Del 4
Et felles rammeverk for prioritering

9 Et felles rammeverk for prioritering i helse- og omsorgstjenestene

9.1 Felles mål for prioritering i helse og omsorgstjenestene

Regjeringen vil legge følgende mål til grunn for prioritering i helse- og omsorgstjenestene:

• 1. Prioriteringer skal ivareta likeverdig og rask tilgang til helse- og omsorgstjenester av god kvalitet og bidra til bedre helse og mestring i befolkningen i hele landet og uavhengig av bosted.

  I tråd med regjeringens mål for helse- og omsorgspolitikken skal helse- og omsorgstjenestetilbudet innrettes og utvikles slik at vi får mest mulig god helse og mestring i befolkningen, rettferdig fordelt. Sentrale elementer er likeverdig tilgang og at like tilfeller skal behandles på en likeverdig måte som er tilpasset den enkelte, samtidig som samfunnet er villig til å prioritere pasienter som har størst behov for helse- og omsorgstjenester, høyere. Virkemidlene innen prioriteringsområdet bør innrettes for å redusere risiko for uønsket variasjon i tilgang, for eksempel variasjon som kan tilskrives sosial ulikhet, kjønn, alder, bosted, norskkunnskaper, landbakgrunn eller økonomisk evne.

• 2. Prioritering skal ha legitimitet i befolkningen og hos personellet i helse- og omsorgstjenestene og ivareta tilliten til den offentlige helse- og omsorgstjenesten.

  Åpenhet og etterprøvbarhet er viktig for at prioriteringsbeslutninger skal oppfattes som legitime. Dette gjelder prioriteringsbeslutninger på alle nivåer i helse- og omsorgstjenesten. Prioritering skal forankres i tydelige prinsipper og forutsigbare systemer for prioritering og slik sørge for tillit og legitimitet til prioriteringsbeslutningene i befolkningen og hos personellet.

• 3. Prioritering skal understøtte utviklingen av helse- og omsorgstjenestene og samtidig ivareta tjenestenes bærekraft.

  Den medisinske og teknologiske utviklingen kan bidra til bedre helse og mestring i befolkningen, men kan også utløse ressursbehov innen flere områder, for eksempel personell og tidsbruk, samt finansiering av medisinsk utstyr og legemidler. Ved innføringen av det som er nytt, må det tas hensyn til de til enhver tid gjeldende budsjettrammer og tilgangen til personell. Den teknologiske utviklingen fordrer at vi har gode systemer for vurdering av helseteknologier som kan bidra til innovative og bærekraftige tjenester, både i kommuner og sykehus. Det samme gjelder nye terapier for folkesykdommer med potensielt store budsjettkonsekvenser. Regjeringen legger til grunn en satsing på primærhelsetjenesten og portvokterrollen, som fastlegene har, og tiltak mot overbehandling og overdiagnostisering. Prioritering skal bidra til at tjenestene kan dekke grunnleggende behov over tid, og at den offentlige helsesektoren har bæreevne til å levere nødvendige tjenester av god kvalitet, på tvers av behandlingsnivå og pasientgrupper.

9.2 Felles prinsipper for prioritering

Regjeringen vil legge følgende prinsipper til grunn for prioritering i helse- og omsorgstjenesten.

Prioriteringskriterier

• Nyttekriteriet: Et tiltaks prioritet øker i tråd med den forventede nytten av tiltaket. Den forventede nytten av et tiltak vurderes ut fra om kunnskapsbasert praksis tilsier at tiltaket kan øke pasientens livslengde og/eller livskvalitet, gjennom å gi økt sannsynlighet for:

  • overlevelse

  • forbedring eller redusert tap av mestring og/eller fysisk eller psykisk funksjon

  • reduksjon av smerter, fysisk eller psykisk ubehag

• Ressurskriteriet: Et tiltaks prioritet øker jo mindre ressurser det legger beslag på.

• Alvorlighetskriteriet: Et tiltaks prioritet øker i tråd med alvorligheten av tilstanden. En tilstands alvorlighet vurderes ut fra:

  • risiko for død eller tap av mestring og/eller funksjon

  • graden av tap av mestring og/eller fysisk eller psykisk funksjon

  • smerter, fysisk eller psykisk ubehag

• Både nå-situasjonen, varighet og tap av framtidige leveår har betydning for graden av alvorlighet. Graden av alvorlighet øker jo mer det haster å komme i gang med tiltaket.

