Del 1
Meldingsdel

3 Tilstanden i barnevernet i dag

3.1 Innledning

I dette kapittelet gis det en overordnet omtale av de utfordringene departementet har lagt vekt på i arbeidet med kvalitetsløftet. Departementet viser også til de øvrige kapitlene for en nærmere omtale av konkrete utfordringer som de ulike tiltakene og lovforslagene er ment å avhjelpe.

3.2 Situasjonen for barn i barnevernet

Barn som mottar tiltak fra barnevernet har ofte stått i en vanskelig situasjon over lang tid. Barnevernet skal gi dem støtte, omsorg og ro, og ivareta deres rett til å medvirke. Det finnes imidlertid ikke et helhetlig kunnskapsgrunnlag om hvordan barn opplever og vurderer hjelpen de får. Fra innspillsmøter, rapporter og gjennom media er det mange fortellinger om et barnevern som har grepet inn på riktig tidspunkt og gitt god hjelp.1 Det vises blant annet til saksbehandlere og miljøarbeidere som har strukket seg langt for å hjelpe, og at barna har funnet trygge voksenpersoner som de stoler på. Flere undersøkelser viser samtidig at mange barn opplever at de ikke blir tilstrekkelig lyttet til, og at de har for liten innflytelse på beslutningene som tas om deres liv.2

Det er flere holdepunkter for at unge voksne med erfaring fra barnevernet har større utfordringer enn andre unge. Unge med barnevernserfaring får i gjennomsnitt færre grunnskolepoeng enn sine jevnaldrende, har lavere sannsynlighet for å ha fullført videregående ved 21 års alder, og høyere sannsynlighet for å motta arbeidsavklaringspenger senere i livet. Utfordringene er særlig store for unge som har bodd på barnevernsinstitusjon. Disse funnene samsvarer med studier av unge med barnevernserfaring i andre land.3 Det er mangel på forskning som kan si noe om årsakene til dette, og om dette bare skyldes risikofaktorene som fører til at barnevernet kommer inn i bildet, eller om det også kan ha sammenheng med tilbudet som barnevernet gir. Det viser i alle tilfeller at mange av barna ikke får den hjelpen de trenger.

Det er dokumentert at barnevernet ikke alltid lykkes med å gi barna forutsigbarhet og stabilitet i omsorgssituasjonen. Dette gjelder særlig for barn som er i tiltak utenfor hjemmet. Flere opplever å måtte vente lenge på tiltak og uforutsigbarhet knyttet til rammene og varigheten på tiltaket. I tillegg er det vist til klare mangler ved barnevernstjenestenes oppfølging av barn og unge som bor i fosterhjem og på institusjon. Flere barn opplever mange flyttinger, blant annet fordi tilbudene som tilbys ikke er godt nok i stand til å ivareta barnets behov. Dette er uheldig for hvordan barna har det og utvikler seg. Statistikk fra SSB viser at halvparten av alle barn som bor i fosterhjem har opplevd minst én flytting etter at de kom til sitt første fosterhjem.4 Det mangler fullstendige tall om flyttinger for barn på institusjon, men kunnskapen som foreligger tyder på at omfanget av flyttinger er høyest blant disse barna. Bufdir oppgir at 22 prosent av barn som bodde på institusjon i løpet av 2023 har flyttet mer enn fire ganger til andre tiltak gjennom Bufetat. Mange opplever også at de må flytte langt fra der de bor. Ungdomsutvalget, som bisto i arbeidet med NOU 2023: 24, uttrykte at flyttinger er en stor belastning i seg selv, men det blir enda vanskeligere dersom man i tillegg må flytte langt.

Tilsyn med barnevernet har særlig vist at barnevernet ikke alltid lykkes med å gi et godt og forsvarlig tilbud til barn med store og sammensatte behov, og at dette har svært alvorlige konsekvenser for de barna og ungdommene det gjelder og deres familier. Flere studier viser at barn som får hjelp av barnevernet er mer utsatt for psykiske lidelser og somatiske helseplager enn barn i den jevnaldrende befolkningen.5 I en gjennomgang av saker der ungdom med tilknytning til barnevernsinstitusjon har mistet livet, fant Helsetilsynet at samarbeidet mellom velferdstjenestene ikke fungerer, at tilbud innenfor helsetjenestene ikke er utformet med tanke på de unges behov, at det er manglende samsvar mellom tiltak og behov og at barnevernsinstitusjonene ikke klarer å ivareta omsorgen for barna på en god nok måte. Funnene fra gjennomgangen var alvorlige, og viser tydelige behov for at det gjøres grep både innenfor barnevernet og helsetjenestene for å sikre at de barna med store hjelpebehov faktisk får den hjelpen de trenger.6

3.3 Situasjonen for foreldre i barnevernet

Det er mange og ulike årsaker til at familier trenger hjelp fra barnevernet. I KOSTRA-innrapporteringen til SSB skilles det mellom en rekke bekymringskategorier som ligger til grunn for at saken ble meldt til barnevernet. Dette omfatter ulike forhold ved foreldrene og foreldrenes omsorgsevne, som konflikt i hjemmet, omsorgssvikt og mishandling. Det kan også omfatte problemer hos barnet, som kriminalitet, psykiske problemer og skadelig bruk av rusmidler. Det er en overrepresentasjon av barn i familier med store levekårsutfordringer og lav sosioøkonomisk status i barnevernet. Forskning har vist at det er en overvekt av aleneforsørgere, og at mange foreldre selv har mottatt barnevernstiltak som barn7.I mange familier er det en opphopning av utfordringer knyttet til psykiske vansker og rusmiddelbruk.

Barnevernsutvalget viser i sin utredning til at mange foreldre opplever kontakten med barnevernet som krevende, blant annet som følge av en opplevelse av maktubalanse, ulike forståelsesrammer og språklige barrierer, og at barnevernet er for lite åpne om sine vurderinger. I en oppsummering av forskning på foreldres erfaringer med kontakt med barnevernet, pekes det blant annet på at barnevernet oppleves truende og som en tilleggsbelastning, selv om hovedvekten av barnevernets innsats er frivillig.8 En gjennomgang av flere av de mest brukte hjelpetiltakene viser imidlertid at mange foreldre er fornøyde med tiltakene, og at tiltak som støttekontakt, besøkshjem og nettverksmobilisering gir økt mestring i foreldrerollen og bidrar til foreldrenes forståelse for barnas utfordringer.9

Dommene mot Norge fra Den europeiske menneskerettighetsdomstol (EMD) viser at det har forekommet praksis der barnevernet har gjort for lite for å legge til rette for gjenforening mellom barn og foreldre, og at barn under omsorg har hatt for lite samvær med sine foreldre. Omfanget av samvær har økt i etterkant av disse dommene. Flere studier gir likevel grunn til å stille spørsmål ved om barnevernstjenesten tar tilstrekkelig hensyn til situasjonen foreldrene er i, og om foreldrene får den hjelpen og støtten de trenger for å bli involvert på en adekvat måte.10

3.4 Situasjonen i det kommunale barnevernet

Kommunene har hovedansvaret for barnevernet, og situasjonen i de kommunale barnevernstjenestene påvirker derfor i stor grad tilbudet som gis barn og familier. Tall fra Bufdir viser at det ved utgangen av 2024 var 233 barnevernstjenester. Hele 213 kommuner, tilsvarende 60 prosent av kommunene, inngikk i en interkommunal tjeneste. I tillegg samarbeider mange kommuner om enkeltoppgaver i barnevernet, som felles akuttberedskap og felles oppfølgings- og veiledningstilbud til fosterhjem.

Barnevernstjenestene hadde i 2023 totalt 6 800 årsverk, noe som tilsvarer omtrent seks årsverk per 1 000 barn i alderen 0 til 17 år. Antallet årsverk i barnevernstjenestene har økt med over 90 prosent fra 2010 til 2023.11 Det er store forskjeller på størrelsen mellom tjenestene. De største tjenestene har over 160 årsverk, mens i underkant av 30 tjenester har færre enn fem årsverk. Nær en tredjedel av barnevernstjenestene har færre enn 10 årsverk. Saksmengden i barnevernet måles ofte i antall barn med undersøkelse eller barnevernstiltak per årsverk. Ifølge tall fra Bufdir var den gjennomsnittlige saksmengden 11,5 saker per årsverk på landsbasis i 2023, mot 17,5 i 2015. Dette varierer noe mellom fylker og kommuner. Mindre kommuner har ofte en lavere saksmengde per årsverk enn større kommuner. Etter en økning nesten hvert år frem til 2017 har antallet barn og unge som mottar tiltak fra barnevernet gått ned de siste årene. I løpet av 2023 mottok nær 44 000 barn og unge tiltak fra barnevernet.12

Det er høyt gjennomtrekk av ansatte i barnevernstjenestene. Tall fra KS viser at om lag 17 prosent av de ansatte i det kommunale barnevernet slutter i tjenesten per år.13 Dette påvirker både kvaliteten og kapasiteten i tjenestene. I flere studier framheves det at barn, foreldre og fosterforeldre opplever hyppige skifter av kontaktperson i barnevernstjenesten som et stort problem.14 Bufdir viser, i en undersøkelse blant ansatte i barnevernstjenestene, at seks av ti ansatte peker på problemer med å rekruttere saksbehandlere med rett kompetanse.15

Til tross for den store stillingsveksten de siste 10 årene, blir høyt arbeidspress oppgitt som en vesentlig årsak til gjennomtrekket i barnevernet. Ansatte i barnevernet jobber ofte med komplekse saker med korte frister og et omfattende saksbehandlingsarbeid. I en utredning om arbeidspress finner Bufdir at halvparten av de ansatte skårer høyt på en samleindikator for høy arbeidsbelastning. Dette innebærer at man har manglende tid til å følge opp saker, at man ikke får gjort det man burde innenfor arbeidstiden, høyt sykefravær i tjenesten og opplevelse av stress. I en ny studie finner forskerne at nær 50 prosent av de ansatte i barnevernet rapporterer et nivå av psykisk stress som kan tilsi behov for profesjonell støtte.16 Svært mange opplever også vold og/eller trusler.17 Turnover er imidlertid ikke et problem i alle barnevernstjenester. Bufdirs undersøkelse viser blant annet at tjenester med lav turnover kjennetegnes av at de ansatte opplever støtte og anerkjennelse fra leder og at de har gode rutiner for debrief og veiledning.18

Mange kommuner jobber godt med barnevern. I oppsummering av landsomfattende tilsyn i 2019 fremhever Helsetilsynet at kommuner hvor det ikke påpekes lovbrudd, kjennetegnes ved at det er klare forventninger fra leder, god opplæring og kompetansepåfyll til ansatte og en omforent forståelse av sentrale prinsipper for barnevernsfaglig arbeid blant de ansatte. Helstilsynet erfarer at god ledelse er kjennetegnet av god oppfølging, at leder følger med hva som skjer, kontrollerer, gir tilbakemeldinger og forventer endring ved uønsket praksis.19 De siste årene har nær samtlige kommuner deltatt i et eller flere kompetansehevingstiltak. På få år er det etablert flere samarbeid på tvers av kommuner, langt flere ansatte har tatt videreutdanning og mange tjenester har deltatt på etterutdanningskurs. Evalueringen av kompetansesatsingen i barnevernet peker på at dette i sum har medført et betydelig løft for det kommunale barnevernet, og at det er grunn til å tro at det også har bidratt til bedre hjelp til barn og familier.20

Barnevernsutvalget la samtidig til grunn at flere tiltak bør komme på plass for å få sikre en tilstrekkelig forsvarlig og rettssikker førstelinje i barnevernet. Utvalget la særlig vekt på behovet for mer stabilitet i tjenestene, sterkere fagmiljøer med nødvendig bredde i kompetanse og erfaring, og bedre systemer for veiledning og kvalitetssikring på saksnivå. Utvalget foreslo flere tiltak som kan innebære tydeligere krav og forventninger til tjenestene, både når det gjelder hva som er beste praksis og hvilke rammebetingelser som må være på plass for å håndtere de mest krevende sakene. Det er videre vist til at mange barnevernstjenester mangler egnede hjelpetiltak, og at hjelpetiltaksarbeidet er for lite intensivt overfor de familiene som trenger mest hjelp.21

Tilsyn har vist at de viktigste kildene til svikt og manglende oppfølging av lovkrav er mangelfull kompetanse og svak styring og ledelse. God styring og ledelse, både når det gjelder den daglige ledelsen av barnevernstjenesten og den overordnede styringen fra kommunen, blir framhevet som avgjørende for å kunne levere gode tjenester.22 Det er ikke gjennom tilsyn dokumentert klare kvalitetsforskjeller mellom store og små barnevernstjenester, selv om det er vist til sårbarhet i de minste tjenestene.23

Barnevernsutvalget viste til at samhandlingsutfordringer med Bufetat også preger situasjonen i det kommunale barnevernet. Utvalget pekte på at det er vanskelig for kommunene å forutsi hvilken bistand de kan forvente fra Bufetat, at det kan ta lang tid å få tiltaket som etterspørres, og at barnevernstjenestene i mange tilfeller opplever at tiltakene de blir tilbudt, ikke er i tråd med barnas behov.

Utvalget peker videre på utfordringer i samhandlingen med andre tjenester som har ansvar for å hjelpe barn og familier som er i en vanskelig situasjon. Samhandlingsutfordringer kan skyldes manglende forebyggende tilbud i kommunene. Det er blant annet vist til at barnevernet bruker mye tid og ressurser på saker som kunne ha blitt håndtert bedre og mer effektivt av andre instanser. Utvalget viser blant annet til at over 60 prosent av undersøkelsessakene i barnevernstjenesten i 2021 endte med at saken ble henlagt, oftest begrunnet med at sakene ikke oppfyller vilkårene for å iverksette barnevernstiltak. Dette gjør det vanskelig å prioritere tilstrekkelig tid på de krevende barnevernssakene. Utvalget viser også til uklare grenseflater og utfordringer i samhandlingen med helsetjenestene, Nav og skole, og at dette påvirker oppfølgingen av barn i barnevernet som trenger helsehjelp eller særlig tilrettelegging på skolen, eller der barn og familier har store levekårsutfordringer.24

3.5 Situasjonen i Bufetat

Bufetat har ansvar for det statlige barnevernet, og skal gi barn, unge og familier som trenger det, tiltak av høy og riktig kvalitet i hele landet. Det statlige barnevernet omfatter særlig barnevernsinstitusjonene, som skal gi omsorg, utviklingsstøtte og behandling til barn og unge som ofte har sammensatte og omfattende utfordringer. Bufetat skal, på anmodning fra kommunen, bistå barnevernstjenesten når barn må flytte ut av hjemmet (bistandsplikten). Plikten innebærer at Bufetat skal finne et egnet fosterhjem, beredskapshjem eller institusjonsplass til det enkelte barnet når kommunen ber om dette. Oslo kommune er ikke en del av Bufetat, og skiller seg fra resten av kommunene ved at de har et helhetlig ansvar for barnevernet, også for de oppgaver som ellers ligger til Bufetat.

Per 31. desember 2024 ventet 331 barn på fosterhjem etter dato for ønsket oppstart. Bufetat rapporterer at det er utfordrende å rekruttere og holde på tilstrekkelig mange fosterhjem som er egnet til å ivareta barnas behov. Det har også vært store utfordringer med å ivareta bistandsplikten for institusjonsplasser. Det var 188 tilfeller i 2024 der Bufetat selv vurderte at det ikke ble levert tiltak innen rimelig tid. Bufetat har særlig hatt problemer med å levere akuttplasser og plasser tilpasset barn med store og sammensatte behov. Konsekvensene er alvorlige både for barna og deres familier, kommunene og Bufetat selv.

Det er stor utskiftning av ansatte i institusjonene. I en undersøkelse utført av Bufdir svarte nær halvparten av 1 200 institusjonsansatte at de aktivt kommer til å lete etter en annen jobb i løpet av det neste året.25 Årsakene som oppgis er høyt arbeidspress, lav lønn i forhold til ansvar og at arbeidet i seg selv er psykisk belastende. Uønskede og alvorlige hendelser er hyppige i barnevernsinstitusjoner. Tre av fire ansatte på institusjon har opplevd vold og trusler på jobb.26 Oppgavene som legges på de ansatte er krevende og ofte motstridende. Det kan bli særlig utfordrende når den de skal hjelpe, også er den de har blitt utsatt for alvorlige trusler fra.

Bufetat ivaretar bistandsplikten ved å drifte egne institusjoner, og gjennom kjøp av plasser fra kommersielle eller ideelle leverandører. I dag er situasjonen at mange av disse barna ivaretas i private, oftest kommersielle, institusjoner. Ofte som enetiltak og gjennom enkeltkjøp. Eksempelvis ble om lag to tredjedeler av målgruppen behandling høy ivaretatt som enkeltkjøp høsten 2024.

Flere utredninger har pekt på ulike årsaker til at Bufetats mulighet til å ivareta bistandsplikten er utfordrende. Barnevernsinstitusjonsutvalget peker på motsetningene mellom å på den ene siden være pålagt å ha et tilstrekkelig og differensiert tilbud som møter kommunenes behov, og på den andre siden være forventet å oppnå høy kapasitetsutnyttelse og god ressursstyring. Utvalget mener at for høy grad av differensiering i Bufetats institusjonstilbud, kombinert med høyt press på kapasitetsutnyttelse, bidrar til at barn må flytte mer og lengre enn det som er nødvendig.

Utvalget peker videre på at Bufetat er forpliktet til å gi et forsvarlig og egnet tilbud, selv i de tilfellene virkemidlene for å levere dette ligger i andre sektorer. Dette settes særlig på spissen i tilfeller hvor barnevernet blir stående alene med ansvaret for tilbudet til barn med alvorlige psykiske vansker og lidelser.27 Det vises til at bistandsplikten er et viktig sikkerhetsnett, men at barnevernet ikke alltid kan levere et forsvarlig tilbud alene. Barnevernsinstitusjonsutvalget mener derfor at andre sektorer, og spesielt helsesektoren, i større grad må holdes ansvarlig.

Oslo Economics gjennomførte i 2024 en utredning av Bufetats ivaretakelse av bistandsplikten på fosterhjems- og institusjonsområdet.28 Målet med utredningen var å få kunnskap om hva som er kommunens behov for tiltak fra Bufetat, hva som er de vesentligste årsakene til at Bufetat ikke oppfyller bistandsplikten, hva som fungerer og ikke fungerer i saker der kommunene anmoder Bufetat om bistand til å flytte et barn til et barnevernstiltak utenfor hjemmet. Et av funnene er at implementeringen av politiske føringer om utfasing av kommersielle aktører har bidratt til kapasitetsproblemer. I utredningen påpekes også at barna har større problembelastning, særlig knyttet til psykisk uhelse, rusmiddelbruk og kriminalitet, sammenlignet med tidligere. Oslo Economics finner også at dialogen og samhandlingen mellom Bufetat og kommunene er utfordrende , og at den utfordres særskilt i saker hvor Bufetat ikke har kunnet tilby plasseringstiltak i tide. I utredningen påpekes det videre at ansvarslinjene blir uklare når Bufetat ikke klarer å levere tiltak, kommunene får et ansvar de ikke er rustet for, og i noen tilfeller med høyere kostnader enn egenandelen for tiltak fra Bufetat. Samtidig pekte rapporten på et behov for å styrke Bufetats beredskapsevne gjennom bruk av grunnkapasitet og forpliktende avtaler med private tilbydere.

Grunnkapasiteten, som er statlige plasser og private plasser med kjøps- og leveransegaranti, har økt med nærmere 70 plasser fra 2021 til høsten 2024.

For å ivareta bistandsplikten og sikre nødvendig beredskap og kostnadskontroll, mener regjeringen at det særlig er et mål å øke kapasiteten i det statlige tilbudet. Dette omfatter særlig akutt- og behandlingsplasser. Hensynet til bistandsplikten og kostnadskontroll innebærer at det fremdeles vil være behov for private kommersielle aktører i statlig barnevern framover, og at det skal legges til rette for at også disse aktørene kan bygge langsiktig kapasitet. Regjeringen ønsker også et langsiktig og betydelig innslag av ideelle aktører.

3.6 Forskning og kunnskapsutvikling

Det er i flere rapporter og utredninger pekt på mangler i kunnskapslaget for barnevernets tiltak.29 Barnevernsutvalget pekte på at en kunnskapsbasert utvikling av barnevernet må bygge på forskning av høy kvalitet. Utvalget viste til tre hovedutfordringer, henholdsvis mangelfull statistikk og basisinformasjon, mangel på generaliserbar forskning og tiltak som i for liten grad er kunnskapsbaserte.

Regjeringen har de siste årene økt bevilgningen til forskning på utsatte barn og unge. Barne- og familiedepartementet har sammen med Kunnskapsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet etablert en egen forsknings- og innovasjonssatsing om utsatte barn og unge i Forskningsrådet. I tillegg er det gjennom Kunnskapsdepartementets profesjonssatsing etablert tre forskningssentre som skal bidra til økt kunnskap og kompetanse om utsatte barn og unge i profesjonene som møter barn og unge hver dag. Dette er blant annet lærere, barnehageansatte, sosionomer, barnevernspedagoger og vernepleiere. Flere nye masterutdanninger i barnevern og barnevernsarbeid kan også bidra til at flere med interesse for barnevernsfeltet kvalifiserer for doktorgrad.

Konkrete kunnskapsmangler og tiltak for å følge dem opp er omtalt i de enkelte kapitlene. Tiltak for bedre statistikk er omtalt i kapittel 4 om åpenhet og tillit til barnevernet og i kapittel 22 om barnevernsregister.

4 Åpenhet og tillit i barnevernet

4.1 Regjeringens mål

Barnevernet utøver myndighet og kan ta beslutninger som innebærer alvorlige inngrep med stor påvirkning på barn og familiers liv. Sektoren er avhengig av tillit for å ivareta sine oppgaver. Barnevernsutvalget understreket derfor i sin utredning at barnevernets vurderinger må kunne etterprøves og begrunnes overfor de barna og foreldrene beslutningene gjelder, men også overfor allmennheten og beslutningstakerne. Utvalget var opptatt av at det skal være tydelig for allmennheten og den enkelte borgeren hvorfor barnevernet iverksetter tiltak, og hvordan de ivaretar barns interesser og rettigheter. Avgjørelsene mot Norge i Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) pekte nettopp på manglende tydelighet i barnevernets begrunnelser.30

Åpenhet er en nødvendig forutsetning for at beslutningstakere og allmennheten skal kunne ettergå barnevernets prosesser og beslutninger. Dette er avgjørende for rettssikkerheten og en måte å sikre kvalitet på. Regjeringen legger til grunn at åpenhet skal være et grunnleggende prinsipp i barnevernet, men det kreves tydelige avgrensninger og regler for å ivareta personvernet til de involverte.

Regjeringen vil styrke tilliten til barnevernet gjennom mer åpenhet, bedre dialog og inkluderende prosesser. Det skal bli enklere for befolkningen, media og beslutningstakere å få nødvendig informasjon om beslutninger, saksgang og tilstanden i sektoren. Barn og foreldre som kommer i kontakt med barnevernet, trenger å forstå hva som skjer og hvorfor. Det er avgjørende at de føler seg respektert, hørt og ivaretatt. Familier i krise trenger tid og rom for å fremme sine synspunkter, bli hørt og få muligheten til å medvirke i egen sak. Når barn og foreldre opplever god involvering og får mulighet til medvirkning, øker sannsynligheten for at tiltakene som settes inn blir treffsikre og tilpasset barna og foreldrenes behov. Tilliten til barnevernet er særlig lav blant familier med minoritetsbakgrunn. Det er behov for ytterligere tiltak for å sørge for at barn og foreldre med minoritetsbakgrunn ivaretas på en god måte.

Regjeringen vil

• legge til rette for større åpenhet om barnevernets arbeid, på både kommunalt og statlig nivå, og i Barneverns- og helsenemnda

• gi veiledning om opprettelse av brukerforum i kommunene

• innføre en jevnlig rapportering om rettstilstanden i barnevernet

• ha tettere dialog med foreldre til barn som mottar tiltak fra barnevernet

• gi veiledning om når og hvordan barn og foreldre bør involveres i undersøkelsessaker

• utrede felles bestillingssystem for tolk som kan benyttes av kommunale barnevernstjenester

• utrede hva slags hjelp foreldre trenger når barna flytter i fosterhjem eller institusjon og hvordan denne støtten best kan gis

• utvikle råd om bruk av brobyggere

• utrede tiltak som kan øke andelen menn og personer med minoritetsbakgrunn blant de ansatte i barnevernet

4.2 Dagens situasjon

4.2.1 Tillit til barnevernet

Det er lite kunnskap om barns tillit til barnevernet, men i en studie blant barn i alderen 11–15 år oppga 11 prosent av barna at de trodde barnevernet kidnapper, stjeler eller tar barn fra foreldre uten god grunn og 17 prosent av barna hadde generelt et negativt inntrykk av barnevernet.31

Når det gjelder voksne, tyder spørreundersøkelser på at et flertall har tillit til barnevernet. Andelen som uttrykker tillit har økt de siste årene, og andelen som uttrykker tillit er også høy sammenlignet med flere andre vestlige land.32 Samtidig er det en betydelig andel som uttrykker at de har lav tillit til barnevernet. I Sentios undersøkelse i 2018 oppga 24 prosent at respondentene de hadde liten tillit til barnevernet, mens 4 prosent oppga at de ikke hadde tillit til barnevernet overhodet.33 Særlig uttrykker mange personer med innvandrerbakgrunn lav tillit til barnevernet.34

I tillegg opplever samer og nasjonale minoriteter at møter med barnevernet er preget av distanse og manglende gjensidig tillit.35 Sametinget har påpekt at det må iverksettes tiltak for å bygge tillit mellom barnevernet og samiske foreldre og barn.

4.2.2 Utfordringer for tilliten til barnevernet

Forståelse, tid og sensitivitet i møtet med barn og foreldre

Mange foreldre er fornøyd med hjelpen de har fått fra barnevernet.36 De har møtt et barnevern som har tatt dem på alvor, informert dem på en god måte og hjelpen de har fått har fungert. Denne beskrivelsen gjelder imidlertid ikke alle. I en studie blant 412 foreldre som har hatt kontakt med barnevernet, oppga andeler på om lag 20 prosent at de ikke var fornøyd med hjelpen de hadde fått, at de ikke hadde blitt møtt med respekt, ikke blitt forstått og ikke blitt tatt på alvor.37 Selv om et flertall gir positive tilbakemeldinger i slike studier, er det grunn til å stille spørsmål ved om barnevernet er åpent og tydelig nok om sine vurderinger, og om barn og foreldre får den hjelpen og støtten de trenger for å kunne fremme sine synspunkter, bli hørt og få en god forståelse av hva som skjer og hvorfor. Helsetilsynet har pekt på at kvalitet i saksbehandlingen har en nær sammenheng med styring av tjenesten.38 Et tiltak for bedre styring er å styrke ledelsen i barnevernet, se omtale i kapittel 6.6.4.

