Boks 3.1 Hva har fondsmidlene gått til?

Siden 2001 har det i tråd med handlingsregelen blitt faset inn betydelig med fondsmidler i norsk økonomi. Den årlige overføringen fra fondet til statsbudsjettet overstiger nå 540 mrd. kroner, tilsvarende nesten 13 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge, se figur 3.1 i avsnitt 3.1. Denne boksen analyserer hva pengene har gått til.

Figur 3.14 viser utviklingen i offentlige inntekter og utgifter utenom petroleum, fra 1995 til 2024 som andel av faktisk BNP for Fastlands-Norge. Utgiftene har økt sammenlignet med starten av 2000-tallet, mens skatte- og avgiftsinntektene har falt noe som andel av BNP.

For å dekomponere hva fondsmidlene er gått til, tas det utgangspunkt i oljekorrigert underskudd for hele offentlig forvaltning, se figur 3.15.¹ Mesteparten av underskuddet dekkes av det faktiske fondsuttaket, mens en liten del dekkes av låneopptak til investeringer i kommunesektoren. Underskuddet er ikke justert for konjunktursvingninger eller andre midlertidige forhold, slik det strukturelle oljekorrigerte underskuddet for staten er. Analysen bygger på det faktiske underskuddet, og ikke det strukturelle underskuddet, fordi det gir bedre mulighet til å dekomponere i ulike utgifter og inntekter. Over tid samsvarer likevel underskuddsmålet som er brukt her, godt med utviklingen i det strukturelle underskuddet i staten.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Påløpte tall. Inntekter og utgifter er utenom petroleumsrelaterte (inkl. SPU) skatte- og avgiftsinntekter, formuesinntekter og utgifter. For årene 1995-1998 er bokførte netto rente- og utbytteinntekter fra SPU og renteinntekter fra SDØE trukket ut av totale inntekter.

² Grunnrente mv., som bl.a. inkluderer inntekter fra konsesjonskraft, høyprisbidrag og konsesjonsavgiften er inkludert i skatte- og avgiftsinntektene.

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Strukturelt oljekorrigert budsjettunderskudd er bokført og omfatter kun statsforvaltningen.

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Analysen tar utgangspunkt i nivået på underskuddet, inntekter og utgifter som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Den ser på endringen fra 2001, som er året handlingsregelen ble innført.² Det samlede offentlige underskuddet, som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien, økte med 10,3 prosentenheter fra 2001 til 2024 (sort linje), se figur 3.16. Figuren dekomponerer hvordan det økende underskuddet har blitt brukt på økte utgifter (blått), lavere skatter og avgifter (rødt) og å dekke inn lavere netto formuesinntekter mv. (lyserødt).³ Ettersom utviklingen i enkeltår kan være preget av konjunktursituasjonen (for eksempel høykonjunkturen i 2006–2008) eller andre større hendelser (koronapandemien 2020–2021), bør en se på utviklingen over flere år. Startåret 2001 og sluttåret 2024 kan anses som nokså normale år.

Beregningene tilsier at om lag 2/3 av fondsmidlene som er faset inn til og med 2024 har blitt brukt på økte utgifter, mens 1/3 har blitt brukt på lavere skatter og avgifter.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Bidraget fra inntekter har motsatt fortegn, slik at lavere skatter og avgifter gir en positiv søyle i figuren.

² Se beskrivelse av de ulike seriene i fotnotene.

Kilder: Statistisk sentralbyrå, Kommunal- og distriktsdepartementet og Finansdepartementet.

Reduserte skatte- og avgiftsinntekter

Samlet sett falt skatte- og avgiftsinntektene som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien med 3,6 prosentenheter fra 2001 til 2024. Fallet i skatte- og avgiftsinntektene skyldes særlig lavere avgiftsinntekter, som har falt med 4,2 prosentenheter, se figur 3.17. Skatteinntektene fra husholdningene har falt noe som andel av verdiskapingen, hovedsakelig drevet av reduserte inntekter fra skatt på inntekt. Skatteinntektene betalt av næringslivet har derimot økt noe når vi ser perioden under ett, etter å ha svingt rundt nivået fra starten av 2000-tallet. De siste årene har særlig høye inntekter fra selskapsskatter og økte grunnrenteskatter på vannkraft bidratt til en økning.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Se beskrivelse av de ulike seriene i fotnotene.