Føringer om bruk av kriterier på gruppenivå

• Kvalitetsjusterte leveår (QALY) skal, i tråd med dagens praksis, brukes som et uttrykk for gode leveår. Alvorlighet av tilstander måles som absolutt prognosetap, det vil si mulig tap av framtidige gode leveår som følge av at et vurdert tiltak ikke blir gitt.

• Prioriteringskriteriene skal vurderes samlet og veies mot hverandre. Jo mer alvorlig en tilstand er, eller jo større nytte et tiltak har, jo høyere ressursbruk kan aksepteres. Lav alvorlighet og begrenset nytte av et tiltak kan bare forsvares hvis ressursbruken er lav.

• Personellkonsekvenser av alle tiltak skal vurderes og vektlegges. Det skal utarbeides metoder eller faktorer for å vurdere personellkonsekvenser for hele helse- og omsorgstjenesten innenfor rammene av ressurskriteriet i prioriteringsvurderinger.

• Effekter på ressursbruk i den kommunale helse- og omsorgstjenesten som er utløst av tiltak i spesialisthelsetjenesten eller motsatt, skal tas hensyn til i metodevurderinger på gruppenivå.

• Metodevurderinger av tiltak må understøttes med skjønnsmessige vurderinger i en totalvurdering av tiltaket. Stor usikkerhet knyttet til dokumentasjon og beregningsmetoder skal, alt annet likt, gi lavere prioritet.

• I vurdering av tiltak på gruppenivå er skjønnsmessige vurderinger særlig knyttet til usikkerhet ved dokumentasjon og budsjettkonsekvenser ved innføring av tiltak.

Føringer om vurdering av særskilt små pasientgrupper med alvorlig tilstand

• I tråd med etablert praksis kan det aksepteres et høyere ressursbruk ved vurdering av tiltak rettet inn mot særskilt små pasientgrupper med svært alvorlig tilstand.

• Ved vurdering av tiltak rettet mot små pasientgrupper med alvorlig tilstand hvor det er vanskelig å gjennomføre kontrollerte studier av effekt, kan et lavere krav til dokumentasjon aksepteres.

Avgrensing av hvilken nytte og ressursbruk som skal vektlegges i prioriteringsbeslutninger

• All relevant ressursbruk i helse- og omsorgstjenesten skal så langt som mulig tas hensyn til.

• Helseforbedringer for pårørende kan i relevante tilfeller telles med i beregning av nytte.

• Personellkonsekvenser skal utredes spesifikt som en del av beslutningsgrunnlaget for prioriteringer innenfor rammene av ressurskriteriet. Det skal også utarbeides metoder eller faktorer for å vurdere personellkonsekvenser for hele helse- og omsorgstjenesten innenfor rammene av ressurskriteriet i prioriteringsvurderinger.

• Effekter på ressursbruk i den kommunale helse- og omsorgstjenesten som er utløst av tiltak i spesialisthelsetjenesten eller motsatt, skal tas hensyn til i metodevurderinger på gruppenivå.

• Pasientens tidsbruk knyttet til gjennomføring av helsehjelpen, skal tas hensyn til.

• Konsekvenser av helsehjelp for pasientens framtidige produktivitet skal ikke tillegges vekt.

• Konsekvenser av helsehjelp for pasienters framtidige forbruk av offentlige tjenester, herunder ikke-relaterte helse- og omsorgsutgifter og mottak av stønader eller pensjoner, skal ikke tillegges vekt.

• Elementer fra et samfunnsperspektiv kan belyses i sekundæranalyser ved prioriteringer på særskilte områder, jf. omtale i kapittel 4.3.6.

Prinsipper for rettferdige prosesser

• Informasjon og kommunikasjon: Åpne prosesser kjennetegnes av at relevant informasjon er tilgjengelig og forståelig, blant annet kunnskapsgrunnlaget og begrunnelsen for beslutningen. Åpenhet i beslutningsprosesser skal praktiseres i tråd med relevant regelverk, blant annet bestemmelser i forvaltningsloven, offentleglova, forretningshemmelighetsloven og legemiddelloven.

• Mulighet for å bli hørt: Medvirkning er prinsippet om at de som berøres av en beslutning, eller er brukere av tjenester, gis innflytelse på utformingen av tjenestene. I praksis innebærer det muligheten for å bli inkludert i beslutningsarenaer og prosesser og muligheten for å bli hørt. Medvirkning skal ivaretas i prioriteringsprosesser i møte med den enkelte pasient, bruker og pårørende. Medvirkning skal også ivaretas i prioriteringsprosessene på systemnivå.

