Del 1
Prioritering i en tjeneste og en verden i endring

1 Innretningen i meldingen

1.1 Sammendrag

Regjeringens viktigste mål med denne stortingsmeldingen er å oppnå en størst mulig helsegevinst i befolkningen innenfor helsetjenestens økonomiske og juridiske rammer, samtidig som man ivaretar en særlig forpliktelse overfor mennesker med de mest alvorlige tilstandene og de største behovene. Videre bidrar meldingen til å skape en felles forståelse for hvordan helsepersonell og ledere skal utvikle evnen til å prioritere i hele helse- og omsorgstjenesten, og hvilke kriterier som skal legges til grunn for prioriteringsbeslutninger på alle nivåer.

Den økonomiske, demografiske og geopolitiske situasjonen samt Norges geografi gjør det nødvendig med gode prioriteringer for hvordan vi skal bruke og fordele felleskapets ressurser, slik at vi bevarer kvaliteten og bærekraften i vår felles helse- og omsorgstjeneste i årene framover. Et viktig utgangspunkt for meldingen er utfordringsbildet som blant annet er knyttet til den medisinsk-teknologiske utviklingen. Det gjelder særlig innenfor persontilpasset medisin, helseteknologier og digitale verktøy, den demografiske utviklingen og personellutfordringene vi står overfor.

En ny stortingsmelding om prioritering er forankret i Hurdalsplattformen:

«Regjeringen vil legge frem en ny prioriteringsmelding som blant annet vurderer persontilpasset medisin og sikrer åpenhet og etterprøvbarhet rundt prioriteringer i helse- og omsorgstjenesten.»

Offentlige helsetjenester drives innenfor en gitt ressursramme. Å forholde seg til en gitt ressursramme får praktiske konsekvenser for prioritering. Hvis man velger å innføre nye typer diagnostikk eller behandling som er mer ressurskrevende, må det dekkes innenfor denne rammen. Å si ja til noe betyr at det blir tilsvarende mindre til noe annet. De samlede helsekonsekvensene i befolkningen må derfor tas i betraktning når man vurderer å utvide eller innføre nye tiltak i helse- og omsorgstjenesten.

Gjennomgående nasjonale prinsipper for prioritering i helse- og omsorgstjenesten, herunder de tre kriteriene nytte, ressurs og alvorlighet, er forankret i de to siste prioriteringsmeldingene som er behandlet av Stortinget, Meld. St. 38 (2020–2021) og Meld. St. 34 (2015–2016). De tre prioriteringskriteriene skal brukes mest mulig likt på tvers av pasient- og brukergrupper, tilstander, diagnoser og ulike metoder for diagnostikk og behandling. Den nye prioriteringsmeldingen legger vedtatte prinsipper for prioritering til grunn og tar opp uklarheter knyttet til disse. For å styrke legitimitet og tillit til prioriteringsbeslutningene legger meldingen fram prinsipper for prosesser for prioritering. Det vil si sentrale hensyn som bør ivaretas i prosessene som fører til prioriteringsbeslutninger.

Prioriteringsmeldingen vil bidra til å bygge et samlet rammeverk for prioritering med prinsipper for prioritering som er kjent og innarbeidet i alle ledd av helse- og omsorgstjenesten. Konkret handler det om å sikre effektive og fleksible systemer for prioritering som utvikles i tråd med de medisinske mulighetene. Meldingen skal bidra til økt kunnskap og bevissthet blant ledere, personellet i tjenestene og i befolkningen om rammene og forutsetningene for prioritering. Det skal videreutvikles fora og en nasjonal arena hvor prioriteringsdilemmaer kan drøftes, og hvor det kan legges til rette for helhetlig tenkning i beslutninger.

Norge er et godt land å bo i. De fleste innbyggerne får lange liv, der et godt helsevesen bidrar til at vi kan leve stadig lenger, også når vi får kroniske sykdommer. Det skjer en rask utvikling av nye metoder for diagnostikk og behandling. Det utvikles også annen ny teknologi som øker mulighetene til å gi helsetjenester på en mer effektiv måte, og tilpasse behandlingen til det enkelte menneske. Viktigheten av prioritering må sees i lys av virkeligheten utenfor helsetjenesten som er i rask endring, både når det gjelder nasjonal sikkerhet og klimaendringer.

Denne stortingsmeldingen viderefører en nesten 40 år lang tradisjon med grundige prosesser for å beslutte hvilke kriterier den offentlige helsetjenesten skal følge ved prioritering, og hvordan dette kan gjennomføres i praksis. Det er samtidig behov for å vurdere hvordan kriteriene skal praktiseres innenfor en virkelighet i rask endring, og for å trekke lærdom av erfaringene så langt ved bruk av de tre prioriteringskriteriene. Endelig er det behov for å forbedre prioriteringsprosessene slik at vi kan styrke tilliten i befolkningen til helsetjenestens prioriteringer. Utviklingen på mange områder stiller helse- og omsorgstjenestene overfor nye utfordringer både når det gjelder kapasitet og bærekraft. Med god og riktig bruk av ressursene, der riktige prioriteringer vil være et sentralt element, vil det likevel fortsatt være mulig å tilby helse- og omsorgstjenester på et høyt nivå til hele befolkningen.

Stortingsmeldingen om prioritering er delt inn i fire deler og ni kapitler.

Del 1: Prioritering i en tjeneste og en verden i endring

Del 1 innleder meldingen med kapitler som beskriver utfordingsbildet for prioritering i helse- og omsorgstjenestene, og presenterer regjeringens mål og hovedgrep.

Kapittel 1 Mål og hovedgrep beskriver forankring og innretning av meldingen, utredningene som tre ekspertgrupper leverte før meldingen ble utarbeidet, og hovedgrepene som foreslås i meldingen. De tre overordnede målene er 1) rask og likeverdig tilgang til helsetjenester, 2) tillit til prioriteringssystemene, og 3) bærekraft i helse- og omsorgstjenestene.

Kapittel 2 Behov for prioritering i helse- og omsorgstjenesten definerer hva man legger i prioriteringsbegrepet, forholdet mellom den enkeltes behov og hensynet til helheten, og ulikheter mellom tjenestenivåer der dette har betydning for prioriteringsprosesser. I dette kapittelet gjør regjeringen rede for hovedutfordringene for prioritering, herunder demografiske endringer, geografiske forhold, endringer i befolkningens helsetilstand, kommende knapphet på arbeidskraft, endringer i befolkningens forventninger og endrede behov for å forberede seg på kriser.

Del 2: Verdigrunnlag, mål og premisser for prioritering

Del 2 er den normative delen av meldingen hvor regjeringen stadfester verdigrunnlaget som legges til grunn for prioritering, regjeringens mål for prioritering og prinsippene som skal styre prioriteringsbeslutninger og prioriteringsprosesser.