Kilder: Statistisk sentralbyrå, Kommunal- og distriktsdepartementet og Finansdepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Andre avgifter består av avgifter på sukker og sjokolade, avgifter knyttet til TV, lotteri og kino, miljøavgifter og andre avgifter.

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Reduserte avgifter på kjøp, bruk og eie av bil står for halvparten av nedgangen i avgiftsinntekter, se figur 3.18. Allerede i 1990 ble det besluttet at elbiler skulle få fritak for engangsavgiften, og i 2001 ble også merverdiavgiften på elbiler fjernet. Tiltakene skulle fremskynde overgangen til en mer klimavennlig bilpark. Lavere avgifter bidro til at prisen på elbiler ble mer konkurransedyktig opp mot fossilbilene. Da fritak for elbiler i engangsavgift og merverdiavgift ble innført, var endringen tilnærmet kostnadsfri for staten ettersom det ble solgt få slike biler. I dag er nesten alle førstegangsregistrerte personbiler nullutslippsbiler. I takt med at nullutslippsbiler har erstattet fossilbiler har avgifter fra kjøp av bil falt betydelig, se figur 3.19 som viser utviklingen i andelen førstegangsregistrerte nullutslippsbiler og avgiftsinntekter fra kjøp av bil. I 2023 ble det innført en lav engangsavgift for elbiler og merverdiavgift på den delen av kjøpesummen som overstiger 500 000 kroner.

Veibruksavgiftene på drivstoff har også falt, blant annet fordi forbruket av bensin og diesel i kjøretøyparken har falt. Samlet sett har bilrelaterte avgifter, inkludert anslåtte merverdiavgiftsinntekter, falt med 2,1 prosentenheter av BNP for Fastlands-Norge, som tilsvarer 84 mrd. 2024-kroner. Nedgangen tilsvarer at én av fem kroner av det økte fondsuttaket fra 2001 til 2024 gikk til reduserte bilrelaterte avgifter.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ I beregningene er merverdiavgiftsinntektene knyttet til bilkjøp estimert basert på forutsetninger om gjennomsnittlig pris per kjøretøy.

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Økte utgifter

Utgiftene som andel av verdiskapingen var 7,0 prosentenheter høyere i 2024 enn i 2001. Figur 3.20 dekomponerer endringene. Økte brutto realinvesteringer, utgifter til offentlige tjenester og overføringer utenom husholdningene (i hovedsak overføringer til ideelle organisasjoner i Norge og bistand) står for mesteparten av utgiftsøkningen fra 2001.

Næringsstøtte falt som andel av verdiskapingen på 1990-tallet og starten av 2000-tallet, før den stabiliserte seg på et lavere nivå enn i 2001. De siste årene har næringsstøtten økt og er tilbake på om lag på samme nivå som i 2001, målt som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ «Offentlige tjenester» omfatter utgifter til tjenesteproduksjon, som lønnskostnader til offentlig ansatte, kjøp av varer og tjenester og produktkjøp til husholdningene. Produktkjøp til husholdninger omfatter varer og tjenester det offentlige finansierer, men som produseres av private aktører.

² Se beskrivelse av de øvrige seriene i fotnotene.

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Overføringer fra det offentlige til husholdningene (stønader) er nå på et litt høyere nivå enn i 2001. Alderspensjoner utgjør den største andelen, etterfulgt av helserelaterte stønader som uføretrygd, sykepenger og arbeidsavklaringspenger. Utgifter til alderspensjoner har økt, men utgifter til barnetrygd, kontantstøtte og studiestøtte har falt. Lavere utgifter til barnetrygd henger både sammen med at det har blitt færre barn og unge relativt til antall i yrkesaktiv alder, men også en bevisst politisk dreining av støtten til barnefamilier i retning av flere og billigere barnehageplasser.⁴

Fremover vil antall barn og unge og yrkesaktive falle, mens antall eldre vil øke. Som omtalt i Perspektivmeldingen, vil derfor de aldersrelaterte utgiftene øke, og legge beslag på en stadig større andel av fondsmidlene enn i årene som har gått.