• Oversikt og etterprøvbarhet: Det må være mulig å vurdere beslutninger opp mot de generelle prinsippene for prioritering. Åpenhet og mulighet for medvirkning er viktige premisser for etterprøvbare beslutningsprosesser fordi de gir berørte parter adgang til relevant informasjon og kunnskap om beslutningen.

9.3 Nasjonalt råd for prioritering og bærekraft i helse- og omsorgstjenestene

9.3.1 Erfaringer med tidligere nasjonale råd for prioritering

Norge hadde i perioden 2000–2017 et nasjonalt råd for prioritering i helse- og omsorgstjenesten (2000–2007 og 2015–2017) eller et nasjonalt råd for kvalitet og prioritering i helse- og omsorgstjenesten (2007–2015). En evaluering fra 2015 konkluderte med at det er behov for et nasjonalt prioriteringsråd, og pekte på flere positive sider, herunder at:

• Rådet bidro til åpen diskusjon om prinsipielle spørsmål knyttet til prioritering på tvers av sektor- og gruppenivå.

• Sammensetning av rådet med ansvarsbærende aktører og brukerorganisasjonene bidro til at rådet ble noe mer enn en arena for å fremme dialog og felles situasjons- og problemforståelse. Deltakelse på ledernivå skulle bidra til å sikre oppfølging av rådets anbefalinger og vedtak i egen organisasjon.

• Sekretariatet var faglig solid, og i evalueringen framkom det at sekretariatet opplevdes å legge sakene fram på en nøytral og godt belyst måte.

Rådet ble likevel avviklet i 2017. Hovedbegrunnelsen var at det i spesialisthelsetjenesten var bygd opp mekanismer og systemer for prioritering i langt større grad enn da rådet ble oppnevnt, og at drøfting av prioritering i helsetjenesten må relateres til beslutningssituasjoner på ulike nivåer.

Behovet for et formelt tverrsektorielt kompetansemiljø ble løftet både av Blankholm-utvalget og i rapporten Prioritering på klinisk nivå fra Helsedirektoratet. De virkelig vanskelige prioriteringsdilemmaene har ofte elementer av sviktende dialog mellom tjenestenivåer, manglende gjensidig problem- og situasjonsforståelse og ulik fordeling av nytte og kostnader.

9.3.2 Ekspertgruppens forslag

Ekspertgruppen åpenhet anbefalte å opprette et nasjonalt kompetansesenter for prioritering og bærekraft lagt til universitets- og høyskolesektoren, etter modell fra Sverige (Prioriteringscentrum, tilknyttet Linköpings universitet).

Bakgrunnen for forslaget var en vurdering av at det mangler et formelt kompetansemiljø som kan ta opp prioriteringsspørsmål i offentligheten, og som kommuner og fylkeskommuner også kan støtte seg på. Formålet med et slikt senter ble av ekspertgruppen omtalt som blant annet å bidra til undervisning, kompetanseutvikling, folkeopplysning, forskning, konferanser og utvikling av refleksjonsverktøy. Bærekraftperspektivet ble løftet fram med tanke på å redusere overdiagnostikk og overbehandling.

9.3.3 Høringsinstansenes syn

Det er ikke mange høringsinstanser som har uttalt seg om et nasjonalt kompetansesenter. Enkelte aktører, som KS, sier klart nei til et slikt senter og mener man bør bygge videre på kompetansemiljøer som allerede finnes. I høringsuttalelsene er det heller ikke klart hva slags rolle et slikt kompetansesenter skal ha. Flere påpeker at spørsmålet om organisering bør utredes nærmere, og stiller spørsmål ved om et kompetansesenter er effektiv ressursbruk.