I tilfeller der barnet må flytte til institusjon eller i fosterhjem, vil situasjonen for de fleste foreldre fortone seg som en krise. Barnevernstjenestens arbeid med å følge opp foreldrene er ofte krevende, blant annet på grunn av den tosidige rollen barnevernstjenesten har som både hjelper og kontrollør. Spenningen som ofte oppstår mellom foreldre og barnevernstjenesten i forbindelse med en flytting, kan prege samarbeidsrelasjonen i senere faser. Tillit mellom barnevernet og familiene settes også særlig på spissen i saker som innebærer mistanke om vold og/eller seksuelle overgrep, og der barnevernet må gjøre kompliserte avveininger mellom hensyn til barnets vern og foreldrenes rettigheter og framtidig samarbeidsvilje. I kapittel 6 foreslår regjeringen flere tiltak for å heve barnevernets kompetanse i disse sakene.

Forskrift om barns medvirkning i barnevernet trådte i kraft 1. januar 2024. Flere undersøkelser om barns medvirkning viser at mange barn i barnevernet ikke får nok informasjon om hvilket ansvar barnevernet har, hvilke rettigheter de selv har og hva saken dreier seg om.39 Barn trenger åpen, ærlig og tilrettelagt informasjon om hva som kan skje i en barnevernssak. Det er en utfordring både for barnets forståelse av egen sak og livssituasjon, hvis barnet lager sine egne oppfatninger av hva barnevernet gjør, basert på egne forestillinger og annen informasjon som barnet plukker opp på veien. For tiltak og lovforslag som retter seg særskilt mot medvirkning for barn viser departementet til kapittel 7 (barnevennlige prosesser) og kapittel 10 (klagerett).

Interkulturell forståelse og bruk av tolk

Andelen barn som får barnevernstiltak er høyere blant barn som er født utenfor Norge. Ved utgangen av 2023 hadde 34,6 per 1 000 barn som selv har innvandret til Norge tiltak i barnevernet.40 Til sammenligning var andelen blant barn som ikke har innvandrerbakgrunn, 21,2 per 1 000 barn. Overrepresentasjonen er også sterk blant barn på barnevernsinstitusjon.41

Barn og foreldre med minoritetsbakgrunn kan oppleve tilleggsutfordringer i møte med barnevernet. De kan ha begrenset kjennskap til det man i Norge anser som gjeldende normer for barneoppdragelse, og begrenset kunnskap om hvordan det norske barnevernssystemet fungerer. I deler av barnevernet er det heller ikke god nok mangfoldskompetanse eller tilstrekkelig kulturell sensitivitet i arbeidet. I en kartlegging der barnevernsansatte vurderte sin egen kompetanse, mente 66 prosent at de kun i liten eller noen grad hadde tilstrekkelig kompetanse til å vurdere omsorgen hos foreldre med annen sosial, kulturell og erfaringsmessig bakgrunn.42 En studie av nemndsaker om omsorgsovertakelse viste at barnevernstjenesten tar for lite høyde for kulturelle forskjeller i kommunikasjonsstil.43 Dette kan føre til misforståelser og risiko for å gjøre feil. Mangelfull bruk av tolk kan forsterke disse utfordringene.44 For 2017 ble det anslått at kun ett av tre tolkeoppdrag i barnevernssektoren ble dekket av kvalifiserte tolker.45 Det er grunn til å anta at kommunale barnevernstjenester er blant de offentlige tjenestene som har vanskeligheter med å skaffe kvalifiserte tolker, på mange språk. Trolig er tolkebruken særlig mangelfull i små kommuner.46

Åpenhet og informasjon om barnevernets arbeid

Mangel på åpenhet og tilgjengelig informasjon kan bidra til å svekke tilliten til barnevernet. Åpen og tilgjengelig informasjon gjør det mulig for brukere, allmennheten, pressen og politikere å forstå og ettergå barnevernets beslutninger og praksis. Det gir også bedre forutsetninger for en opplyst offentlig debatt om hvilke endringer som eventuelt bør skje i barnevernet.

De seneste årene er det satt i gang flere tiltak som har bidratt til bedre og mer tilgjengelig informasjon om det norske barnevernet. Dette omfatter blant annet Bufdirs statistikk- og informasjonssider om hvordan barnevernet jobber. I tillegg er det innført krav om en årlig tilstandsrapport til kommunestyret om barnevernet. Flere vedtak i barneverns- og helsenemndene er lagt ut på Lovdata i anonymisert form. Barnevernsutvalget konkluderer likevel med at informasjonen om barnevernet fremdeles er for uoversiktlig, fragmentert og dels utilgjengelig.47

Forskning om hvordan barnevernet blir omtalt i sosiale medier har både observert polariserte debatter, og egne grupper som er dedikert til ensrettet kritikk av barnevernet.48 For mange kan sosiale medier være en kanal der de kan dele historier om det de opplever som feil og urettferdig behandling, og der de opplever å bli hørt på en måte de ikke har opplevd i møte med barnevernet og rettssystemet.

Barnevernsutvalget pekte på at redaktørstyrte medier har et viktig samfunnsoppdrag i å ivareta en kontrollfunksjon overfor myndigheter og offentlige tjenester, og i å formidle viktig informasjon til allmennheten. De siste årene har det vært flere viktige reportasjer og oppslag som har satt søkelys på kritikkverdige forhold i deler av barnevernets praksis. I flere av sakene er barn som nylig eller fortsatt mottar tiltak fra barnevernet, viktige kilder. I flere tilfeller har dette vært avgjørende for å sette viktige problemstillinger på den politiske dagsordenen. Pressen har flere ganger påpekt et ønske om større åpenhet i barnevernssaker. Utvalget peker på at fragmentert og dels utilgjengelig informasjon også får konsekvenser for den offentlige samtalen om barnevern. Det er risiko for at debatten blir unyansert, anekdotepreget og styrt av enkeltsaker som får særlig oppmerksomhet.

4.3 Bedre samarbeid mellom barn, foreldre og barnevernet

4.3.1 Samarbeid med barn og foreldre i saksbehandlingen

Foreldre kan møte flere utfordringer som gjør det vanskelig å få til et godt samarbeid i barnevernssaker. Maktforskjellen mellom barnevernet og foreldre kan gjøre at foreldre føler seg usikre og engstelige i møte med barnevernet. Foreldrene og barnevernet kan ha ulik oppfatning av utfordringene i familien og det er holdepunkter for at ansatte i barnevernet er for uklare og lite åpne om sine vurderinger. Det kan føre til mistillit og frustrasjon. For at barn og foreldre skal føle seg trygge og hørt, er det viktig at barnevernsansatte jobber for å redusere disse hindrene og for å skape en mer åpen og inkluderende dialog. Barnevernsutvalget har pekt på viktigheten av at barn og foreldre får informasjon som er tilrettelagt på en slik måte at den er tilgjengelig og forståelig for alle, uavhengig av hvilke forkunnskaper og forståelsesrammer de har, og uavhengig av hvilke språk de behersker.49

Barnevernsutvalget mente at det er behov for tydeligere veiledning om hvordan, og på hvilke tidspunkter, foreldre og barn skal involveres når barnevernstjenesten starter en undersøkelse. Utvalget mente blant annet at det bør ses hen til erfaringer fra bruk av metoder som dialogprosess, der det er lagt vekt på at barn og foreldre skal få god informasjon, være deltagende og få forståelse av hva som foregår (se boks 4.1). Utvalget foreslo at det bør legges opp til et formøte og et evalueringsmøte i løpet av undersøkelsen for å sikre at alle parter vet hva som skal undersøkes, hvorfor det skal undersøkes, og hvor lenge undersøkelsen er ment å vare. Møtene skal sikre en felles forståelse av grunnlaget for barnevernstjenestens vurderinger. Utvalget foreslo at en slik framgangsmåte bør inngå som konkrete prosedyrer i barnevernsfaglig kvalitetssystem (BFK) og i rundskriv for barnevernstjenestens saksbehandling. Forslaget fikk i all hovedsak støtte fra høringsinstansene.

Saksbehandlingsrundskrivet gir en fyldig beskrivelse av krav og forventninger som gjelder for undersøkelsesarbeidet og saksbehandlingen generelt, og er ment å være et verktøy for de ansatte i barnevernet.50 Barnevernsfaglig kvalitetssystem (BFK) er et rammeverk som skal gi barnevernsfaglig og juridisk kvalitetsstøtte til det kommunale barnevernets arbeid med barnevernssaker. Foreløpige erfaringer med BFK tilsier at bruk av rammeverket fører til en sterkere involvering av barn og familier i undersøkelsessakene.51

Barn og foreldre skal involveres på en god og trygg måte i barnevernstjenestens saksbehandling. Departementet vil gi Bufdir i oppdrag å gi tydeligere veiledning til barnevernstjenestene om hvordan dette kan gjøres. Det er også utviklet flere lovende modeller for involvering av barn og foreldre i kommunene, blant annet dialogprosess i Karmøy kommune. Departementet vil innhente mer informasjon om erfaringer med disse. Formålet vil være å spre gode eksempler til andre kommuner.

4.3.2 Støtteperson for foreldre i møte med barnevernet

Foreldre kan la seg bistå av en støtteperson i møtet med barnevernet. Det finnes ikke kunnskap om hva som kjennetegner personer som opptrer som støttepersoner, det kan være privatpersoner i foreldrenes bekjentskapskrets, eller mer profesjonelle fagpersoner. Mange kommuner har opprettet egne stillinger eller funksjoner som skal bistå barn og familier i hjelpeapparatet. Disse funksjonene kan ha ulike betegnelser som for eksempel los eller familiekoordinator.

Barnevernsutvalget mener det er viktig at foreldre får mulighet til å ha med seg en støtteperson som kan bistå i møter og dialog med barnevernet. Det er flere holdepunkter for at foreldre som får bistand fra en støtteperson, og dermed ikke står alene i møter med barnevernet, opplever kontakten som mindre asymmetrisk og mer konstruktiv.52 Barnevernsutvalget har påpekt at regelverket for å ta med en støtteperson framstår uklart. Utvalget mente at barnevernstjenesten bør gis tydeligere føringer om å oppmuntre foreldre til å ta med seg en støtteperson, og at det bør ses hen til erfaringer med ordninger med familiekoordinator, los og linkarbeider, og erfaringer barnevernstjenester har med å hjelpe foreldre med å få advokatbistand i alvorlige saker. Det er også viktig at barnevernstjenestene er godt kjent med Wienkonvensjonen som regulerer konsulær bistand. Det betyr at utenlandske borgere kan be om representasjon fra sine ambassader.

God og tilgjengelig informasjon er viktig for at flere tar i bruk muligheten for å ha med seg støtteperson i møter med barnevernet. Departementet vil derfor sørge for at det utarbeides veiledning som klargjør regelverket. De aktuelle reglene i forvaltningsloven kan være lite kjent både for barnevernstjenesten og andre. Det vises også til punkt 4.3.1 om dialogprosess og 4.3.4 om brobyggere.

4.3.3 Økt bruk av kvalifiserte tolker

Fra og med 2022 er bruk av tolk i offentlig sektor regulert i en egen lov. Tolkeloven gir offentlige organer en plikt til å bruke kvalifiserte tolker, som har gjennomført ett eller flere av de offentlige kvalifiseringstilbudene, slik at de oppfyller kravene for å bli oppført i Nasjonalt tolkeregister. De fleste kommuner inngår rammeavtaler med private tolkeformidlere for å dekke sine tolkebehov. Offentlige virksomheter som har egen regi over bestilling av tolk, uten private tolkeformidlere som mellomledd, lykkes imidlertid i betydelig større grad med å dekke oppdragene med kvalifisert tolker.53 Sentralenheten for barneverns- og helsenemnda etablerte en bestillingsløsning for tolketjenester i egen regi i 2023. De fikk med dette bedre kontroll med hvilke tolker som brukes. Departementet vil utrede muligheten for at et felles bestillingssystem kan benyttes av kommunale barnevernstjenester. Utredningen bør vurdere ulike innretninger, hvor ett alternativ er at Sentralenhetens løsning blir tilgjengelig for barnevernstjenester, som et frivillig tilbud.

Det skal også utarbeides en veileder for bruk av tolk i barnevernet. Veilederen skal bidra til å øke kompetansen om bruk av tolk i barnevernet, og å sikre gode rutiner for bestilling, kvalitetssikring, bruk og oppfølging av tolker. Det mangler oppdatert kunnskap om bruken av kvalifisert tolk i barnevernet, og et av Barnevernsutvalgets forslag var å sørge for å få slik kunnskap. Departementet vil gjøre det mulig å følge med på bruk av kvalifisert tolk i barnevernet.

4.3.4 Utvikle råd om brobyggere

Barnevernet møter barn og familier med ulike bakgrunner, og må ha kunnskap om den språklige og kulturelle variasjonen som finnes i befolkningen. For å møte barn og familier på best mulig måte, trengs kompetanse om mangfold, holdninger og fordommer. Dette er en kjernekompetanse som tjenestene bør ha. Tiltak for å øke barnevernets kompetanse er omtalt i kapittel 6. I enkelte saker kan det imidlertid også være verdifullt å få hjelp av en brobygger eller linkarbeider. Det er en ordning hvor en person formidler mellom to parter med ulik kulturell bakgrunn, i situasjoner der kultursensitivitet og forståelse av konteksten er viktig for å lykkes med kommunikasjon, samarbeid og konflikthåndtering. Brobyggere brukes innenfor ulike sektorer. I barnevernet brukes brobyggere for å hjelpe til i kommunikasjonen mellom familier med innvandrerbakgrunn og barnevernet. Brobyggeren kan veilede både familien og barnevernet.

En rekke aktører tilbyr brobyggertjenester, innenfor ideell, kommersiell og offentlig sektor. Brobyggerfunksjonen utøves på ulike måter av aktører med ulik bakgrunn og kompetanse. Med unntak av enkelte ideelle og kommersielle aktørers egne systemer for kvalitetssikring, finnes det ingen regulering eller kvalitetssikring av tiltaket. Utfordringene ved bruk av brobyggere ligner de som møter barnevernstjenesten ved bruk av private aktører. Eksempler på risiko er feilinformasjon, at brobyggeren også fungerer som tolk, eller at brobyggere uten riktig fagkompetanse brukes i undersøkelser, utrednings- og veiledningsarbeid. Det kan også være risiko knyttet til manglende ivaretakelse av regler for taushetsplikt, habilitet og personvern.

På denne bakgrunnen har Bufdir utredet om det bør etableres en ordning med sertifisering av brobyggere. Hensikten med sertifisering av en person eller organisasjon er å få en bekreftelse på at vedkommende har nødvendig kompetanse og ferdigheter til å utøve sin virksomhet eller sitt arbeid. Bufdir anbefalte ikke å etablere en sertifiseringsordning, men anbefalte i stedet at det bør utvikles råd om hvordan barnevernstjenestene kan bruke brobyggere på en god måte. Rådene kan inneholde en beskrivelse av brobyggerrollen og anbefalinger til ansatte i barnevernstjenesten om hvilke krav tjenesten bør stille og hvilke forhold de bør være oppmerksomme på hvis de skal benytte brobyggere i sitt arbeid.

Departementet legger vekt på at brobyggere kan være av stor verdi for både barn, foreldre og barnevernet. Brobyggere kan bidra til bedre kommunikasjon og at familien får bedre hjelp av barnevernet. Det er samtidig viktig at brobyggere brukes på riktig måte for å unngå misforståelser og feil. En sertifiseringsordning er et omfattende kvalitetssikringstiltak. En slik ordning vil kreve et opplæringsprogram av høy kvalitet for at det offentlige skal godkjenne brobyggerens kvalifikasjoner. Det krever et solid kunnskapsgrunnlag, som mangler i dag. Det kan videre stilles spørsmål ved hvorvidt det også vil kreve en ordning for å frata sertifisering dersom brobyggeren opptrer på en særlig kritikkverdig måte. Det kan kreve forankring i lov og i praksis ligne en autorisasjonsordning. Det vil kreve betydelige ressurser å forvalte på en god måte. Departementet vil i lys av disse forholdene ikke gå videre med en sertifiseringsordning.

Det skal imidlertid utarbeides veiledning om hvordan brobyggere kan brukes. Veilederen skal gi barnevernstjenestene informasjon om hva brobyggerrollen er, hvilke krav barnevernstjenesten bør stille og hvordan brobyggeren bør brukes. Hensikten er at flere kommuner kan bruke brobyggere på en god måte og samtidig redusere risiko for feil ved bruk av brobyggere. Det er pekt på et svakt kunnskapsgrunnlag om brobyggere og departementet vil derfor innhente mer kunnskap om bruk av brobyggere i barnevernet. Det er særlig behov for å innhente erfaringer fra barn og familier om hvordan de opplever å få hjelp fra brobyggere.

4.3.5 Større mangfold blant ansatte i barnevernet

Barn som har innvandret til Norge mottar i større grad hjelp fra barnevernet enn både barn av norsk opprinnelse og norskfødte med innvandrerforeldre.54 Det er også flere gutter enn jenter som mottar tiltak fra barnevernet.55 Samtidig er det relativt få menn og personer med minoritetsbakgrunn blant de ansatte, særlig i det kommunale barnevernet. Om lag én av fire ansatte i barnevernet er menn. I barnevernstjenestene utgjør menn i underkant av ti prosent av de ansatte. Andelen ansatte med innvandrerbakgrunn i barnevernet har hatt en jevn økning fra 2008 og er i dag på ti prosent.56 Det er en overvekt av kvinner på studier som kvalifiserer for arbeid i barnevernet, og frafallet blant studentene er høyere blant menn enn blant kvinner.57

Regjeringen understreket i Meld. St. 19 (2023–2024) Profesjonsnære utdanningar over heile landet at det er viktig for demokratiet at yrkesutøvere i profesjonsfagene representerer hele befolkningen. Det ble også framhevet at ansatte med ulik bakgrunn har verdifulle erfaringer og kunnskaper som er viktige for å kunne møte både barn og voksne på en god måte. Regjeringen vil derfor styrke kunnskapsgrunnlaget om likestilling og mangfold i høyere utdanning, og videreføre spesielle kvoter for søkere med minoritetsbakgrunn. Regjeringen vil også innføre bruk av kjønnsnøytrale kvoter på studier med stor kjønnsubalanse. Et barnevern som i større grad gjenspeiler befolkningen kan bidra til å sikre barnevernets legitimitet, skape og opprettholde tillit, og begrense avstanden som minoriteter kan oppleve i møte med barnevernet.

Regjeringen vil vurdere tiltak som kan øke andelen menn og personer med minoritetsbakgrunn i barnevernet. I kapittel 18 foreslås det å endre kompetansekravet for arbeid i barnevernsinstitusjon. Endringen er blant annet begrunnet med hensynet til å sikre en mer mangfoldig ansattgruppe med ulik kompetanse. Det er lagt til grunn at endringen kan medføre at flere menn vil kvalifisere til arbeid i institusjon. Bufdir har fått i oppdrag å foreslå ytterligere tiltak som kan bidra til større mangfold blant de ansatte.

4.4 Bedre oppfølging av foreldre når barn flytter i fosterhjem eller institusjon

Mange foreldre får ikke den oppfølgingen og hjelpen de trenger når barn flytter ut av hjemmet og inn i fosterhjem eller institusjon. Situasjonen vil for de fleste oppleves som en krise, der de kan kjenne på sterke følelser av savn, skam, sinne, maktesløshet og/eller frykt for at barnet ikke vil få et godt tilbud. Behovene de har vil ofte være komplekse, og de kan være svært ulike mellom ulike foreldre. Mange foreldre kan ha behov for hjelp til å bearbeide sine reaksjoner og følelser knyttet til at barnet måtte flytte hjemmefra, og noen kan ha behov for praktisk hjelp og støtte. Andre trenger hjelp til å håndtere stress og bekymring for et barn som bruker rusmidler og utsetter seg selv for fare.

Barnevernstjenesten har en plikt til å følge opp foreldrene etter et vedtak som innebærer at barnet flytter ut av hjemmet. Dette innebærer å utarbeide en plan for oppfølgingen og, ved behov, formidle kontakt med andre relevante tjenester. Bufdir publiserte våren 2024 en veileder til kommunene om god utøvelse av oppfølgingsansvaret overfor barna, foreldrene og fosterforeldrene når barnet bor i fosterhjem.58 Dessverre er det store variasjoner mellom kommunene, og ikke alle lykkes med å løse oppgaven på en tilfredsstillende måte. Når barnet bor på institusjon, har institusjonen et ansvar for å ivareta relasjonen til foreldrene.

I familievernet er det utviklet et forløp for foreldre som har mistet omsorgen for sitt barn. Familievernet tilbyr denne foreldregruppen hjelp til å mestre utfordringer de møter i hverdagen etter at barnet er plassert. Foreldrene kan blant annet trenge hjelp til å bearbeide vanskelige følelser og har behov for støtte i en ny foreldrerolle. Bufetat arbeider med å øke kunnskapen om og kjennskapet til tilbudet, både blant foreldre og barnevernstjenestene. Det pågår et arbeid med å vurdere familievernets formål, målgruppe og oppgaver blant annet i forbindelse med ny lov om familieverntjenesten.

Det er behov for å styrke oppfølgingen av foreldrene når barn flytter i fosterhjem eller institusjon. Når foreldrene følges opp på en god måte, vil det i de fleste tilfeller også ha en positiv betydning for omsorgssituasjonen og utviklingen til barnet. Fosterhjemsutvalget foreslo et eget oppfølgingsprogram for foreldre som har barn i fosterhjem, mens Barnevernsutvalget foreslo å etablere et oppsøkende krisetilbud for å støtte foreldre etter en omsorgsovertakelse.59 Foreldrene trenger kunnskap om hvordan de kan utøve foreldreskapet sitt når barnet bor i fosterhjem, hjelp til å håndtere følelser og reaksjoner i krisen de opplever, og støtte til å bedre levekårene sine, både psykisk, sosialt og økonomisk.

Departementet vil utrede hva slags hjelp foreldre trenger når barna flytter i fosterhjem eller institusjon, og hvordan denne støtten best kan gis. Det skal utredes hvor hovedansvaret for oppfølgingen bør ligge, slik at hjelpen blir mest mulig effektiv og tilgjengelig. Det er ikke nødvendigvis den beste løsningen at barnevernstjenesten har hovedansvaret, særlig dersom foreldrene har et anstrengt forhold til tjenesten. Barnevernsutvalget diskuterer om ansvaret heller bør ligge hos kommunen som sådan, eller alternativt hos familievernet. Mange kommuner har utviklet gode tiltak og samarbeidsmodeller for å følge opp foreldre. Departementet vil identifisere lovende metoder og modeller, med mål om å spre informasjon om disse til øvrige kommuner. Hvordan kommunen følger opp foreldre til barn i fosterhjem eller institusjon kan være relevant informasjon for kommunestyret. Departementet vil derfor sørge for at det inkluderes i veilederen til den årlige tilstandsrapporteringen fra barnevernstjenesten til kommunestyret. For tiltak og lovforslag som gjelder oppfølging og samvær etter omsorgsovertakelse, se kapittel 7 og 11.

4.5 Tiltak for åpenhet og informasjon om barnevernet

4.5.1 Brukerforum for barn og pårørende

Barnevernsutvalget foreslo å stimulere til flere møteplasser på lokalt nivå, der barn og foreldre med erfaring fra barnevernet kan møte hverandre og ha dialog med representanter for forvaltningen og det politiske nivået i kommunene. Formålet er at både barn og foreldre kan få komme med tilbakemeldinger på barnevernets arbeid, og at dette kan bidra til mer åpenhet. Barnevernsutvalget mener et brukerforum vil kunne oppfylle behovet for gjensidig forståelse og bidra til å øke kvaliteten på barnevernets arbeid. Utvalget foreslo også at oppsummeringer av barn og foreldres synspunkter, så langt det er mulig, bør inngå i den årlige redegjørelsen for kommunestyret om tilstanden i barnevernstjenesten.

Barns og foreldres erfaringer og synspunkter på barnevernstjenestens arbeid, er viktig informasjon for både forvaltning og politikere i kommunene. Dette kan gi en bedre forståelse for hvordan barnevernstjenesten oppleves og dermed også hvor det eventuelt er behov for å sette inn tiltak. For barn og foreldre kan det være meningsfullt å bidra med sine vurderinger og råd. Departementet vil samarbeide med KS om å utarbeide eksempler på hvordan det kan legges til rette for dette i kommunene. Tilbakemeldingene kan ta ulik form, for eksempel brukerundersøkelser, brukerråd eller brukerforum, slik utvalget beskriver. Det er opp til den enkelte kommune å velge tilnærming. Den årlige tilstandsrapporteringen til kommunestyret kan være en god anledning til å presentere brukernes synspunkter. Dette vil tydeliggjøres i veiledende mal til utforming av tilstandsrapporten.

Erfaringsformidlere er også viktige på statlig nivå. Departementet mottar jevnlig innspill fra barn, unge og foreldre som har stått i vanskelige situasjoner i barnevernet. I tillegg mottar Bufdir også innspill og råd fra brukerorganisasjoner gjennom blant annet Bufdirs brukerråd. Rådet består av ti faste representanter fra ti ulike organisasjoner. Departementet ser behov for å styrke medvirkningen på systemnivå, og vil blant annet vurdere tiltak som kan styrke medvirkning fra foreldre til barn som mottar tiltak fra barnevernet.

4.5.2 Rapportering om rettstilstanden i barnevernet

Dommene mot Norge i Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) har utfordret legitimiteten og tilliten til barnevernet. Barnevernsutvalget foreslo at det bør innføres en jevnlig rapportering til regjeringen og stortinget om rettstilstanden i barnevernet opp mot barnekonvensjonen og Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK). Formålet er å sørge for at både politikere, aktører på barnevernsfeltet og allmennheten jevnlig får en nyansert og nøytral vurdering av tilstanden i barnevernet opp mot Norges rettslige forpliktelser. Utvalget påpekte at barnevernsfeltet er et krevende felt med et komplisert rettskildebilde, og i lys av dommene mot Norge i EMD kan det være særlig grunnlag for å følge med på utviklingen. En slik rapportering kan synliggjøre både hva som fungerer godt og hvilke utfordringer som særlig bør tas tak i.60

Regjeringen vil gå videre med forslaget. En rapportering om utvikling av rettstilstanden, både nasjonalt og internasjonalt, kan gi nyttig kunnskap til utvikling av barnevernsfeltet og arbeidet med å sikre barn og foreldres rettigheter. Rapporteringen kan fylle et kunnskapshull i sektoren og hos relevante beslutningstakere, og gi en mer helhetlig gjennomgang enn det som gjøres i dag. Videre kan det bidra til at rettslige spørsmål innenfor barnevernet løftes og styrkes som fagområde. Det skal derfor utarbeides en jevnlig rapportering til Barne- og familiedepartementet. Stortinget skal informeres på egnet måte. Den nærmere innretningen av tiltaket vil vurderes nærmere. Det inkluderer spørsmålet om hvilken instans eller fagperson som bør gjennomføre en slik rapportering.