Boks 3.2 Offentlig og privat konsum i Norge sammenlignet med våre naboland

Omfattende velferdsordninger i skandinaviske land innebærer at offentlig sektor¹ er stor i disse landene sammenlignet med i mange andre land. Velferdsordningene må i det alt vesentlige finansieres med skatter og avgifter, men i Norge gir avkastningen på Statens pensjonsfond utland (SPU) i tillegg et betydelig finansieringsbidrag. Norge kan derfor velge å ha høyere offentlige utgifter for et gitt skatte- og avgiftsnivå enn andre land, eller lavere skatter for et gitt utgiftsnivå.

Størrelsen på offentlig sektor i Norge kan måles på ulike måter. I boks 3.6 i Nasjonalbudsjettet 2025 ble størrelsen på offentlig sektor vurdert ved å sammenlikne utviklingen i offentlige utgifter, bruttoproduktet i offentlig forvaltning og sysselsettingen i offentlig forvaltning i Norge med utviklingen Sverige og Danmark. ² I denne boksen sammenlignes utviklingen i offentlig og privat konsum i Norge, Sverige og Danmark. Det kan være en annen tilnærming til å måle størrelsen på offentlig sektor. Offentlig konsum³ er verdien av varer og tjenester som stat og kommune tilbyr, og kan være et mål på omfanget av administrative tjenester og velferdstjenester som stat og kommune utfører for samfunnet. Det kan være relevant å se opp mot verdien av varer og tjenester som husholdningene selv anskaffer.

Sammenlikningen viser at både offentlig og privat konsum har utviklet seg sterkere i Norge enn i våre naboland over tid, noe som må ses i sammenheng med at vi har hatt en bedre inntektsutvikling. Sammenlikningen viser også at offentlig konsum ikke har økt mer enn privat konsum over tid, målt i volum (faste priser). Verdien av offentlig konsum (løpende priser) har derimot vokst sterkere enn verdien av privat konsum, fordi enhetskostnadene ved å produsere offentlige tjenester har økt mer enn prisene på de varer og tjenester som private kjøper.

Både offentlig og privat konsum har økt mye i Norge

Figur 3.21 og 3.22 viser utviklingen i offentlig og privat konsum hver for seg, fra henholdsvis 1970 og 2000, målt per innbygger og i faste priser. I begge periodene har både offentlig og privat konsum økt mer i Norge enn i de andre landene. Ser vi på hele perioden fra 1970, har veksten i offentlig konsum vært litt høyere enn veksten i privat konsum. Målt fra 2000 er det omvendt.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

Den relativt sterkere veksten i offentlig og privat konsum per innbygger i Norge må ses i sammenheng med høy vekst i Norges disponible realinntekt. Over tid er det naturlig for en åpen økonomi at inntektsutviklingen følger utviklingen i produktivitet, bytteforholdet overfor utlandet og rente- og stønadsbalansen overfor utlandet.⁴ Produktivitetsveksten i norsk økonomi var samlet sett høyere enn i de fleste andre land på 1990-tallet og tidlig på 2000-tallet, og har i likhet med andre land vært lav siden finanskrisen i 2008. I fastlandsøkonomien har produktivitetsveksten vært om lag som i Sverige, og noe høyere enn i Danmark. Samtidig bedret Norges bytteforhold seg kraftig på begynnelsen av 2000-tallet, med økte priser på olje og andre eksportvarer og reduserte priser på importvarer. Den norske kronen styrket seg også gjennom 2000-tallet og økte vår internasjonale kjøpekraft. I samme tidsrom har inntektene til SPU og avkastningen gitt kraftig økning i fondets størrelse, og fondsavkastningen har etter hvert blitt en betydelig finansieringskilde for statsbudsjettet.