Forskningsmiljøer oppgir at dersom en slik instans blir opprettet, bør den ha tett kontakt med miljøene som fatter beslutninger om prioritering, og, når det er relevant, koble kunnskap fra universitetsmiljøene. Direktoratet for medisinske produkter (DMP) mener at et kompetansesenter kan bidra med kunnskapsformidling om prioriteringer, være med på å styrke samspillet mellom aktørene og heve kvaliteten i prosessene og kommunikasjon. Helse Nord RHF er i tvil om et slik senter vil dekke spesialisthelsetjenestens behov. Helse Midt-Norge RHF støtter at et eventuelt senter tilknyttes et akademisk miljø med tett samarbeid med klinisk relevante miljøer. De løfter også at et kompetansesenter kan være bidragsyter til faglig formidling og mediekommunikasjon omkring trender i samfunnet som øker belastningen på spesialisthelsetjenesten. Helse Vest RHF ser positivt på forslaget fra ekspertgruppen og viser til at et nasjonalt kompetansesenter også kan være en god støtte for helseforetakene når det gjelder spørsmål og utfordringer om prioritering. Helse Sør-Øst RHF støtter ekspertgruppens forslag og mener vinklingen mot å sikre en bærekraftig helsetjeneste bør være sentral. De mener at kompetansesenteret bør ha en tydelig forankring inn mot kliniske miljøer.

9.3.4 Departementets vurdering

I vurderingen av ekspertgruppens anbefaling tar departementet utgangspunkt i om og i hvilken grad det foreligger følgende behov:

1. forskning og kunnskapsutvikling om prioritering

2. kompetanseutvikling hos tjenesten, forvaltningen m.m. og folkeopplysning

3. dialog og forståelse for prioritering i større prinsipielle saker og prioritering på tvers av grupper eller nivåer i helse- og omsorgstjenesten

Departementet vurderer at mangel på en nasjonal aktør med overordnet ansvar ikke synes å være problematisk når det gjelder det operative og tjenesterettede kompetansearbeidet, folkeopplysning og forskning om prioritering, jf. høringsuttalelsene som trekker fram at mye gjøres i tjenesten og i etablerte akademiske miljøer.

Forskning om prioritering bør fortsatt ivaretas gjennom etablerte systemer for forskning og være basert på konkurranseutsatte forskningsmidler for å ivareta krav til kvalitet og habilitet, og ikke sentraliseres til enkelte akademiske miljøer.

Det er behov for kompetanseutvikling i tjenesten om prioritering på klinisk nivå. Dette bør ivaretas gjennom de etablerte systemene for utdanning av helsepersonell i grunnutdanningen (RETHOS) og i spesialistutdanningen, jf. tiltakene fremmet i kapittel 8.4. Departementet vurderer at det som mangler, er kunnskapsformidling til ulike aktører, herunder de kommunale helse- og omsorgstjenestene, underliggende etater (f.eks. statsforvalterne), media og befolkningen.

Flere aktører bidrar i den offentlige debatten om prioritering. Etter avviklingen av nasjonalt råd for prioritering mangler det imidlertid et forum som kan bidra til diskusjoner på nøytral grunn, og som kan danne en møteplass for dialog på tvers av tjenestenivåer og finansieringsansvar.

Basert på dette mener departementet at det er behov for å etablere en dialogarena, der berørte parter kan komme sammen for å få en felles situasjonsforståelse, drøfte prioriteringsdiskusjoner på tvers av nivåene og gi råd om relevante problemstillinger om prioritering. Rådene skal understøtte politikkutformingen og beslutningstakere på alle nivåer i helse- og omsorgstjenestene i deres prioriteringsbeslutninger.

Regjeringen vil

• etablere et Nasjonalt råd for prioritering og bærekraft i helse- og omsorgstjenesten.

9.3.4.1 Om oppgaver og sammensetning av rådet

Departementet mener at Helsedirektoratet bør få ansvar for rådet, fordi de gjennom sitt samfunnsoppdrag har en sentral rolle i å iverksette politikk, bidra til god og sikker behandling i helse- og omsorgstjenesten og god helse, herunder folkeopplysning, samt at de understøtter kunnskapsutvikling i kommunene i samarbeid med andre relevante aktører.

Viktige oppgaver for rådet kan være dialog og erfaringsutveksling om prinsipielle saker, tjenesteovergripende utfordringer og utviklingstrekk, herunder gi råd, identifisere kompetanse- og kunnskapsbehov og nettverksbygging, tjenesterettede eller befolkningsrettede formidlingsaktiviteter.

Sammensetning av rådet vil inkludere beslutningstakere i spesialisthelsetjenesten, kommunale helse- og omsorgstjenester og helseforvaltningen samt representanter fra universitets- og høgskolesektoren og pasient- og brukerorganisasjoner.