Kapittel 3 Verdigrunnlaget i helse- og omsorgstjenesten beskriver dette verdigrunnlaget. Det er sentralt at innbyggerne skal motta likeverdige helsetjenester etter behov, uavhengig av deres økonomi, sosioøkonomisk status, kjønn, bosted og etnisitet. Prioritering skal skje med utgangspunkt i begrepene diagnosenøytralitet og metodenøytralitet. Det betyr at ingen pasienter eller bestemte diagnoser eller tilstander eller bestemte former for diagnostikk og behandling skal favoriseres eller prioriteres ned: Alle skal vurderes på like fot etter gjeldende prioriteringskriterier.

Kapittel 4: Prinsipper for prioritering viderefører de tre prioriteringskriteriene i) nyttekriteriet – et tiltaks prioritet øker i tråd med forventet nytte av tiltaket, ii) ressurskriteriet – et tiltaks prioritet øker desto mindre ressurser det legger beslag på, og iii) alvorlighetskriteriet – et tiltaks prioritet øker i tråd med alvorligheten av tilstanden. For kvantifisering av nytte ved prioriteringsbeslutninger på gruppenivå videreføres bruk av «gode leveår» (QALY, quality adjusted life years). Prioriteringskriteriene skal vurderes samlet og veies mot hverandre. For små pasientgrupper med sjeldne og alvorlige tilstander kan lavere dokumentasjonskrav og høyere ressursbruk aksepteres.

Regjeringen legger fram føringer for valg av perspektiv. Ved prioriteringsbeslutninger i helse- og omsorgstjenesten foreslår regjeringen å videreføre det utvidede helsetjenesteperspektivet. Regjeringen mener likevel at det for prioriteringsbeslutninger med betydelige budsjettkonsekvenser som Stortinget må ta stilling til, kan være riktig å vektlegge hensyn ut over det som følger av et utvidet helsetjenesteperspektiv. Dette forutsetter at samfunnsgevinstene ved tiltaket er store og godt dokumentert. Det vil arbeides videre med hvordan dette bør avgrenses, operasjonaliseres og implementeres. Konsekvenser for personellbehovet skal vurderes særskilt i beslutningsgrunnlaget for vurdering av tiltak, reguleringer og andre forhold som gjelder helse- og omsorgstjenestene. Det tas hensyn til samfunnsvirkninger ved vurderinger av folkehelsetiltak som screening- og vaksinasjonsprogrammer. Regjeringen ønsker å utrede muligheten for å få et sikrere anslag på alternativkostnaden i Norge, basert på norske data.

Regjeringen fremmer prinsipper som kjennetegner rettferdige prosesser, og som skal bidra til legitimitet og tillit til prioriteringsbeslutningene. Disse prinsippene er a) åpenhet: at relevant informasjon er tilgjengelig og forståelig, b) medvirkning: at de som berøres av en beslutning eller er brukere av tjenester, gis innflytelse på utformingen av tjenestene, og c) oversikt og etterprøvbarhet: det vil si muligheten for å kunne utfordre og eventuelt revurdere prioriteringsbeslutninger.

Del 3: Prioritering i alle ledd

Del 3 gjennomgår virkemidler for prioritering på ulike nivåer: det politiske nivået, det administrative nivået, gruppenivået og prioriteringer på klinisk nivå. Regjeringen legger fram tiltak som skal bidra til å nå målene om likeverdig og rask tilgang, tillit til prioriteringssystemene og en bærekraftig utvikling av helse- og omsorgstjenestene.

Kapittel 5 Prioriteringer på politisk nivå beskriver Stortingets og regjeringens rolle når det gjelder lovvedtak og statlige bevilgninger, og kommunenes rolle når det gjelder kommunale helsetjenester. Krav om å føre ventelister og krav til lengden på ventetider i spesialisthelsetjenesten er viktig både for å holde kontroll og oversikt, men er også et redskap for den løpende prioriteringen. Kommunene prioriterer ikke bare innenfor et helsebudsjett, men også mellom helse og andre kommunale oppgaver. Helsedirektoratets nasjonale veileder for prioritering i kommunale helse- og omsorgstjenester tar opp hvordan de tre prioriteringskriteriene nytte, alvorlighet og ressursbruk skal brukes. Konsekvenser for prioritering må vurderes nøye ved utvikling av nytt regelverk og nye rettigheter.

Kapittel 6 Prioriteringer på administrativt nivå beskriver finansieringsordninger som virkemiddel for prioritering og forvaltning av forskningsmidler og personellressurser. Departementet oppfatter aktivitetsbasert finansiering som et lite egnet virkemiddel for å styre prioriteringer i helsetjenesten. Det er behov for å styrke arbeidet med å vurdere ressursbruk ved tiltak som fattes i en del av tjenesten, men som får effekter på tvers av nivåene.

Barn og unge, personer med alvorlige psykiske lidelser og rusavhengighet, eldre med skrøpelighet og personer med flere kroniske lidelser er prioriterte pasientgrupper for samhandling i helsefellesskapene. Regjeringen vil i tillegg ta inn kvinner gjennom svangerskap, fødsel og barseltid blant de prioriterte gruppene.

Forskning er en lovpålagt oppgave i helseforetakene. Stortinget bevilger årlig et øremerket tilskudd til forskningsformål. Kunnskapsgrunnlaget i kommunale helse- og omsorgstjenester styrkes blant annet ved en satsing gjennom Norges forskningsråd.

Kompetent personell er helsetjenestens viktigste ressurs, men denne ressursen er et knapphetsgode. Personellkonsekvenser skal derfor utredes som en del av beslutningsgrunnlaget ved prioriteringsbeslutninger.

Private sykehus med kontinuerlig avtale med et regionalt helseforetak, avtalespesialister og private aktører som leverer tjenester etter anbud fra regionale helseforetak, skal følge de samme prioriteringskriteriene som helseforetakene. Private kommersielle aktører som gir helsetjenester som er finansiert av privat betaling eller privat forsikring, vil også trenge personell som det kan være knapphet på i den offentlig finansierte helsetjenesten.

Kapittel 7 Prioritering på gruppenivå handler om prioriteringsbeslutninger ved vurdering av legemidler og medisinsk utstyr og andre helseteknologier. For legemidler presenterer regjeringen tiltak for å videreutvikle system for Nye metoder samt systemene og prosessene for vurdering av folketrygdfinansierte legemidler og vaksiner. Videre fremmes det forslag som bidrar til ytterligere harmonisering av prosessene i de to systemene, der dette er relevant. Regjeringen fremmer tiltak for håndtering av usikkerhet ved vurdering av nye og kostbare legemidler, inkludert å utrede alternative avtalemodeller, herunder modeller for finansiering av kostnadseffektive legemidler for store pasientgrupper, som kan håndtere stor usikkerhet om effekt, budsjett og andre konsekvenser på tvers av helsetjenesten. Videre fremmer regjeringen forslag om å igangsette en utredning med sikte på å raskt etablere en ordning for å framskaffe nødvendig kunnskap gjennom forskning og/eller analyse for nye metoder. Nye metoder skal utvikles kontinuerlig med tiltak for å redusere saksbehandlingstid i enkeltsaker, og medvirkning skal styrkes med to brukerrepresentanter og to klinikerrepresentanter som har tale og forslagsrett i Beslutningsforum. Det skal også etableres en ordning for individuell tilgang til metoder som har fått nei på gruppenivå. Ordningen vil gjelde for klinisk eksepsjonelle pasienter som individuelt oppfyller prioriteringskriteriene, selv om pasientgruppen de tilhører, samlet sett ikke gjør det. Ordningen kommer i tillegg til dagens unntaksordninger som gjelder enkeltpasienter og pasientgrupper for metoder som er under vurdering i Nye metoder.