Disse forholdene har også bidratt til god reallønnsvekst for norske lønnstakere. Relativt til våre naboland var utviklingen særlig god i perioden fra 2000 og frem til oljeprisen falt i 2014, se figur 3.23. I de påfølgende årene har reallønnsutviklingen vært dårligere. Svakere vekstutsikter etter oljeprisfallet bidro til lønnsmoderasjon, samtidig som leverandørvirksomheten til petroleumssektoren hadde svakere utvikling og produktivitetsveksten har vært lav.⁵ Utviklingen har gått sammen med en svekkelse av realvalutakursen og bedring i konkurranseevnen for norske eksportbedrifter. I 2022 og 2023 var det reallønnsnedgang i alle de skandinaviske landene, som følge av den høye prisveksten internasjonalt, men minst i Norge.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Gjennomsnittlig årslønn er beregnet ved å dele totale lønnsutgifter og på antall heltidsekvivalente lønnstakere og korrigere for prisveksten. I Norge blir strømstøtten fanget opp i konsumprisindeksen som en prissubsidie. Det bidro til at konsumprisindeksen vokste mindre enn den ellers ville gjort i 2022. Konsumprisindeksen ble ikke påvirket i Sverige og Danmark, fordi deres strømstøtter ikke var innrettet som en prissubsidie. Det bidrar til å øke forskjellen i reallønnsutviklingen i Norge sammenlignet med Sverige og Danmark i 2022.

Kilde: OECD.

Sammenligning av utviklingen i offentlig og privat konsum

Målt i løpende priser har offentlig konsum vokst mer enn privat konsum i alle de tre skandinaviske landene siden 1970, og veksten var særlig sterk frem til tidlig på 1980-tallet. De siste årene har offentlig konsum utgjort om lag 35 pst. av samlet konsum (privat og offentlig) i alle landene. Verdiveksten i offentlig konsum har vært forholdsmessig sterkest i Norge sett i forhold til privat konsum, men fra i utgangspunktet et lavere nivå, se figur 3.24.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

En viktig grunn til veksten i figur 3.24 er at prisene på offentlig konsum, der blant annet lønn er en viktig faktor, har vokst mer enn prisene på privat konsum.⁶ Målt i faste priser har ikke offentlig konsum økt mer enn privat konsum over tid, se figur 3.25. Prisveksten på privat konsum har i perioder blitt trukket ned ved import fra lavkostland, og da særlig Kina, etter årtusenskiftet. Forskjellene i prisutvikling på offentlig og privat konsum ser ut til å ha hatt større betydning i Norge enn i de andre landene.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

Konjunktursvingninger blir også mer tydelige når offentlig konsums andel av samlet konsum måles i faste priser. En kraftig nedgangskonjunktur i andre halvdel av 1980-tallet ble møtt med aktiv motkonjunkturpolitikk og oppgang i offentlig konsum, samtidig som privat konsum utviklet seg svakt, særlig i Sverige, men også i Norge. I årene som fulgte var utviklingen motsatt. Siden midten av 1990-tallet har privat konsum gjennomgående vokst mer enn offentlig konsum. I Norge var veksten i privat konsum høyest frem til finanskrisen, men siden har privat og offentlig konsum vokst nokså likt.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: OECD.

Volumøkningen i offentlig konsum relativt til privat konsum fra 1970 og frem til midten av 1990-tallet gjenfinnes også i arbeidsmarkedet, der offentlig sysselsetting gjennomgående økte som andel av samlet sysselsetting i denne perioden. Siden har andelen ligget relativt stabilt på rundt 30 pst., se figur 3.26.

Boks 3.3 Makroøkonomisk styring av kommunesektoren

Det er viktig at innretningen av kommuneøkonomien trekker i samme retning som den overordnede økonomiske politikken. Det sikres gjennom Stortingets vedtak om overføringer til kommunene og fastsettelsen av de kommunale skattørene, som bestemmer andelen av kommunenes inntekter fra skatt, samt gjennom lovkrav til kommunenes økonomiforvaltning.