4.5.3 Bedre statistikk om barnevernstiltak

Barnevernsutvalget pekte på at barnevern er et saksfelt som er iboende kontroversielt, og som er og skal være gjenstand for kritikk og innsyn. For å kunne legitimere og begrunne de valgene som gjøres, mente utvalget at basisinformasjon om barnevernet bør være mer tilgjengelig.

Befolkningen bør ha tilgang til oppdatert og kvalitetssikret statistikk om barnevernet. Det er viktig både av hensyn til barnevernets legitimitet, slik Barnevernsutvalget påpeker, men det er også viktig av hensyn til kommunene og sentrale myndigheters styring av barnevernstjenesten. I dag mangler det blant annet viktig informasjon om barns medvirkning, fosterhjem, samvær, akuttvedtak, samarbeid med andre tjenester og oppfølging av foreldre. Bufdir har derfor fått i oppdrag å gjennomgå innholdet i kommunenes rapportering til Statistisk sentralbyrå (SSB) for å sørge for at rapporteringen inneholder viktig informasjon om dagens tilbud. Forrige gjennomgang var i 2012, og det har siden da vært en stor utvikling på barnevernsfeltet. Blant annet er det i dag større oppmerksomhet om barns medvirkning og samvær mellom barn og foreldre etter omsorgsovertakelse.

Det er samtidig viktig at rapporteringskravene til kommunene ikke økes unødig. En sentral del av regjeringens tillitsreform er å sørge for at ledere og ansatte i førstelinjen ikke pålegges unødig arbeid som legger beslag på viktig tid som ellers hadde blitt brukt til å levere bedre tjenester.61 Arbeidet skal derfor gjennomføres i dialog med kommunene, KS og statsforvaltere, samt SSB og leverandørene av kommunenes fagsystemer.

4.6 Større åpenhet i Barneverns- og helsenemnda

Åpenhet, uttrykt gjennom offentlighetsprinsippet i norsk rett, er et grunnleggende demokratisk prinsipp. Hovedregelen i nemndene er imidlertid at nemndenes møter holdes for lukkede dører. Hensynet til barn og familiers personvern veier tyngre enn hensynet til åpenhet i saker for nemnda. Det gjelder også ved rettslig prøving av nemndas vedtak i domstolen. Barnevernsutvalget vurderte om det bør gjøres endringer for å regulere balansen mellom åpenhet og nødvendig lukkethet i nemndene, men kom til at regelverket i alt det vesentlige er på plass. Utvalget viste til forskning som finner at norsk barnevern er åpent sammenlignet med barnevern i andre land, fordi det blant annet er adgang til rettsmøter, og store menger avgjørelser er tilgjengelige for presse, forskere og allmenheten.62 Norge skiller seg heller ikke vesentlig fra andre land ved at barnevernssaker holdes for lukkede dører.

Samtidig opplever enkelte, inkludert representanter fra pressen, at nemndene er lukket og at det er vanskelig å få innsyn og informasjon om saksgang og avgjørelser. En opplevelse av at nemndene ikke praktiserer åpenhet, kan svekke allmennhetens tillit til nemndene. Regjeringen vil derfor legge til rette for mer åpenhet og kunnskap om Barneverns- og helsenemndas oppgaver og rolle. Hovedregelen skal fremdeles være lukkede dører, men det vil gjennomføres tiltak som kan gi pressen og befolkningen større tilgang til informasjon om saksbehandlingen og beslutningene i nemndene.

Regjeringen foreslår i kapittel 20.5 å harmonisere regelverket om muligheten til helt eller delvis åpne dører i behandlingen av barnevernssaker i nemnda og domstolen. Dette innebærer at det ikke lenger vil være et krav at barnevernstjenesten må samtykke til helt eller delvis åpne dører. Samtykke skal bare hentes inn fra de private partene. I tillegg må nemnda finne det ubetenkelig med åpne dører.

Departementet har gjennom styringsdialogen gitt Sentralenheten for barneverns- og helsenemnda i oppdrag å bidra til å fremme tillit til og åpenhet om barnevernet. Dette gjøres blant annet ved å gi offentligheten innsikt i nemndenes arbeid, prosesser og beslutninger og ved å publisere statistikk. Det er også gitt føringer om at virksomheten innenfor tilgjengelige ressurser bør prioritere å tilrettelegge for innhenting av data der forskere ber om dette. Det er videre et mål å øke andelen nemndsvedtak som publiseres på Lovdata i anonymisert form, og at vedtakene som publiseres utgjør et representativt utvalg. Disse kan gi innsikt i barn og foreldres utfordringer og hvordan en beslutning fra nemndene kan se ut. Det er samtidig viktig at dette arbeidet tar hensyn til barns og foreldres rett til å selv bestemme over sensitiv informasjon om dem selv. I 2024 ble det publisert 382 vedtak på Lovdata. Dette utgjør i overkant av 20 prosent av vedtakene det året.

Sentralenheten har de siste årene arrangert årlige åpenhetsseminarer. Stortingets familie- og kulturkomité, lokalpolitikere, fagfolk fra feltet og pressen er blant de som har deltatt på seminarene. Formålet er å øke kunnskapen om nemndas rolle og oppgaver, og å åpne for refleksjon og diskusjon om sentrale spørsmål om barnevern. Det er også lansert nye nettsider og informasjonsfilmer for barn og ungdom som har en barnevernssak i nemnda. En av filmene handler om hvordan barn og ungdom kan gi uttrykk for sitt syn i nemnda, og en annen er rettet mot barn og ungdom som trenger informasjon om når man kan få partsrettigheter og hva det innebærer å ha partsrettigheter. Filmene kan være et hjelpemiddel for barnevernstjenestene når de skal informere yngre barn om partsrettigheter og avklare om barnet ønsker slike rettigheter. En nylig revidert veileder for nemndledere inneholder flere nye temaer, inkludert åpenhet. Beslutninger om hvorvidt møter skal holdes for helt eller delvis åpne dører, og innsyn i saksdokumenter og anonymisering av vedtak som sendes til Lovdata, er sentrale virkemidler for å fremme åpenhet og forståelse for hvordan nemndene arbeider.63 Dette er viktig arbeid som skal videreutvikles i årene framover. Departementet tar sikte på å innhente erfaringer med ulike tiltak for større åpenhet i barneverns- og helsenemndene, inkludert om tiltakene treffer den rette balansen mellom mer åpenhet og hensynet til barns beste.

5 Forebyggende og samordnet hjelp til barn og familier

5.1 Regjeringens mål

Regjeringens mål er at barn og familier skal motta tidlig og tverrfaglig hjelp som møter deres behov. Dette er i tråd med intensjonene i barnevernsreformen om å styrke tidlig innsats og forebyggende hjelp til barn og familier. Tidlig innsats innebærer at kommunen setter inn tiltak så tidlig som mulig. Helsestasjonen møter foreldre som nettopp har fått barn, og kan tidlig vurdere familiens behov. Det kan også være behov for tiltak i barnehagen, i skolen eller gjennom barnevernet. Ved å sette inn tiltak tidlig kan vi unngå at alvorlige utfordringer utvikler seg eller oppstår senere. Det gjør at flere barn får en god barndom og mestrer overgangen fra ungdomsliv til voksenliv.

Gode oppvekstvilkår og tilgjengelige tjenester innen helse, barnehage, skole og barnevern bidrar til like muligheter og reduserte forskjeller. Regjeringen vil legge fram en stortingsmelding om sosial utjevning og mobilitet. I meldingen vil regjeringen vurdere tiltak på alle arenaer der barn og unge er, som barnehage, skole og fritidsaktiviteter, og i tjenestene som er rettet mot barn og unge og deres familier. Stortingsmeldingen vil særlig vektlegge barnets første 1 000 dager og samarbeid mellom sektorene.

Barn og familier som trenger støtte kan motta hjelp fra barnevernet. Familiene skal motta treffsikre tiltak basert på en helhetlig kartlegging av deres behov, og hjelp som de selv ønsker. Forskning tyder på at barnevernet ikke tar tilstrekkelig hensyn til utfordringer som følger av lavinntekt.64 Bekymring for ting som mat, fritidsaktiviteter, bursdager og boligsituasjon kan påvirke både barn og foreldre, og skape vanskeligheter i forholdet mellom dem. I samarbeid med andre tjenester kan barnevernet bidra til å avhjelpe og stabilisere situasjonen og gi ro i familien. Regjeringen vil styrke barnevernets kartlegging av barnets behov for tiltak, i samarbeid med andre tjenester, inkludert Nav. Tillit og åpenhet er en forutsetning for godt samarbeid mellom barn, foreldre og barnevernet. Dette er nærmere omtalt i kapittel 4.

Regjeringen har som mål å sørge for at barn og unge er inkludert i arbeids- og samfunnsliv når de blir voksne. Barn som har mottatt tiltak fra barnevernet har ofte et mindre nettverk enn andre unge. Mange har flyttet flere ganger og har gjentatte relasjonsbrudd bak seg. Det gjør dem særlig sårbare når de blir myndige og i større grad skal stå på egne ben. Det er derfor innført en rett til ettervern for barn med tiltak fra barnevernet fram til de er 25 år. Det er imidlertid store variasjoner i ettervernstiltak mellom kommuner.65

Regjeringen vil

• vurdere tiltak som kan bidra til at flere kommuner utvikler tverrfaglige tjenester til barn og unge

• styrke samhandlingen mellom barnevernstjenesten og Nav ved å spre kunnskap om gode samarbeidsmodeller og veiledere

• gi kommunene bedre opplæring og faglig støtte til å gjennomføre hjelpetiltak i tråd med barn, unge og familiers ønsker og behov, inkludert ettervern

• videreutvikle tilbudet av spesialiserte hjelpetiltak, og gjøre mer systematiske undersøkelser av behovet for tiltak

• utarbeide veiledning om trinnvis siling av undersøkelsessaker for å frigjøre tid og ressurser til de mest alvorlige sakene

5.2 Dagens situasjon

5.2.1 Kommunens ansvar for forebygging

Kommunen har ansvar for å fremme gode oppvekstvilkår for barn og unge. Dette innebærer å forebygge omsorgssvikt og at barn utsetter sin utvikling for alvorlig fare. Det er kommunen selv som beslutter hvordan det forebyggende arbeidet skal organiseres, inkludert hvilken rolle barnevernstjenesten skal ha.

Ansvaret oppfylles gjennom kommunens samlede tjenestetilbud til barn, unge og familier, og omfatter tiltak rettet mot alle barn og grupper av barn med særlige utfordringer. Kommunestyret skal vedta en plan for det forebyggende arbeidet, jf. barnevernsloven § 15-1. Bufdir, Utdanningsdirektoratet, Helsedirektoratet og Arbeids- og velferdsdirektoratet har fått et felles oppdrag om å utarbeide veiledning eller annen faglig støtte til kommunene om deres forebyggende ansvar på oppvekstområdet. Arbeidet ledes av Bufdir. I direktoratenes første delleveranse framgår det at det er store variasjoner mellom kommunene i forståelsen av eget ansvar og hvordan de jobber med planene på oppvekstområdet. Forebyggingsbegrepet er også brukt på ulike måter i lovverket, noe som kan bidra til ytterligere uklarheter. Om lag halvparten av kommunene har vedtatt en forebyggende plan etter barnevernsloven § 15-1. Statsforvalterne har fått i oppdrag å følge med på hvordan kommunen etterlever plikten til å vedta en plan for dette arbeidet, og bidra til at kommuner utveksler erfaring og kompetanse om planarbeidet med hverandre.

5.2.2 Status for barnevernsreformen

Barnevernsreformen, som trådte i kraft 1. januar 2022, ga økt faglig og økonomisk ansvar til kommunene. Ved å gi kommunene et helhetlig ansvar for ordinære fosterhjem, og å øke egenandelen kommunen må betale om et barn må flyttes til institusjon, beredskapshjem eller spesialiserte fosterhjem vil kommunene få økt handlingsrom og insentiver til å arbeide forebyggende og vektlegge tidlig innsats. Den overordnede målsettingen er at utsatte barn skal få rett bistand til rett tid, og at tjenestetilbudet i større grad skal tilpasses lokale behov. Reformen omtales ofte som en oppvekstreform, siden mange tiltak for god forebygging og tidlig innsats ligger i andre sektorer enn barnevernstjenesten.

Menon Economics og NTNU Samfunnsforskning har fått i oppdrag å følgeevaluere barnevernsreformen til og med 2027. Den første evalueringsrapporten viser at det er store variasjoner mellom kommunene i deres forebyggende arbeid. Tilgang på fosterhjem og institusjonsplasser har også vært en stor utfordring, særlig for store kommuner. Samtidig rapporterer nær 60 prosent av kommunene at de i større grad enn før setter inn intensive tiltak for å forhindre å flytte barn fra hjemmet. Barnevernslederes oppfatning av reformen har generelt blitt mer positiv siden oppstarten.66

Evalueringen har blant annet pekt på et behov for bedre veiledning til kommunene om forebyggende arbeid, flere møteplasser for å diskutere forebygging, og bedre statistikk for å måle innsatsen og effektene av ulike tiltak. Det er også pekt på at myndighetene bør følge med på utviklingen i kommunene, spesielt om det oppstår store forskjeller i barnevernets deltakelse i forebyggende arbeid. Videre anbefales det at kommunene får tydeligere råd om hvilke tiltak som har best dokumentert effekt. Disse anbefalingene følges i stor grad opp. Dette gjelder blant annet arbeidet med å utarbeide støtte- og veiledningsmateriell til kommunene om plan for kommunens forebyggende arbeid. Tiltak for bedre statistikk omtales i kapittel 4.5.3.

5.2.3 Samarbeidspliktene

Nye bestemmelser om samarbeid, samordning, barnekoordinator og individuell plan trådte i kraft 1. august 2022 i flere lover. Dette inkluderer helse- og omsorgstjenesteloven, barnevernsloven, opplæringsloven, barnehageloven og Nav-loven. Målet med disse endringene var å harmonisere og tydeliggjøre reglene om samarbeid og samordning på tvers av sektorer. Tjenestene skal samarbeide når dette er nødvendig for å gi barnet eller ungdommen et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. I denne vurderingen må tjenestene legge vekt på hva barnet eller ungdommen selv ønsker, og hva som er til barnets beste. Det er utviklet en tverrsektoriell veileder til de nye reglene.67

De nye samarbeidsreglene, og den tverrsektorielle veilederen til samarbeidsreglene, tydeliggjør forpliktelsen tjenestene har til å samarbeide. De tydeliggjør også kommuneledelsens ansvar for å avklare hvilken tjeneste som har ansvaret for å koordinere samarbeidet i enkeltsaker, hvordan sikre at barn og unge får medvirke på en god måte, og hvordan tjenestene kan og skal bruke individuell plan som et verktøy i koordinering og målretting av tjenestetilbudet. Ettersom det har gått kort tid siden endringene ble satt i verk, er det for tidlig å anslå hvordan endringene har fungert. NTNU Samfunnsforskning skal evaluere hvordan bestemmelsene følges opp i praksis.

5.2.4 Familier med sammensatte utfordringer

Barnevernet skal være en tjeneste for alle barn, uavhengig av bakgrunn eller hvor i landet de bor. Ulike typer familier kan trenge hjelp fra barnevernet, i en kortere eller lengre periode. Det er stor variasjon i hvilke problemer familiene opplever, og hvor alvorlige utfordringene er. Noen kan trenge hjelp og veiledning for å håndtere utfordringer hos barnet, for eksempel rusmiddelbruk eller psykiske helseproblemer, mens andre foreldre har utfordringer som følger av lavinntekt, usikker boligsituasjon og lite nettverk. I andre tilfeller griper barnevernet inn for å beskytte barn på grunn av omsorgssvikt, vold og overgrep.

Selv om det er stor variasjon hos familiene som trenger hjelp fra barnevernet, er det enkelte utfordringer som oppstår oftere. Paulsen og Oterholm (2024) har intervjuet foreldre og ansatte, og studert det skriftlige materialet i mange barnevernssaker.68 Familiene i denne studien hadde sammensatte utfordringer og mange mottok flere hjelpetiltak samtidig. Flere av barna hadde fysiske eller psykisk helseutfordringer og foreldrene trengte hjelp for å følge dem opp. Noen av foreldrene hadde også selv utfordringer knyttet til blant annet rusmiddelbruk, psykisk uhelse og økonomiske problemer. Flere av dem beskrev at de selv hadde hatt en vanskelig barndom eller at de hadde opplevd kriser slik som sykdom og død i familien. Vold i hjemmet og høyt konfliktnivå mellom foreldre ble også oppgitt som begrunnelse for hjelpetiltak i studien.

5.2.5 Problemer med barnevernets tilbud

Foreldre som mottar hjelpetiltak fra barnevernet er ofte positive til hjelpen til de har fått. Nyere forskning konkluderer også med at selv om det er vanskelig å måle virkningene av hjelpetiltak, er det holdepunkter for at flere av de mest vanlige hjelpetiltakene i barnevernet bidrar til positive endringer i barnets omsorgssituasjon.69 Samtidig lykkes ikke alltid barnevernstjenesten godt nok. Problemene oppstår både i saker som gjelder barn og familier, og i saker som gjelder unge voksne med ettervern. Utfordringene handler om:

• Mangelfull kartlegging: Barnevernstjenesten kartlegger ikke barnet og familien godt nok til å identifisere deres helhetlige hjelpebehov. Dette kan føre til at alvorlige utfordringer ikke fanges opp, at barn og familier ikke får den hjelpen de trenger, eller at de ikke klarer å nyttiggjøre seg den hjelpen de får.

• Manglende samarbeid med andre tjenester: Barnevernstjenesten klarer ikke alltid å få til et godt samarbeid med andre tjenester, selv om familien har behov for hjelp fra flere sektorer. Dette kan skyldes manglende forståelse av ansvar, ulike perspektiver på problemene, og utfordringer knyttet til taushetsplikt og personvern. Høy turnover i barnevernet og manglende prioritering av samarbeid fra ledelsen forverrer situasjonen.

• Tiltakene er ikke tilpasset barnets behov: Barnevernstjenesten tar ikke i bruk gode og virksomme hjelpetiltak som møter familiens behov. Mange kommuner har få tilgjengelige tiltak, og de som finnes er ofte lite differensierte og fleksible. Valg av tiltak avhenger ofte mer av hva som er tilgjengelig enn av barnets behov og situasjon.

• Prioritering av de vanskeligste sakene: Mange barnevernstjenester strever med å prioritere tilstrekkelig tid til oppfølging, særlig i de mest alvorlige sakene. Endring hos barn og foreldre krever at hjelpetiltakene, inkludert veiledning, er av et visst omfang og intensitet, og at barnevernstjenesten jobber aktivt for å komme i posisjon til å hjelpe familien.

5.3 Bedre samarbeid med andre tjenester

Regjeringen vil styrke samhandlingen mellom barnevernstjenesten og de andre velferdstjenestene. Mange familier som mottar hjelp fra barnevernet har også behov for støtte på skolen, fra Nav eller fra helse- og omsorgstjenestene. God kommunal ledelse og et godt samarbeid mellom tjenestene kan gi en mer helhetlig forståelse av familiens behov og resultere i mer effektive og samordnede tiltak. Dette kan bidra til å forhindre mer omfattende inngrep fra barnevernet. Mange kommuner har gode erfaringer med tiltak som Familiens hus, hvor tjenester for barn og familier er samlokalisert. Departementet vil vurdere tiltak som kan føre til at flere kommuner utvikler tverrfaglige tjenester til barn og unge, hvor barnevernet kan være en integrert del. Tiltak for å styrke samarbeidet mellom tjenestene i særlig krevende barnevernssaker er omtalt i kapittel 6.

5.3.1 Forbedre samarbeidet mellom barnevernet og helsetjenestene

De første årene av et barns liv er svært viktige. Kvaliteten på omsorgen og erfaringene barnet får, både positive og negative, spiller en viktig rolle for hvordan barnet utvikler seg. Barnevernsutvalget foreslo at det bør vurderes hvordan barnevernstjenesten i større grad kan samarbeide med helsetjenestene overfor utsatte gravide, i tilfeller der det foreligger høy risiko for at barnet vil kunne oppleve omsorgssvikt etter fødsel. Dette innebærer å vurdere om barnevernets mulighet til å åpne undersøkelse bør utvides til å gjelde flere målgrupper enn gravide rusmiddelavhengige.70 Barne- og familiedepartementet vil vurdere forslaget i samarbeid med Helse- og omsorgsdepartementet. God oppfølging fra helsetjenesten under svangerskapet er viktig for den gravide og for barnet. Det forutsetter blant annet at gravide føler seg trygge på at helsepersonell ikke deler informasjon om private forhold. Det er særlig viktig at gravide ikke er redde for å fortelle helsepersonell om forhold som kan ha betydning for barnet. Departementet viser for øvrig til den kommende stortingsmeldingen om sosial utjevning og mobilitet, hvor barnets 1 000 første dager er et sentralt tema.

Forskning viser at barn som mottar hjelp fra barnevernet har høyere forekomst av psykiske vansker, somatiske og seksuelle helseproblemer, samt tannhelseproblemer, enn barn og unge ellers i befolkningen.71 Barn som har opplevd omsorgssvikt og krenkelser i tidlig alder har også høy risiko for alvorlige helseutfordringer senere i livet.72 Flere rapporter og utvalg, deriblant Barnevernsutvalget og Barnevernsinstitusjonsutvalget, har samtidig vist at barn i barnevernet ikke får tilstrekkelig helsehjelp. Det viktigste tiltaket for å sikre helsehjelp til barn i barnevernet er Nasjonalt forløp for barnevern – kartlegging og utredning av psykisk, somatisk og seksuell helse, tannhelse og rus. Forløpet skal gi barn og unge i barnevernet tidlig kartlegging og utredning, slik at de får nødvendig helsehjelp når de trenger det, i kombinasjon med riktige tiltak fra barnevernet.

Barn som skal flytte ut av hjemmet kan få en tverrfaglig helsekartlegging. Regjeringen foreslår i kapittel 6 endringer i ordningen som skal bidra til at flere barn kartlegges og en sømløs overgang til videre helsehjelp. Helsetilbudet for barn på institusjon omtales i kapittel 8. Regjeringen vil at alle barn skal få sine helsebehov kartlagt ved inntak til institusjon og at alle institusjoner skal ha tilknyttet et helseteam som kan gi helsehjelp til barna og veiledning til ansatte.

5.3.2 Forbedre samarbeidet mellom barnevernet og Nav

Familier med sosioøkonomiske utfordringer, som fattigdom og dårlig økonomi, er overrepresenterte i barnevernet. Fattigdom og økonomisk stress kan redusere foreldrenes omsorgsevner og forsterke andre problemer i familien. Manglende overskudd kan også gjøre det vanskelig å ta i bruk og følge opp tiltak fra barnevernet. Derfor er det viktig at barnevernet har kunnskap om lavinntekt og hvordan det påvirker familien, slik at de kan tilby tiltak som tar hensyn til situasjonen familien står i. Flere studier har imidlertid vist at barnevernet i liten grad lykkes med å se helhetlig på utfordringer i familier som også strever økonomisk.73 Bufdirs brukerråd på barnevernsfeltet har også trukket fram dette som en utfordring. Regjeringen vil videreutvikle tilbudet av kompetansetiltak for ansatte, i tråd med oppdatert kunnskap om kompetansebehov. Levekår kan være et relevant perspektiv i dette arbeidet. Kompetanse og veiledning i barnevernstjenesten er nærmere omtalt i kapittel 6.

Det er også behov for å styrke barnevernstjenesten og Navs kunnskap om hverandres tiltak. Både familier som strever økonomisk og ungdommer i overgangen til voksenlivet kan trenge tiltak fra både barnevernet og Nav. I mange kommuner preges imidlertid dette samarbeidet av avklaringer av ansvar og koordinering snarere enn et helhetlig samarbeid om felles mål.74 De ansatte mener selv at de kan for lite om den andre tjenestens tilbud og tiltak.75 Manglende samarbeid kan føre til at barn og familier ikke får tilbudet de har krav på, at tjenester forsinkes eller at familien må bruke unødvendig tid på å koordinere tjenestene.

Regjeringen vil sørge for at kommunene får kunnskap om gode samarbeidsmodeller som kan brukes av barnevernstjenesten og Nav-kontoret. Flere kommuner har utviklet modeller for samarbeid som ser ut til å fungere godt (se boks 5.3). Det er laget retningslinjer for samarbeid mellom barnevernstjenesten og Nav-kontoret, og veiledningsmateriell om barnevernets arbeid med barn som lever i fattige familier. Det er imidertid holdepunkter for at disse ikke er godt nok implementert.76 Gjennom aktiviteter som seminarer, kurs og informasjonsmateriell vil samarbeidsmodeller og relevante retningslinjer og veiledere gjøres mer kjent. Tiltaket skal også føre til at barnevernstjenesten og Nav blir bedre kjent med hverandres tjenester. Arbeidet rettes mot kommuner i hele landet, og vil skje i samarbeid mellom Bufdir og Arbeids- og velferdsdirektoratet.

5.3.3 Forbedre samarbeidet mellom barnevernet og skolen

Skole skaper normalitet, struktur og forutsigbarhet i barns hverdag. Skolen er også en viktig arena for å bygge vennskap og sosiale relasjoner, og kan bidra til å forhindre utenforskap. Barn som mestrer skolen, har bedre forutsetninger for å håndtere overgangen til voksenlivet. Mange barn i barnevernet strever med mestre skolen og mange har høyt skolefravær. De har i snitt svakere skoleresultater og lavere gjennomføringsgrad i videregående opplæring enn andre barn. Av ungdommer med barnevernstiltak som begynte på videregående opplæring i 2017, hadde 56 prosent fullført videregående skole på normert eller utvidet tid i 2023. For ungdom uten tiltak i barnevernet var det tilsvarende tallet 88 prosent.77

Det er flere årsaker til dette. Barn med tiltak i barnevernet bærer gjerne på opplevelser og utfordringer som kan gjøre det mer krevende å mestre skolen. Belastninger barnet har vært utsatt for kan virke inn på skoleprestasjonene. For barn som bor i tiltak utenfor hjemmet kan flyttinger og skolebytter svekke læringsutbytte og kontinuiteten i skolegangen.