Ordningen med en fullmaktsgrense innenfor blåreseptordningen videreføres med økt bruk av anbud, prisforhandlinger og refusjonskontrakter der det er stor usikkerhet om budsjettkonsekvenser for folketrygden.

Medisinsk utstyr og andre helseteknologier som anvendes i helse- og omsorgstjenesten skal vurderes etter prinsippene for prioritering. Regjeringen vil arbeide for videreutvikling av metodevarslingsfunksjonen for medisinsk utstyr, herunder tilrettelegging for internasjonalt samarbeid. Det skal defineres tydelig hvilke helseteknologier som skal metodevurderes nasjonalt gjennom Nye metoder. Regjeringen vil videreføre arbeidet med å utvikle støtte i bruk av mini-metodevurderinger, og at prinsippene for prioritering skal innarbeides i relevante deler av Helseteknologiordningen. Metodevurderinger av medisinsk utstyr og andre helseteknologier skal kobles tettere på systemene for forskning, utprøving og anskaffelse.

Kapittel 8 Prioritering på klinisk nivå beskriver plikten til å tilby spesialisthelsetjenester og kommunale helse- og omsorgstjenester og omtaler ulike prioriteringsveiledere for spesialisthelsetjenesten og kommunal helse- og omsorgstjeneste og Helsedirektoratets rolle når det gjelder nasjonale faglige retningslinjer og veiledere. Å redusere overbehandling og overdiagnostikk er et sentralt virkemiddel for å skape rom for helsetjenester med dokumentert nytte. En stabil fastlegetjeneste er viktig for å ivareta portvokterrollen når det gjelder henvisninger til spesialisthelsetjenesten. Kliniske etikk-komiteer har viktige oppgaver også for prioritering i helsetjenesten og veiledning i etisk krevende saker. Helsepersonells kunnskap om prioritering og prioriteringskriterier må styrkes. Dette gjelder både i grunnutdanninger og i videreutdanninger, der spesialistutdanning av leger vil stå sentralt. Ledere i tjenesten er sentrale for å prioritere riktig. Dette må avspeiles både i opplæringen de får og i tilgangen til informasjon for å kunne lede virksomheten.

Del 4: Et felles rammeverk for prioritering

Del 4 presenterer virkemidler som understøtter gode prioriteringer på tvers av nivåene i helse- og omsorgstjenesten.

Kapittel 9 Et felles rammeverk for prioritering i helse- og omsorgstjenestene oppsummerer felles mål og prinsipper for prioritering, og det fremmes forslag om å opprette et Nasjonalt råd for prioritering og bærekraft i helse- og omsorgstjenesten. Rådet vil behandle større og prinsipielt viktige saker, og ta opp tjenesteovergripende utfordringer.

Klinisk behandlingsforskning og helsetjenesteforskning vil også være et virkemiddel for å ta eller følge konsekvensene av prioriteringsbeslutninger. Det er behov for kunnskapsstøtte for, med og om kommunene. Forskning og kunnskapsutvikling om prioritering bør ivaretas innenfor dagens virkemidler og forskningsmiljøer. Helsedirektoratet vil få i oppdrag å lage informasjonsmateriell og en informasjonsstrategi for befolkningen om prioriteringsprosesser og beslutninger.

1.2 Mål og hovedgrep

Denne meldingen presenterer tre overordnede mål for prioriteringsarbeidet på alle nivåer:

(i) Likeverdig og rask tilgang

Prioritering skal ivareta likeverdig og rask tilgang til helse- og omsorgstjenester av god kvalitet og bidra til bedre helse og mestring i befolkningen. I tråd med regjeringens mål for helse- og omsorgspolitikken skal helse- og omsorgstjenestetilbudet innrettes og utvikles slik at vi får mest mulig god helse og mestring i befolkningen, rettferdig fordelt. Sentrale elementer er likeverdig tilgang, at like tilfeller skal behandles på en likeverdig måte, og at samfunnet er villig til å prioritere høyere de som har størst behov for helse- og omsorgstjenester.

(ii) Tillit til prioriteringssystemene

Prioritering skal forankres i tydelige prinsipper og forutsigbare systemer for prioritering og slik sørge for tillit og legitimitet til prioriteringsbeslutningene i befolkningen og hos helsepersonell. Åpenhet og etterprøvbarhet er viktig for at prioriteringsbeslutninger skal oppfattes som legitime på alle nivåer i helse- og omsorgstjenesten.

(iii) Bærekraft i helse- og omsorgstjenestene

Prioritering skal bidra til utviklingen av helse- og omsorgstjenestene og samtidig ivareta den offentlige helsetjenestens bærekraft slik at tjenestene kan dekke grunnleggende behov, også over tid. Den medisinske og teknologiske utviklingen kan bidra til bedre helse og mestring i befolkningen, men den kan også utløse ressursbehov på flere områder, for eksempel personell og tidsbruk og finansiering av medisinsk utstyr og legemidler. Innføringen av det som er nytt, må ta hensyn til gjeldende budsjettrammer og tilgangen til personell.

Regjeringen har sju hovedgrep for å nå disse målene:

• For å sikre rask og likeverdig tilgang til nye behandlingsmetoder vil regjeringen:

  • øke fleksibiliteten i system for Nye metoder ved å innføre en ny ordning for at klinisk eksepsjonelle pasienter skal få individuell tilgang til metoder som ikke er godkjent for hele pasientgruppen, og øke omfanget av vurdering av undergrupper av pasienter som kan oppfylle prioriteringskriteriene

  • øke kapasiteten og effektiviteten ved gjennomføring av metodevurderinger på folketrygdområdet og i Nye metoder samt sette tidskrav for metodevurderingene

  • utrede, med sikte på rask etablering av, en ordning for å framskaffe nødvendig kunnskap gjennom forskning og/eller analyse for nye kostnadseffektive metoder der det er stor usikkerhet om budsjettmessige, personellmessige og organisatoriske konsekvenser på tvers av helsetjenesten. Ordningen må ses i sammenheng med omtale av alternative prisavtaler under Nye metoder og i folketrygden.