Skatteinntektene fastsettes i hovedsak som en andel (skattøren) av skatten på alminnelig inntekt og formue for personlige skattytere. Siden 2011 har det vært et mål at skatteinntektene skal utgjøre 40 pst. av de samlede inntektene i kommunesektoren, og skattørene er blitt tilpasset for å oppnå dette. Tilpasningen skjer i statsbudsjettet ved justeringer i skattøren basert på forventet utvikling i skatteinntektene det kommende året. Skatteandelen beregnes med utgangspunkt i at alle kommuner og fylkeskommuner benytter seg av maksimalsats for skattøren. Skatteanslaget som ligger til grunn for skattøren, vil være usikkert. Kommunesektoren får en del av gevinsten ved en bedre utvikling i skatteinntektene enn forutsatt, men må også bære noe av risikoen for et eventuelt skattetap.

I forbindelse med nytt inntektssystem for kommunene blir eierinntekter korrigert ut av kommunenes skattegrunnlag og kommunene andel av formuesskatten halveres, og begge erstattes med annen inntektsskatt. Dette vil gi kommunesektoren mer stabile inntekter fremover, og styrker finanspolitikkens evne til å stabilisere den økonomiske utviklingen gjennom sektorens inntektsrammer.

Nivået på frie inntekter bestemmes av Stortinget i forbindelse med de årlige statsbudsjettene. For å gi kommunene et utgangspunkt for hva de kan forvente av inntekter når de skal sette opp sine budsjetter, signaliseres det allerede i kommuneproposisjonen som legges frem i mai hvert år, hvor mye regjeringen legger opp til at kommunesektoren skal få neste år. Det tas normalt ikke hensyn til uventede endringer (verken positive eller negative) i kommunenes skatteinntekter for inneværende år etter revidert nasjonalbudsjett når rammen for frie inntekter neste år foreslås i statsbudsjettet. Det bidrar til en mer stabil utvikling i kommunenes inntekter over tid.

Kommuneloven er et viktig verktøy for å sikre at kommunene forvalter sitt ansvar på en god måte. Kommuner og fylkeskommuner skal sørge for at den økonomiske handleevnen blir ivaretatt over tid. Balanse i kommunale budsjetter er viktig for stabiliteten i produksjonen av kommunale tjenester og for å ivareta lokal økonomisk handlefrihet. Samtidig er det viktig for å sikre samsvar mellom kommuneøkonomien og den overordnede økonomiske politikken og bidra til finansiell stabilitet.

Boks 3.4 Analyse av utviklingen i kommuneøkonomien de siste årene

Etter en lang periode med god kommuneøkonomi er mange kommuner nå i en utfordrende situasjon. Kommunesektoren har over flere år hatt høyere skatteinntekter enn ventet (merskattevekst), noe som har mer enn veid opp for uventet kostnadsvekst. Mens det økte kostnadsnivået er varig, har det meste av merskatteveksten vært midlertidig, og kan ha skjult underliggende utfordringer i sektoren over flere år. Denne boksen analyserer hvordan de frie inntektene har utviklet seg de siste årene sammenlignet med hva som var anslått, og dekomponerer utviklingen i varige og midlertidige endringer. Dette er viktig for å belyse hvorfor mange kommuner nå oppfatter den økonomiske situasjonen som krevende.

De siste fem årene har kostnadsveksten og inntektsveksten blitt vesentlig annerledes enn anslått i saldert budsjett for det enkelte år, se figur 3.27. De grå søylene viser det planlagte handlingsrommet for sektoren utover demografi og pensjon i saldert budsjett. De blå søylene viser varig og midlertidig merskattevekst¹, de lilla søylene viser ekstraordinære økninger i rammetilskuddet, og de røde søylene viser den uventede kostnadsveksten. Den svarte linjen viser nettoinntektene hvert år. Linjen ligger over null i årene 2020–2023, som tilsier at sektoren kom bedre ut enn ventet i saldert budsjett i denne perioden, mens sektoren kom noe dårligere ut enn ventet i 2024.

I 2020 falt både kostnadsveksten og de varige skatteinntektene, men samlet sett bidro dette til å løfte sektorens handlingsrom varig, da fallet i kostnader var større enn fallet i skatteinntekter. I 2021 og 2022 var den uventede kostnadsveksten langt høyere enn den varige merskatteveksten, men høy midlertidig merskattevekst mer enn oppveide de økte kostnadene de årene. I Revidert nasjonalbudsjett 2023 fikk sektoren en ekstraordinær priskompensasjon som skulle kompensere for den anslåtte kostnadssvekkelsen i 2023. Kostnadsøkningen viste seg senere å bli mindre enn ventet, slik at den varige merskatteveksten mer enn oppveide den uventede kostnadsøkningen det året (i figur 3.27 er den mørkeblå søylen høyere enn rød søyle i 2023).