9.3.4.2 Om forholdet mellom rådet, beslutningstakere og Ekspertpanelet

Departementet vil i oppfølgingen av meldingen definere rådets mandat, herunder tydelig avgrense rådets oppgaver opp mot rollen til Direktoratet for medisinske produkter (DMP), Nye metoder og Ekspertpanelet (nasjonalt organ for rådgivning ved alvorlig livsforkortende sykdom). Nye metoder og DMP behandler et stort antall enkeltsaker som dreier seg om bruk av en bestemt metode på en bestemt indikasjon, eller i en bestemt sykdomsfase. Nye metoder og DMP vurderer disse enkeltmetodene etter prioriteringskriteriene. Departementet vurderer at dette overlapper relativt lite med de sakstyper som det kan være aktuelt å ta opp i et bredt nasjonalt råd, der det vil dreie seg om å drøfte prinsipielle og store saker som kan angå hele helsetjenesten, og ikke minst gråsoner med behov for samarbeid mellom kommunale helse- og omsorgstjenester og spesialisthelsetjenesten. I den grad vurdering av enkeltsaker i Nye metoder eller i DMP fører til større prinsipielle og strukturelle diskusjoner, med avhengigheter utover virkeområdet, vil det være en fordel å ha mulighet for å løfte disse i en nøytral dialogarena.

Ekspertpanelet fatter ikke beslutninger, men gjør en ny vurdering av sykdom og behandling og kan gi råd i enkeltsaker om behandlingsvalg for pasienter med alvorlig livsforkortende sykdom. Panelets rolle er avgrenset mot Nye metoder i mandatet.

9.3.4.3 Årlig nasjonal prioriteringskonferanse

I tråd med ekspertgruppens anbefaling bør rådet arrangere en årlig nasjonal konferanse om prioritering og bærekraft i helsetjenestene. Fram til 2016 arrangerte Nasjonalt råd for (kvalitet og) prioritering i helse- og omsorgstjenesten den årlige konferansen Helse i utvikling, som samlet flere hundre deltakere fra brukerorganisasjoner, tjenesten, profesjonsforeninger, helseforvaltningen, helsepolitikere, akademiske miljøer, presse og allmennheten. Blant annet gjennom disse konferansene bidro rådet regelmessig til å sette ulike prioriteringsspørsmål på den offentlige dagsordenen. Departementet vurderer at en slik oppgave kan ivaretas av rådet.

9.4 Bedre beslutningsgrunnlag gjennom analyse og forskning

En komponent i et samlet rammeverk for prioritering er analyse og forskning. Utvikling og bruk av registerdata, klinisk forskning samt helsetjeneste- og implementeringsforskning styrker dokumentasjons- og kunnskapsgrunnlaget som kan bidra til bedre beslutningsgrunnlag for prioriteringer, og til en mer bærekraftig bruk av ressursene i tjenestene.

9.4.1 Kvalitetsregistrene

De regionale helseforetakene har ansvar for etablering, finansiering og drift av nasjonale medisinske kvalitetsregistre samt bidra til at etablerte registre benyttes i tråd med formålet. Et medisinsk kvalitetsregister er et helseregister hvor det løpende dokumenteres resultater fra helsehjelp for en avgrenset pasientgruppe med utgangspunkt i individuelle behandlingsforløp. Formålet med medisinske kvalitetsregistre er gjennom statistikk, analyser og forskning å danne grunnlag for kvalitetsforbedring av helse- og omsorgstjenesten. Medisinske kvalitetsregistre gir unike muligheter til å forske på effekt av behandlingskvalitet i helsetjenesten. I 2022 ble det rapportert om totalt 343 datautleveringer til forskning, styringsformål og kvalitetsforbedringstiltak fra de da 58 medisinske kvalitetsregistrene med nasjonal status. Samme år oppga registrene at det totalt ble publisert 319 vitenskapelige artikler, basert på data fra medisinske kvalitetsregistre. Data fra kvalitetsregistre kan brukes på ulike måter i forskningssammenheng. Det kan være som grunnlag for kliniske utprøvinger, observasjonsstudier eller registerbaserte randomiserte studier. Registerdata kan brukes til å monitorere resultater av behandling av sykdom i et livsløpsperspektiv samt sammenligne effekt av ulike etablerte behandlingsmetoder.