Barn som mottar hjelp fra barnevernet, har samme rett og plikt til grunnskoleopplæring som andre barn. Bedre støtte og tilrettelegging av skolegangen for disse barna krever innsats fra både barnevernet og skolen. Skoleeierne har hovedansvaret for at barns rett til grunnopplæring oppfylles og at barn får tilpasset opplæring i et trygt og godt miljø. Skolen, SFO og PP-tjenesten plikter å samarbeide med andre tjenesteytere i oppfølgingen av elever som får tilbud fra flere tjenester, som for eksempel barnevernstjenesten, når det er nødvendig for å gi eleven et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. Barnevernstjenesten har tilsvarende plikt til å samarbeide når dette er nødvendig for å gi barnet et helhetlig og samordnet tjenestetilbud.

Regjeringen varslet i Meld. St. 34 (2023–2024) En mer praktisk skole – Bedre læring, motivasjon og trivsel på 5.–10. trinn at laget rundt eleven og den tidlige tverrfaglige innsatsen rundt barnet skal styrkes. I den nye opplæringsloven som trådte i kraft 1. august 2024 ble det også lovfestet en plikt for fylkeskommuner og kommuner å sørge for at elever med fravær fra opplæringen blir fulgt opp. Den skjerpede oppfølgingsplikten skal bidra til å sikre at alle elever får den støtten de trenger for å delta i opplæringen. Formålet er å oppnå mer nærvær i skolen og forebygge bekymringsfullt fravær. Oppfølgingsplikten gjelder for alt fravær, og kommunen og fylkeskommunen avgjør selv hvordan elevene skal følges opp, både i grunnskolen og videregående opplæring.

Barnevernstjenesten er en viktig bidragsyter i laget rundt eleven i tilfeller der barnet og familien mottar tiltak fra barnevernet. Barnevernstjenestens rolle handler om å hjelpe foreldre med å følge opp barnets skolegang, enten sammen med foreldre, eller i foreldrenes sted. Dette kan handle om å bistå i skole-hjem-samarbeidet ved å hjelpe foreldrene med å få barnet på skolen, eller å ha dialog med skolen ved behov for tilrettelegging av opplæringstilbudet.

Innsatsen med å spre bruken av ungdomslos og skolelos overfor barn og unge som står i fare for å falle utenfor skole og arbeidsliv skal videreføres. Målet med ungdomslos er å hjelpe ungdom i alderen 10-24 år med å øke skolenærvær, bedre skoleprestasjoner og å fullføre skolegang. Dette skjer gjennom tett og tilrettelagt oppfølging, ved å sette ungdommen i kontakt med nødvendige hjelpetjenester og å bidra til at hjelpen som gis i skolen, og av andre aktører, er helhetlig og tilrettelagt. Bufdir har i tillegg utviklet et eget kunnskapsbasert hjelpetiltak for kommuner og bydeler, kalt skolelos, som er særlig beregnet for barn og ungdom i alderen 12-18 år som mottar hjelp fra barnevernet, og som har behov for støtte til å mestre skolehverdagen. Dette skjer gjennom tett, individuell oppfølging og medbestemmelse.78 I 2024 har 85 ungdommer benyttet seg av hjelpetiltaket, fordelt på 13 kommuner og én bydel. Kommunene kan søke på midler til å etablere losfunksjoner for barn og unge gjennom en egen tilskuddsordning for inkludering av barn og unge.79 Tilskuddet forvaltes av Bufdir. Gjennom ordningen kan det også søkes om midler til å etablere skolelos. Departementet viser også til muligheten for å søke om midler til foreldrestøttende tiltak, jf. omtale i kapittel 5.4.2.

Barn som bor på barnevernsinstitusjon har de største utfordringene med å mestre og gjennomføre skolen, og Barne- og familiedepartementet samarbeider med Kunnskapsdepartementet om flere tiltak overfor denne gruppen. Dette omtales nærmere i kapittel 8.7. Departementet viser også til forslaget til lovendring i kapittel 13.1 om å sørge for at fosterforeldrene skal kunne ta avgjørelser på barnets vegne uten å måtte gå via barnevernstjenesten, for eksempel om skolegang.

5.4 Mer treffsikre undersøkelser og tiltak i barnevernet

5.4.1 Ny modell for undersøkelser

Flere rapporter og tilsyn har vist et behov for å heve kvaliteten på undersøkelsesarbeidet i det kommunale barnevernet.80 Barnevernsutvalget identifiserte tre hovedutfordringer:

• Det er mangel på grundige faglige vurderinger i alvorlige saker, som fører til lite treffsikre tiltak.

• Det er manglende framdrift og systematikk i undersøkelsesarbeidet, med flere ukers forsinkelser.

• Undersøkelsens omfang er ikke tilpasset alvorlighetsgraden, noe som binder opp kapasiteten og hindrer grundig arbeid i alvorlige saker.

Utvalget foreslo en metode med stegvis siling av saker for å starte undersøkelsene tidligere og avklare flere saker raskere. Dette skal frigjøre tid og ressurser til de alvorlige sakene. Metoden inkluderer

• umiddelbar vurdering av alvorlighetsgrad innen 24 timer

• gjennomgang av øvrige meldinger innen syv dager

• avklaring innen 30 dager om hjelpetiltak, henleggelse eller grundigere utredning er nødvendig

• grundig undersøkelse av alvorlige saker innen tre måneder

Etter departementets oppfatning vil en faglig arbeidsmetode med en trinnvis siling av saker, kunne føre til tidlig oppstart, god framdrift og systematikk i undersøkelsesarbeidet. Å innarbeide stoppunkter for avklaring av undersøkelsen kan bidra til at tjenestene får økt bevissthet om hvilke undersøkelser tjenestene bør bruke mest tid på og hvilke som kan avsluttes på et tidligere tidspunkt. Dette kan bidra til raskere avklaringer og avslutning av mindre alvorlige saker. Fastsatte stoppunkter vil også bidra til at undersøkelsesarbeidet starter opp med en gang undersøkelsen er åpnet. En tidlig start på undersøkelsen vil gi barnevernstjenestene lengre tid til å foreta en helhetlig og grundig undersøkelse i de sakene der det er nødvendig. Høringsinstansene er generelt sett positive til modellens intensjon. Enkelte kommuner opplyser at de allerede arbeider etter disse prinsippene.

Departementet vil sørge for at kommunene får veiledning om en arbeidsmetode med stoppunkter for trinnvis siling av saker. Veiledningen kan innarbeides i rundskriv og i Barnevernsfaglig kvalitetssystem (BFK). Arbeidsmetoden skal inkludere kriterier som kan være til støtte i vurderingen av hvilke saker som bør anses som alvorlige og komplekse og som krever helhetlige og grundige undersøkelser. Departementet vil evaluere om modellen får ønsket effekt på framdrift og systematikk. Departementet viser også til kapittel 20.1 hvor det foreslås en presisering i loven for å få bedre fram at undersøkelsens omfang skal stå i forhold til bekymringens alvor.

5.4.2 Bedre opplæring i undersøkelser og hjelpetiltak

Kommunene har ansvar for at hjelpetiltak i barnevernstjenesten er egnet til å møte barnets og foreldrenes behov og kan bidra til positiv endring, jf. barnevernsloven § 3-1. Det er imidlertid flere ganger vist til at barnevernstjenesten ikke sørger for tilstrekkelig kartlegging av barnas behov før de igangsetter tiltak.81 Det er også vist til stor variasjon i hvilke hjelpetiltak barnevernstjenesten kan tilby.

Det er et mål at kommunene gir barn og familier som er i kontakt med barnevernet et mer helhetlig og treffsikkert tilbud. Dette forutsetter en kartlegging av bredden av problemer barnet og familien opplever, og at andre tjenester er involvert på en god og målrettet måte. Det er viktig at barnevernet tar hensyn til familiens situasjon og behov for hjelp fra andre tjenester, for eksempel knyttet til økonomi, bolig og helsehjelp. Tilsyn har også vist at god ledelse og internkontroll i kommunen er avgjørende for hvor godt barnevernstjenesten lykkes. Tiltak for bedre ledelse er omtalt i kapittel 6.

Regjeringen vil gi kommunene bedre opplæring og faglig støtte til å utføre gode kartlegginger i samarbeid med barn og familie. Opplæringen vil bruke verktøy utviklet av Bufdir og kompetansesentre, som Barnevernsfaglig kvalitetssystem (BFK) og grunnmodell for hjelpetiltak. BFK er et nasjonalt rammeverk som gir saksbehandlere støtte i arbeidet med barnevernssaker, både faglig og juridisk. Rammeverket er først og fremst utviklet for integrasjon i barnevernstjenestens fagsystemer. Mange kommuner har anskaffet et av de to nye fagsystemene som har integrert BFK, men de trenger støtte til implementering. Grunnmodellen for hjelpetiltak gir veiledning til hvordan barnevernstjenestene kan planlegge, gjennomføre og evaluere hjelpetiltak. Modellen «Barnets behov i sentrum» (BBiS) er en viktig del av både BFK og grunnmodellen for hjelpetiltak. Den hjelper barnevernstjenestene med å få en helhetlig forståelse av barnets og familiens behov, slik at de kan gi riktig hjelp.

Opplæringen i BFK vil foregå gjennom digitale møter, erfaringskonferanser og samlinger. Den skal være praksisnær og tilbys kommuner som har begynt å ta i bruk BFK og BBiS, men som trenger hjelp til å bruke kunnskapsmodellen i det daglige arbeidet. Støtte til å ta i bruk grunnmodellen for hjelpetiltak vil tilbys kommuner som ikke ennå har tatt modellen i bruk. Tilskuddsmidler til opplæring i grunnmodellen vil bidra til å fristille kapasitet i barnevernstjenestene. Omfanget av implementeringsaktiviteter vil avhenge av bevilgninger i de årlige budsjettprosessene.

¹ Brunstad, A.L., Jacobsen, H. og Fjellheim, G.S.F. (2025). Grunnmodell for hjelpetiltak i barneverntjenesten, del 2. Rapport fra et samarbeidsprosjekt på oppdrag fra Bufdir. RBUP Øst og Sør, NUBU og NORCE.

Illustrasjon: Stig Saxegaard

Kommunene kan også utvikle og gjennomføre hjelpetiltak lokalt. Det finnes flere relevante tilskuddsordninger, for eksempel til foreldrestøtte tiltak, kommunalt rusmiddelarbeid eller oppfølging av barn og unge med psykiske helseutfordringer og rusmiddelrelaterte problemer. Førstnevnte ordning forvaltes av Bufdir, mens de to sistnevnte forvaltes av Helsedirektoratet.

Departementet vil utarbeide en forskrift om kvalitet i hjelpetiltak, som det er hjemmel til i barnevernsloven. Formålet er å heve kvaliteten i hjelpetiltaksarbeidet. Departementet tar sikte på å innrette forskriften slik at kommunene kan oppfylle kravene ved å ta i bruk grunnmodellen. I forskriften kan det blant annet stilles tydeligere krav om hvilken type hjelpetiltak barnevernstjenestene skal tilby. Dette kan for eksempel være tiltak for å styrke foreldres omsorg, tiltak som styrker barnets utvikling og tiltak for å mobilisere støtte i barnets familie, nettverk og nærmiljø. En slik tilnærming ble foreslått av Barnevernsutvalget.

5.4.3 Økt bruk av kunnskapsbaserte hjelpetiltak

Barnevernsutvalget pekte på at det er en mangel på kunnskapsbaserte hjelpetiltak i barnevernet, og at det trengs en større innsats for å utvikle og prøve ut tiltak med dokumentert effekt. Bufdir trekker også fram behovet for mer kunnskap om virkning av tiltak i sin langtidsplan for forskning og evaluering.82

I dag kan kommunene opprette tilbud om kunnskapsbaserte hjelpetiltak på eget initiativ, men mange trenger hjelp til opplæring og veiledning. Det er derfor bygget opp en struktur i Bufetat som skal bistå kommuner med å gjennomføre kunnskapsbaserte hjelpetiltak. Foreløpig tilbys implementeringsstøtte kun for Parent Management Training-Oregon (PMTO). Erfaringene viser at når det gis anbefalinger om et hjelpetiltak fra statlig hold, og kommunene kan få støtte til å gjennomføre tiltaket, øker både etterspørselen etter og viljen til å implementere tiltaket.

I tillegg finnes det spesialiserte hjelpetiltak som Bufetat kan tilby kommunene i enkeltsaker på forespørsel. Dette er tiltak som gjelder relativt få barn. For mange barn og familier er de kommunale hjelpetiltakene som foreldreveiledning, støttekontakt, besøkshjem og økonomisk hjelp tilstrekkelige. I de aller fleste kommuner er det derfor ikke tilstrekkelig grunnlag for å gjennomføre spesialiserte hjelpetiltak i egne tjenester. Disse hjelpetiltakene er intensive tiltak som er ment å forhindre mer inngripende tiltak. Dagens spesialiserte hjelpetiltak er rettet mot barn og ungdom med sammensatte og utfordrende vansker, ofte også kombinert med rusmiddelbruk.83

Regjeringen vil videreutvikle tilbudet av spesialiserte hjelpetiltak. Dette omfatter å skaffe mer systematisk oversikt over behovet for spesialiserte hjelpetiltak. Bufdir skal få en tydeligere rolle i å bestemme hvilke tiltak som bør inngå i det statlige tjenestetilbudet, basert på helhetlige, langsiktige planer, samt samarbeid med og innspill fra sentrale aktører på feltet, inkludert NUBU og andre kompetansesentre. Økt samarbeid med kommunene og sektorer som tilbyr lignende tiltak, for eksempel innen helse og utdanning, er også viktig for å sikre et koordinert tilbud.

5.4.4 Barnevernets arbeid med ettervern

Barn som har fått tiltak fra barnevernet har en lovfestet rett til ettervern fram til de fyller 25 år. Barnevernsloven gir hjemmel for å utarbeide en forskrift om krav til kvalitet i hjelpetiltak, inkludert kvalitet i hjelpetiltak til unge over 18 år (ettervern). Et godt ettervern er viktig for at barn skal få en god overgang til voksenlivet. Unge som har fått hjelp av barnevernet, har ofte i mindre grad enn sine jevnaldrende foreldre og et nettverk som de kan få støtte fra. Regjeringen legger vekt på at et godt ettervernstilbud kan utgjøre en stor forskjell for unge med barnevernserfaring. Ettervern kan blant annet bidra til at flere fullfører videregående opplæring, og minske antallet unge med barnevernserfaring som senere mottar helserelaterte ytelser og sosialhjelp.84

Det er stor variasjon mellom kommuner i hvilke tiltak som tilbys unge med ettervern og hvor mye hjelp de får.85 Barnevernsutvalget peker på at variasjonen i tiltaksbruk mellom fylkene er større for unge over 18 år enn for barn.86 I landsomfattende tilsyn med ettervern og samarbeid mellom barnevern og Nav undersøkte statsforvalterne 49 kommuner og 37 Nav-kontor i totalt 33 tilsyn. Det ble påpekt lovbrudd i 22 av tilsynene.87 Barnevernsutvalget pekte blant annet på at ettervernstiltak avsluttes uten en grundig vurdering av behov, og at tiltak ofte avsluttes på grunn av omliggende årsaker heller enn på bakgrunn av barnets behov og interesser.

Samarbeid mellom barnevernstjenesten og andre tjenester i kommunen er sentralt i ettervernsarbeidet. Det er viktig at barnevernstjenesten i omsorgskommunen legger til rette for et godt samarbeid med kommunen der barnet bor, slik at øvrige tjenester som kan være aktuelle kobles på. Kommunen kan for eksempel i sitt boligsosiale arbeid komme tett på unge i overgangen til voksenlivet, og skal i sitt boligsosiale arbeid gi individuelt tilpasset bistand til sårbare unge voksne som er vanskeligstilte boligmarkedet. Dette kan omfatte hjelp med etablering i egen bolig og oppfølging i bolig.

Det er alvorlig når unge ikke får oppfylt retten til ettervern. Regjeringen vil gi kommunene bedre verktøy til å kartlegge hva ungdommene trenger, slik at tilbudet kan tilpasses deres behov. Som en del av grunnmodellen for hjelpetiltak har Bufdir, i samarbeid med kommuner, kompetansemiljøer og relevante organisasjoner på feltet, utviklet en egen modul om ettervern. Modulen tar hensyn til at barnevernstiltak for unge voksne skiller seg fra tilbudet som gis til yngre barn. Bolig, arbeid og utdanning er sentralt, men ungdommene trenger også stabile relasjoner og et nettverk som kan gi omsorg og praktisk hjelp, slik andre unge ofte får fra foreldrene sine. Grunnmodellen gir verktøy til kontaktpersonene i barnevernstjenesten, slik at de sammen med ungdommen kan gjøre gode kartlegginger og finne fram til de tiltakene ungdommen trenger. Opplæring i grunnmodellen for hjelpetiltak er nærmere beskrevet i kapittel 5.4.2. Regjeringen vil også vurdere andre tiltak for å forbedre ettervernet for barn i barnevernet. Formålet er å heve kvaliteten på arbeidet og gi ungdommene et bedre tilbud.

6 Kompetanse og veiledning i det kommunale barnevernet

6.1 Regjeringens mål

Barnevernstjenestenes arbeid innebærer ofte å ta avgjørelser som påvirker livet til barn og familier. Det er viktig for regjeringen å anerkjenne de krevende faglige og emosjonelle dilemmaene ansatte i det kommunale barnevernet står i. Barnevernstjenesten foretar vurderinger og fatter beslutninger som angår barn og foreldres grunnleggende rettigheter. Tilsyn har over tid vist at mange barnevernstjenester har utfordringer med å oppfylle lovkrav og tilby tjenester av tilstrekkelig kvalitet. Alvoret i barnevernets arbeid vises blant annet i dommene mot Norge om brudd på menneskerettslige forpliktelser. Regjeringens mål er et kommunalt barnevern som har god kvalitet og som gir riktig hjelp til barn og familier i vanskelige livssituasjoner. Dette innebærer at barn og familier blir møtt av stabile fagmiljøer med god kapasitet, erfaring og kompetanse, uavhengig av hvor i landet de bor. Regjeringen mener slike fagmiljøer best utvikles gjennom anerkjennelse av det viktige og krevende arbeidet som gjøres, samtidig som tjenestene utvikles i tett dialog med de ansatte og deres organisasjoner.

Regjeringen mener videre at kompetansebehovet i det kommunale barnevernet bør løses på andre måter enn gjennom universelle og formelle krav til de ansatte. Det foreslås derfor å avgrense kompetansekravet om mastergrad til ledere og stedfortredere. Det nye lovforslaget omtales nærmere i kap. 19.1. Regjeringen mener at kommunene har best forutsetninger for å vurdere hvilken kompetanse barnevernstjenesten trenger. Det er ikke bare formell utdanning og utdanningsnivået som betyr noe. Det er viktig at også personlig egnethet og erfaringskompetanse kan tillegges stor vekt. Barnevernstjenesten trenger ansatte med ulik bakgrunn, kompetanse og kvalifikasjoner som blant annet kan speile mangfoldet blant barn og familier som trenger hjelp og støtte. Særlig er mangel på erfarne medarbeidere en stor utfordring i mange barnevernstjenester.

Ved å justere kompetansekravet får kommunene større fleksibilitet ved rekruttering av personell. Dette er svært viktig i en tid med mangel på arbeidskraft i de kommunale velferdstjenestene. Det understrekes at formelle kvalifikasjoner fortsatt vil være viktig, og at ansatte med mastergradsutdanning i framtiden vil være en naturlig del av det kommunale barnevernet.

Regjeringen vil legge til rette for at en større del av kompetanseutviklingen kan skje etter at man har begynt i jobb. Dette vil sikre en tettere kobling mellom studier og praksis. Det gir også bedre mulighet til å tilpasse kompetansehevingen til lokale behov. Det kan tas mer hensyn til variasjoner mellom kommuner, og innsatsen kan spisses mot de konkrete kompetanseutfordringene i den enkelte barnevernstjeneste. Den nye kompetansemodellen for barnevernet vil bestå av flere elementer, der det sørges for

• å klargjøre læringsutbytte i grunnutdanningene og hva det forventes å kunne før inntreden i arbeidslivet  

• opplæring og veiledning av nyansatte som gir en god overgang mellom utdanning og jobb og trening på kjerneoppgavene i barnevernet

• tilgang på kompetansetiltak for å utvikle og vedlikeholde kompetanse gjennom hele yrkesløpet, med vekt på at ansatte skal kunne håndtere en stor bredde sakstyper og faglige problemstillinger

• tilgang på veiledning og bistand fra kompetansemiljøer og andre tjenester i arbeidet med saker som krever spesiell kompetanse og erfaring

Tilbudet av kompetanse- og veiledningstiltak som barnevernstjenestene kan benytte skal videreutvikles i tråd med dette. Dette omfatter også gode samarbeidsmodeller med fagpersoner i andre tjenester, særlig med helsesektoren.

Regjeringen vil

• prøve ut en ordning for veiledet førsteår for nyansatte

• videreutvikle tilbudet om etterutdanning for ansatte, i tråd med oppdatert kunnskap om kompetansebehov

• sørge for opplærings- og veiledningstiltak for å forbedre kommunens og barnevernsleders styring og ledelse av barnevernstjenesten

• stimulere til at kommunene samarbeider om kompetanse- og tjenesteutvikling

• fortsette implementeringen av Nasjonalt forløp for barnevern for å styrke samarbeidet mellom barnevern og helse- og omsorgstjenesten

• endre innretningen av tverrfaglig helsekartlegging for barn som må flytte ut av hjemmet, slik at flere barn kartlegges og får bedre tilgang på helsehjelp

• vurdere ordninger som gir bedre tilgang på veiledning i krevende barnevernssaker

• legge til rette for gode sakkyndige vurderinger ved å videreutvikle utdanningsprogram for sakkyndige i barnesaker

• vurdere tiltak for å styrke Barneverns- og helsenemndas kvalitetssikring av kommunenes beslutningsgrunnlag i tvangssaker.

6.2 Dagens situasjon

6.2.1 Kommunens ansvar

Det er kommunens øverste politiske og administrative ledelse som har ansvaret for at kommunen oppfyller sine lovpålagte plikter etter barnevernsloven. Dette omfatter blant annet å sørge for at barnevernstjenesten har den bemanningen som er nødvendig for å kunne utføre kommunens oppgaver etter barnevernsloven på en forsvarlig måte. Det kan utledes av det generelle forsvarlighetskravet i barnevernsloven § 1-7 at barnevernstjenesten må ha personell med nødvendig og tilstrekkelig kompetanse og kvalifikasjoner for å kunne ivareta kommunens oppgaver på en forsvarlig måte.

6.2.2 Utfordringer i kommunalt barnevern

Tilsynsmyndighetene har over tid avdekket feil og mangler i barnevernstjenestenes undersøkelser og saksbehandling og i dokumentasjonen av faglige vurderinger. Det har også blitt vist til manglende bruk av tiltak som er tilpasset barnas og familienes behov. Helsetilsynet har pekt på at situasjonen er bekymringsfull.88 Det er flere årsaker til problemene. Rapporter fra tilsyn og forskning peker på styrings- og ledelsesutfordringer, utfordringer med turnover og rekruttering, høy arbeidsbelastning blant ansatte og kompetanseutfordringer i tjenestene. Dette er problemer som henger sammen og påvirker hverandre.

Styrings- og ledelsesutfordringer

Tilsynsmyndighetene har særlig pekt på at mangelfull styring og ledelse er en betydelig kilde til svikt i det kommunale barnevernet.89 Dette gjelder både den daglige ledelsen av tjenesten og kommunenes overordnede styring av barnevernet. Helsetilsynet har påpekt at lovbrudd ofte skyldes at ledelsen mangler oversikt, og at ledelsen ikke følger opp kvaliteten i arbeidet og om rutiner etterleves. I følge Helsetilsynet er kvaliteten på styring, ledelse og internkontroll det som skiller barnevernstjenestene som svikter fra de tjenestene der det ikke avdekkes lovbrudd. Det er i tillegg vist til at kommunenes politiske og administrative ledelse ofte har for lite kunnskap om tilstanden i barnevernstjenesten, og at tjenestene ikke følges godt nok opp gjennom planlegging og kontroll.

Turnover, rekrutteringsutfordringer og høy arbeidsbelastning

Hyppige skifter av kontaktpersoner er et stort problem for barn, foreldre og fosterforeldre. I underkant av 17 prosent av de ansatte slutter hvert år. I følge tall fra KS er gjennomtrekket høyere i små kommuner enn i store.90 Dette påvirker barnevernstjenestens evne til å utføre sine oppgaver. I en undersøkelse Bufdir har gjort peker seks av ti ansatte i tjenestene på problemer med å rekruttere saksbehandlere med riktig kompetanse. Det er blant annet vanskelig å skaffe folk med erfaring. En høy andel av de som blir ansatt i barnevernstjenestene kommer rett fra utdanningene, og det er vist til at mange nyutdannede ikke er godt nok forberedt på jobben i barnevernet.91 Dette gjør at overgangen fra utdanning til arbeidsliv blir krevende for mange, og «praksissjokk» bidrar til høy turnover.

De ansatte i barnevernstjenesten jobber ofte med komplekse saker med korte frister, og det stilles strenge krav til forsvarlig saksbehandling. Arbeid med barn og familier i kriser og saker som gjelder alvorlige overgrep og omsorgssvikt kan være emosjonelt belastende. En god del ansatte blir også utsatt for trusler og sjikane.92 Over halvparten av de ansatte oppgir at de opplever høy arbeidsbelastning, stress og søvnproblemer. De ansatte i Bufdirs undersøkelse oppgir også høyt arbeidspress som den viktigste årsaken til turnover.

Manglende erfaring og kompetanse i krevende barnevernssaker

Barnevernsutvalget påpekte i sin utredning at mange barnevernstjenester mangler kompetanse til å håndtere bredden av ulike målgrupper og sakstyper. Utvalget var særlig bekymret for de mest alvorlige og krevende barnevernssakene. Forskning på barnevernet har vist til flere sakstyper som barnevernstjenestene strever med å håndtere godt og der det etterspørres mer kompetanse og egnede tiltak. Eksempler kan være saker som omfatter sped- og småbarn, eller ungdom med psykiske vansker og rusmiddelproblemer, og saker der det er mistanke om negativ sosial kontroll, seksuelle overgrep, mishandling og vold.