I fjor fikk derimot kommunesektoren en midlertidig skattesvikt. For å avhjelpe situasjonen, vedtok Stortinget i høst å gi sektoren en tilleggsbevilgning på 5 mrd. kroner i både 2024 og 2025. Størrelsen på skattesvikten medførte likevel at sektoren i sum kom noe dårligere ut enn ventet.

I 2025 anslås de frie inntektene å løftes betydelig fra nivået i fjor, både fordi skattesvikten i fjor var midlertidig og grunnet et stort planlagt handlingsrom i det vedtatte budsjettet (saldert). Det ekstraordinære varige løftet i rammetilskuddet i 2025 (lilla søyle i figur 3.27) skal gå til å dekke økte kostnader til pensjon, inkludert effekten av ny offentlig AFP².

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Økningene i rammetilskuddet som er korrigert ut av veksten er ikke inkludert i figuren. De ekstraordinære økningene i rammetilskudd inkluderer økte midler i 2020 knyttet til endringer i skattesystemet, kompensasjon for forventet varig skattesvikt i 2021, priskompensasjon i Revidert nasjonalbudsjett 2023, tilleggsbevilgning høsten 2024 (som ble videreført i 2025) og økte midler i 2025 til å dekke kostnader til pensjon, inkludert ny offentlig AFP. Alle økningene er varige inntektsøkninger. Planlagt handlingsrom i 2025 inkludere ikke tilleggsbevilgningen på 5 mrd. kroner, som er håndtert som en varig ekstraordinær økning i 2024.

² Kostnadsendringer omfatter endringer i deflator samt merkostnader til pensjon og demografi.

Kilder: Kommunal- og distriktsdepartementet og Finansdepartementet

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Sum varige merinntekter består av uventede varige endringer i skatteinngang før revidert nasjonalbudsjett i hvert år og ekstraordinære rammetilskudd.

² Kostnadsendringer omfatter endringer i deflator samt merkostnader til pensjon og demografi.

Kilder: Kommunal- og distriktsdepartementet og Finansdepartementet

Høye midlertidige skatteinntekter i årene 2021 til 2023 kan ha bidratt til å skjule underliggende utfordringer i sektoren. Figur 3.28 viser de varige merinntektene (varig merskattevekst og ekstraordinært løft i rammetilskuddet) og planlagt handlingsrom summert over år, og satt opp mot den varige kostnadsøkningen. I tillegg viser figuren den midlertidige merskatteveksten i det aktuelle året. Den heltrukne linjen viser den akkumulerte nettoeffekten av alle de uventede endringene, og det planlagte handlingsrommet, i de ulike årene.

Den uventede lave kostnadsveksten i 2020, samt merskatteveksten de siste årene bidro til at kommunesektoren hadde gode forutsetninger for å håndtere kostnadsvekst uten å kutte i utgiftene. Med den ekstraordinære kompensasjonen i revidert budsjett 2023 ble tilnærmet hele kostnadsøkningen i perioden 2020 til 2023 motsvart av varig økte inntekter (i figur 3.28 er den mørkeblå pluss den grå søylen omtrent like høye som den røde søylen i 2023).

Det tilsier at en viktig forklaring på en utfordrende situasjon for kommuneøkonomien i 2024 var at verdien av inntektsrammen ble lavere enn forventet. Situasjonen var i mindre grad knyttet til varige effekter av kostnadsvekst og skatteinngang mv. i foregående år. Men, dersom kommunene har brukt deler av den midlertidige merskatteveksten de senere årene til å utvide tjenestetilbudet, har de pådratt seg høyere kostnader enn det varige inntektsgrunnlaget tilsier. I år uten merskattevekst, eller med skattesvikt, som i fjor, vil det gi en krevende budsjettsituasjon og man kan se et raskt omslag fra balanse til ubalanse i økonomien til mange kommuner. Beregninger tilsier at omtrent halvparten av de uventede inntektsøkningene de siste årene er blitt spart på disposisjonsfond. Det tilsier at det resterende av inntektsøkningen har blitt brukt på eksempelvis drift, investeringer og nedbetaling av lån. Tall for aktivitetsveksten i kommunesektoren tyder på at mye av dette har blitt brukt til drift og investeringer.