9.4.2 Klinisk forskning

Regjeringen vil at klinisk forskning skal være en integrert del av all pasientbehandling og praksis. Klinisk forskning undersøker effekt og sikkerhet av en behandlings- eller rehabiliteringsmetode, eller andre endringer i et behandlingsopplegg. Regjeringen viderefører den langsiktige satsingen på kliniske studier og vil i 2025 videreutvikle den nasjonale handlingsplanen for kliniske studier. Departementet har mottatt innspill om at det blant annet er behov for økt bruk av helseøkonomiske evalueringer i planlegging og gjennomføring av kliniske studier, mer samarbeid nasjonalt og internasjonalt om kliniske studier, implementeringsforskning og prioriteringer i forskningsinnsatsen. Innspillene vil bli vurdert i forbindelse med arbeidet som skal pågå i 2025.

Program for klinisk behandlingsforskning i spesialisthelsetjenesten ble etablert i 2016 for å imøtekomme behovet for flere større, nasjonale kliniske behandlingsstudier. Studier som er finansiert av programmet, skal ha aktiv forskningsdeltakelse fra samtlige regioner og bidra til like muligheter for deltakelse fra pasienter over hele landet. Departementet har gitt føringer om bruk av virkemiddelet behovsidentifisert forskning i de regionale helseforetakenes forvaltning av forskningsmidlene i programmet. Virkemiddelet skal bidra til at deler av forskningsmidlene prioriteres etter kunnskapsbehov som er identifisert av pasienter eller i tjenenesten, og ta i betraktning hvordan de øvrige forskningsmidlene fordeler seg mellom fagområdene, samt fordeling av sykdomsbyrden i befolkningen. Virkemiddelet kan bidra til at kunnskapsbehov som er identifisert i Nye metoder, kobles til oppstart av forskningsprosjekter, som vist til i rapporten fra den ene av ekspertgruppene. Intensjonen med behovsidentifisert forskning er å prioritere forskning rettet mot sluttbrukernes behov. I et prioriteringsperspektiv kan virkemiddelet ha en fordelingspolitisk begrunnelse ved at det tildeles midler til forskning som kan gi økt kunnskap om problemstillinger som har betydning for befolkningens helse, og som ellers muligens ikke ville blitt belyst av forskere og/eller industri. I Nasjonal helse- og samhandlingsplan 2024–2027 vises det til at regjeringen ønsker at det legges til rette for lokal tilpasning og effektevaluering ved implementering og spredning av nye tiltak, gjennom systematisk bruk av virkelighetsdata og implementeringsforskning. Regjeringen har styrket formålet gjennom Forskningsrådet for å stimulere til flere studier innenfor implementeringsforskning.

9.4.3 Helsetjenesteforskning

Helsetjenesteforskning bidrar til utvikling av kunnskap om effektive måter å organisere, lede, finansiere og levere helse- og omsorgstjenester av høy kvalitet. Helsetjenesteforskning finansieres både nasjonalt gjennom Norges forskningsråd og de regionale helseforetakene og i EU gjennom partnerskapet European Partnership on Transforming Health and Care Systems (THCS) i Horisont Europa, der norske miljøer deltar aktivt. I kombinasjon med stort datatilfang fra nasjonale registre, medisinske kvalitetsregistre og elektroniske pasientjournaler gir dette et godt grunnlag for helsetjenesteforskningen i Norge.

Det er behov for å fremme bruk av resultater fra helsetjenesteforskningen i tjenestene, og som grunnlag for beslutningstaking og politikkutforming.

9.4.4 Kunnskapsstøtte og forskning for, med og om kommunene

Generelt mangler det forskning på og systematisk dokumentasjon av effekten av tiltak som gjennomføres i de kommunale helse- og omsorgstjenestene. KS viser til at ulike typer tilskudd og prosjektmidler ser ut til å være viktig for utvikling av tjenester i kommunene. Det har imidlertid vært lite forskning på disse nasjonale satsingene. En helhetlig tilnærming der finansiering av utviklingsprosjekter knyttes sammen med forskningsmidler, kan være nyttig for å videreutvikle kunnskapsgrunnlaget for kommunene. Det finnes nasjonale registerdata som Kommunalt pasientregister (KPR), KOSTRA og kvalitetsindikatorer som er med på å gi innsikt som kan lette prioriteringen i kommunene. Det synes imidlertid å være stor ulikhet i hvordan kommunene benytter disse datakildene i sitt planarbeid. I tillegg til et bedre kunnskapsgrunnlag er det behov for gode plattformer der dette kunnskapsgrunnlaget gjøres tilgjengelig for kommunene. Her er det flere satsinger som har øremerket ressurser til anvendelse for forskning for kommunene.