Utvalget framhevet at mange barnevernstjenester er små og dekker et lite befolkningsgrunnlag, noe som fører til at ansatte får lite erfaring med enkelte typer saker. Nær en tredjedel av barnevernstjenestene har færre enn ti årsverk. Utvalget viste til at barnevernstjenester med fem til ti årsverk i snitt håndterer en omsorgsovertakelse og ett akuttvedtak i året, mens det kan gå flere år mellom hver gang et barn må flyttes til institusjon. En undersøkelse fra 2017 viste også at mange barnevernsledere rapporterte om utfordringer med å identifisere omsorgssvikt og gjennomføre gode utredninger og tiltak for spesifikke målgrupper.93

6.3 Behovet for endringer

Det er tatt flere grep de siste årene for å møte utfordringene. Dette omfatter tiltak for å øke oppmerksomheten og kunnskapen om barnevernet i kommunene. Det er innført krav om en årlig tilstandsrapport om barnevernet til kommunestyret og enklere regler om kommunens internkontrollplikt. Videre er kommuneledelsens ansvar for barnevernstjenesten presisert i barnevernsloven. Det er også innført tiltak for å styrke den generelle kompetansen og tilgangen på faglige verktøy, stimulere til interkommunalt samarbeid og forbedre styringen av barnevernstjenestene.

Flere av tiltakene er del av kompetansestrategien for det kommunale barnevernet (2018–2024). Tiltakene i strategien er evaluert gjennom hele perioden. I sluttevalueringen konkluderer Oslo Economics med at satsingen samlet sett har bidratt til økt lederkompetanse gjennom videreutdanning, erfaringsutveksling, støtte og veiledning. Den har også styrket rutiner og arbeidsformer i barnevernstjenestene og kommunene. Satsingen har ført til økt samarbeid om kompetanse- og fagutvikling på tvers av tjenester, noe som har gitt kommunene bedre innsikt i hverandres behov og løsninger. Oslo Economics trekker også fram at satsingen har bidratt til felles forståelse og en mer enhetlig tilnærming til kompetanse og faglighet. Ved å involvere universitets- og høgskolesektoren og aktuelle kompetansesentre i satsingen har kommunene fått flere aktører å støtte seg på i arbeidet med kompetanseheving. Til tross for positive effekter, har likevel noen kommuner oppnådd lite eller ingenting. Variasjonen i effekter skyldes ofte ulik involvering fra kommunene selv. Oslo Economics anbefaler derfor å særlig fokusere på å løfte de svakeste kommunene framover.94

Antallet årsverk i det kommunale barnevernet har økt. Det er nesten dobbelt så mange som jobber i barnevernstjenestene i dag sammenlignet med i 2010. Veksten i antallet saker har vært lavere, noe som har ført til færre saker per årsverk. Til tross for økningen i stillinger, oppgir mange ansatte at høy arbeidsbelastning fortsatt er et stort problem. Bufdir har vurdert en bemanningsnorm basert på saksmengde per årsverk, men konkludert med at dette ikke er hensiktsmessig i barnevernet fordi saker har svært ulik grad av kompleksitet og krever ulik tidsbruk. Regjeringen legger til grunn at det er flere faktorer som påvirker arbeidsbelastningen i tjenestene. Det er derfor behov for å se bredt på tiltak og virkemidler som kan motvirke sårbarhet og bidra til sterkere fagmiljøer i barnevernstjenestene.

6.4 Tjenesteutvikling i kommunale nettverk

Interkommunalt samarbeid kan bidra til sterkere fagmiljøer i det kommunale barnevernet. Generalistkommuneutvalget la blant annet vekt på at interkommunalt samarbeid er et viktig virkemiddel for å løse utfordringer med dagens generalist- kommunesystem.95 Kommunal- og distriktsdepartementet har gitt ut en veileder om reglene for interkommunalt samarbeid og ulike samarbeidsmodeller.96 Vertskommunesamarbeid er vanlig på barnevernsområdet og innenfor andre individrettede tjenester som utøver offentlig myndighetsutøvelse. Dette innebærer at en kommune overlater oppgaver eller delegerer myndighet til en annen kommune. Vertskommunemodellen kan brukes både for å etablere felles barnevernstjenester og for mer avgrensede oppgaver.

Interkommunalt samarbeid er svært utstrakt i barnevernet, men det er variasjoner mellom fylkene. Statsforvalteren har en generell oppgave med å veilede kommunene om etablering av interkommunale tjenester. Kommunene kan også gis støtte i etableringsfasen gjennom skjønnsmidler. Evalueringer har vist at slike samarbeid gir sterkere og mer stabile tjenester, reduserer inhabilitet og øker evnen til å håndtere komplekse saker.97

Etablering av interkommunale barnevernstjenester har også noen ulemper, for eksempel for kommunenes styring av og eierskap til barnevernstjenesten og muligheten for å jobbe tverrfaglig med andre tjenester i kommunen. Omfanget av interkommunale barnevernstjenester er størst i Nordland, Trøndelag og Innlandet, mens Troms og Finnmark har flest små kommuner uten interkommunalt samarbeid. Samtidig er mange interkommunale tjenester fortsatt små, og det er grenser for hvor mange kommuner som kan inngå en interkommunal tjeneste og hvor stort geografisk område den kan dekke.

Regjeringen ønsker særlig å stimulere til at flere kommuner samarbeider om konkrete oppgaver, uten at de nødvendigvis må etablere en felles barnevernstjeneste. Denne formen for samarbeid kan omfatte mange kommuner og gi større fagmiljøer innenfor oppgaver og sakstyper som kommunene strever spesielt med. Det finnes gode eksempler på at kommuner har lykkes godt i å jobbe på denne måten, for eksempel gjennom felles barnevernsvakt, fosterhjemstjenester og samarbeid om hjelpetiltak.

Det videre arbeidet vil bygge på tiltak som er i gang. Statsforvalterne har som oppdrag å etablere og legge til rette for læringsnettverk for kompetanse- og tjenesteutvikling i barnevernet. Statsforvalteren forvalter midler til felles utviklingsarbeid, og det er estimert at om lag 95 prosent av de kommunale barnevernstjenestene har etablert fagfellesskap med andre barnevernstjenester gjennom tiltaket. Evalueringer viser at barnevernslederne er positive til tiltaket som grunnlag for generell kompetanseutvikling og utvikling av lokale tiltak, men at det krever mye innsats fra både kommunene selv og statsforvalter.98 For små kommuner kan det være krevende. Det er mer begrenset kapasitet til utviklingsarbeid, og tjenestene er mer sårbare ved fravær.

Barne- og familiedepartementet vil videreutvikle de kommunale læringsnettverkene. Det skal legges mer vekt på å stimulere til utviklingsprosjekter der kommunene samarbeider om å etablere felles tjenester og tiltak til barn og familier. Dette kan omfatte felles utredningstilbud og tiltak for målgrupper som kommunene mangler gode tilbud til. Det innebærer også at opplæring og kompetansetiltak i nettverkene kan knyttes nærmere til utvikling av konkrete tjenester og tiltak. Interkommunalt samarbeid om enkeltoppgaver som innebærer myndighetsutøvelse, som undersøkelser av barns omsorgssituasjon, må organiseres etter vertskommunemodellen.

6.5 Utdanning for arbeid i barnevernet

Barnevernet trenger ansatte med god faglig kunnskap, innsikt og forståelse for barn og foreldre som er i en vanskelig situasjon og hvordan de best kan få hjelp.

Det stilles ikke krav til en bestemt utdanning for å jobbe i barnevernet. Barnevernet trenger ansatte i barnevernet med ulik kompetansebakgrunn. Utdanningsgrupper som barnevernspedagoger, sosionomer, vernepleiere og andre tilfører verdifull kompetanse. Ulike utdannings- og yrkesgrupper, og kombinert kunnskap, er viktig fordi sakene er sammensatte. Barnevernspedagoger og sosionomer utgjør de største utdanningsgruppene. De sosialfaglige bachelor- og masterutdanningene er derfor sentrale i kompetanseutviklingen i barnevernet. Regjeringens mål er at utdanningene skal være praksisnære, slik at studentene blir godt forberedt på å jobbe i både barnevernstjenestene og institusjonene. Utdanningene er også avgjørende for at barnevernet skal ha god tilgang på kvalifisert arbeidskraft i framtiden. Dette fordrer at studiene er attraktive og at det er nok studieplasser og søkere til utdanningene.

Det er etablert et eget styringssystem for helse- og sosialfagutdanningene (RETHOS). Det er fastsatt nasjonale retningslinjer for hver av de helse- og sosialfaglige utdanningene. De nasjonale retningslinjene regulerer krav til praksis og gir føringer for hva som skal være læringsutbytte i utdanningene. Et av målene med RETHOS er at arbeidslivet skal få mer innflytelse på innholdet i utdanningene. Dette ivaretas blant annet ved at retningslinjene om læringsutbytte i utdanningene utarbeides av programgrupper bestående av representanter fra både universitets- og høyskolesektoren og praksisfeltet.

Nasjonale retningslinjer for bachelor i barnevern og sosialt arbeid ble første gang fastsatt i 2019 og tatt i bruk i utdanningene fra skoleåret 2020/2021. Reviderte retningslinjer for barnevernspedagogutdanningen blir etter planen fastsatt våren 2025. Revideringen innebærer først og fremst å tilpasse læringsutbytte i forvaltningskompetanse til den toårige masterutdanningen i barnevern. Det pågår også et arbeid for å revidere retningslinjene for bachelor i sosialt arbeid. Tall fra Samordna opptak viser at søkertallene på bachelor i barnevern og sosialt arbeid er relativt gode, selv om det har vært en nedgang i antallet søkere på bachelor i barnevern de siste årene. Nedgangen gjelder også andre velferdsfag.

Nasjonale retningslinjer for barnevernsfaglige masterutdanninger; master i barnevern og master i barnevernsarbeid, ble fastsatt i 2021, og tatt i bruk fra høsten 2022. Tilbakemeldinger fra utdanningsinstitusjonene tyder på gode søkertall på masterutdanningene, selv om det er variasjon mellom utdanningsinstitusjonene.

KPMG har evaluert RETHOS. Evalueringen konkluderer med at styringssystemet har bidratt til bedre samarbeid mellom utdanningsinstitusjonene og praksisfeltet. Det har gitt tjenestene økt innflytelse på læringsutbytte i utdanningene, samtidig som utdanningsinstitusjonene har bevart sin faglige frihet.99 Det må antas at dette også har styrket praksisrelevansen i utdanningene, men det er foreløpig for tidlig å vurdere effektene. De studentkullene som har fått utdanning i tråd med nye retningslinjer har ennå i begrenset grad gått over til arbeidslivet.

Evalueringen peker samtidig på at det er et forbedringspotensial i samarbeidet om implementeringen av retningslinjene i studieplanene. Det vises også til utfordringer i gjennomføringen av praksisstudier. Tall fra Studiebarometeret for 2024 tyder på at studenter på barnevernspedagog- og sosionomutdanningene er blant de som er minst fornøyde med praksisen. Det har over tid vært en utfordring å skaffe praksisplasser. Det er samtidig gjort grep for å forbedre situasjonen. I retningslinjene for bachelor i barnevern er det en forventning om 24 ukers praksis, og det er presisert at praksis hovedsakelig bør skje i kommunalt eller statlig barnevern. Det ble i 2022 innført krav om at barnevernstjenestene og Bufetat skal ta imot studenter i praksis, og det er etablert en tilskuddsordning som skal bidra til å finansiere praksisopphold i barnevernet. Ifølge Bufdir tyder tilbakemeldinger fra utdanningsinstitusjonene på at flere studenter enn før har praksis i barnevernet. Dette gjelder særlig for barnevernspedagoger.

Regjeringen vil vurdere ytterligere tiltak for å bidra til økt kapasitet og styrket kvalitet i praksis for alle profesjonsutdanninger. Kunnskapsdepartementet skal sette i gang en utredning for å kartlegge hvordan praksis blir finansiert og organisert i ulike profesjonsutdanninger, og fordeler og ulemper ved modellene. Utredningen skal gi departementet et grunnlag for å vurdere framtidige tiltak. Det vil i utredningsarbeidet være naturlig å se på erfaringer fra modellen for praksis som er innført for barnevernet.

Det skal også legges til rette for økt dialog mellom praksisfeltet og utdanningene på lokalt nivå for å styrke praksisnærhet i utdanningene som leder til arbeid i barnevernet. Dette omfatter dialog om behovet for mer fleksible utdanningstilbud der studenter kan studere på deltid. Dette kan være spesielt viktig for arbeid i barnevernsinstitusjon, der regjeringen ønsker å legge mer til rette for at ansatte kan ta utdanning i kombinasjon med at de er i jobb. Behovet for mer fleksible utdanningsløp gjelder spesielt bachelor i barnevern, der det ikke finnes tilbud om deltidsutdanninger i dag.

Bufdir har fått i oppgave å etablere tettere dialog med både de ansattes organisasjoner og utdanningsinstitusjonene om kompetansebehovet i barnevernet, innhold i utdanningene, behovet for deltidsstudier og innretting av praksisstudier i tjenestene. Målet om tettere dialog følges også opp i Kunnskapsdepartementets styringsdialog overfor universitets- og høyskolesektoren.

6.6 Kompetanseutvikling i barnevernstjenestene

Det vises til kapittel 19.1, der regjeringen foreslår å redusere omfanget av kompetansekravet for det kommunale barnevernet til kun å gjelde barnevernsleder og stedfortredende leder. Endringen vil gi kommunene mer fleksibilitet i hvordan de bygger kompetanse og møter kompetansebehovet i sin tjeneste. Dette vil også kunne dempe trykket på tjenestene og gi bedre kapasitet. Samtidig er det fortsatt behov for tiltak som møter kompetanseutfordringene i barnevernstjenestenes undersøkelses- og tiltaksarbeid.

Bufdir har startet arbeidet med å utvikle en kompetansemodell for barnevernet. Formålet er å etablere en helhetlig struktur for hvordan barnevernet skal jobbe med å utvikle og vedlikeholde kompetanse hos ansatte. Kompetansemodellen skal inneholde tiltak rettet mot flere grupper, inkludert opplæring og veiledning av nyansatte, mulighet for fordypning og oppdatering av kompetanse blant ansatte med lengre arbeidserfaring og tiltak for ledere. Innholdet i modellen vil bygge på tiltakene som ble etablert gjennom kompetansestrategien for det kommunale barnevernet, og andre tiltak som er iverksatt for å gi opplæring i faglige verktøy, som Barnevernsfaglig kvalitetssystem og grunnmodell for hjelpetiltak (se kapittel 5.4).

Kompetansestrategien har inneholdt en rekke tiltak for å heve kompetansen hos ansatte, blant annet gjennom opplæringsprogrammer og videreutdanningstilbud. Evalueringen av kompetansetiltakene viser at de oppleves som nyttige, og at de er sterkt etterspurte blant de ansatte i tjenestene.100 Det er samtidig vist til at det er krevende for mange kommuner å legge tilstrekkelig til rette for at ansatte kan prioritere deltakelse. Arbeidet framover vil innebære å omstille og videreutvikle eksisterende kompetansetiltak og sørge for at ulike tiltak blir sett mer i sammenheng. Det er også et mål å videreutvikle dialogen med universitets- og høyskolesektoren om grunnutdanningene innenfor de sosialfaglige utdanningene. Dette innebærer blant annet å følge med på utviklingen i tilbudet om barnevernsfaglige masterutdanninger som følge av endringer i kompetansekravet.

6.6.1 Utvikling og pilotering av modell for veiledning av nyansatte

Bufdir har utarbeidet en veileder om gjennomføring av veiledning i barnevernet, som blant annet understreker behov for både saksveiledning og prosessveiledning. Saksveiledning er råd og tips om hvordan ansatte kan gå fram i en konkret sak, mens prosessveiledning er rettet mot profesjonell utvikling, med fokus på å støtte og styrke ansattes mestring av arbeidet.

Det er i flere sammenhenger vist til at nyutdannede som begynner i det kommunale barnevernet ofte er dårlig forberedt på de krevende sakene de møter. Dette kan føre til lav kvalitet på det faglige arbeidet og høy turnover. Selv om barnevernspedagogene utgjør den største gruppen, rekrutterer barnevernstjenestene også personell fra andre utdanningsgrupper. Mange barnevernstjenester har dermed til enhver tid ansatte som ikke har en utdanning som er spesielt rettet mot arbeid i barnevernet, og som heller ikke har hatt praksis i barnevernet. I en undersøkelse blant ansatte oppgir 56 prosent av respondentene at en sentral årsak til turnover er at nyutdannede er for dårlig forberedt på hva jobben innebærer. I tillegg oppgir 60 prosent at mangelfulle rutiner for debrief og veiledning er en viktig grunn.101 I en spørreundersøkelse fra Bufdir blant nyutdannede oppga bare om lag 50 prosent at de opplever å få god nok veiledning.

Regjeringen vil fra 2025 prøve ut en modell for veiledet førsteår i enkelte kommuner. Tiltaket skal styrke kompetansen til nyansatte med begrenset erfaring fra barnevernet og bidra til en god overgang fra utdanning til arbeid i barnevernet gjennom tett oppfølging og veiledning. I pilotprosjektet vil de utvalgte kommunene få ressurser og støtte til å implementere et strukturert veiledningsprogram som dekker både faglige og praktiske aspekter av arbeidet. Bufdir leder arbeidet med piloteringen. Det er også etablert en referansegruppe bestående av sentrale aktører på feltet. Pilotprosjektet skal følgeevalueres.

Kunnskapen fra pilotprosjektet skal legges til grunn i utformingen av en ny forskrift om veiledning av ansatte i barnevernstjenesten. Det vises til kapittel 19.2 der det foreslås en ny hjemmel til å fastsette nærmere regler om veiledning.

6.6.2 Videreutvikling av etterutdanningstilbud for ansatte

Etterutdanningstilbud gir god mulighet til utvikle kompetansen i tett samspill mellom teori og praktiske arbeidssituasjoner. Tilbudet av etterutdanning har i hovedsak bestått av større opplæringsprogrammer. Det største av disse er tjenestestøtteprogrammet som har som mål å styrke kvaliteten på undersøkelser, beslutninger, nettverkssamarbeid og brukermedvirkning. I tillegg har barnevernstjenestene fått tilbud om opplæring i arbeid med barn og familier med minoritetsbakgrunn og kurs i forvaltningskompetanse.

Den videre utviklingen av etterutdanningstilbudet skal gi mulighet til fordypning innenfor et større spekter av temaer der ansatte etterspør kompetanse. Det skal også vurderes egne opplæringstiltak som kommunene kan benytte i sin oppfølging av nyansatte, for eksempel til ferdighetstrening på sentrale oppgaver i barnevernet. Bufdir har satt i gang en kartlegging av kompetansebehovet i barnevernet, som vil danne grunnlag for å omstille eksisterende opplæringsprogrammer og utvikle nye tilbud, med sikte på å utvikle en bredere portefølje av tematiske etterutdanningstilbud. Det legges opp til en desentralisert kompetansemodell der kommunene i større grad enn i dag kan planlegge kompetanseutvikling ut fra egen kapasitet og egne utviklingsbehov. Dagens system er i stor grad basert på at Bufdir administrerer innholdet i og deltakelse på tiltak.

Det er videre et mål at nye etterutdanningstilbud skal understøtte og benyttes i felles kompetanse- og tiltaksutvikling i kommunale nettverk, jf. omtale i kapittel 6.4. Statsforvalteren vil fortsatt ha en rolle som pådriver og tilrettelegger for kommunene. Kommunene kan benytte stimuleringsmidler til utviklingsarbeid i kommunale læringsnettverk for å frigjøre kapasitet og dekke kostnader ved kompetanse- og tiltaksutvikling, for eksempel ved felles deltakelse i etterutdanning.

6.6.3 Videreutdanning for ansatte

Det er etablert flere videreutdanningstilbud for de ansatte i barnevernet. Disse er:

• Vurdering av barnets beste

• Barnevernsfaglig veiledning

• Juss i barnevernsfaglig arbeid

• Relasjonskompetanse

• Minoritetskompetanse

Utdanningene er anskaffet av Bufdir, er på 30 studiepoeng og utgjør til sammen om lag 350 studieplasser. Det er i tillegg etablert egne videreutdanninger i barnevernsledelse. Videreutdanningene tilbys av ulike universiteter og høyskoler.102 Søkertallene er høye, og fullføringsgraden har vært høy.

Regjeringen foreslår å redusere omfanget av kompetansekravet, og myke opp kravene til videreutdanning for dagens ansatte. Det skal fortsatt legges til rette for at ansatte kan prioritere videreutdanning, og det legges opp til at tilbudet om videreutdanninger blir videreført. Innholdet i videreutdanningene virker å være godt i tråd med kompetansebehovene i barnevernet, og de kan innpasses som del av en barnevernsfaglig mastergrad. Flere universiteter og høyskoler tilbyr også andre relevante videreutdanninger for barnevernet, utover Bufdirs tilbud, og flere av mastergradsutdanningene er organisert som deltidsstudier.

Kommunene kan søke tilskudd for å dekke vikarutgifter og andre kostnader ved å ha ansatte i videreutdanning. Dagens ordning gjelder kun for de videreutdanningene som Bufdir har anskaffet, med unntak av videreutdanning i barnevernsledelse. Dimensjoneringen av tilskuddsordningen, og hvilke utdanninger den kan gjelde for, skal vurderes nærmere. I vurderingene må det ses hen til hvordan etterspørselen etter master- og videreutdanninger blir påvirket av lovendringene.

6.6.4 Bedre styring og ledelse av det kommunale barnevernet

Regjeringen legger vekt på at bedre ledelse og styring av barnevernet er en forutsetning for å heve kvaliteten i tjenestetilbudet og sørge for mer stabilitet i personalet. Det er utviklet en helhetlig satsing for å møte utfordringene som er avdekket over tid. Satsingen administreres av Bufdir og består av flere tiltak:

• Kvalitet og internkontroll i barnevernet: Samlingsbasert etterutdanningstilbud som dekker temaer som ressursforvaltning og daglig drift av barnevernstjenesten, risikostyring og samhandling. Det inkluderer også ferdighetstrening og utvikling av plan for internkontroll. Oppstart var høsten 2024.

• Praktisk lederskap for framtidens barnevern: Samlingsbasert etterutdanningstilbud som gir verktøy og trening i praktiske lederferdigheter blant annet knyttet til tjenestekvalitet, personaloppfølging, økonomisk styring og strategisk endringsarbeid. Oppstart var høsten 2024.

• Videreutdanning i barnevernsledelse: Videreutdanningstilbudet til barnevernsledere ble styrket fra 2024, og dekker i dag nær 70 studieplasser. Utdanningene tilbys i Oslo og Trondheim, er på 30 studiepoeng og fokuserer på offentlig forvaltning, prioriteringer og analyse og organisasjonsutvikling.

• Barnevernsledernettverk: Nettverkene består av barnevernsledere fra ulike kommuner. Formålet er å etablere en arena for lederutvikling, blant annet gjennom å styrke kollegastøtte og erfarings- og kunnskapsdeling. Nettverkene kan søke stimuleringsmidler gjennom ordningen for kommunale læringsnettverk og følges opp av statsforvalterne.

• Dialogmøter: Møter mellom statsforvalteren, barnevernsleder og kommuneledelsen der formålet er å fremme den lokale forankringen av barnevernet, belyse tilstanden og behovet for utvikling av tjenesten.

• Veiledningsteam: Toårig tilbud der to eksterne veiledere bistår kommune- og barnevernsledelsen i utvikling og forbedring av ledelsespraksis og tjenestetilbudet i kommunen. Tilbudet gjelder særlig kommuner med større utfordringer i barnevernet.

Tilbudene om veiledningsteam og dialogmøter har vart over flere år. Evaluering av tiltakene har vist til positive erfaringer fra kommunene og gode effekter på kvalitet og forankring, for eksempel færre lovbrudd, økt bemanning og redusert sykefravær i enkelte tjenester.103 Bufdir har i tillegg utviklet en egen ledermodul i fagsystemene som barnevernstjenestene benytter som gir støtte og faglig veiledning til ledere. Modulen bygger på innhold fra opplæringsprogrammene og videreutdanningene. Flere direktorater samarbeider også om å utvikle et eget program av tverrsektoriell lederutvikling rettet mot tjenester for barn og unge. Dette kan også omfatte ledere i barnevernet.

6.6.5 Spørsmålet om autorisasjon

I anmodningsvedtak nr. 1195, 10. juni 2021 som ble truffet i forbindelse med behandlingen av Prop. 133 L (2020–2021) om ny barnevernslov, ba Stortinget regjeringen om å «utrede krav om autorisasjon for de som skal jobbe med omsorgsovertakelser.» Barnevernsutvalget ble derfor, som en del av sitt mandat, bedt om å utrede ordninger for offentlig godkjenning av personell, inkludert autorisasjon for de i barnevernet som skal jobbe med omsorgsovertakelse.

Flertallet i utvalget mente at det ikke er grunn til å innføre en autorisasjonsordning for personell i barnevernet, og de viste til at det ikke vil være en hensiktsmessig løsning for å møte sentrale utfordringer i barnevernet. Flertallet peker blant annet på at en slik ordning kan beslaglegge ressurser som kan anvendes bedre på andre områder. Et mindretall bestående av ett medlem mente at det bør innføres en autorisasjonsordning for å være trygg på at fagpersonene i barnevernet har nødvendig kompetanse og ferdigheter til å yte forsvarlig hjelp.

Regjeringen går ikke videre med mindretallets forslag om en autorisasjonsordning. Spørsmålet om en autorisasjonsordning for personell i barnevernet ble også grundig utredet i forbindelse med Prop. 133 L (2020–2021) om ny barnevernslov. Regjeringen mener andre virkemidler er mer effektive og bedre egnet til å sørge for nødvendig og egnet kompetanse i tjenestene.

6.7 Samarbeid mellom barnevern og helse- og omsorgstjenestene

Barn som får hjelp av barnevernet har større behov for helsehjelp enn andre barn. Dette kan skyldes svak utviklingsstøtte, manglende oppfølging av helsebehov i barnets omsorgsmiljø eller medfødte sårbarheter. En undersøkelse foretatt av SINTEF viser at barn i barnevernet får mer helsehjelp enn andre barn, men at mange ikke får helsehjelp når de trenger det eller at hjelpen oppleves som utilstrekkelig.104

Mange barn som må flytte ut av hjemmet har blitt utsatt for alvorlige påkjenninger, og har somatiske og/eller psykiske helseproblemer. Tilsyn, undersøkelser og forskning viser at barnevernet ofte ikke har nok kunnskap om hvilke helse- og hjelpebehov barna har.105 Dette gjør det vanskelig å sørge for tilpasset tilrettelegging i fosterhjemmet eller på institusjon, og i barnehagen, på skolen eller tilpasset hjelp fra helsetjenesten. Dette kan føre til større helseutfordringer og plager, som igjen kan øke risikoen for uønskede brudd i fosterhjem eller institusjon. Det vises for øvrig til kapittel 8 om tiltak for å forbedre tilgangen på helsehjelp til barn på institusjon.