Til tross for at sektoren tar med seg økte kostnader fra i år til neste år, vil situasjonen i år slik det nå ser ut, bli vesentlig bedre enn fjoråret grunnet betydelig løft i frie inntekter. I 2025 vil frie inntekter, korrigert for kostnader, være på samme nivå som i 2023.

Samlet sett for hele perioden 2020 til 2025 har de varige merinntektene (varig merskattevekst pluss ekstraordinære økninger i rammetilskuddet) nesten tilsvart de økte kostnadene (vist ved forskjellen mellom mørkeblå og rød søyle i 2025 i figur 3.28). I samme periode har det planlagte handlingsrommet utover merkostnader til demografi og pensjon summert seg til 11,2 mrd. kroner (vist ved grå søyle i 2025 i figur 3.28).³ I sum har de varige inntektene økt med 9,2 mrd. kroner mer enn kostnadene, slik at for perioden sett over ett har sektoren fått et handlingsrom som nesten tilsvarer det som var planlagt.

Denne analysen ser på sektoren som helhet, og tar ikke hensyn til at ulike kommuner treffes ulikt av merskattevekst og til dels kostnadsvekst. Noen kommuner har stor andel skatteinntekter og har fått betydelig merskattevekst de siste årene, mens andre kommuner har en mindre andel skatteinntekter og har fått mindre merskattevekst. Kostnadsøkningen er mer lik mellom kommuner, men for eksempel kostnadsøkningen knyttet til økte energipriser er ulik for ulike deler av landet.

Boks 3.5 Mange kommuner med negativt driftsresultat har store disposisjonsfond

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Aukra er tatt ut av figuren da nivået på disposisjonsfond er utenfor skalaen. Kommunen har netto driftsresultat og disposisjonsfond på henholdsvis 29,5 pst. og 179,1 pst av brutto driftsinntekter.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) anbefaler at netto driftsresultat for kommunene samlet skal ligge over 1,75 pst. av driftsinntektene over tid. Foreløpige regnskapstall for 2024 viser at 234 kommuner hadde netto driftsresultat under dette nivået, og at 192 kommuner hadde negativt driftsresultat. Det er foreløpig i overkant av 20 kommuner som ikke har levert tall, og for de resterende kommunene har SSB lagt til grunn samme resultater som i 2023.

Negative driftsresultater vil ikke være bærekraftig over tid, men kan dekkes så lenge kommunen har oppsparte midler å tære på. Figur 3.29 viser netto driftsresultat og disposisjonsfond i fjor for alle kommuner. De fleste kommunene med negativt netto driftsresultat hadde disposisjonsfond til å dekke underskuddet. Åtte av ti kommuner med negativt driftsresultat i 2024 hadde midler på disposisjonsfond ved utgangen av året, og nesten seks av ti kommuner hadde disposisjonsfond på over 6 pst. av driftsinntektene¹.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Den røde linjen viser snittet for alle kommuner på 290 kroner per innbygger.

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Kommunal- og distriktsdepartementet.

Av kommunene med negative resultater var det 33 kommuner som ikke hadde disposisjonsfond. Omleggingen av kommunenes inntektssystem fra 2025 styrker skattesvake kommuner, se omtale i Prop. 1 S (2023–2024). Figur 3.30 viser hvordan omleggingen slår ut for de 33 kommunene med negativt driftsresultat og uten disposisjonsfond. Disse kommunene får i gjennomsnitt fem ganger så mye per innbygger som gjennomsnittet for alle kommunene (vist ved rød linje i figuren). Figuren viser at 28 av kommunene får mer enn gjennomsnittet for alle kommuner, mens fem får under.