er inkludert på yrkessykdomslisten, kan gi rett til erstatning.

Forutsatt at det innføres et opplegg for jevnlig revisjon av yrkessykdomslisten, antar departementet at behovet for en sikkerhetsventil likevel vil være mindre. Det skyldes at de «typiske» yrkessykdommene vil bli sluset inn på listen i forbindelse med revisjon – der kunnskapsgrunnlaget er til stede og reglene for opptak på listen er oppfylt. I en slik kontekst er det formålstjenlig at sikkerhetsventilens utforming understøtter et system der yrkessykdomslisten til enhver tid skal inneholde «typiske» yrkessykdommer, og ikke uthuler listesystemet og hensikten med jevnlig revisjon. Det er videre grunn til å tro at yrkessykdomsutvalgets behandling vil sikre en grundigere og mer prinsipielle vurdering av hva som bør være godkjent som yrkessykdom, enn det man kan forvente i en rettssak med spørsmål om en konkret sykdom skal henføres under sikkerhetsventilen.

Departementet viser videre til at siden de to yrkesskaderegelverkene har en felles yrkessykdomsliste, bør de også ha en felles sikkerhetsventil. Spørsmålet om sikkerhetsventil har i realiteten også en side mot harmonisering og forenkling. Rettspraksis og Finansklagenemnds praksis har trukket opp rammer for bruken av yrkesskadeforsikringslovens sikkerhetsventil. At rekkevidden til en tilsvarende bestemmelse i folketrygdloven dermed er rammet inn, gir forutsigbarhet for arbeidstakerne, arbeidsgiverne og Arbeids- og velferdsetaten. Følgelig bør årsaks- og beviskravene i yrkesskadeforsikringslovens bestemmelse også gjelde for folketrygdlovens sikkerhetsventil. Tilsvarende bør også folketrygdens sikkerhetsventil være «lukket». Fysiske og psykiske belastningslidelser ut over det som er foreslått inkludert på en ny yrkessykdomsliste, vil tas opp så langt kunnskapsgrunnlaget er etablert og reglene for å ta dem opp, er oppfylt.

Det vises til lovforslaget, § 13-4 tredje ledd.

3.5.2 Regelmessig revisjon av yrkessykdomslisten – rådgivende yrkessykdomsutvalg

En av innvendingene mot dagens yrkessykdomsordning har vært at det ikke foretas noen regelmessig gjennomgang av yrkessykdomslisten. Partene i arbeidslivet har ved flere anledninger etterlyst muligheten for å kunne spille en mer offensiv rolle på yrkessykdomsområdet. Det har tidligere blitt tatt til orde for at det bør opprettes et rådgivende fagforum som aktivt deltar i revisjon av yrkessykdomslisten. Yrkessykdomsutvalget foreslår at det etableres administrative strukturer som ivaretar disse utfordringene. STAMIs arbeidsgruppe understreker i sin rapport blant annet at en ny yrkessykdomsliste har jevnlig revisjon som forutsetning.

Departementet ønsker å legge til rette for fleksibilitet i yrkessykdomsregelverket, slik at endringer i arbeidslivet raskere kan fanges opp. Det er viktig at arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene i fellesskap, og i samarbeid med offentlige myndigheter, samhandler om disse utfordringene. Departementet foreslår derfor at det opprettes et rådgivende yrkessykdomsutvalg.

Departementet mener at arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene bør delta i yrkessykdomsutvalget, slik at de involveres på en annen måte og i større utstrekning enn i dag. Dette vil imøtekomme partenes ønsker om en tettere samhandling om disse spørsmålene. Videre kan det vurderes om utvalget også skal bestå av sentrale fagaktører på yrkessykdomsområdet, for å sikre medisinsk ekspertise. Utvalget skal på bakgrunn av faglige vurderinger, og innenfor de rammene som stilles opp for utvalgets arbeid, gi råd om hvorvidt en sykdom skal tas opp på yrkessykdomslisten.

Til spørsmålet om hvem som bør lede utvalget, kan flere alternative løsninger tenkes. En løsning kan være at lederen er nøytral for partene. I Danmark, som har et lignende utvalg, er det direktøren for AES som er leder. En annen mulighet er at ledervervet går på omgang mellom partene i arbeidslivet. Departementet bør utnevne utvalgets leder, medlemmer og varamedlemmer. Oppnevning av representanter fra partene i arbeidslivet bør skje etter forslag fra partene, og både arbeidstaker- og arbeidsgiversiden må være representert. Det må også vurderes hvor stort utvalget bør være. Det er mulig at for eksempel Arbeids- og velferdsetaten bør bistå utvalget med et sekretariat, som blant annet kan forberede møtene og spørsmålene som utvalget skal vurdere.