6.7.1 Nasjonalt forløp for barnevern – kartlegging og utredning av psykisk, somatisk og seksuell helse, tannhelse og rus

Gjennom helsesatsingen i barnevernet er det iverksatt flere tiltak for å gi barn i barnevernet bedre helsehjelp. Det viktigste tiltaket, omtalt som «grunnmuren» i satsingen, er nasjonalt forløp for barnevern. Forløpet beskriver ansvar, oppgaver og samarbeid mellom den kommunale barnevernstjenesten, kommunale helse- og omsorgstjenester, fylkeskommunale tannhelsetjenester og spesialisthelsetjenestene for barn og unge. Forløpet gir også råd om hvordan samarbeidet kan innrettes for å sikre tidlig kartlegging og utredning av barn i barnevernet.

Målet med nasjonalt forløp for barnevern er å bidra til at barn i barnevernet blir kartlagt og utredet for psykiske og somatiske helseplager, tann og munnhelseproblemer, seksuelle helseproblemer eller rusmiddelproblemer, slik at de får rett helsehjelp når de har behov for det, i kombinasjon med riktige tiltak fra barnevernet. Forløpet skal bidra til en helhetlig ivaretakelse av barnets helsebehov. Målgruppen er alle barn i barnevernet. Barnevernstjenesten skal vurdere oppstart av forløpet basert på innhentet informasjon om barnets helse, dialog med barnet selv og foreldre/omsorgspersoner og vurdering av relevante symptomer, bekymringstegn og risikofaktorer. Det skal være lav terskel for å starte et nasjonalt forløp.

Bufdir og Helsedirektoratet samarbeider om å implementere forløpet i alle landets kommuner og spesialisthelsetjenesten. Arbeidet vil pågå så lenge direktoratene ser at det er behov for informasjon og veiledning om forløpet, minimum ut 2025. I en spørreundersøkelse gjennomført høsten 2024 svarte 46 prosent av landets kommuner at de er i gang med implementeringen.106 De foreløpige tilbakemeldingene fra kommuner som har tatt forløpet i bruk er gode, og de melder blant annet om bedre samarbeid mellom barnevernstjenesten og helsetjenesten, og mellom primærhelsetjenesten og spesialisthelsetjenesten. Tiltaket følgeevalueres av SINTEF.

Barne- og familiedepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet vil fortsette implementeringsarbeidet, og vurdere behov for tilpasninger basert på erfaringer fra barnevernstjenestene og anbefalinger fra følgeevalueringen. Det vises også til at regjeringen vil styrke bruken av individuell plan for barn i barnevernet, og særlig for barn som må flytte på barnevernsinstitusjon. Dette blir omtalt nærmere i kapittel 8.

6.7.2 Kartlegging og oppfølging av helsebehov når barn flytter ut av hjemmet

Stortinget vedtok i mars 2022 tverrfaglig helsekartlegging (THK) for barn som skal flytte ut av hjemmet i regi av barnevernet. Dagens tverrfaglige helsekartlegging er etablert som en sakkyndigordning og organisert som et tverrfaglig spesialisert andrelinjetilbud, forankret i Bufetat. Spesialisthelsetjenesten bidrar med ressurser, som barneleger og psykologspesialister, inn i faste kartleggingsteam, hvor barnevernsfaglig og helsefaglig personell sammen kartlegger barnet i løpet av én dag. Det blir utarbeidet en felles sakkyndig rapport til barnevernstjenesten, basert på kartleggingen, felles drøftinger og av eksisterende informasjon om barnet. Rapporten oppsummerer barnets helhetlige situasjon og behov for tiltak. Dersom teamet avdekker behov for oppfølging i helsetjenesten, er det barnevernsleders ansvar å følge opp anbefalingene. Dette gjøres vanligvis ved at barnevernstjenesten tar kontakt med barnets fastlege og/eller kommunehelsetjenesten, eller ved at barnevernsleder henviser barnet til psykisk helsevern for barn og unge (PHBU). Helsepersonell bidrar i kartleggingen som sakkyndige. De har ikke henvisningsrett eller journalføringsplikt for barna som kartlegges.

Barnevernsinstitusjonsutvalget mente at dagens innretning av THK, som et sakkyndigoppdrag, skaper unødvendige mellomledd mellom kartlegging og videre utredning og behandling. Dette kan medføre en tilleggsbelastning for barnet, unødig ressursbruk i tjenestene, risiko for at anbefalinger ikke følges opp og at det tar lengre tid før barnet får helsehjelpen det trenger. Utvalget mente videre at organiseringen bidrar til svak forankring i helsesektoren og medfører etiske problemstillinger ved at helsepersonell settes i en situasjon hvor de avdekker helsebehov hos særlig sårbare barn, uten mulighet for å gi hjelp eller henvise videre. Ordningen har også vist seg svært krevende å innrette på en slik måte at den når hele målgruppen, estimert til 1500 barn. I 2024 ble det bevilget midler til 520 kartlegginger, men bare gjennomført 351 kartlegginger. Den lave måloppnåelsen skyldes særlig utfordringer med å rekruttere spesialisert helsekompetanse.

Regjeringen har som mål at alle barn som flytter ut av hjemmet skal få en tverrfaglig kartlegging, bestående både av en barnevernsfaglig kartlegging og en helsekartlegging. Kartleggingen skal gi barnevernstjenesten og nye omsorgspersoner tilstrekkelig kunnskap om barnets styrker og behov, slik at barnet får tilpasset omsorg og oppfølging utenfor hjemmet. Tverrfaglig kartlegging skal videre gi tilstrekkelig informasjon for eventuell helseoppfølging. Den kan også gi nyttig kunnskap for tilrettelegging i skolen.

Det er videre et mål at barna får raskere tilgang på nødvendig helsehjelp. Helsekartleggingen skal derfor ha et todelt og likestilt formål som a) ivaretar barnets behov for nødvendig helsehjelp og et sammenhengende hjelpetilbud tilpasset sitt behov, og b) samtidig ivaretar barnevernstjenestens behov for informasjon. Ansvaret for gjennomføringen av helsekartleggingen skal legges til spesialisthelsetjenesten og ikke lenger forankres som et sakkyndigoppdrag i Bufetat.

Det sakkyndige arbeidet skal også erstattes med at helsefaglig personell skal kunne kartlegge, gi helsehjelp, skrive journal og henvise barnet videre ved behov. Det legges opp til økt bruk av ordinære tjenester, hvor spesialister og annet personell involveres ved behov. Dette vil bidra til en mer sømløs overgang mellom helsekartlegging og videre helsehjelp, og at barna raskere får den oppfølgingen de trenger. Forskjellene mellom dagens og framtidig modell for tverrfaglig kartlegging er illustrert i figur 6.1.

Økt bruk av ordinære tjenester i helsekartleggingen, framfor spesialiserte sakkyndige, gir også bedre muligheter for å kartlegge alle barn i målgruppen og bedre utnyttelse av ressurser i helsetjenesten. Ny modell for tverrfaglig kartlegging bidrar dermed til intensjonen bak anmodningsvedtak nr. 404 av 3. mars 2022, der Stortinget har bedt regjeringen utrede at det offentlige skal ha en plikt til å tilby tverrfaglig helsekartlegging når kommunen ber om dette.

Helsekartleggingen vil inngå i en tverrfaglig kartlegging, som samlet sett skal gi informasjon om barnets omsorgssituasjon, psykiske og somatiske helseutfordringer, fungering i hverdagslivet og behov for oppfølging og eventuell tilrettelegging av opplæring. Kartleggingen bør også kunne vurdere særskilte behov som følger av blant annet urfolksrettigheter, etnisk tilhørighet eller seksuell orientering. Flere kompetansemiljøer kan bidra inn som drøftingspartnere, som for eksempel Nasjonalt samisk kompetansesenter (NASAK), Nasjonalt kompetansesenter for migrasjons- og minoritetshelse (NAKMI), Rosa kompetanse og politiets kompetansetjeneste på hatkriminalitet.

Kilde: Melkeveien

Målgruppen for tverrfaglig kartlegging er barn hvor barnevernstjenesten har besluttet å fremme sak for Barneverns- og helsenemnda, eller nemnda har truffet vedtak om at barnet skal flytte ut av hjemmet, og ved vedtak om frivillig tiltak utenfor hjemmet. Kartleggingen igangsettes og koordineres av Bufetat, etter initiativ fra henvisende barnevernstjeneste. Følgende prinsipper vil gjelde for den nye innrettingen (se figur 6.1):

• Det utarbeides en standard for hva som skal foreligge av informasjon om barn som flytter i tiltak utenfor hjemmet, basert på dagens tverrfaglige helsekartlegging.

• Bufetat har, i nært samarbeid med barnevernstjenesten, ansvaret for at den barnevernsfaglige delen av kartleggingen er tilstrekkelig.

• Det etableres et kontaktpunkt i spesialisthelsetjenesten, som har ansvaret for gjennomføringen av helsekartleggingen.

• Spesialisthelsetjenesten har ansvar for at det utarbeides en rapport til Bufetat med vurderinger av behovet for videre helseoppfølging, og eventuelle helseforhold som kan påvirke barnets framtidige omsorgssituasjon.

• Tverrfagligheten ivaretas gjennom felles drøftinger før og etter de sektorvise kartleggingene.

• Bufetat sammenfatter en rapport til barnevernstjenesten med helse- og barnevernsfaglige vurderinger om hva som bør ivaretas i et individuelt tilpasset omsorgstiltak for barnet.

Den tverrfaglige kartleggingen må tilpasses barnevernstjenestens behov for informasjon om barnet for å kunne tilrettelegge fosterhjems- eller institusjonstiltaket på en god måte. Gjennomføringen av helsekartleggingen bør derfor rammes tydelig inn med frister.

Helsedirektoratet har fått i oppdrag, i samarbeid med Bufdir, å vurdere behov for regelverksendringer som følge av det todelte formålet, der hvor helsekartleggingen er innrettet som helsehjelp. Dette inkluderer blant annet videreføring av dagens målgruppe, tilstrekkelig informasjon til barnevernstjenesten og tidsfrister som ivaretar barnevernstjenestens behov. Den nærmere innretningen av den tverrfaglige kartleggingen må derfor vurderes etter dette.

Barne- og familiedepartementet vil, i samarbeid med Helse- og omsorgsdepartementet, vurdere behovet for endringer i barnevernsloven og eventuell forankring i helse- og omsorgslovgivningen, som følge av forslag til ny innretning av tverrfaglig helsekartlegging, jf. Prop. 222 L (2020–2021). Regjeringen vil også innføre et ekstra stopp-punkt for tverrfaglig kartlegging når barn flytter til institusjon. Dette kalles inntakskartlegging og omtales i kapittel 8.5.

6.8 Tilgang på veiledning og bistand i krevende saker

6.8.1 Tverrfaglig beredskap i krevende barnevernssaker

Barnevernstjenesten vil ofte trenge hjelp fra andre tjenester i arbeidet med saker som krever særskilt kompetanse eller erfaring. Kommunen kan blant annet bygge på egne ressurser eller samarbeide med omkringliggende kommuner. Behovet kan være størst i små barnevernstjenester, der ansatte har få kollegaer å spille på og begrenset erfaring med ulike sakstyper. Ansatte i små barnevernstjenester kan oftere oppleve å stå alene i vanskelige og alvorlige saker.107 Dette kan også føre til at noen vegrer seg for å ta tak i saker og iverksette inngripende tiltak. Modellene som kommunene jobber etter for å planlegge beredskap ved kriser, ulykker og katastrofer kan ha overføringsverdi til hvordan kommunene kan forberede seg på krevende barnevernssaker som kan oppstå.

Dette kan eksempelvis innebære å vurdere hvordan andre kommunale instanser eller fagpersoner kan involveres, hvordan kommunen kan samarbeide med barnevernstjenester i andre kommuner som besitter bredere kompetanse og erfaring og hvilke eksterne fagmiljøer som kan brukes for å gi veiledning. Barne- og familiedepartementet vil sørge for at det utarbeides veiledning til hvordan kommunene kan planlegge for å håndtere særlig krevende barnevernssaker. Denne kan inngå som del av veilederen for barnevernstjenestens årlige tilstandsrapportering til kommunestyret.

6.8.2 Vurdere modeller for veiledning og bistand i enkeltsaker

Barnevernsutvalget mente at det bør sikres bedre utredninger og beslutningsgrunnlag i komplekse og alvorlige saker.108De foreslo å innføre krav om tverrfaglige spesialistvurderinger i krevende barnevernssaker, der utrednings- og tiltaksarbeid utføres av, eller under veiledning av, fagmiljøer med solid erfaring og tverrfaglig kompetanse. Målet var å sikre mer kvalifiserte vurderinger av barnets omsorgssituasjon og hjelpebehov. Utvalget foreslo også å etablere regionale fagmiljøer i Bufetat som kan jobbe ambulant for å bistå barnevernstjenester som trenger hjelp for å gjennomføre slike spesialistvurderinger. Utvalget mente at Bufetat burde bistå i saker der det er høy usikkerhet om hvilken hjelp barnet trenger og om omsorgssituasjonen er god nok, likt som vilkåret som gjelder for Bufetats tilbud i sped- og småbarnssaker.

Barne- og familiedepartementet vil utrede videre om det er behov for en ordning for å gi kommuner konkret bistand i krevende barnevernssaker, og hvordan en slik ordning eventuelt kan organiseres og innrettes. Det skal ses hen til Barnevernsutvalgets forslag, og om det kan bygges videre på tilbudet Bufetat allerede har i senter for foreldre og barn, men det kan også vurderes andre modeller.

Det skal videre sørges for bedre informasjon om veiledningsressurser som allerede finnes og som kommunene kan benytte seg av. Det finnes i dag flere organisasjoner og kompetansemiljøer som har god kunnskap om målgrupper og sakstyper som mange barnevernstjenester strever med. Eksempler er Kompetanseteamet mot negativ sosial kontroll og æresrelatert vold og Nasjonalt samisk kompetansesenter (NASAK). Bufdir vil få i oppdrag å kartlegge eksisterende aktører og tilbud, og sørge for at barnevernstjenestene får informasjon om hvilke miljøer som finnes, hva de kan tilby og hvem som eventuelt kan kontaktes ved behov for konkret veiledning. Kartleggingen skal særlig omfatte statlige instanser og aktører som mottar statlig tilskudd. Det skal også vurderes om det trengs mer kapasitet i eksisterende veiledningstilbud og om det bør utvikles nye tilbud, med utgangspunkt i kompetansemiljøer som finnes i både stat og kommune.

6.8.3 Bedre veiledningsmateriell og tiltak i saker som gjelder vold

Forskning og rapporter, blant annet fra Bufdir og Helsetilsynet, har framhevet at barnevernstjenestene ofte mangler god nok kompetanse til å håndtere saker om vold og overgrep. Flere undersøkelser har vist at opplysninger om vold i mange tilfeller ikke blir fulgt opp.109 Helsetilsynet fant blant annet at opplysninger om vold i bekymringsmeldinger ikke tas videre i undersøkelsen, og at barns uttalelser om vold ikke ble fulgt opp i senere samtaler med barnet.110 Det er også vist til manglende helhetlig tilnærming, der volden ikke blir sett i sammenheng med andre problemer i familien. Det blir heller ikke skilt godt nok mellom ulike typer vold eller mellom saker med ulik alvorlighetsgrad.111 Utfallet kan både være at barnevernstjenestene gjør for mye eller for lite.

Forskning har vist barnevernstjenestens framgangsmåte i saker der det er mistanke om vold ofte preges mer av etterforskning enn av dialog, noe som kan oppleves unødig inngripende og vanskeliggjøre samarbeid med foreldrene.112 I andre tilfeller er det påpekt at barnevernet ikke gjør gode nok risikovurderinger. Mangel på mangfoldskompetanse, rutiner for bruk av tolk og språklige tilpasninger spiller også en stor rolle. Saker om æresrelatert vold og overgrep er spesielt krevende for barnevernstjenestene.

Bedre informasjon om relevante kompetansemiljøer og eksisterende veilednings- og opplæringstilbud skal, som nevnt over, bidra til at barnevernstjenestene får bedre kunnskap om hvem de kan henvende seg til. Nasjonalt kompetansesenter om vold og traumatisk stress (NKVTS), de regionale ressurssentrene (RVTS), Alternativ til Vold (ATV) og kompetanseteamet mot negativ sosial kontroll og æresrelatert vold er viktige ressurser.

Regjeringen varslet i opptrappingsplanen mot vold og overgrep mot barn og vold i nære relasjoner (2024–2028) at barnevernet skal styrke sin kompetanse om saker som gjelder alle former for vold og overgrep. Tjenestene skal også få bedre tilgang til virksomme tiltak rettet mot familier som lever med vold og overgrep. Bufdir skal utvikle en faglig veileder for å hjelpe barnevernstjenestene med å gjøre mer presise og individuelle vurderinger i hver enkelt sak. Videre skal Bufdir vurdere innretning av en modell for foreldreveiledning og samtaler med barn i saker med vold. Det skal ses hen til foreldreveiledningen som er utviklet i forbindelse med grunnmodell for hjelpetiltak og andre lokalt utviklede modeller. Søndre Nordstrand barnevernstjeneste i Oslo og ATV har utviklet en modell for å sikre mer systematisk framgangsmåte i saker med vold, som blant annet skal hjelpe barnevernsansatte å skape dialog om vold med foreldre og med barn.

6.9 Bedre kvalitet på sakkyndighetsarbeidet

I noen barnevernssaker bruker barnevernstjenesten eksterne sakkyndige med særlig fagkunnskap, for eksempel når tjenesten mangler kompetanse om et saksforhold eller begrenset tema, eller der tjenesten har behov for faglig støtte. Sakkyndige bidrar med å vurdere barnets utfordringer og utviklings- og omsorgsbehov og foreldrenes mulighet til å gi tilstrekkelig støtte og omsorg. De brukes også av barneverns- og helsenemndene, domstolene og private parter. Det har vært en jevn nedgang i antallet sakkyndige rapporter de siste årene. I 2024 mottok Barnesakkyndig kommisjon 510 rapporter til kvalitetsvurdering. 113 Det er nedgang på 23 prosent fra 2020. Barnevernstjenesten var oppdragsgiver for omlag 45 prosent av rapportene.

Det finnes lite forskning og systematisk kunnskap om bruken av barnefaglige sakkyndige og kvaliteten på arbeidet. Kunnskapen som finnes indikerer enkelte utfordringer. Barnevernsutvalget pekte i sin utredning på en risiko for at det benyttes sakkyndige som ikke har kompetansen som trengs for å utføre oppdraget. Utvalget viste blant annet til svakheter ved mandatet den sakkyndige får fra oppdragsgiver, og at tilgangen på sakkyndige er for dårlig i deler av landet, og særlig i disktriksområder. Utvalget foreslo derfor tiltak som kan gi sterkere normering, mindre variasjon og mer kvalitetssikret bruk av sakkyndige. Sametinget har også pekt på at sakkyndige som brukes i saker som gjelder samiske barn må ha kompetanse om barnas oppvekstvilkår, familiekultur og språk.

De fleste sakkyndige som brukes i barnevernssaker har utdanning som psykolog, men kan også ha en annen fagbakgrunn. Det er oppdragsgivers ansvar å vurdere valget av sakkyndig og hvilken kompetanse den sakkyndige skal ha for å utrede saken. Norsk psykologforening forvalter i dag et 2-årig utdanningsprogram på deltid for sakkyndige i barnevernssaker og foreldretvistsaker. For å komme inn på utdanningen kreves det som hovedregel at legene og psykologene har spesialistkompetanse, og at de etter avsluttet utdanning kan dokumentere minst to år med relevant og variert klientarbeid med barn og deres familier.

Regjeringen vil videreutvikle utdanningstilbudet for barnefaglige sakkyndige. Målet er å øke kvaliteten på det sakkyndige arbeidet. Utdanningen er lagt til Universitetet i Oslo og finansieres som et oppdrag fra Bufdir. Dette vil erstatte Norsk psykologforenings utdanningsprogram. Det tas sikte på at det nye nasjonale utdanningstilbudet starter opp i 2026. Utdanningstilbudet vil omfatte barnefaglig sakkyndighetsarbeid i saker etter både barnevernsloven og barneloven. Det inkluderer også tilbud om faglige oppdateringsaktiviteter, etablering av møteplasser for sakkyndige, og formidling av kunnskap for barnefaglige sakkyndige.

Etter å ha gjennomført utdanningen, kan den sakkyndige velge å bli ført opp i en nasjonal oversikt over barnefaglige sakkyndige. Etter dagens ordning oppføres kun sakkyndige som har gjennomført utdanningsprogrammet i regi av Norsk psykologforening. Det er ikke krav om at oppdragsgivere må bruke en sakkyndig som står oppført i registeret. Per i dag er det registrert om lag 250 sakkyndige i oversikten.

Barne- og familiedepartementet foreslår i kapittel 20.4 å innføre hjemmel for å føre en oversikt over sakkyndige i saker etter barnevernsloven. Departementet foreslår også at det kan gis forskrift om innholdet i og forvaltning av oversikten. I arbeidet med forskriften vil departementet vurdere endringer i inngangskriteriene for å bli oppført i oversikten over sakkyndige, med tanke på å kunne øke tilgjengeligheten av sakkyndige. Departementet vil også vurdere om oversikten bør inneholde mer informasjon om den sakkyndiges kompetanse enn dagens oversikt, for å gjøre det enklere for oppdragsgivere å finne sakkyndige med egnet kompetanse for oppdragene.

6.10 Bedre kvalitetssikring av beslutningsgrunnlag i tvangssaker

Barnevernstjenestene har ansvaret for å forberede saker der det er behov for å iverksette inngripende tiltak og bruk av tvang. Behandlingen av sakene skjer i Barneverns- og helsenemnda, som er et uavhengig og selvstendig organ. Det er nemnda som fatter vedtak i disse sakene, og nemnda har at selvstendig ansvar for at sakene er tilstrekkelig opplyst. Nemnda kan be om flere opplysninger, eller avvise en begjæring, dersom opplysningene er mangelfulle. Barnevernsutvalget mente nemndene bør ta en mer aktiv rolle i å følge opp kvaliteten på beslutningsgrunnlaget de får fra kommunene.

Regjeringen vil følge opp dette. Barneverns- og helsenemnda ved Sentralenheten har fått i oppdrag å utvikle en nasjonal digital mal for kommunens begjæring av tiltak og bidra til at malen blir kjent og tatt i bruk av kommunene. Dette er i tråd med forslag fra Barnevernsutvalget, som mente at en tydeligere mal for begjæringer vil bidra til at kommunene i større grad sørger for at nemndene får den informasjonen de trenger for å behandle saken. Det kan også styrke nemndas mulighet til å etterprøve faglige vurderinger og kvalitetssikre beslutningsgrunnlaget.

Sentralenheten for barneverns- og helsenemnda har i tillegg fått i oppdrag å utrede om, og eventuelt hvordan, et fagkyndige medlem av nemnda kan involveres tidligere i det saksforberedende arbeidet for å avklare behov for flere opplysninger og vurderinger fra kommunen, eller om det bør oppnevnes sakkyndige til å belyse bevisene i saken nærmere. Dette er også i tråd med forslag fra Barnevernsutvalget. Tydeligere forhåndsvurderinger av kommunenes saksmateriale i nemndenes saksforberedelser kan bidra til å avdekke og kompensere for manglende barnevernsfaglig og juridisk kompetanse i det kommunale barnevernet og hjelpe tjenestene til å foreta de vurderingene som er nødvendige.

7 Rettssikkerhet når barn har tiltak utenfor hjemmet

7.1 Regjeringens mål

Barnevernet skal sørge for at barns behov og rettigheter blir godt ivaretatt. Dette er spesielt viktig der barnevernstjenesten vurderer at barn må flytte fra foreldrene sine og fra hjemmet sitt. Vedtak som innebærer at et barn må flytte til et fosterhjem eller en institusjon er alvorlige og inngripende. Over 10 000 barn og unge bodde i beredskapshjem, fosterhjem eller på institusjon ved utgangen av 2023. Det er avgjørende for tilliten til barnevernet at beslutningene om dette er riktige og ivaretar barnets beste, og at tilbudene som gis møter behovene barnet og foreldrene har.

Det er satt i gang en rekke tiltak for å styrke rettssikkerheten i barnevernssaker, blant annet gjennom ny barnevernslov fra 1. januar 2023. Barnevernsutvalget, som utredet rettssikkerheten i barnevernet, pekte likevel på alvorlige systemsvakheter og mangler ved praksis. Utvalget viste særlig til rettssikkerhetsutfordringer for barn som mottar tiltak utenfor hjemmet. Disse utfordringene omtales nærmere i kapittel 7.3.

Regjeringen vil forbedre rettssikkerheten og tilbudet til de barna som mottar tiltak utenfor hjemmet. Regjeringen legger særlig vekt på at

• barna skal få medvirke og gi uttrykk for synspunktene de har. Dette forutsetter barnevennlige prosesser og at det blir lagt godt til rette for at barna får si sin mening og bli lyttet til.

• barna skal oppleve normalitet, ro, forutsigbarhet og stabilitet i tiltak. Barna skal få god informasjon om hva som skjer og hva barnevernet planlegger, og unødige flyttinger skal ikke skje.

• barna skal få etablere og opprettholde trygge og viktige relasjoner. Barna skal få ha jevnlig kontakt med personer som har en viktig rolle i livet deres og det skal legges til rette for at kontakten kan, vedvare over tid.

• barna skal oppleve at saksbehandlingen og ulike prosesser i barnevernet er skånsomme og effektive. Barnevernet skal legge til rette for at barna opplever trygghet og ikke påføres unødige belastninger.

Regjeringen vil

• sørge for mer barnevennlige prosesser i barnevernssaker

• styrke rettssikkerheten for barn som mottar frivillige tiltak utenfor hjemmet og utrede lovendringer

• sørge for mer kunnskap om bruk av akuttiltak og frivillige hjelpetiltak utenfor hjemmet

• utrede regler og andre tiltak for å ivareta barn som har sterk motstand mot samvær

• utrede hvordan sperrefristene i saker om samvær og tilbakeføring kan forenkles og samordnes

• vurdere om tilsynsordningen for barn som bor i fosterhjem kan videreutvikles og forbedres, med sikte på mer kontinuitet

• sørge for at det utarbeides veiledning om organisering og utøvelse av kontaktpersonfunksjonen for barn som bor i fosterhjem eller institusjon

Det vises også til omtalen i kapittel 6 om helsekartlegging av barn som må flytte fra hjemmet.

