Sammendrag

I løpet av de siste 15 årene har fødselstallene falt betydelig i store deler av verden. Samlet fruktbarhetstall i Norge har falt fra 1,98 barn per kvinne i 2009 til 1,44 barn per kvinne i 2024. Målingen for 2023 på 1,40 er det laveste nivået som er målt i Norge. Dersom trenden med lave fødselstall vedvarer, vil det få store konsekvenser for befolkningens størrelse og sammensetning.

Fødselstallsutvalget skal utrede sannsynlige og mulige årsaker til nedgangen i fødselstallene, skissere konsekvenser av nedgangen og vurdere bredt hva som kan være virksomme og effektive tiltak for å snu utviklingen. Utvalget skal levere sin utredning i form av en NOU i februar 2026. Denne rapporten er en delleveranse fra utvalget. Ifølge mandatet skal Fødselstallsutvalgets delleveranse som et minimum inneholde enkelte tiltak som kan øke fødselstallene, og en vurdering av kostnadene ved tiltakene, eventuelle målkonflikter og i hvilken grad tiltakene kan ha varig effekt. Utvalget ser ikke på tiltak som kan begrense reproduktiv frihet, som for eksempel begrenset tilgang til prevensjon, eller abort. Utvalget forstår denne avgrensningen som i tråd med ordlyden i mandatet om å legge «til rette for at den einskilde får dei barna dei ønskjer » . Ifølge Fødselstallsutvalgets mandat, skal utvalget særlig vurdere tiltak som er relevante for fødselstallene blant unge voksne. Fallet i samlet fruktbarhetstall er særlig drevet av at kvinner og menn i 20-årene får færre barn. Utvalgets flertall har valgt å avgrense delleveransen ved særlig å se på tiltak som er relevante for unge voksne. Særmerknad fra mindretallet, utvalgsmedlem Sparrman, er i kapittel 11.4.

Særlig sterk nedgang i fødselsratene blant kvinner og menn i 20-årene

Den største driveren av fallet i fødselstallene i Norge de siste 15 årene er at unge voksne i 20-årene får færre barn. Nedgangen i fødselsratene i denne gruppen skyldes i stor grad at færre får sitt første barn før de fyller 30. Gjennomsnittsalderen for førstegangsfødende i Norge har de siste 15 årene økt fra 28 til 30 år for kvinner og fra 31 til 32 år for menn.

Kohortfruktbarheten – målt som endelig barnetall ved 45 år for kvinner og 50 år for menn – har falt mindre bratt enn samlet fruktbarhetstall, og er nå på 1,9 barn per kvinne og 1,7 barn per mann. Nedgangen i kohortfruktbarheten skyldes at færre får flere enn to barn, og at andelen barnløse øker. En del av nedgangen skyldes også en økning i antallet utenlandsfødte som er registrert uten barn. Vi vet ikke hvor mye dagens 29-åringer vil ønske – og kunne – «å ta igjen» i 30-årene. Flere forhold tyder på at det store fallet i fødselsrater blant unge i 20-årene ikke bare blir en utsettelse av fødsler, men også fører til at kvinner og menn vil ende med å få færre barn i løpet av livet – altså at kohortfruktbarheten vil falle ytterligere.

Mulige årsaker til fallet i fødselstall blant unge voksne

En rekke faktorer kan ha bidratt til fallet i fødselstall blant unge voksne. Spørreundersøkelser viser at et stort flertall av unge menn og kvinner i Norge ser for seg et liv med barn, og at de fleste ideelt sett ønsker å få barna sine tidligere enn dagens gjennomsnittlige fødealder i befolkningen. Det er store forskjeller mellom ønskede, planlagte og faktiske fødselstall i Norge. Over tid har andelen som oppgir å ha konkrete planer om å få barn, falt, og studier viser at gapet mellom ønsket og faktisk barnetall kan komme til å øke spesielt mye i Norge.

Om og når den enkelte får barn, og hvor mange, påvirkes av en rekke personlige, sosiale og økonomiske forhold, som for eksempel verdiendringer, samlivsstabilitet, helse, bekymring for framtiden, utdannings- og arbeidsmarkedssituasjonen, kostnadene og gleden ved å oppdra barn og det familiepolitiske rammeverket. Over tid har religiøsiteten i Norge falt, og andre prosjekter knyttet til selvrealisering har fått større betydning. Materielle faktorer og det å ikke ha en partner kan også gjøre at ønsker og planer om barn ikke realiseres. At færre lever i samliv, har blitt framhevet som en mulig forklaring på fallet i fødselstall internasjonalt. Tall fra Norge viser en nedgang i andelen unge voksne som lever i samliv, og flere studier peker på at flere samlivsbrudd blant unge voksne kan bidra til fallende fødselstall. Utvalget vurderer at vi trenger mer kunnskap om dette i norsk sammenheng.