Kommunenes samarbeidsarena for forskning (KSF) er et kunnskapssystem for de helse- og omsorgstjenestene i kommunene som er under oppbygging. Formålet med KSF er å styrke rammebetingelsene for forskning, innovasjon og kunnskapsutvikling i kommunene med utgangspunkt i deres behov. KSF bygger samarbeid mellom små og store kommuner, forskningsmiljøer og andre aktører som understøtter kunnskapsutvikling og spredning av kunnskap i kommunene. KSF skal styrke grunnlaget for kunnskapsbaserte beslutninger og tjenesteutvikling i kommunene, bidra til å samordne kommunenes kunnskapsbehov, prioritere kommunerelevant forskning og bidra til spredning og bruk av kunnskap, innovasjons- og forskningsresultater. I et nært samarbeid med KS utvikler Folkehelseinstituttet et kunnskapsstøttesystem for kommunale helse- og omsorgstjenester. Dette kunnskapsstøttesystemet retter seg mot et samarbeid med andre samfunnssektorer rundt kunnskapsoppsummeringer og metodevurderinger, med særlig vekt på mini-metodevurderinger og andre verktøy. Hensikten er å generere kunnskap fra kommunale helse- og omsorgstjenester om både effekt av tiltak og ulike intervensjoner og betydning for ressursbruk. Målet er å gi kommunene et bedre grunnlag for å kunne ta beslutninger i tråd med prioriteringskriteriene. Se omtale av forvaltning av forskningsmidler i de kommunale helse- og omsorgstjenestene i kapittel 6.5.

En helse- og omsorgstjeneste av god kvalitet fordrer kunnskapsbasert praksis og systematisk arbeid med kvalitetsforbedring.

For å forsterke dette arbeidet og rette det ytterligere inn mot prioriteringsprosesser løftes følgende tiltak:

• fortsette arbeidet med å utvikle Kommunenes samarbeidsarena for forskning (KSF)

• videreutvikle kunnskapsstøttesystem som retter seg mot den kommunale helse- og omsorgstjenesten, gjennom oppdrag til Folkehelseinstituttet

• samle relevant statistikk om forskning og innovasjon innenfor hele helse- og omsorgsfeltet og gi et godt kunnskapsgrunnlag for beslutninger på alle nivåer

9.4.5 Forskningsmiljøer og forskningsaktivitet om prioritering

Forskning og kunnskapsutvikling innenfor prioritering bør ivaretas innenfor eksisterende virkemidler. Forskningsrådet har siden 2001 hatt flere såkalte anvendte forskningsprogrammer for helsetjenesteforskning og helseøkonomi. Program for helse- og omsorgstjenester 2006–2010 hadde prioritering som et av fire tematiske hovedområder. Det overordnede målet var å utvikle relevant ny kunnskap om helsetjenesten. Program for helse- og omsorgstjenester 2011–2015 fulgte opp den tidligere satsingen med vekt på helseøkonomi og omsorgstjenester og deretter programmet Gode og effektive helse-, omsorgs- og velferdstjenester (2015–2024) (HELSEVEL). Prioritering som tema inngikk i HELSEVEL, men var ikke spesifikt løftet fram slik som det var i de tidligere programmene for helse- og omsorgstjenester. Fra 2019 la Forskningsrådet om fra programstyring til porteføljestyring. Helseporteføljen i Forskningsrådet omfatter hele fagområdet medisin og helsefag og er bredt definert. Prioritering som tema inngår i helseporteføljen på linje med alle temaene som inngår i fagområdet medisin og helsefag i Forskningsrådets totale helseportefølje, og i den målrettede helseporteføljen.

Forskningsrådet har bevilget 178,6 millioner kroner i perioden 2006–2024 til 24 prosjekter med temaet prioritering i helse- og omsorgstjenestene. Det viser rapporten Forskning på prioritering i helse- og omsorgstjenestene, Forskningsrådet 2025. Midlene er fordelt med 121,2 millioner kroner til 19 forskerprosjekter, 28 millioner kroner til et kompetanse- og samarbeidsprosjekt, 24 millioner kroner til et institusjonsforankret strategisk prosjekt og 5,4 millioner kroner til tre innovasjonsprosjekter.