• For å sikre høy tillit til og mest mulig åpenhet om prioriteringsbeslutninger vil regjeringen:

  • innføre egne prinsipper for prioriteringsprosesser, styrke kliniker- og brukerrepresentasjon og øke åpenhet om begrunnelser for beslutninger i Nye metoder

  • opprette et Nasjonalt råd for prioritering og bærekraft for å sikre god dialog og prosesser for prioriteringer som går på tvers av tjenestenivåene.

• For å sikre bærekraft i tjenestene vil regjeringen:

  • at konsekvenser av tiltak for bruk av helsepersonell skal særskilt synliggjøres innenfor rammene av ressurskriteriet, og at alternativ kostnad for tjenesten skal utredes

  • utvikle kunnskapsstøtte- og beslutningsstøttesystemer for beslutningstakere lokalt, herunder bruk av nasjonal veileder for prioritering i kommunene.

1.3 Helse- og omsorgstjenester som er omfattet av meldingen

Stortingsmeldingen omfatter prioritering i de kommunale helse- og omsorgstjenestene, spesialisthelsetjenesten og av folketrygdfinansierte legemidler, inkludert vaksiner, og medisinsk utstyr. Prioriteringsmeldingen omfatter også den offentlige tannhelsetjenesten.

Meldingen omfatter prioritering av forebyggede tiltak i helse- og omsorgstjenesten som er rettet mot definerte pasientgrupper og enkeltpersoner. Meldingen tar ikke opp problemstillinger knyttet til prioritering av folkehelsetiltak der målgruppen er hele eller deler av befolkningen. Det vises i denne sammenheng til at regjeringen har nedsatt et eget utvalg som skal utrede og gi råd om prioritering av folkehelsetiltak.

Meldingen avgrenses mot helseberedskap i kriser, der helse- og omsorgstjenesten må ha planer for prioritering. Prioritering ved langvarige kriser baseres da blant annet på hvor i krisespekteret landet befinner seg. Beredskapsmodellen som er lagt fram i Meld. St. 5 (2023–2024) om helseberedskap, styrker beredskapsarbeidet og prioriteringer i kriser.

1.4 Tidligere arbeid med prioritering

Prinsippene for prioritering er resultatet av et arbeid som har pågått over mange tiår. Fra 1985 og fram til 2023 har fire offentlige utvalg, en ekspertgruppe og fem stortingsmeldinger utredet og vurdert spørsmål om prioritering i helse- og omsorgstjenesten:

• NOU 1987: 23 Retningslinjer for prioriteringer innen norsk helsetjeneste

• NOU 1997: 18 Prioritering på ny – Gjennomgang av retningslinjer for prioriteringer innen norsk helsetjeneste

• NOU 1997: 7 Piller, prioritering og politikk – Hva slags refusjonsordninger trenger pasienter og samfunn?

• NOU 2014: 12 Åpent og rettferdig – prioriteringer i helsetjenesten (heretter Norheim-utvalget)

• På ramme alvor. Alvorlighet og prioritering, 2015 (heretter Magnussen-gruppen)

• NOU 2018: 16 Det viktigste først – Prinsipper for prioritering i den kommunale helse- og omsorgstjenesten og for offentlig finansierte tannhelsetjenester

• St.meld. nr. 50 (1993–94) Samarbeid og styring – Mål og virkemidler for en bedre helsetjeneste

• St.meld. nr. 26 (1999–2000) Om verdiar for den norske helsetenesta

• Meld. St. 34 (2015–2016) Verdier i pasientens helsetjeneste – Melding om prioritering

• Meld. St. 38 (2020–2021) Nytte, ressurs og alvorlighet – Prioritering i helse- og omsorgstjenesten

Norge har derfor en lang tradisjon for en åpen debatt om helseprioriteringer. Tidligere stortingsmeldinger har bidratt til å forankre gjeldende prinsipper og kriterier for prioriteringsbeslutninger på ulike nivåer i tjenestene. Det har vært lagt vekt på drøftingen av prinsippene for innholdet i prioritering, det vil si prinsippene som styrer hva prioriteringsbeslutningene skal vurderes etter. Utfallet av stortingsbehandlingen er forankringen av det verdimessige grunnlaget for prioritering, prioriteringskriteriene og hvordan kriteriene operasjonaliseres. Stortinget har sluttet seg til de tre prioriteringskriteriene nytte, ressurs og alvorlighet. Disse kriteriene gjelder både i spesialisthelsetjenesten og i den kommunale helse- og omsorgstjenesten, og de gjelder på både gruppe- og individnivå.

1.5 Utredningsarbeid i forbindelse med meldingen

I arbeidet med meldingen satte regjeringen ned tre ekspertgrupper som har utredet problemstillinger knyttet til henholdsvis tilgang, perspektiv og åpenhet i prioriteringer. Rapportene ble lagt fram 15. februar 2024 og gir flere anbefalinger om endringer i dagens systemer og prosesser. Rapportene var på offentlig høring våren 2024.

1.5.1 Rapport fra ekspertgruppen tilgang og prioritering

Ekspertgruppen tilgang og prioritering fikk i mandat å utrede etiske, medisinskfaglige, juridiske og økonomiske problemstillinger ved forholdet mellom beslutninger om innføring av nye behandlingsmetoder på gruppenivå og tilgang for enkeltpasienter. Rapporten gir anbefalinger som skal fremme rask og likeverdig tilgang til nye behandlingsmetoder og diagnostikk, særlig gjeldende for legemidler ved prioritering på klinisk nivå og gruppenivå.

Ekspertgruppen anbefaler ti tiltak:

1. forbedre informasjon om prioriteringssystemene og styrke kunnskap om prioritering hos klinikere og andre beslutningstakere

2. målrette arbeidet med metodevurderinger og undergruppeanalyser

3. øke pasienters mulighet for deltakelse i kliniske studier

4. innføre en ordning for vurdering av individuell tilgang etter nei-beslutning i Nye metoder

5. innføre en ordning for vurdering av individuell tilgang og gruppeunntak ved revurdering av metoder i Nye metoder

6. ikke åpne for at privatfinansiert behandling kan utgjøre et selvstendig grunnlag for tilgang til behandling i den offentlige helse- og omsorgstjenesten

7. ikke åpne for unntak før metodevurdering er gjennomført for blåreseptordningen

8. øke bruken av prisavtaler for å håndtere usikkerhet om effekt og risiko, særlig ved sjeldne diagnoser

9. legge til rette for «compassionate use» av legemidler for pasienter med forventet behandlingsvarighet under seks måneder

10. etablere nasjonale systemer for registrering og evaluering av ordninger for unntak og individuell tilgang.

Ekspertgruppens forslag drøftes hovedsakelig i kapittel 7.1 i tilknytning til videreutviklingen av system for Nye metoder.

1.5.2 Rapport fra ekspertgruppen perspektiv i prioritering

Ekspertgruppen om perspektiv i prioritering fikk i mandat å gi en vurdering av om dagens helsetjenesteperspektiv fortsatt bør legges til grunn for prioriteringer i helse- og omsorgstjenestene eller om et bredt samfunnsperspektiv – eller elementer av dette – bør legges til grunn, inkludert blant annet effekter på mottak av stønader eller velferdsytelser og produksjonstap.