Blant unge voksne i 20-årene har fødselstallene falt i alle utdanningsgrupper og inntektskategorier. Fødselstallene blant unge under utdanning har alltid vært lave, og de har sunket ytterligere etter 2009. Flere studier finner at det mest markerte fallet er blant unge voksne uten høyere utdanning, og blant de som har lavere inntekt. Barnløsheten øker mest blant både menn og kvinner som kun har grunnskoleutdanning. Utvalget vil arbeide videre med å kartlegge hvilke spesifikke hindringer denne gruppen møter.

Foreldre tilbringer mer tid med barna sine enn før og opplever det som en kilde til mening. Forventninger om en travel familiehverdag kan bidra til at noen ønsker å utsette å få barn og/eller å få færre barn enn de ellers ville fått.

Som denne gjennomgangen viser, er årsakene til fallet i fødselstall mange og sammensatte. Verdier og normer formes i stor grad gjennom langsiktige kulturelle prosesser og samfunnsdebatt – som på sin side påvirker og påvirkes indirekte gjennom politikken. Etter utvalgets mening bør myndighetene være varsomme med å forsøke å påvirke personlige livsvalg direkte. Det de derimot kan og bør gjøre, er å legge til rette for informerte valg og gode rammevilkår som gjør det enklere å få barn. Slik kan de støtte opp under ønsket om barn. Derfor velger utvalget å fokusere på tiltak knyttet til kunnskap, økonomi og institusjonell støtte.

Økt fødealder – årsaker og konsekvenser

Et ønske om økonomisk sikkerhet, karriereutvikling og selvrealisering kan bidra til økningen i gjennomsnittsalder ved førstegangsfødsel. Det å ha en trygg økonomi og et godt sted å bo oppfattes som viktige forutsetninger for å bli forelder. De fleste tjener mer i 30-årene enn i 20-årene, og å få barn senere er også forbundet med bedre karriereutvikling. Også den norske familiepolitikken gir insentiver til å utsette familiedannelse: 40 prosent av unge menn og over 60 prosent av unge kvinner tar høyere utdanning, og de vil få betydelig bedre kompensert permisjon hvis de venter med å få barn til studiene er fullført og de er i jobb.

Samtidig kan utsettelse av familiedannelse ha negative helsekonsekvenser for mor og barn. Den fysiske belastningen som graviditet og fødsel utgjør, og risikoen for noen sykdommer, skader og utviklingsvariasjoner øker også med foreldrenes og særlig mors alder. Evnen til å få barn reduseres gradvis med alder, slik at risikoen for å ikke lykkes med å få barn øker. For de som ønsker flere barn, kan det å få det første barnet sent gjøre det vanskeligere å få flere barn senere. Forskning fra andre nordiske land viser at mange unge ikke er klar over hvor raskt fruktbarheten synker med alderen. Å få færre barn enn ønsket kan også være en sorg for den enkelte. Det å ikke lykkes med assistert befruktning kan være en sorg som par og kvinner lever med over lang tid.

Valg av alder for å få barn kan ses som en avveining mellom å utsette og få bedre økonomiske utfall, og å framskynde (til et visst punkt) og få lavere risiko for dårlige helseutfall.

Konsekvenser av lave fødselstall behandles i NOU-en

Mandatet for Fødselstallsutvalget sier at utvalget skal skissere hvilke konsekvenser ulike fødselstallsnivå vil ha for samfunnet på sikt og for ulike deler av landet, også effekter utover de samfunnsøkonomiske virkningene. Lavere fødselstall i en periode påvirker alderssammensetningen i befolkningen. Det vil i første omgang føre til færre barn og unge og på sikt gjøre at det blir færre personer i yrkesaktiv alder. Befolkningsendringer skjer langsomt, men transformerer samfunnet. På kort sikt – i demografien en generasjon – vil færre barn gjøre at velferdsstaten sparer penger, fordi færre går i barnehage og på skole. På mellomlang sikt, når dagens småbarn er godt voksne, vil fallende fødselstall i dag gi færre og eldre mennesker i arbeid, og en mindre befolkning. Institusjoner må vris fra å støtte barnefamilier til å ta vare på eldre, noe som kan gjøre at dagens gode institusjonelle støtte til barnefamilier blir mer fragmentert. Utvalget vil gå nærmere inn på vurderingen av konsekvenser i NOU-en, som skal leveres i februar 2026.