Den sentrale oppgaven for utvalget vil være å delta i revisjonen av yrkessykdomslisten. Det vil si i spørsmålet om nye sykdommer bør tas opp på listen, eller om sykdommer som står på den bør fjernes. Dette er et bærende element for å sikre nødvendig fleksibilitet i yrkessykdomsregelverket, som følge av et arbeidsliv i stadig omstilling. Departementet mener at utvalget bør gi råd om eventuelle endringer i yrkessykdomslisten. I sin vurdering av om en sykdom skal tas opp på listen, skal utvalget redegjøre for hvilke momenter som taler for og imot. Utvalgets råd gis til departementet, som vurderer rådet og foretar konsekvensvurderinger før nye sykdommer eventuelt inkluderes på listen. Utvalget bør også gis anledning til å gi råd om forslaget til en ny yrkessykdomsliste som har vært på høring, før denne fastsettes.

Videre er det et spørsmål om yrkessykdomsutvalget bør kunne ta initiativ til forskning på yrkessykdomsområdet, eller systematisering av foreliggende forskningsresultater. Utvalget kan for eksempel sette søkelys på spørsmålet om årsakssammenheng mellom sykdommer hos kvinner og påvirkning fra arbeidsmiljøet. Slike utredninger vil kunne danne grunnlag for råd om endringer av yrkessykdomslisten.

Det er naturlig at utvalget samarbeider tett med det medisinske miljøet for å sikre tilstrekkelig faglig grunnlag for eventuelle forslag til endringer. Arbeids- og helserelatert forskning skjer i dag innen flere miljøer, hovedsakelig ved STAMI, ved de arbeidsmedisinske avdelingene og i regi av ulike programmer fra Norsk forskningsråd. Et yrkessykdomsutvalg innebærer jevnlige vurderinger av hvilke sykdommer som skal stå på listen og en styrking av forskningen på området. Departementet legger også vekt på langsiktige effekter av eventuell økt forskning i typiske kvinneyrker, som vil gi større klarhet i sammenhengen mellom arbeid og sykdom. Etableringen av et yrkessykdomsutvalg er derfor et riktig og nødvendig grep, også i et likestillingsperspektiv.

Det er betydelig støtte blant høringsinstansene til forslaget om regelmessig revisjon av yrkessykdomslisten, og flere instanser peker på at et yrkessykdomsutvalg bør være partssammensatt.

Departementet finner ikke grunnlag for å foreslå at et yrkessykdomsutvalg skal behandle saker som gjelder sikkerhetsventilen. Det er av betydning at kompetansen til både å behandle og treffe avgjørelser også i disse sakene ligger hos dem som er satt til å håndheve yrkesskadeordningen.

Det foreslås at departementet oppretter et yrkessykdomsutvalg og oppnevner medlemmene, samt får fullmakt til å fastsette forskrift om utvalgets sammensetning og arbeidsoppgaver.

Det vises til lovforslaget, § 13-4 femte ledd.

3.5.3 Regler (kriterier) for å ta opp nye sykdommer på yrkessykdomslisten

Departementet mener at yrkessykdomsordningens hovedinnretning bør beholdes, noe som taler for at medisinskfaglig kunnskap må tillegges stor vekt.

En kunnskapsbasert liste med sykdommer der en erfaringsvis vet at yrket er en vanlig eller vesentlig årsak, vil kunne bidra til raske og effektive oppgjør (effektivitetshensynet), forutberegnelighet for arbeidstaker (innrettingshensynet), for forsikringsnæringen (forsikringsbarhet/premiefastsettelse) og for arbeidsgiverne (finansieringen). Det vil også kunne sikre en mer effektiv forebygging av sykdommer fra arbeidsmiljøet (prevensjonshensynet).

Departementet foreslår på denne bakgrunn at det bør være kunnskapsbaserte kriterier for nye sykdommer som tas opp på en arbeidssykdomsliste. Det foreslås at de faglige kriteriene som Yrkessykdomsutvalget baserte sitt forslag på, og som i hovedsak bygger på dansk regelverk og praksis, bør danne et utgangspunkt for dette.

Forslaget om slike kriterier har også en side mot departementets forslag om å opprette et yrkessykdomsutvalg, som vil vurdere hvilke sykdommer som bør kunne likestilles med yrkesskade etter yrkessykdomsforskriften. Departementet presiserer at sykdommer på yrkessykdomslisten som ikke lenger oppfyller kriteriene for å stå der, skal tas av listen.

Det foreslås at departementet får fullmakt til å fastsette forskrift med regler (kriterier) for å ta nye sykdommer opp på yrkessykdomslisten.

Departementet viser til lovforslaget, § 13-4 første ledd andre punktum.

3.5.4 Faglig veileder for en ny yrkessykdomsliste

Departementer mener det er en rekke fordeler med en faglig veileder for bruk av yrkessykdomslisten, som blant annet å sikre mer effektive utredninger av personer med mulig yrkessykdom, raskere saksbehandling i Arbeids- og velferdsetaten og bedre faglig kvalitet på avgjørelsene.

I den forbindelse vises til at både Yrkessykdomsutvalget, STAMIs arbeidsgruppe og en rekke høringsinstanser har pekt på betydningen av at en ny yrkessykdomsliste suppleres med en faglig veileder.

Departementet legger på denne bakgrunn opp til at det utarbeides en faglig veileder for bruken av en ny yrkessykdomsliste.