Det er flest prosjekteiere fra universitets- og høyskolesektoren blant de innvilgende prosjektene. De største miljøene innen prioriteringsforskning er helseøkonomimiljøene i Bergen (HEB), Helseøkonomisk forskningsnettverk i Oslo (HERO), Senter for omsorgsforskning Øst, Vest, Nord og Sør, Bergen senter for etikk og prioritering (BCEPS) og NORCHER – Norwegian Centre for Health Services Research. Alle er tilknyttet en universitets- og høyskoleinstitusjon. Nasjonalt nettverk for helsetjenesteforskning koordineres fra Helsetjenesteforskning (HØKH) ved Akershus universitetssykehus.

9.5 Kunnskap om prioritering i befolkningen

For at befolkningen skal ha tillit til de prioriteringsbeslutningene som tas, er det en forutsetning at de er kjent med at vi ikke har ressurser til å dekke alle små og store helsebehov for alle. Dette understrekes i rapporten Tillit til prioriteringer – økt åpenhet, medvirkning og kompetanse fra ekspertgruppen åpenhet. Under koronapandemien ble behovet for å prioritere tydeliggjort, og befolkningen aksepterte i all hovedsak og støttet i stor grad opp om de prioriteringene myndighetene gjorde. Fordi det var faktiske begrensinger for eksempel i antall vaksinedoser (i starten planla man for at det også kunne bli for få respiratorer og intensivsenger), var det enkelt å forstå at helsetjenesten måtte rangere ut fra felles nasjonale kriterier.

Rapporten viser til vitenskapelige studier om befolkningens holdninger til prioritering og påpeker at det kan være krevende å få forståelse i befolkningen for at vi må prioritere helseressurser, også når det ikke er pandemi.

Det er viktig for å øke befolkningens helsekompetanse at man skaper aksept og forståelse for hvordan prioriteringsprosesser foregår i helse- og omsorgstjenesten. Dette er i tråd med regjeringens satsing på helsekompetanse i befolkningen (Helse- og omsorgsdepartementet 2019).

Regjeringen vil

• gi i oppdrag til Helsedirektoratet å utarbeide informasjon om prioritering i helse- og omsorgstjenestene, som legges ut på helsenorge.no

• gi Helsedirektoratet i oppdrag å lage en informasjonsstrategi og informasjonsmateriell som kan understøtte befolkningens kunnskap om prioriteringsprosesser- og beslutninger

• utarbeide en strategi for helsekompetanse i befolkningen med særlig henblikk på tiltak rettet mot utsatte grupper.

10 Økonomiske og administrative konsekvenser

Meldingen viderefører prinsipper for prioritering i helsetjenesten. Felles prioriteringskriterier på tvers av ulike deler av tjenesten og ulike typer helse- og omsorgstjenester, vil være med å bidra til kostnadskontroll. Særskilt vurdering av personellkonsekvenser innenfor rammene av resursskriteriet bidrar videre til en riktigere bruk av personell det er knapphet på, og begrenser kostbare konsekvenser av personellmangel.

For å bidra til ønsket prioritering må disse prinsippene reflekteres i relevante virkemidler på ulike nivåer, jf. del 3 i meldingen om prioritering i alle ledd. Tiltakene foreslått i denne meldingen knyttet til verktøy for beslutningsstøtte på klinisk nivå og administrativt nivå, herunder implementering av Nasjonal veileder for prioriteringer i kommunale helse- og omsorgstjenester, vil ha en begrenset kostnadsramme. Etablering av et Nasjonalt råd for prioritering og av ordningen for individuell tilgang i kliniske eksepsjonelle tilfeller forutsetter budsjettmessig inndekning og dette vil følges opp i de ordinære budsjettprosessene. Det samme gjelder utredningsoppdragene knyttet til vurdering av et anslag til alternativ kostnad basert på norske data. Forslag til tilpasninger i systemene for vurdering av metoder finansiert av folketrygden vil kreve endringer i dagens regelverk og eventuelle budsjettmessige konsekvenser vil følges opp i de ordinære budsjettprosessene. Regjeringen vil følge opp utviklingsarbeidet for det nasjonale systemet for innføring av nye metoder i styringsdokumentene. Ev. utgifter og innsparinger knyttet til de foreslåtte endringene vil følges opp i de ordinære budsjettprosessene. Dette inkluderer vurdering av Direktoratet for medisinske produkter, Folkehelseinstituttet, Helsedirektoratet, Statsforvalterne og de regionale helseforetakene sine samlede resurssbehov som følge av de foreslåtte endringene.