Ekspertgruppen fikk i oppdrag å synliggjøre prinsipielle, organisatoriske, etiske og ressursmessige konsekvenser av å inkludere elementer av et samfunnsperspektiv, både for helse- og omsorgstjenesten og for samfunnet for øvrig. Dette omfatter mulige vridningseffekter og konsekvenser for andre tjenestetilbud eller pasientgrupper i et livsløpsperspektiv. Valg av perspektiv har betydning fordi det avgrenser hvilke konsekvenser (virkninger) som kan tas med, når man vurderer tiltak i helse- og omsorgstjenesten. Det betyr at valg av perspektiv kan ha betydning for hvilke tiltak som blir tilgjengelig i den offentlig finansierte helse- og omsorgstjenesten. Ekspertgruppens hovedkonklusjon er at dagens system, der man bruker et utvidet helsetjenesteperspektiv, bør endres til et system med en primæranalyse med et rent helsetjenesteperspektiv og en sekundæranalyse med et samfunnsperspektiv, der det er relevant. Ekspertgruppen mener at det vil være fleksibelt nok til å håndtere vurderinger av et variert sett med tiltak der man noen ganger mener at kunnskap om konsekvenser fra samfunnsperspektivet er viktig for å fatte gode beslutninger. Samtidig mener gruppen at tilnærmingen med to analyser ikke skal åpne for å inkludere store og usikre kategorier som gjør at vurderingene kan påvirkes, og at resultatene av analysene blir lite sammenlignbare. Gruppen foreslår at primæranalysen skal være grunnlag for sammenligning for beslutninger og prisforhandlinger. Gruppen mener at informasjon fra sekundæranalysen kan vektlegges når man gjør skjønnsmessige vurderinger, eller som grunnlag for beslutninger på overordnet nivå. Valg av perspektiv drøftes i kapittel 4.3. Ekspertgruppens vurderinger og anbefalinger knyttet til folketrygdområdet og fullmaktsgrensen drøftes nærmere i kapittel 7.1.9.

1.5.3 Rapport fra ekspertgruppen åpenhet

Åpenhet og etterprøvbarhet er viktig for at prioriteringsbeslutninger skal oppfattes som legitime, og for at ulike interessenter skal ha tillit til systemene for prioritering. Ekspertgruppen fikk i mandat å vurdere konsekvenser av økt åpenhet, og dersom det er hensiktsmessig, foreslå tiltak som kan styrke åpenhet og etterprøvbarhet i prioriteringsbeslutningene på systemnivå og kliniske beslutninger på individnivå. Ekspertgruppen fikk også i oppdrag å utrede mulige tiltak for å bidra til økt kunnskap og kompetanse om prioritering på systemnivå hos personell og i befolkningen. Rapporten Tillit til prioriteringer – økt åpenhet, medvirkning og kompetanse anbefaler ingen endring i dagens håndtering av konfidensielle priser, men anbefaler at internasjonalt samarbeid på området fortsetter for å finne løsninger i felleskap. Rapporten fastslår at prissettingen i dag ikke reflekterer utviklingskostnader, og at åpenhet om slike kostnader ikke vil være egnet til å styrke tilliten eller legitimiteten til prioriteringsbeslutninger. Rapporten anbefaler imidlertid at myndighetene bør være mer åpne om sin egen betalingsvilje, og at betalingsviljen skal uttrykkes som et intervall. Videre anbefaler gruppen økt åpenhet om forutsetninger og skjønnsmessige vurderinger som ligger til grunn for prioriteringsbeslutningen. For å styrke tillit til beslutninger innenfor Nye metoder anbefaler rapporten mer åpenhet om beslutningsprosessene og bedre kommunikasjon og informasjon om dokumentasjonsgrunnlaget og begrunnelsene for beslutningene som er tatt på systemnivå. Rapporten anbefaler å utvide sammensetningen av Beslutningsforum for Nye metoder med to klinikere og to brukerrepresentanter, der sistnevnte også får en endret rolle. Gruppen var delt i spørsmålet om bruker- og klinikerrepresentanter bør ha stemmerett. Et flertall støttet at de to representantene fra brukerorganisasjonene og de to klinikerne fikk stemmerett, og et mindretall var imot dette.

Rapporten anbefaler videre flere tiltak for å oppnå mer åpenhet og etterprøvbarhet ved implementering på klinisk nivå, herunder at det utarbeides retningslinjer for prioritering, og en forskriftsendring for å justere læringsmålene for utdanning av helsepersonell til å omfatte prioritering som emne. Rapporten anbefaler å opprette et nasjonalt kompetansesenter for prioritering, etter modell av det svenske Prioriteringscentrum. Senteret skal bidra til å spre kunnskap og kompetanse, drive forskning og utviklingsarbeid og bli et samlende sted for ulike aktører i hele helse- og omsorgstjenesten. Det bør vurderes om senteret også kan ha en kompetansefunksjon for en bærekraftig helsetjeneste.

Ekspertgruppens anbefalinger knyttet til systemene for prioritering på nasjonalt nivå, drøftes i kapittel 7, mens vurderingene knyttet til kompetanse om prioritering, drøftes i kapittel 8. Forslag om etablering av et nasjonalt kompetansesenter for prioritering drøftes i kapittel 9.

2 Behov for prioritering i helse- og omsorgstjenesten

2.1 Hva er prioritering?

Hver dag fattes det prioriteringsbeslutninger i helse- og omsorgstjenesten på mange ulike nivåer: fra Stortingets overordnede beslutninger om lover og bevilgninger til det enkelte personell som tar beslutninger om hva den enkelte pasient skal få tilbud om.

På alle nivåer vil det være begrunnede behov og ønsker, som i sum vil kreve mer ressurser enn man samlet disponerer. En grunnleggende utfordring for helse- og omsorgstjenesten er at mulighetene og behovene overstiger ressursene. I Meld. St. 38 (2020–2021) Nytte, ressurs og alvorlighet defineres prioritering slik:

«Å prioritere betyr å sette noe fremfor noe annet. I helse- og omsorgstjenesten kan man skille mellom to typer situasjoner hvor det prioriteres: Den første dreier seg om å ordne køen; alle får, men noen må vente. Den andre situasjonen handler om at noen får, mens andre ikke får. Dette kan både handle om begrensninger i kapasitet i tjenestene eller at tiltakets nytte ikke står i forhold til kostnaden.»

Når nye oppgaver, nye rettigheter, nye metoder eller økte behov grunnet demografiske endringer skal få plass innenfor en sektors ressursramme, er konsekvensen mindre ressurser til andre formål. På samme måte vil tildeling av nye oppgaver og ressurser kunne begrense tilgjengelige midler for andre formål med mindre aktiviteten bidrar til å øke det samlede ressurstilfanget. Beslutninger om å gi tjenesten nye oppgaver må skje med bevissthet om denne alternativkostnaden.