7.2 Dagens system når barn har tiltak utenfor hjemmet

Foreldre og barn som har fylt 15 år er parter i en barnevernssak. Partene har som hovedregel rett til innsyn i sakens dokumenter, til å klage på vedtak, til å samtykke til hjelpetiltak, til bistand fra advokat i saker for nemnda og domstolene og til å kreve nemndsvedtak rettslig overprøvd. Nemnda kan innvilge et barn under 15 år partsrettigheter når hensynet til barnet tilsier det. Denne muligheten til å innvilge yngre barn partsrettigheter ble utvidet fra 1. januar 2023.

Avgjørelser om tiltak skal være til barnets beste, og barnets mening er et sentralt moment i denne vurderingen. Barnevernstjenesten har i dag ansvaret for å fatte vedtak om opphold i fosterhjem og institusjon som et frivillig hjelpetiltak, men hvis flyttingen skal skje uten samtykke fra sakens parter må barnevernstjenesten fremme sak for barneverns- og helsenemnda. Det skal framgå av flyttevedtaket hva som er barnets mening om saken, og hvilken vekt det er lagt på barnets mening. Hvordan barnets beste og hensynet til familiebånd er vurdert, skal også framgå av vedtaket.

Barnevernstjenesten skal følge med på hvordan barna har det og om det får forsvarlig omsorg mens de bor i fosterhjem og institusjon. Dette innebærer å vurdere om hjelpen fungerer etter hensikten, endre tiltaket ved behov og utarbeide en plan for oppfølgingen. Barnevernstjenesten skal utpeke en kontaktperson for barnet, som skal besøke barnet så ofte som nødvendig, minimum fire ganger i året.

Barn og foreldre har rett til familieliv med hverandre selv om barnet bor i fosterhjem eller institusjon. Nemnda fastsetter samvær etter en omsorgsovertakelse, etter en konkret vurdering. Barnevernstjenesten kan innvilge mer samvær enn det nemnda har fastsatt, og skal regelmessig vurdere om det er behov for å endre samværet. Foreldrene kan som hovedregel kreve at vedtak om omsorgsovertakelse oppheves etter 12 måneder. Vedtak om samvær kan kreves endret etter 18 måneder. I nemndas vedtak om samvær skal det framgå hva som er barnets mening og hvilken vekt barnets mening er tillagt. Det skal også framgå hvordan barnets beste og hensynet til familiebånd er vurdert.

Fosterhjemskommunen har ansvar for å føre tilsyn med at barn i fosterhjem får forsvarlig omsorg, og at forutsetningene i vedtaket følges. Tilsynspersonen skal besøke hjemmet så ofte som nødvendig, og minimum fire ganger i året. Statsforvalteren fører tilsyn med institusjonene og kontrollerer at institusjonene gir det enkelte barnet forsvarlig omsorg og behandling. Statsforvalteren skal som en del av tilsynet føre stedlig tilsyn på omsorgsinstitusjoner minst to ganger i året, og minst fire ganger i året på akutt- og behandlingsinstitusjoner.

7.3 Utfordringer

7.3.1 Innledning

Barnevernsutvalget pekte i sin utredning på flere svakheter ved dagens system for å ivareta interessene og rettighetene til barn som flytter ut av hjemmet.114 Utvalget redegjorde for flere utfordringer, som omtales i det følgende.

7.3.2 Mangel på informasjon og mulighet til å medvirke

Mange barn får for lite informasjon og mulighet til å medvirke i planlegging og beslutninger når de må flytte til fosterhjem eller institusjon. Barnevernsutvalget viste til at det er dokumentert manglende medvirkning både forut for plassering, ved valg av tiltak og underveis i oppholdet, og både når nemnda behandler tvangssaker og når barnevernstjenesten fatter vedtak om frivillige plasseringer. Det ble videre vist til mangel på planer og informasjon til barn som må flytte i fosterhjem og institusjon om hvorfor de er der og hva som skal skje videre i saken, hvordan de kan klage og hva som skjer med foreldrene.

7.3.3 Tilbudene er for dårlig tilrettelagt

Mange barn opplever at tilbudet om tiltak utenfor hjemmet er for lite tilrettelagt og koordinert. Dette handler både om at tilbudet er lite tilpasset barnas behov ved innflytting og at det ikke blir gjort tilpasninger i tilbudet underveis mens barnet bor i fosterhjemmet eller på institusjonen. Mange barn opplever å måtte flytte, og noen må flytte mange ganger. Det foreligger lite kunnskap om hvorvidt mangler som avdekkes gjennom tilsyn med fosterhjem og institusjoner fører til konkrete forbedringer i tilbudet. Det er videre pekt på manglende helhetsblikk på barnets situasjon i tilsynet.

7.3.4 Lite kontinuitet i relasjoner

Barnevernsutvalget la i utredningen vekt på at en høy andel av barna opplever for lite kontinuitet i voksenrelasjoner etter flytting til fosterhjem og institusjon, og i overganger mellom tiltak. Barna må ofte forholde seg til svært mange personer som har ulike roller. Dette forsterkes av hyppige skifter av saksbehandlere og kontaktpersoner i det kommunale barnevernet. Flyttinger mellom fosterhjem og institusjoner fører også til bytte av omsorgspersoner og tilsynspersoner. Dette gjør det vanskelig for barn å etablere trygge nok relasjoner til å kunne dele hvordan de har det og gi utrykk for egne synspunkter og behov.

7.3.5 Stress og manglende forutsigbarhet

Barn som bor i et fosterhjem eller en institusjon vil ofte kunne bli utsatt for stress og manglende forutsigbarhet, som kan påvirke deres helse og utvikling. Opphold i fosterhjem og institusjon skal i utgangspunktet være midlertidig. Dette kan i seg selv skape følelse av rotløshet og stor usikkerhet om framtiden. Det er også vist til at langvarige og stadige rettsprosesser oppleves svært belastende for mange og forsterker uforutsigbarheten om hva som skal skje framover. Mange av barna kan også ha bekymringer for og savn etter foreldre og søsken. Samtidig kan samvær med foreldre være en kilde til stress for noen, spesielt når forberedelser og gjennomføring av samværet ikke er godt nok tilpasset barnas ønsker og behov.

7.4 Tiltak for bedre rettssikkerhet

7.4.1 Barnevennlige prosesser og barns partsrettigheter

Det er viktig at barn får ivaretatt sin rett til å medvirke, og alvorlig når det ikke skjer. Barnet er hovedpersonen i barnevernssaken, og barnets mening er sentralt i vurderingen av barnets beste. Til tross for at barn har rett til å medvirke, lykkes ikke barnevernet alltid med å gi barn tilstrekkelig informasjon eller sørge for at barn blir hørt i forhold som angår dem.

Regjeringen vil styrke barns rett og reelle mulighet til medvirkning i barnevernssaker. Samtidig er det viktig at barn ikke blir utsatt for urimelige belastninger i prosessene. Barn har ulike ønsker og forutsetninger for å forstå informasjon og ivareta sine interesser, blant annet ut ifra alder. Det må regelverket og systemet ta høyde for, og prosessene må være godt tilrettelagt for barn.

Reglene for barns medvirkning ble nylig endret. Fra 2023 fikk nemndene en utvidet adgang til å innvilge barn under 15 år partsrettigheter. Det ble også lovfestet at barn uten partsrettigheter kan uttale seg direkte for nemnda. En ny medvirkningsforskrift ble innført i 2024, med mer detaljerte krav til hvordan barnevernet skal tilrettelegge for og ivareta barns medvirkning i alle faser av en sak. Barne- og familiedepartementet vil evaluere reglene for å få mer kunnskap om hvordan de praktiseres og virker for barn i ulike aldersgrupper. Evalueringen kan peke på ytterligere behov for tilpasninger i regelverket for å styrke barnets medvirkning.

Barne- og familiedepartementet vil fortsette arbeidet med å styrke barns medvirkning i barnevernssaker, og vil vurdere tiltak for mer barnevennlige prosesser og tilgang til kvalifiserte advokater. Barnevennlige prosesser handler om å tilpasse prosessen til barns behov og rettigheter. Særlig viktig er det å sikre at prosessen legger til rette for at barns rett til medvirkning og eventuelt partsdeltakelse er reell og effektiv. Barn med partsrettigheter har rett på egen advokat i saker for nemnda og domstolen. En liste over aktuelle advokater for barn i barnevernet er et viktig tiltak for å styrke barns rettssikkerhet. Barne- og familiedepartementet har startet arbeidet med å utrede krav til advokater for barn, med sikte på et høringsnotat om ny forskrift om advokatlister.

Regjeringen har vurdert, men vil ikke nå foreslå å senke aldersgrensen for barns partsrettigheter til 12 år, eller innføre en ny advokatordning for barn fra 12 år i saker for nemnda og domstolen. Dette ble sendt på høring, og høringsinstansene var tydelig delt i synet på forslagene. Om lag halvparten av høringsinstansene ville senke aldersgrensen for barns partsrettigheter til 12 år, mens den andre halvparten var imot og mente det ville påføre barn urimelige belastninger. Mange høringsinstanser som ønsket å senke aldersgrensen, framhevet også at mer barnevennlige prosesser og advokater med særskilt kompetanse til å representere barn, var viktige forutsetninger for at forslaget skulle fungere etter hensikten.

Regjeringen mener evaluering av dagens regler for barns medvirkning, vurdering av tiltak for mer barnevennlige prosesser og arbeid med en advokatliste for barn vil bidra til å styrke barns rettsstilling, barnets medvirkning og barnets beste i barnevernssaker. Det vises også til kapittel 4 som inneholder flere tiltak som skal styrke barnets medvirkning, blant annet gjennom bedre veiledning om når barn og foreldre bør involveres i undersøkelsen.

Det vises videre til at departementet i kapittel 10 foreslår å gi alle barn klagerett på vedtak om hjelpetiltak utenfor hjemmet, og flyttinger mellom barnevernstiltak etter et vedtak om omsorgsovertakelse. Disse endringene kan også gi økt kunnskap og erfaring med at yngre barn har prosessuelle rettigheter og eventuelle behov for mer barnevennlige prosesser og tilpasninger i regelverket på sikt.

7.4.2 Frivillige tiltak utenfor hjemmet

Barnevernsutvalget framhevet at det er et kvalitetstegn når barnevernstjenesten og foreldre og barn kommer til enighet om hvilken hjelp det er behov for. Frivillige tiltak utenfor hjemmet betyr at barnet har opphold utenfor hjemmet basert på samtykke fra foreldrene og barnet selv når det har partsrettigheter. Frivillige tiltak kan gjelde ulike former for opphold, som i fosterhjem, på institusjon og i kommunale botiltak med døgnbemanning som foreslås i kapittel 17.1. Felles for disse tiltakene er at det er gitt samtykke til å gjennomføre dem. Utover dette er det stor variasjon i barnets behov og årsakene til at barnet trenger hjelp. Intensjonen er at frivillige tiltak utenfor hjemmet skal være relativt kortvarige. Dersom barnevernstjenesten antar at foreldrene over relativt lang tid er ute av stand til å ivareta forsvarlig omsorg for barnet, skal omsorgsovertakelse vurderes i stedet for frivillige tiltak.

Barnevernsutvalget viste til at frivillige opphold i utgangspunktet kan være en god løsning og til barnets beste, men pekte samtidig på en utvikling som tyder på at de frivillige oppholdene ikke alltid brukes slik loven legger opp til. Utvalget pekte på at en høy andel av sakene om frivillige opphold går videre til omsorgsovertakelse, og stilte derfor spørsmål ved om de frivillige oppholdene brukes i de rette situasjonene og for de rette barna. Dette reiser også spørsmålet om andre tiltak burde vært vurdert og forsøkt, enten alene eller i kombinasjon med de frivillige oppholdene, som del av den innledende og løpende vurderingen av hva som er det beste tiltaket for barnet og familien. Utvalget var særlig opptatt av om beslutningsprosessen og beslutningsgrunnlaget i sakene er godt nok, om samtykkene er reelle og om oppfølgingen av barn og foreldre er god nok. Utvalget mente at det ser ut til at lovens intensjon om kortvarige tiltak ikke følges for en god del barn.

Det er alltid alvorlig når barn må flytte ut fra hjemmet sitt og Barnevernsutvalget beskriver et vanskelig dilemma når det gjelder de frivillige oppholdene: Frivilligheten og autonomien skal og bør stå sterkt i et godt samarbeid, samtidig som man må erkjenne at det er en skjevhet i maktforholdet mellom barnevernet og barn og foreldre. Disse hensynene må balanseres på en måte som skaper god rettssikkerhet og høy kvalitet på tiltakene fra barnevernstjenesten.

Med utgangspunkt i utvalgets forslag vil regjeringen utrede tiltak for å styrke rettssikkerheten for vedtak om frivillige hjelpetiltak utenfor hjemmet. En slik utredning skal blant annet omfatte vilkårene for tiltak, for eksempel om vilkårene bør være mer konkrete og om det bør være ulike vilkår for opphold på institusjon, i fosterhjem eller kommunale botiltak. Det må også utredes om det er behov for å styrke rettssikkerheten i beslutningsprosessen, for eksempel om nemndene bør ha en rolle i slike saker. I utredningsarbeidet vil departementet også vurdere Rettshjelputvalgets forslag i NOU 2020: 5 Likhet for loven: Lov om støtte til rettshjelp kapittel 27.6.6. Forslaget går ut på å gi private parter rett til advokat dersom det er aktuelt at barnevernet som frivillig hjelpetiltak formidler plass til barnet i fosterhjem eller institusjon.

Utredningen av dette må også ses i sammenheng med arbeidet for en ny innretning av institusjonstilbudet som har som formål at alle barn som bor på institusjon, skal få nødvendig og tilpasset beskyttelse til rett tid uavhengig av grunnlaget for oppholdet. I dette arbeidet vil det også bli vurdert hvordan rettssikkerheten skal ivaretas for barn som oppholder seg i institusjon som et frivillig hjelpetiltak, se nærmere omtale i kapittel 8.6. Barnevernsutvalget pekte på behov for mer kunnskap om bruken av frivillige tiltak utenfor hjemmet. Dette omfatter både når slike tiltak brukes og hva som er årsaken til at slike tiltak noen ganger varer over tid. Departementet vil innhente kunnskap som kan belyse disse problemstillingene.

Det er behov for å vurdere mulige lovendringer i sammenheng. Departementet mener derfor at det vil være for tidlig å følge opp utvalgets forslag om å stille krav i loven om at barnevernstjenesten skal gjøre en ny vurdering av frivillige vedtak utenfor hjemmet hver sjette måned. Barnevernstjenesten har for øvrig allerede en plikt til å systematisk og regelmessig vurdere om hjelpen fungerer etter hensikten og om det er behov for andre tiltak. For å styrke rettssikkerheten innenfor dagens regler har departementet gitt Bufdir i oppdrag å gi en oppdatert omtale av frivillige tiltak utenfor hjemmet i saksbehandlingsrundskrivet. Omtalen skal gi veiledning om tiltakets egnethet for barnet og familien det gjelder og barnevernstjenestens ansvar for oppfølging av vedtaket. En slik omtale kan bidra til økt kunnskap om når tiltaket anses som egnet og om oppfølgingsansvaret når vedtaket er basert på frivillighet. Bufdir har også våren 2024 utarbeidet retningslinjer for oppfølging av barn og foreldre der barn er i fosterhjem115. Etter departementets oppfatning vil disse tiltakene bidra til bedre rettssikkerhet ved slike vedtak.

7.4.3 Akuttvedtak

Stortinget har i anmodningsvedtak 10. juni 2021 nr. 1197 bedt regjeringen om å utrede og fremme forslag om å innføre en ordning med andrehåndsvurdering av akuttvedtak. Barnevernsutvalget ble bedt om å se nærmere på dette spørsmålet. Utvalget anbefalte ikke å gjøre store endringer i saksbehandlingen av akuttvedtak og viste blant annet til at nemndas legalitetskontroll og muligheten til å klage på akuttvedtaket i praksis er en form for andrehåndsvurdering. Regjeringen er enig i utvalgets vurderinger og vil ikke foreslå å innføre krav om andrehåndsvurdering av akuttvedtak.

Antall barn og unge med akuttvedtak er vesentlig redusert de siste årene.116 Dette skyldes i hovedsak færre barn med akuttvedtak om omsorgsovertakelse, som er den vanligste typen akutte tvangsvedtak. I den nye barnevernsloven er det gjennomført flere grep for å styrke rettssikkerheten i akuttsaker, blant annet er det åpnet for en mer omfattende behandling av klager og fastsatt nye krav til dokumentasjon. Norsk forskning har vist at bruk av familieråd i akutte situasjoner kan være en effektiv tilnærming. Forskningen indikerer at et familieråd som gjennomføres i løpet av kort tid avdekker ressurser og kan forebygge behovet for å flytte ut av hjemmet.117

Regjeringen vil sørge for å innhente mer kunnskap om bruk av akuttiltak. Som Barnevernsutvalget peker på er det behov for mer kunnskap om hvilket tilbud som gis i akuttiltak, hvordan sakene oppleves og hvordan det går med barna som blir akuttplassert, inkludert de som flytter hjem igjen. Det er også behov for bedre statistikk, blant annet om omfanget av frivillige akuttplasseringer og klagesaker som behandles i nemnda og i domstolen. Det vises til kapittel 4.5.4 hvor tiltak for bedre statistikk er nærmere beskrevet.

Videre styrkes rettssikkerheten i akuttsaker gjennom forslaget om å presisere innholdet i nemndenes legalitetskontroll av slike vedtak, se kapittel 20.3. Målet er å få tydeligere fram hva som er formålet med denne kontrollen og hva som er nemndleders rolle. Bufdir har dessuten utviklet en kunnskapsbasert retningslinje for barnevernstjenestens akuttarbeid. Retningslinjen skal være en støtte til arbeidet som gjøres før, under og etter at barnevernstjenesten har måttet håndtere en situasjon som er akutt.118

7.4.4 Gode samvær mellom foreldre og barn

Rett til samvær som er til barnets beste

At barn og foreldre får treffe hverandre og tilbringe tid sammen er viktig for å opprettholde og styrke tilknytningen mellom barn og foreldre og for å legge til rette for en gjenforening. Barnevernsloven slår fast at barn og foreldre har rett til samvær etter en omsorgsovertakelse, med mindre noe annet er bestemt. Samværet skal fastsettes etter en konkret vurdering og kan kun begrenses sterkt eller bortfalle hvis det foreligger sterke og spesielle grunner. Loven ivaretar føringene fra EMD og Høyesterett. EMD har i flere saker mot Norge kritisert at samværet har vært for begrenset, og at målsettingen om gjenforening har blitt forlatt for tidlig uten tilstrekkelig begrunnelse.

Barnevernsutvalget har stilt spørsmål ved om det gjøres tilstrekkelig konkrete vurderinger ved fastsettelse av samvær. De pekte på at den kan fastsettes for mye samvær, uten at det tas tilstrekkelig hensyn til barnets beste. Utvalget påpekte også at hensynet til barnet synes å være lite framtredende i EMDs vurderinger. Utvalget mente tiltak for å tilrettelegge samvær må få tid til å virke, men foreslo likevel å klargjøre beste praksis, inkludert hvordan man skal håndtere barns reaksjoner på samvær.

Fastsetting og gjennomføring av samvær skal alltid være til barnets beste. Det er innhentet omfattende kunnskap om hva som gir barn og foreldre gode samvær. Flere forskningsprosjekter om samvær er gjennomført, og nye prosjekter pågår eller er i ferd med å bli iverksatt. Departementet har også arrangert et innspillsmøte med representanter for barn, foreldre, offentlige myndigheter og kunnskapsmiljøer for å samle erfaringer og synspunkter om hvordan samvær fungerer og kan tilrettelegges.

Kunnskapen danner grunnlaget for nye retningslinjer og faglige anbefalinger. Bufdir har på oppdrag fra departementet utarbeidet en retningslinje for fastsettelse av samvær, som skal bidra til at barnevernstjenestene gjør grundige og gode vurderinger. Retningslinjen slår fast at samvær skal gjennomføres med mindre barnets helse og utvikling kan skades, eller samvær vil være en urimelig belastning for barnet. Den belyser også forhold som tilsier at samværet bør reduseres eller bortfalle.119

Samvær mellom barn og foreldre har også fått stor plass i dialogen mellom Bufdir, statsforvalteren og kommunene. For å sikre riktig praksis formidler departementet, Bufdir og statsforvalteren regelverk og føringer fra EMD og Høyesterett til barnevernstjenestene. Informasjon og anbefalinger om samvær er også tilgjengelig i Barnevernsfaglig kvalitetssystem (BFK). Bufdirs nettsted inneholder også ny forskning rettet mot kompetansemiljøer og praksisfeltet. I tillegg har Sentralenheten for Barneverns- og helsenemnda laget internt informasjonsmateriale for nemndene, med føringer fra EMD, Høyesterett og FNs barnekomité.

Gjennomføring av gode samvær

Samvær mellom barn og foreldre skal være trygge, forutsigbare og av høy kvalitet. Gode samvær legger til rette for godt samspill og styrket tilknytning mellom barn og foreldre. Samvær skal bidra til at barn og foreldre kan opprettholde relasjonen, og at gjenforening kan være et framtidig mål. For å oppnå dette må samvær preges av fleksibilitet, god planlegging og oppfølging, både før, under og etter samværene. Fosterforeldrene må ha en inkluderende holdning overfor foreldrene, og foreldrene bør vise aksept for omsorgsovertakelsen for at samværene skal fungere godt.120 Barn og foreldre skal i tillegg oppleve reell medvirkning.

I situasjoner der barnet viser motvilje mot samvær, må barnevernstjenesten finne ut hva som ligger bak barnets motvilje og vurdere hvordan samværet kan tilpasses for å gi barnet bedre opplevelser. Det er viktig å ha økt oppmerksomhet på praktiske forhold ved gjennomføring av samvær. For eksempel skal valg av samværssted bidra til gode og trygge opplevelser. Fysiske rammer som fremmer samspill og tilknytning mellom barn og foreldre, er avgjørende for å skape gode samvær. Tidspunkt for samvær er også viktig, og må tilpasses barnets døgnrytme og aktiviteter. Det er også viktig å ta hensyn til hvem som er til stede eller i nærheten under samværet. Manglende tilrettelegging kan hindre tilknytning og svekke muligheten for familiegjenforening.

For å sikre at en god og bevisst praksis for samvær iverksettes i barnevernet, har departementet bedt Bufdir om å utarbeide en retningslinje for gjennomføring av samvær. Retningslinjen skal gi barnevernstjenestene konkrete anbefalinger om hvordan samvær kan gjennomføres på en måte som ivaretar både barnet og foreldrene. Retningslinjen vil inneholde anbefalinger om barnets medvirkning, samarbeid, tilrettelegging av samvær med tilsyn, og hvordan samvær kan tilpasses barnets språklige, kulturelle og religiøse identitet og bakgrunn. Den vil også ta for seg viktigheten av veiledning og oppfølging av foreldrene før, under og etter samvær, og støtte til fosterforeldrene eller institusjonen i deres roller.

Departementet vil sørge for at retningslinjen også inkluderer praksis for håndtering av situasjoner der barnet viser motvilje mot samvær, med søkelys på barnets rett til medvirkning og barnevernstjenestens oppfølgingsplikt.

Departementet vil dessuten videreføre arbeidet med å hente inn ny kunnskap om samvær. Bufdir har iverksatt flere forskningsprosjekter, inkludert SINTEFs prosjekt «Barns behov for kontinuitet i barndommen – erfaringer og konsekvenser for barn som har opplevd en omsorgsovertakelse». Dette prosjektet ser blant annet på barns erfaringer med midlertidighet i omsorgssituasjonen og hvordan samvær påvirker dem på kort og lang sikt. Et annet prosjekt ved VID vitenskapelige høgskole undersøker hvilken støtte foreldre får til gjennomføring av samvær.

Departementet legger til grunn at denne kunnskapen, sammen med tydelige rammer for god praksis, vil bidra til at barn og foreldre kan beholde og styrke relasjonen etter en omsorgsovertakelse, samtidig om barnets helse og utvikling beskyttes.

Beskyttelse for barn som kan ta skade av samvær

For noen barn kan gjennomføring av samvær være skadelig. Det kan for eksempel skje hvis samværet ikke er tilrettelagt ut fra barnets og familiens behov. Slike situasjoner er svært alvorlige for det enkelte barnet. Regjeringen vil vurdere om regelverket godt nok ivaretar barnas beste, og om barn blir godt nok beskyttet mot skadelig samvær. Stortinget har i anmodningsvedtak 14. januar 2025 nr. 440 bedt regjeringen om å utrede hvordan man kan senke terskelen for at barnevernet kan stanse samvær som ikke er til barnets beste.

Regjeringen vil utrede om barnevernsloven bør ha en egen ordning for barn som har sterk motstand mot samvær. Danmark har for eksempel en regel som gir barn i fosterhjem en selvstendig rett til å be om at samvær stanses i en periode på opptil åtte uker.

Departementet foreslår også en ny hjemmel for barnevernstjenestene til å fatte vedtak om midlertidig stans av samvær i tre uker dersom det er fare for at barnet blir skadelidende ved gjennomføring av samværet. Den nye regelen, som omtales i kapittel 12, vil styrke beskyttelsen av barn i situasjoner der det oppstår akutt behov for å stanse eller endre samværet.

7.4.5 Sperrefrister

Barnevernsutvalget viser til at det er utfordringer med å ivareta rett til stabilitet og kontinuitet for barn under omsorg, og at gjentatte nemnds- og rettsprosesser kan være en belastning for barnet. Barnevernsloven inneholder flere ulike frister (sperrefrister) for når private parter kan kreve tilbakeføring av barnet etter vedtak om omsorgsovertakelse eller endring av fastsatt samvær. Sperrefristene er satt etter en avveining av hensynet til ro og stabilitet for barnet, opp mot hensynet til barn og foreldres rett til familieliv og mulighet til gjenforening. I høringsnotatet foreslo departementet å innføre en strengere sperrefrist dersom nemnda i en sak om tilbakeføring vurderte at målet om gjenforening er gitt opp. Høringen viser at forslaget ikke oppnår målet om færre rettsprosesser, at det er krevende å finne gode alternative sperrefrister som faktisk bidrar til færre saker, og at dagens regler om sperrefrist er kompliserte.

Departementet går derfor ikke videre med høringsforslaget, men vil utrede om sperrefristene i saker om samvær og tilbakeføring kan forenkles og samordnes. Det skal også vurderes om den alminnelige sperrefristen i saker om samvær og tilbakeføring kan utvides for å gi flere barn økt ro og stabilitet, eller om det bør innføres andre tiltak for å begrense antall nemnds- og rettsprosesser i saker der tilbakeføring ikke er aktuelt. Barn og foreldres rettigheter etter EMK artikkel 8 må utredes særskilt.