Institusjonelle rammer, familiepolitikk og fødselstall

Den nordiske modellen kjennetegnes av sterk institusjonell støtte til barnefamilier, særlig i form av foreldrepenger og barnehagetilbud. Disse ordningene støtter opp under at både mødre og fedre kan delta i både lønnsarbeid og omsorg. I Norden har også fedrene brukt stadig mer tid på omsorg for barn. At mange velger å sette barn til verden, har blitt sett på som et tegn på et trygt og stabilt samfunn. De siste 15 årene har fruktbarheten falt bratt i Norden, og det samlede fruktbarhetstallet for Norge er nå som nevnt 1,44. Hvorvidt nedgangen ville vært enda større uten den institusjonelle støtten, kan vi ikke vite. Det raske fallet motiverer uansett en gjennomgang av om dagens institusjonelle støtte til barnefamilier er tilstrekkelig, og om den er riktig organisert.

Litteraturgjennomgangene i denne rapporten viser at politiske virkemidler slik som foreldrepermisjon, barnehager, helsetjenestetilbudet og kontantoverføringer kan gi lavere fødealder og øke endelig barnetall, og at ulike virkemidler treffer ulike grupper i samfunnet.

Fallet i fødselsratene har vært brattest i de aldersgruppene som har lavest utbytte av en av de viktigste og dyreste familiepolitiske støtteordningene – betalt foreldrepermisjon. De aller fleste vil få utbetalt mer foreldrepenger ved å få barn når de er etablert i arbeidslivet. Økningen i fødealder kan sånn sett i noen grad sies å vel så mye være i tråd med, som på tross av, innretningen av den norske familiepolitikken. På samme måte som foreldrepermisjonsordningen kan ha bidratt til en oppfatning av at det er viktig å ha et fotfeste i arbeidslivet før man får barn, kan det tenkes at en øremerket ytelse for yngre foreldre i et lengre tidsperspektiv kan bidra til å endre oppfatninger om når i livsløpet det passer å stifte familie. Gitt at alderen ved første fødsel aldri før har vært så høy som den er i Norge i dag, er det rimelig å anta at velferdsordninger som gir insentiver for å få barn tidligere i livsløpet, også kan føre til at flere rekker å få så mange barn som de ønsker seg. Spørreundersøkelser peker mot at norske menn og kvinner har noe ulikt syn på hva slags institusjonell støtte som er avgjørende for å få flere barn. Mens mødre i snitt er mer positive til tiltak som gir mer tid sammen med barn, er fedre i snitt mer positive til tiltak som gir bedre økonomi. Samtidig oppgir norske menn at de ønsker seg færre barn enn det kvinner gjør. Hvis det i større grad er menns enn kvinners ønsker som hindrer par i å få (flere) barn, kan det være viktig at effektiv politikk tar hensyn til institusjonell støtte som oppfattes som viktig og relevant av menn.

Økonomiske insentiver kan legge til rette for at unge voksne får barn

I Fødselstallutvalgets mandat, er det sentralt å vurdere tiltak for unge voksne. Ønsket alder ved første fødsel er i dag i gjennomsnitt tre til fire år lavere enn faktisk alder ved første fødsel i Norge.

Forslag fra utvalgets flertall til økonomiske tiltak rettet mot unge voksne er beskrevet i tabellen nedenfor. Tiltakene er forventet å bidra til at flere får barn tidligere. De kan muligens også påvirke hvor mange barn den enkelte får i løpet av livet. Det kan være fordeler med å få barn senere, for eksempel i form av bedre lønnsvekst. Insentiver til å få barn tidligere bør ikke være så sterke at de kommer i konflikt med insentiver til å være i arbeid eller med prinsippet om at foreldre skal forsørge sine egne barn primært gjennom egen inntekt. Utvalgets flertall vurderer at dette er ivaretatt gjennom størrelsen på overføringene. Unge voksne i 20-årene tjener i gjennomsnitt betydelig mindre enn voksne i 30-årene. De fleste i 20-årene kan derfor gå ut fra at lønnsinntekten vil øke i årene framover, og at det dermed blir enklere å skaffe bolig og å dekke de økonomiske kostnadene ved å ha barn. Det gir et insentiv til å utsette å få barn. For de som tar høyere utdanning er kompensasjonen for å være i permisjon under utdanningen, langt lavere enn kompensasjonen de vil få når de er ferdig utdannet og i lønnsarbeid. Samlet peker dette mot at politikk som skal gjøre det enklere å få barn tidligere bør være knyttet til å gi unge mer økonomisk trygghet. Se særmerknad fra mindretallet i kapittel 11.4.