2.1.1 Prioritering, rasjonering eller kvalitetsforbedring?

Begrepet prioritering brukes til å betegne prosesser som regulerer eller begrenser tilgangen til helse- og omsorgstjenester, som potensielt har effekt for enkeltmennesker, grupper eller for deler av helse- og omsorgstjenesten. Utgangspunktet for denne prioriteringen er en erkjennelse av at de samme ressursene vil gi større nytte, hvis de blir anvendt til andre formål i helse- og omsorgstjenesten, eller til andre individer. Den offentlige helse- og omsorgstjenesten drives innenfor gitte ressursrammer, både økonomisk og med hensyn til andre innsatsfaktorer som personell, bygg og utstyr. Prioriteringsbeslutninger på alle nivåer må derfor gjøres ved å veie hensynet til det formålet man vurderer å gjennomføre, mot konsekvensene for andre pasienter og andre nyttige formål. I denne forstand dreier prioriteringsbeslutninger seg om omdisponeringer innenfor en fastsatt ressursramme. Det å si ja til noe eller noen betyr å si at disse ressursene ikke skal brukes til noe annet eller noen andre. Prioritering kan, i situasjoner der det hersker ressursknapphet, innebære rasjonering av tilgang til helse- og omsorgstjenester. Slike situasjoner kan oppstå i krig og kriser.

Prioritering av helse- og omsorgstjenestens ressurser står i tett sammenheng med tjenestenes kvalitet og pasientsikkerhet. Meld. St. 9 (2023–2024) Nasjonal helse- og samhandlingsplan 2024–2027 påpeker at god kvalitet er å utnytte ressursene i helse- og omsorgstjenesten på en slik måte at pasienten, brukeren og samfunnet får størst mulig helsegevinst. God ressursutnyttelse innebærer planlegging slik at det kan tilbys virkningsfulle, trygge og sammenhengende tjenester til riktig tid og på riktig nivå. Kunnskapsbasert praksis innebærer å ta faglige avgjørelser basert på forskningsbasert og erfaringsbasert kunnskap og pasientens og brukerens egen kunnskap. Denne kunnskapen er også viktig for gode prioriteringer. Figur 2.1 viser sammenheng mellom kunnskapsgrunnlaget, prioritering og kvalitetsforbedring.

2.1.2 Prioritering mellom den enkeltes behov og ansvar for helheten

Hva er riktig og rettferdig bruk av helse- og omsorgstjenestens ressurser? Dilemmaet om ressursfordeling oppstår i den vanskelige avveiningen mellom den enkeltes behov og beslutningstakernes ansvar for helheten. Helsepersonellet tar individuelle kliniske beslutninger som angår individer, og politikerne tar overordnede beslutninger som særlig angår lokale, regionale og nasjonale forhold, og som påvirker tjenestetilbudet for ulike grupper av befolkningen. I en diskusjon om rettferdig fordeling vil politikere, økonomer og samfunnsforskere stort sett argumentere på samfunnsnivå om hvordan prioriteringsbeslutninger kan gi «mer helse for pengene», samlet sett. Pasienter og pårørende vil oftest argumentere ut fra personlige behov og erfaringer. Fagfolk i tjenesten har også forskjellige måter å se de kliniske beslutningene på. Hensynet til enkeltpasientene de møter ansikt til ansikt, og den spesialiteten de selv representerer, vil ofte veie tungt i måten man oppfatter rettferdige prioriteringer på. Derfor er det en vanskelig oppgave å skape forståelse for at ressursene til helse- og omsorgstjenesten er begrensede, og at det kan være nødvendig å holde igjen på for eksempel tilbud som statistisk sett har liten eller usikker effekt. Personellet må ha god forståelse av at vi må prioritere, og at de i sin rolle ikke bare har ansvar for sine pasienter, men også for å medvirke til at det prioriteres rettferdig innenfor de rammene som blir gitt.

2.1.3 Ulikheter mellom tjenestenivåene har betydning for prioriteringsprosesser

Mye er likt når det gjelder prioriteringsutfordringene i spesialisthelsetjenesten, de kommunale helse- og omsorgstjenestene og den fylkeskommunale tannhelsetjenesten. Beslutningstakere i de ulike sektorer må ofte ta vanskelige beslutninger som handler om å prioritere mellom ulike brukere og pasienter. Det er likevel ulikheter mellom spesialisthelsetjenesten, de kommunale helse- og omsorgstjenestene og den fylkeskommunale tannhelsetjenesten. Meld. St. 38 (2020–2021) Nytte, ressurs og alvorlighet viser til Blankholm-utvalget1 som påpekte at ulikheten særlig kommer til syne i styringslinjene, hvordan pasienten eller brukeren får tilgang til tjenestene, finansieringssystemet samt innholdet i tjenestene. Mens spesialisthelsetjenesten kan vurdere og eventuelt avvise henvisninger, kan ikke den kommunale helse- og omsorgstjenesten henvise pasienten/brukeren til en annen instans i helse- og omsorgstjenesten. Når spesialisthelsetjenesten melder en pasient utskrivningsklar til kommunen, innebærer det at kommunen overtar ansvaret for den videre oppfølgingen. Den kommunale helse- og omsorgstjenesten må ivareta alle som har behov for hjelp og støtte, herunder bidra til at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig, samt å ha en aktiv og meningsfull tilværelse i fellesskap med andre. Utfordringene som følger av kommunenes brede samfunnsoppdrag, kommunenes mangel på kapasitet og kompetanse, og at kommuner ikke kan betrakte prioriteringsbeslutninger i helse- og omsorgssektoren isolert fra fordelingen mellom helse- og omsorgssektoren og de andre sektorene i kommunen, får konsekvenser for innretning og anvendelse av kriteriene i den kommunale helse- og omsorgstjenesten og for den offentlig finansierte tannhelsetjenesten. Disse betraktninger omtales i kapittel 5 og 6 om prioriteringer på politisk og administrativt nivå.

2.2 Sentrale utviklingstrekk nødvendiggjør prioritering

Meld. St. 31 (2023–2024) Perspektivmeldingen 2024 løfter fram tre hovedutfordringer som Norge som samfunn står overfor, og som det er viktig at vi løser i fellesskap de neste årene:

• Kamp om arbeidskraften: Omsorgsoppgavene blir flere, men vi blir ikke flere i yrkesaktiv alder til å utføre dem.

• Behov for omstilling: Økte spenninger i verden, klima- og naturendringer og avtakende petroleumsaktivitet fører til endringer og forsterker behovet for å bruke ressursene godt og riktig.

• Fortsatt god fordeling: Små forskjeller og stabil tilgang på velferdstjenester i hele landet må bevares i møte med omstillingene og med at mange lever lenger.