Utvalgets litteraturgjennomgang tyder på at økonomiske insentiver og andre velferdsordninger øker fødselstallene. Særlig påvirker slike insentiver når i livet man får barn. Utvalget vurderer derfor at økonomiske insentiver har potensial til å ha effekt både på lavere fødealder, og på kohortstørrelse.

Ekstra barnetrygd til foreldre under 30 år

Utvalget har vurdert ulike økonomiske tiltak for unge voksne. Økt barnetrygd til foreldre under 30 år vurderes som det beste tiltaket for å øke deres disponible inntekt. Økt barnetrygd gir i liten grad dårligere arbeidsinsentiver, og sammenlignet med en engangsutbetaling vil barnetrygden i større grad gi en inntektsøkning over en lengre periode. En ekstra barnetrygd vil også i mindre grad gi det som kan oppfattes som et urimelig avskjæringspunkt, enn en engangsutbetaling hvor de rett under 30 får full utbetaling, mens de rett over ikke får ytelsen i det hele tatt. Utvalgets flertall anbefaler på bakgrunn av dette en ekstra barnetrygd til foreldre under 30 år.

Økonomisk støtte til foreldre under 30 år under utdanning

Fødselstallene for personer under utdanning har vært lave over lang tid, men de har også falt ytterligere de siste 15 årene. Utvalgets flertall mener at det er viktig å legge bedre til rette for at unge skal kunne få barn mens de er under utdanning. Utvalgets flertall mener derfor det vil være riktig å innføre en økning i foreldrestipendet på 25 000 kroner, kombinert med en reduksjon av studiegjeld på 25 000 kroner. Dette vil gi romsligere økonomi til de som velger å få barn under studiene, som sammenlignet med andre grupper har lav inntekt, og det vil gi hjelp til å komme seg inn på boligmarkedet. En økning av foreldrestipendet vil, slik utvalget vurderer det, være et bedre tiltak enn en økning av barnestipendet, som kan forventes å gå ut over arbeidstilbudet i større grad, enten ved at målgruppen jobber færre timer enn tidligere eller slutter helt å jobbe for en periode.

Tilrettelegging for foreldre under utdanning

Mulighet for tilrettelagt utdanning er også viktig for at personer under utdanning skal kunne få barn. Utvalget mener det er behov for en gjennomgang av dagens situasjon for personer under utdanning med barn. Utvalget foreslår at gjennomgangen inkluderer en vurdering av om universitets- og høyskoleloven og fagskoleloven gir for lite rom for å legge til rette for foreldre under utdanning og/eller om etterlevelsen av regelverket er mangelfull. I tillegg bør gjennomgangen undersøke om undervisere, administrasjon og personer under utdanning i dag har tilstrekkelig informasjon om hvilke rettigheter og plikter partene har når en person under utdanning får barn.

Kunnskap om evnen til å få barn og pregravid helse

Utvalget foreslår å øke kunnskapen om evnen til å få barn (fekunditet) og pregravid helse. Kunnskap om fekunditet og pregravid helse gir unge voksne bedre forutsetninger for å ta informerte valg om når det passer å få barn. Bedre pregravid helse kan ha flere positive virkninger: bedre mødrehelse, økt fekunditet (evne til å få barn), friskere og flere barn og redusert press på helsetjenesten. Konkret foreslår utvalget at

1. unges kunnskap om hvordan evnen til å få barn henger sammen med alder og livsstil/helseatferd og helse, økes
2. forebygging av infertilitet skal inngå som en del av folkehelsefeltet
3. helsepersonell som er i kontakt med unge voksne, bør få mer kompetanse om pregravid helse, og at kunnskapen om pregravid helse styrkes gjennom forskning

Avsluttende merknader

I NOU-en skal Fødselstallsutvalget vurdere hvordan det offentlige bør prioritere innsatsen rettet mot barnefamilier. En slik prioritering forutsetter en omfattende utredning, som ikke er gjort her. Utvalget understreker at en rekke faktorer påvirker fødselstall, og utvalget vil utrede og vurdere et bredere spekter av virkemidler i NOU-en.

Særmerknad

Utvalgsmedlem Victoria Sparrman har i kapittel 11.4 en særmerknad om at utvalget først burde foretatt en bred og grundig gjennomgang av hva som driver nedgangen i fødselstallene før det kan tas stilling til hvilke tiltak som bør anbefales for enkeltindivider og for utforming av politikk på området. Medlemmet stiller seg på bakgrunn av dette ikke bak utvalgets forslag til økonomiske overføringer til personer under 30 år i denne delleveransen.