Strammere økonomiske rammer og endringer i omgivelsene har konsekvenser for norsk økonomi og dermed for bevilgningene over statsbudsjettet. Utsiktene framover tilsier at helse- og omsorgstjenesten vil ha begrensede ressurser, både i form av økonomi, personell og utstyr. Prioritering sikrer at disse ressursene brukes der de gir størst nytte, og på de som trenger dem mest. Sentrale utviklingstrekk som gjør det særlig nødvendig å prioritere, er:

• demografiske endringer som gir økte helse- og omsorgsbehov i befolkningen

• mangel på tilgang til arbeidskraft og kompetanse i tjenestene

• utviklingen i medisinsk-teknologiske muligheter og samtidige utfordringer som følger av digitalisering

• økte forventninger til tilgang på og innhold i helse- og omsorgstjenester i befolkningen

• helseberedskap og tiltak for å være forberedt på kommende kriser

2.2.1 Demografiske endringer og tilgang på arbeidskraft

Norge går inn i en varig samfunnsendring med en høyere andel eldre i befolkningen. Dette slår først inn i distriktskommuner som opplever en økt og endret omsorgsbyrde, samtidig som de har mangel på personell i større grad enn mer sentrale kommuner. I årene framover vil det være befolkningsvekst i byene og områdene rundt, mens mange distriktskommuner vil oppleve en nedgang i folketallet. Framskrivinger viser at forventet levealder vil fortsette å øke fram mot 2050, og med flere eldre i befolkningen vil det totalt sett innebære en økning i sykelighet. Økt forventet levealder sammen med stor fraflytting av unge personer vil bidra til en sterkt aldrende befolkning i distriktene. Framskrivinger av helse- og omsorgstjenestebruk viser at personer over 70 år vil stå for så å si all forventet økning i bruk av offentlige helse- og omsorgstjenester fram til 2040.

Helsepersonellkommisjonens utredning (NOU 2023: 4) viser at mangel på personell er den største utfordringen helse- og omsorgstjenesten står overfor. Det er i dag sterk konkurranse om arbeidskraft mellom spesialisthelsetjenesten, de kommunale helse- og omsorgstjenestene og privatfinansierte leverandører av helse- og omsorgstjenester. Utfordringene med mangel på personell vil være størst i den kommunale omsorgstjenesten. Regjeringen støtter helsepersonellkommisjonens analyse av et stramt arbeidsmarked for alle sektorer framover og at flere tiltak vil være nødvendig for å møte utfordringen i helse- og omsorgssektoren med økte oppgaver og samtidig begrensede helsepersonellressurser fremover.

Regjeringen fremmer videre tre overordnede innsatsområder for å fortsette arbeidet med å sikre nok fagfolk til den offentlige helse- og omsorgstjenesten:

• understøtte arbeidet med å fremme godt arbeidsmiljø og gode arbeidsvilkår

• hensiktsmessig oppgavedeling og kompetanseutvikling for å fremme en effektiv organisering av arbeidsprosesser

• understøtte arbeidet med å sikre tilgang til riktig kompetanse gjennom rekruttering, kvalifisering og kompetanseheving

Regjeringen beskriver også at den medisinske utviklingen har ført til behov for personell med spisskompetanse. Samtidig gjør den økende levealderen at flere lever lenger med flere ulike sykdommer samtidig, noe som igjen medfører behov for personell med bredere medisinsk og helse- og sosialfaglig kompetanse. Nasjonal helse- og samhandlingsplan 2024–2027 viser til at for å kunne opprettholde et likeverdig tjenestetilbud til befolkningen over hele landet, må behovet for å ivareta spisskompetanse balanseres mot behovet for generalist- og breddekompetanse.

2.2.2 Utviklingen i befolkningens helse

Helsen i befolkningen i Norge er generelt god og levealderen er høy, men det er fremdeles store sosiale helseforskjeller. De som har lang utdanning og god økonomi, lever lenger og har færre helseproblemer enn de som har kortere utdanning og dårligere økonomi. Sykdomsbildet i Norge er dominert av ikke-smittsomme sykdommer som forårsaker omtrent 87 prosent av den totale sykdomsbyrden. Ikke-smittsomme sykdommer som hjerte- og karsykdommer, kreft, kols, rusmiddellidelser, psykiske lidelser og demens er viktige årsaker til tapte leveår hos begge kjønn i Norge.

Kilde: Global Burden of Disease-prosjektet

Omkring fem prosent av befolkningen er diagnostisert med diabetes. Diabetes er forbundet med alvorlige komplikasjoner inkludert hjerte- og karsykdommer og bidrar vesentlig til sykdomsbyrden i Norge og resten av verden.

Hvis vi ser på for tidlig død av de ikke-smittsomme sykdommene kreft, hjerte- og karsykdom, kols og diabetes samlet, det vil si dødsfall i alderen 30 til 69 år, har andelen gått ned i perioden fra 2015 til 2021.

De aller flest barn og unge har god helse og rapporterer om god livskvalitet og tilfredshet med livet. Likevel viser en rekke undersøkelser en betydelig økning over tid i selvrapporterte psykiske plager blant både barn, unge og unge voksne.2^, 3 Data fra Kommunalt pasient- og brukerregister (KPR) og Norsk pasientregister (NPR) viser en økning i antall barn og unge med sammensatte hjelpebehov i befolkningen.4 Dette stiller krav til kapasiteten i helse- og omsorgstjenesten og ikke minst til samarbeid mellom tjenester for å gi et helhetlig tilbud.

De samme viktige helseutfordringene som vi har i dag, vil i stor grad også bestå i 2050. Den jevne nedgangen i dødelighet og sykelighet som vi har sett i perioden mellom 1990 og 2019, altså en stadig friskere befolkning totalt, ser imidlertid ikke ut til å fortsette. Dette skyldes i all hovedsak at vi blir flere eldre. Denne trenden vil trolig gi økte helse- og omsorgsbehov i befolkningen og behov for gode prioriteringer.

Koronapandemien har vist hvor sårbar befolkningen er for smitte. Smittsomme sykdommer kan bli en større utfordring for folkehelsen i framtiden enn i dag. Det er sannsynlig at vi vil se nye pandemier i løpet av de neste tiårene, og risikoen kan være økende, blant annet på grunn av klima- og miljøendringer. Økende forekomst av antibiotikaresistens vil få store konsekvenser for helsen også i Norge.

2.2.3 Utviklingen i medisinsk-teknologiske muligheter

Helse- og omsorgstjenesten har alltid lett etter nye eller bedre løsninger enn de som allerede finnes. Større endringer som innebærer et brudd med tidligere praksis, omtales ofte som innovasjoner. Helseinnovasjon kan, dersom de er innført riktig, bidra til bedre pasientforløp, redusert ventetid, mer smidige arbeidsprosesser, bedre bruk av personellets kompetanse og mer effektiv drift. Økt digitalisering kan tilsvarende frigjøre mer tid til pasienten og bidra til at pasienter og brukere kan delta mer aktivt i egen behandling. Realisering av en innovasjons verdi fordrer implementering og eventuelt lokale tilpasninger i samarbeid med fagfolk, pasienter, brukere og pårørende.

Både akutt og planlagt utredning og behandling blir stadig mer avansert, med behov for å bruke flere typer teknisk krevende prosedyrer. Den medisinske utviklingen gjør at det stadig utvikles metoder som ikke bare gjør det mulig å behandle nye tilstander, men som også gjør at behandling man allerede har, kan forbedres eller erstattes av metoder som gir mindre bivirkninger og komplikasjoner, eller er enklere å gjennomføre både for helse- og omsorgstjenesten og pasienten.

2.2.3.1 Persontilpasset medisin

Persontilpasset medisin er definert som «økt grad av tilpasning til den enkeltes biologi, som ideelt sett øker sannsynligheten for at valgte terapeutiske tiltak gir effekt og ledsages av færre bivirkninger».5

Nasjonal strategi for persontilpasset medisin (2023–2030) viser til en faglig og teknologisk utvikling som allerede endrer helse- og omsorgstjenesten, og som kommer til å gjøre det innenfor flere fagfelt framover. Strategien peker også på behovet for at tjenesten utvikles i en retning som sikrer at gevinstene ved persontilpasset medisin hentes ut, både for individet og for samfunnet.

Identifisering av biologiske særtrekk og avansert bildediagnostikk gjør det mulig å fordele pasienter til stadig mindre undergrupper for mer målrettet behandling. Dette utfordrer eksisterende kvalitetsnormer for klinisk forskning og prioriteringsbeslutninger knyttet til evidensbasert medisin, som i stor grad bygger på randomiserte studier i store pasientgrupper.

Selv om dokumentasjonsgrunnlaget fra små og tidligfase kliniske studier kan være tilstrekkelig til å vise at nytten er større enn ulempene for pasienten, kan det ligge stor usikkerhet i anslagene om hvor stor nytten av den nye behandlingen er i klinisk bruk. Høye lanseringspriser for markedsførte produkter for små pasientgrupper og rask utvikling for medisinsk utstyr knyttet til feltet kan utfordre de samlede ressursene i helse- og omsorgstjenesten.

2.2.3.2 Personellbesparende innovasjoner

Innovasjon kan være et viktig virkemiddel også for å håndtere knapphet på personell og i møte med tjenestenes omstillingsbehov. Tiltak som legger til rette for best mulig bruk av personellets tid og kompetanse, blir avgjørende framover. Det er behov for innovative løsninger innenfor organisering, arbeidsprosesser og tjenesteytelse. Tydelige politiske forventninger til innovasjon påvirker hvor mye og hvordan virksomheter jobber med innovasjon.

Det må utvikles og tas i bruk digitale løsninger for å frigjøre tid til pasientbehandling, forskning, utdanning og pasientopplæring uten at det går ut over kvalitet og pasientsikkerhet. Regjeringen legger til grunn at digitale løsninger og innføring av ny teknologi fortrinnsvis skal være personellbesparende, og bidra til redusert vekst i personellbehovet.

Bruk av innovative digitale løsninger er avgjørende for å møte framtidens bærekraftutfordringer i kommunene. Det må legges vekt på å sikre samhandling mellom personell til beste for innbyggerne, og som legger til rette for at innbyggerne kan bo hjemme lenger. Det er behov for at prioriteringskriteriene understøtter at det blir utviklet og innført informasjonsdelingstjenester og innovative løsninger, som bidrar til økt omsorgskapasitet og kvalitet i tjenestene. Prioriteringskriteriene nytte, ressurs og alvorlighet er aktuelle å benytte også for helseteknologiområdet.

2.2.4 Forventninger i befolkningen til helse- og omsorgstjenesten

Befolkningen har høye forventninger til helse- og omsorgstjenestetilbudet, sett i lys av Norges samlede økonomiske ressurser. Imidlertid vil endringer i omgivelsene ha konsekvenser for norsk økonomi og dermed for bevilgningene over statsbudsjettet, og selv med gode helsebudsjetter vil særlig tilgangen på personell være en begrensende faktor. Dette øker behovet for klare prinsipper og systemer for prioritering som oppleves som legitime av befolkningen.

Media vier mye oppmerksomhet til helse og prioritering. Rapporten fra ekspertgruppen som har vurdert åpenhet, påpeker:

«På sitt beste kan journalistikk om enkeltmennesker gi leseren både innsikt, engasjement og kunnskap om medisin, helse og prioriteringer i helse- og omsorgstjenesten. Case-journalistikk blir da eksempelet som sier noe vesentlig og fører leseren tettere på de menneskelige sidene ved sykdom, samfunn og medisin. Men det er også krevende å drive kunnskapsbasert journalistikk om prioriteringer i helse- og omsorgstjenesten med utgangspunkt i enkeltpersoner eller -beslutninger. Faren er at man generaliserer med bakgrunn i enkelttilfeller og atypiske «historier».»

Det er avgjørende at det er god tilgang på informasjon og kommunikasjon om prioriteringer i tjenestene, slik at enkeltsaker inngår i en større kontekst. Sett i et folkehelseperspektiv kan god helsekompetanse i befolkningen både skape forståelse for prioriteringsbeslutninger og virke dempende på individers behov for helse- og omsorgstjenester.

2.2.5 Helseberedskap og planlegging i kriser

Meld. St. 5 (2023–2024) En motstandsdyktig helseberedskap – Fra pandemi til krig i Europa fastslår at helseberedskap innebærer prioriteringer både i det daglige og i kriser. Hvilke scenarioer Norge velger å basere sin beredskap på, handler om prioritering. En krise setter helse- og omsorgstjenesten på prøve og krever streng prioritering. For å styrke helseberedskapen har regjeringen lagt fram en ny beredskapsmodell i Meld. St. 5 (2023–2024). Modellen gir beredskapsarbeidet et bedre strategisk grunnlag ettersom det tilrettelegges for bedre styring, prioritering og koordinering i helsesektoren både i det daglige og i kriser. I en kortvarig krise gjøres prioritering i helse- og omsorgstjenesten automatisk. I langvarige kriser er prioritering mer komplisert. Det kan oppstå situasjoner der det vil være behov for å tilpasse rammene for prioritering til den situasjonen helse- og omsorgstjenesten faktisk befinner seg i under en krise.

Helse- og omsorgstjenesten må planlegge for prioritering. Befolkningen må også i større grad være innforstått med at det prioriteres i kriser, noe som kan påvirke tilbudet av helse- og omsorgstjenester, i den forstand at tjenestene er forsvarlige ut fra hvor i krisespekteret landet befinner seg. Åpenhet om prioritering og hvordan myndighetene og helse- og omsorgstjenesten kommuniserer om dette, er avgjørende for å opprettholde befolkningens tillit i en krise, jf. Meld. St. 5 (2023–2024).