7.4.6 Kontinuitet i oppfølgingen av barn som må flytte fra hjemmet

Barnevernsutvalget foreslo å opprette en ny uavhengig barnerepresentantordning (BRO) som skal tre inn i barnevernssaken når barnevernstjenesten vurderer å flytte barnet fra hjemmet. Ordningen utvalget foreslo innebar at BRO skal ivareta barnets interesser både i beslutningsprosessen og mens barnet bor utenfor hjemmet, og at samme person dermed følger opp barnet over tid. Utvalget la samtidig til grunn at den nye ordningen ikke skulle erstatte barnevernstjenestens, nemndas eller statsforvalterens oppgaver, men viste til at hyppige skifter av kontaktpersoner i barnevernstjenesten fører til lite kontinuitet for barna. Det ble også vist til kunnskap som tyder på at verken statsforvalteren eller kommunenes tilsynsordning for barn i fosterhjem lykkes spesielt godt med å etablere en relasjon til barna som gjør at barn forteller hvordan de har det eller gir utrykk for egne følelser, synspunkter og behov.

I høringen av Barnevernsutvalgets utredning var høringsinstansene enige i problemene utvalget pekte på, men flertallet var kritiske til forslaget om BRO. Hovedargumentene mot var at ordningen vil være svært ressurskrevende og ha stort overlapp med barnevernstjenestens oppgaver og ansvar. Høringsinstansene fryktet uklare ansvarsforhold, konkurranse om personell og negative konsekvenser for barnevernstjenestens mulighet til å utføre sine oppgaver. De som støttet forslaget mente at uavhengig representasjon med søkelys på barnets interesser er positivt, og at BRO kan gi bedre avgjørelser og styrke barns autonomi og rettsstilling.

Regjeringen mener det er behov for tiltak som gjør at barnevernet blir bedre på å følge med på barnets situasjon i fosterhjem og institusjon, og klarer å sikre stabile voksenrelasjoner og sørge for at feil og mangler i barnets tilbud blir rettet opp. Dette er avgjørende for å kunne ivareta barns behov og rettigheter når barnevernet utøver omsorgen for barn på vegne av foreldrene. Det er også et mål at barn som bor i tiltak utenfor hjemmet kan forholde seg til færre personer.

Regjeringen legger samtidig til grunn at nye tiltak for å sikre mer kontinuitet i oppfølgingen av barn som må flytte fra hjemmet bør bygge på dagens system og ansvarsforhold. Barnevernstjenesten skal ha ansvaret for å følge opp barn som bor i tiltak utenfor hjemmet og vurdere barnas behov og om tiltaket fungerer. Samtidig skal tilsynsfunksjonen ha en uavhengig funksjon og et ansvar for å følge med på kvaliteten i tilbudet, hvordan barna har det og om de får det tilbudet de skal ha. En styrking av barnevernstjenestens oppfølging og tilsynsfunksjonen vil kunne ivareta flere av intensjonene med Barnevernsutvalgets forslag om en barnerepresentantordning.

Vurdere ny modell for tilsyn med barn som er i tiltak utenfor hjemmet

Dagens systemer for tilsyn gjør det vanskelig å sørge for kontinuitet og å legge til rette for at barnet kan etablere en trygg relasjon til de eller den som utøver tilsynet. Dagens ordninger innebærer at statsforvalteren i det fylket institusjonen ligger, fører tilsyn med institusjoner og barn på institusjonene, mens kommunen der fosterhjemmet ligger har ansvar for å føre tilsyn med barn i fosterhjem. Barn som flytter mellom ulike barnevernstiltak, vil ofte oppleve bytte av tilsynspersoner. Dette gjelder både barn som flytter mellom ulike typer tiltak (fosterhjem eller institusjon) og barn som flytter til tiltak i et nytt fylke eller ny kommune.

Det settes i gang en utredning av om ordningen for å føre tilsyn med barn som bor i fosterhjem kan videreutvikles og forbedres, slik at tilsynspersonen for barn som blir flyttet fra hjemmet kan følge opp barnet over tid og når barnet flytter mellom tiltak. Det kan også vurderes om tilsynspersonen i større grad enn i dag bør følge med på barnets helhetlige tilbud, inkludert oppfølgingen barnet får fra barnevernstjenesten, tilgang på helsehjelp og tilrettelegging på skole. En slik ordning vil innebære en uavhengig kontroll- og støttefunksjon, selv om det ikke handler om tilsyn i tradisjonell forstand.

Det legges samtidig til grunn at statsforvalterens tilsyn med institusjonene og hvert enkelt barn skal opprettholdes. Det er viktig at statsforvalteren snakker med barna og vurderer om de får forsvarlig omsorg, behandling og oppfølging, når det føres tilsyn med om institusjonen drives i samsvar med regelverket.

Bedre organisering av kontaktpersonfunksjonen i barnevernstjenesten

Barnevernstjenestene har ansvar for mange av aktivitetene som Barnevernsutvalget foreslo for BRO. Dette inkluderer å etablere en trygg relasjon til barnet, representere barnet, jevnlig vurdere barnets behov, følge opp barnet i fosterhjem og institusjon og vurdere om tiltak fungerer etter hensikten. Nye forskrifter presiserer at barn i fosterhjem og institusjon skal ha en kontaktperson i barnevernstjenesten som aktivt jobber for å opprettholde en god relasjon til barnet og kjenner barnets sak.

De ansatte som er kontaktpersoner har ofte også andre oppgaver, for eksempel å gjennomføre undersøkelser, fatte vedtak, iverksette tiltak og fremme saker for nemnda. Dette kan gjøre det vanskelig å prioritere rollen som kontaktperson. Flere forskningsrapporter viser at saksbehandling og undersøkelser tar mye kapasitet, noe som kan gå ut over oppfølgingen av barn og familier.121 Flere barnevernstjenester har opprettet egne team for oppfølging av barn som er i tiltak utenfor hjemmet. Per i dag foreligger det lite kunnskap om hvilke gevinster dette har for kvaliteten på arbeidet, og hvorvidt en slik organisering gir bedre rom for faglig spesialisering og bedre prioritering av jobben med å følge opp barna.

Regjeringen vil sørge for at det innhentes mer kunnskap om hvordan barnevernstjenestene jobber for å følge opp barn i fosterhjem og institusjon. Målet er å identifisere suksessfaktorer, arbeidsformer og organisatoriske modeller som fører til god tilgjengelighet, prioritering av kontaktpersonfunksjonen og kontinuitet i hvem som utfører jobben. Det skal videre utvikles anbefalinger om god praksis. Samtidig mener regjeringen at de ulike forslagene i denne meldingen samlet sett vil sikre at barna blir fulgt tettere opp enn i dag.

8 Ny retning for institusjonstilbudet

8.1 Regjeringens mål for barnevernsinstitusjonene

Det er et mål for regjeringen at de fleste barn som trenger hjelp fra barnevernet skal få dette i sin egen familie. Fosterhjem i nærmiljøet er det foretrukne alternativet for barn som ikke kan få tilstrekkelig hjelp hjemme. Noen barn har likevel behov for den trygge omsorgsrammen som spesialisert, miljøterapeutisk støtte i institusjoner kan gi. For disse barna skal ikke institusjon være en siste utvei, men det foretrukne alternativet. Bistandsplikten pålegger staten å gi barn et forsvarlig tilbud i institusjon eller fosterhjem når kommunene ber om det. Regjeringens politikk bygger på strategien «Vårt felles ansvar – ny retning for barnevernets institusjonstilbud» som ble lagt fram i mai 2024. Den overordnede ambisjonen er at alle barn som trenger et institusjonstilbud skal få et helhetlig, forutsigbart og tilpasset omsorgs- og hjelpetilbud som styrker deres ressurser og framtidsmuligheter. Tilbudet skal være fleksibelt og legge til rette for at barna får være i ro og slipper å flytte gjentatte ganger. Regjeringens målsetting er at de fleste barn skal kunne få et tilbud i egen region.

Regjeringen varslet i strategien seks mål for den videre utvikling av institusjonstilbudet:

1. Flere barn som ikke kan bo hjemme skal få hjelp i kommunal regi.

2. Barn skal få et institusjonstilbud som gir dem ro og tilpasser seg deres behov.

3. Barn på institusjon skal oppleve god omsorg, utviklingsstøtte og beskyttelse.

4. Barn på institusjon skal få god helsehjelp og et skoletilbud som fremmer mestring og framtidsmuligheter.

5. Barn med rusmiddelutfordringer skal få trygg og helhetlig hjelp.

6. Barn med store og sammensatte behov skal få samordnet hjelp og trygge overganger.

Målene bygger på vurderinger og forslag fra Barnevernsinstitusjonsutvalget. Utvalget vurderte oppgaver, rammer og organisering av framtidens institusjonsbarnevern, og ansvarsfordelingen mellom barnevernet og andre sektorer for tilbudet til barn med store og sammensatte behov. Utvalget samarbeidet tett med et eget ungdomsutvalg og et profesjonsråd. De leverte sin utredning NOU 2023: 24 «Med barnet hele vegen – barnevernsinstitusjoner som har barnas tillit» i oktober 2023. Utvalget la stor vekt på at barna skal få være i ro, oppleve normalitet og få nødvendig helsehjelp. For å oppnå dette foreslo utvalget tiltak som skal gi mer fleksible tilbud og tettere samarbeid mellom tjenester. Høringen viste bred enighet om utfordringsbildet og støtte til retningen utvalget foreslo. Utvalget foreslo også å myke opp kompetansekravene for ansatte i barnevernsinstitusjon. Det vises til kapittel 18 der det foreslås å endre kompetansekravet for ansatte i barnevernsinstitusjonene, for å legge til rette for mer mangfold i ansattes bakgrunn, erfaring og kompetanse.

Regjeringen vil

• tydeliggjøre barnevernsinstitusjonenes formål og grensene mot andre sektorer. Institusjonenes formål skal være omsorg, utviklingsstøtte og beskyttelse, ikke helsefaglig behandling eller samfunnsvern.

• gradvis omstille tilbudet til mer fleksible institusjoner som kan gi et trygt, stabilt og tilpasset tilbud til barn med ulike behov. Tilbudet skal understøttes av helseteam, tverrfaglig kartlegging og samarbeid med skole.

• styrke bruken av individuell plan for barn som skal flytte til institusjon

• innføre et nytt stopp-punkt for tverrfaglig kartlegging av barnas omsorgs- og helsebehov når de flytter til institusjon

• styrke tilgangen til helsehjelp for barn på institusjon ved at alle institusjoner skal ha tilknyttet et ambulant helseteam

• at ansvaret for spesialisert rusbehandling skal ivaretas av spesialisthelsetjenesten, og at Bufetat skal slutte å tilby rusbehandling i sine institusjoner når det er etablert et forsvarlig tilbud i helsetjenesten

• foreta endringer som gir institusjonene bedre muligheter til å gjøre inngrep som beskytter barn mot å utsette seg selv eller andre for fare.

I senere år har Bufetat hatt store problemer med å ivareta bistandsplikten og med kostnadskontroll. De overordnede målene på kort og mellomlang sikt er derfor å ivareta bistandsplikten, øke beredskapen og bedre kostandskontrollen.

8.2 Dagens situasjon og utfordringsbilde

Ved utgangen av 2024 bodde omtrent 950 barn og unge på barnevernsinstitusjon. Antallet har sunket noe over tid, men økt det siste året. De fleste barna er i alderen 13–17 år, og det er om lag like mange gutter som jenter. En av fire har minst én utenlandsfødt forelder, og ytterligere én av fem har selv innvandret. Mange av barna har opplevd en utrygg og ustabil livssituasjon med flere flyttinger og brudd i fosterhjem. Barna har unike historier og utfordringer, men alle trenger helhetlig og koordinert hjelp fra kommunale og statlige tjenester som barnevern, helse, utdanning og i noen tilfeller justissektoren. De trenger også støtte fra familie og private nettverk.

Institusjonstilbudet er differensiert etter lovhjemmel: akuttinstitusjoner, omsorgsinstitusjoner og behandlingsinstitusjoner. Bufetat har ansvaret for institusjonstilbudet, med unntak av i Oslo kommune, hvor Barne- og familieetaten har ansvaret. Begge etatene drifter egne institusjoner, og Bufetat kjøper også plasser fra ideelle og kommersielle aktører. I Oslo kommune kjøper bydelene plasser direkte fra Barne- og familieetaten eller fra private aktører. Institusjonene varierer i størrelse og organisering, uavhengig av eierskap. Noen består av én avdeling, mens andre har flere avdelinger som kan være samlokaliserte eller geografisk adskilte. Institusjonene er ofte lokalisert i vanlige bolighus med plass til 3-4 barn, men det finnes også større og mer spesialiserte institusjonsbygg.

Mange barn får god hjelp i barnevernsinstitusjoner. Det har blitt gjort en rekke grep gjennom flere år for å styrke kvaliteten, blant annet gjennom kompetanseheving, fagutvikling og bedre samarbeid på tvers av sektorer. Det er mange eksempler på institusjoner som lykkes godt med å gi barna helhetlig og tilpasset hjelp, hvor sektorene samarbeider godt og ansatte strekker seg langt for å møte barnas behov. Samtidig er det stor variasjon i faglig praksis. Det er behov for mer kunnskap om hvordan barna opplever hjelpen de får, og hvilket utbytte de har av tilbudet både på kort og lang sikt.

Til tross for at barna har mange gode fagpersoner rundt seg som jobber iherdig for å gi dem et best mulig tilbud, strekker ikke hjelpen alltid til. Mange barn i barnevernsinstitusjon får ikke et helhetlig, forutsigbart og tilpasset omsorgs- og hjelpetilbud. Utfordringsbildet meldingen bygger på er oppsummert under. Dette baserer seg blant annet på Barnevernsinstitusjonsutvalget, områdegjennomgangen og rapporter fra Statens helsetilsyn.122

Institusjonene er ikke godt nok rustet for å møte barnas sammensatte behov

Barn som bor på institusjon har ofte større utfordringer innenfor flere livsområder enn barn som mottar andre typer barnevernstiltak.123 Tilbakemeldinger fra Bufetat tyder på at barnas oppfølgingsbehov er større nå enn tidligere. Dette kan ha sammenheng med økt terskel for bruk av institusjon innenfor barnevernet, og en samfunnsutvikling hvor flere barn henvises til psykisk helsevern og flere barn under den kriminelle lavalder begår alvorlig kriminalitet. Både Barnevernsinstitusjonsutvalget og områdegjennomgangen peker i tillegg på redusert bruk av døgnbehandling i psykisk helsevern barn og unge (PHBU) og færre barn i fengsel som en sannsynlig årsak til økt problembelastning blant barn i barnevernsinstitusjon.124 Selv om ikke alle barn på institusjon trenger hjelp fra spesialisthelsetjenesten, er institusjonene også hjem for barn med store helseutfordringer som tilbakevendende selvmordsatferd, alvorlige spiseforstyrrelser og personlighetsforstyrrelser. Barnevernsinstitusjonene rommer også barn som utøver vold og alvorlig kriminalitet, og barn med alvorlige rusmiddelproblemer.125 Dette påvirker institusjonenes mulighet til å gi riktig hjelp.

Barnevernsinstitusjonene har ikke hatt gode nok forutsetninger for å kunne ivareta den økende kompleksiteten og det brede spennet av behov som barna har. Dette handler blant annet om uhensiktsmessige bygg, organisering, ansattes kompetanse, tilgjengelige tiltak i andre sektorer og tilgang på andre nødvendige tjenester. Barnas behov og ressurser er ofte heller ikke godt nok kartlagt ved inntak.126

Barnevernsinstitusjonsutvalget viser til at kombinasjonene av et differensiert tilbud, små og spredte enheter, lite fleksibilitet og manglende kunnskap om barnas behov har ført til systemskapte flyttinger for barn med et særlig behov for ro, normalitet og trygge relasjoner.127 Tall fra Bufdir viser at 30 prosent av barna som bodde på institusjon i 2023 flyttet mellom ulike institusjoner eller avdelinger i løpet av året. 22 prosent av barna har flyttet mer enn fire ganger siden de mottok sitt første tiltak fra Bufetat. Særlig barna med størst behov opplever gjentatte og uforutsigbare brudd, som kan påføre barna store belastninger og forverre utfordringene de strever med.

Utilstrekkelige rammebetingelser fører også til høy belastning på de ansatte, som kan føle seg alene om ansvaret for barna. Tre av fire har opplevd vold og trusler på jobb.128 Sektoren preges av høy utskiftning, mange deltidsansatte og mye bruk av vikarer. Halvparten av de ansatte oppgir at de leter aktivt etter en annen jobb.129 Bedre rammebetingelser er derfor også viktig av hensyn til de ansattes trivsel og trygghet, og stabilitet i voksenrelasjoner rundt barna.

Uklar ansvarsdeling og manglende hjelp fra andre tjenester

Barnevernet, helsesektoren og justissektoren har alle ansvar for tiltak rettet mot barn med store og sammensatte behov, men sektorgrensene kan være uklare og tiltakene henger ikke alltid godt nok sammen. Det er mangel på egnede tiltak både i barnevernet og i tilgrensende sektorer. Tett samarbeid mellom Barne- og familiedepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet har forbedret tilgangen til helsehjelp for barn på institusjon, men det gjenstår fremdeles et betydelig arbeid. Mange barn i barnevernet får fortsatt ikke tilpasset helsehjelp.130 Noen av barna med størst behov har hyppige akuttinnleggelser i PHBU, men langtidsopphold benyttes i liten grad. Det mangler også et eget sikkerhetspsykiatrisk tilbud for den lille gruppen barn som har behov for dette.

Mange av barna trenger hjelp fra flere sektorer samtidig, men hjelpen er ikke alltid koordinert, og overgangene mellom tiltak kan være utfordrende. Svikt i samarbeidet har vært et fellestrekk ved gjennomgang av alvorlige hendelser i barnevernsinstitusjoner.131 Det statlige tilsynet er i for stor grad avgrenset til den enkelte tjenesten og vurderer ikke forsvarligheten i barnets helhetlige tilbud.

Barnevernsinstitusjonsutvalget viste til at nesten ingen av barna har en individuell plan, og til manglende tilrettelegging av skoletilbudet til barna. Bare én av ti unge som har bodd på institusjon, fullfører videregående utdanning før de fyller 21 år. Dette gjør barna dårlig rustet for overgangen til voksenlivet, og mange kommer aldri inn i arbeidslivet.

Mangel på en felles faglig forståelse av hva som er årsaken til barnas utfordringer og hva barna trenger, kan være en utfordring i samhandlingen mellom barnevern og helse- og omsorgstjenestene. I mange tilfeller vil barna ha behov for både helsehjelp og mer stabile omsorgsrammer, men det oppstår utfordringer når tjenestene ikke avklarer og tydeliggjør ansvarsfordelingen og legger til rette for et integrert og godt samarbeid. Noen barnevernsinstitusjoner har god bistand fra blant annet ambulante helsetjenester, men det er stor variasjon.

Særlig er ansvaret for rusbehandling for barn uklart.132 Både barnevernet og helse- og omsorgstjenesten har et ansvar for tilbud til barn med rusmiddelproblemer, og det kan være tilfeldig hvilken tjeneste barnet får hjelp fra. Mange unge eksperimenterer med rusmidler, og for noen utvikler dette seg til alvorlige problemer. Det har blitt avdekket omfattende problemer med rusmiddelbruk blant unge på institusjon, noen ganger med så alvorlige utfall at barn har mistet livet på grunn av overdoser.

Barn i barnevernet har ofte samtidige psykiske plager og rusmiddelproblemer. Regjeringens opptrappingsplan for psykisk helse (2023–2033) understreker at rusproblematikk ikke skal hindre tilgang til psykisk helsehjelp. Spesialisthelsetjenesten har ikke alltid tilstrekkelig kompetanse på utredning og behandling av rusmiddelproblemer hos barn. Det er stor variasjon i tilbudene til barn med rusmiddelproblemer, og det finnes i dag ikke en egen tjeneste for spesialisert rusbehandling for barn, slik det er for voksne.

Det er i dag et overlappende ansvar for barn som begår lovbrudd. Barn som begår alvorlige eller gjentatte lovbrudd kan få opphold i barnevernsinstitusjon, dersom det vurderes å være til barnets beste. Formålet med oppholdet kan ikke være samfunnsvern eller straff. Det er, og skal være, høy terskel for fengsling av barn. Straffereaksjoner for barn som begår lovbrudd, som ungdomsoppfølging, ungdomsstraff eller samfunnsstraff, kan gjennomføres utenfor fengsel. Barn kan bo på barnevernsinstitusjon samtidig som de gjennomfører slike straffereaksjoner.

Bistandsplikten pålegger Bufetat å gi et tilbud når kommunen ber om det, selv om institusjonene ikke alltid har kompetanse og rammer til å gi barna det de trenger.133 En liten gruppe barn som bor på barnevernsinstitusjon utgjør en alvorlig fare for seg selv og for samfunnet. Disse barna trenger både omsorg og helsehjelp, og samfunnet trenger vern. Det mangler et forsvarlig tilbud som kan ivareta behovene på tvers av sektorene, spesielt for barn under den kriminelle lavalder når formålet er samfunnsvern. Helsetilsynet har pekt på at noen barn med særlig store hjelpebehov, og som utgjør en fare for seg selv og andre, trenger et annet tilbud enn det Bufetat har mandat og rammer til å tilby.134 Kombinasjonene av ubetinget bistandsplikt og manglende tilbud og hjelp fra andre sektorer, gir høy risiko for barna og utfordringer for driften av Bufetats tilbud.135

Noen barn får ikke det institusjonstilbudet de trenger til riktig tid

Differensieringen av tilbudet og forventning om høy kapasitetsutnyttelse gjør at det er få plasser i «riktig» målgruppe, og tilgangen til institusjonstilbud varierer mellom ulike deler av landet. Dette fører til at mange barn må flytte langt for å få et tilbud. Bufetat klarer heller ikke alltid å tilby institusjonsplass når kommunen ber om det.

Bufetat rapporterer at en del barn har større og mer sammensatte behov enn tidligere, og ikke kan gis et forsvarlig tilbud i Bufetats egne institusjoner eller innenfor rammeavtaler med private institusjoner. Institusjonsplasser til disse barna må dermed anskaffes som enkeltkjøp, jf. omtale under kostandskontroll.

Siden slutten av 2022 har omfanget av brudd på bistandsplikten økt. Det har særlig vært utfordrende å møte et økt behov for plasser i akuttinstitusjon og i institusjoner for barn med høy risiko for videre utvikling av atferdsutfordringer. Det har over tid vært en faglig begrunnet målsetning at staten i hovedsak selv skal levere tilbudet til disse barna, hvor det er høy grad av risiko, myndighets- og tvangsutøvelse og størst behov for samarbeid med andre offentlige tjenester.136 Områdegjennomgangen finner at den pågående omstillingen fra kommersiell til statlig drift av tilbudet til barna med størst behov har bidratt til å forsterke kapasitetsutfordringene.137

Det har i budsjettårene 2022–2025 blitt prioritert betydelige midler, totalt 409 millioner kroner, til økt kapasitet. Om lag 350 millioner kroner av dette er en varig styrking. Midlene er særlig brukt til styrking og omstilling av det statlige tilbudet, men også til økt tilbud fra ideelle leverandører. Det er også inngått avtaler om et betydelig antall plasser fra de kommersielle leverandørene. I tillegg er det prioritert betydelige midler til å dekke et økt behov for private plasser, og til høyere priser enn tidligere, for å ha høy nok kapasitet til å ivareta bistandsplikten.

Grunnkapasiteten, som er statlige plasser og private plasser med kjøps- og leveransegaranti, er økt med nærmere 70 plasser fra 2021 til høsten 2024. Det er over 100 flere private rammeavtaleplasser, men samtidig noe reduksjon i statlige plasser. Nedgangen i statlige plasser skyldes særlig at mange plasser er styrket og omstilt for å kunne ivareta barna med de største og mest sammensatte behovene. Dette har vært en villet tilnærming som Stortinget sluttet seg til våren 2021. Totalt sett har kapasiteten økt, men Bufetat klarer likevel ikke alltid å levere et forsvarlig tilbud til rett tid.

Utfordringer med styring og kostnadskontroll

Innretningen av et statlig tilbud som både ivaretar barnas behov for riktig tiltak til rett tid og behovet for kostnadskontroll, har over tid vært utfordrende. Antallet barn på institusjon har blitt redusert over tid, men har økt igjen siden høsten 2022. Samtidig har kostnadene per oppholdsdøgn økt betydelig, og særlig de siste årene. Dette har ført til behov for tilleggsbevilgninger gjennom året, senest i 2024.

Kostnadskontrollen blir krevende når både antallet oppholdsdøgn og pris per oppholdsdøgn er uforutsigbart. Behov for forsterkning rundt enkeltbarn kan også bidra til økte og uforutsette kostnader. Som nevnt over har det samtidig vært utfordringer knyttet til å ivareta bistandsplikten. Dette er noe av bakgrunnen for at regjeringen besluttet å gjennomføre områdegjennomgangen av det statlige barnevernet i 2024, jf. kapittel 2.2. Områdegjennomgangen peker på flere strukturelle utfordringer i sektoren, også knyttet til styringsrelaterte forhold. For eksempel at lite standardiserte krav og en desentralisert beslutningsstruktur bidrar til variasjon i kvalitet og kostnader. Det pekes også på svakheter i den sentrale styringen, inkludert svak styring av hvordan sektorens mål skal oppnås.

8.3 Institusjonenes formål og grensene mot andre sektorer

8.3.1 Bakgrunn

Alle barn trenger omsorg, trygghet og ro. De trenger å oppleve mestring, føle seg verdsatt og hørt, og ha meningsfulle relasjoner. Barn på institusjon har de samme grunnleggende behovene som andre barn, samtidig som mange også har behov for spesialisert og koordinert hjelp. Regjeringens mål er at barna skal få mer samordnet hjelp og oppleve trygge overganger mellom ulike tiltak, både i og mellom sektorer. Dette krever et tett samarbeid mellom sektorer, kjennskap til hverandres mandat og handlingsrom, men også tydelige ansvarsforhold og ansvarsdeling. Det er behov for å klargjøre hva barnevernsinstitusjoner skal tilby og til hvem, og hva andre sektorer skal tilby barn som bor på institusjon. Det er også behov for å klargjøre hva barnevernsinstitusjoner ikke kan tilby og hvilke barn som trenger et annet tilbud.

Barnevernsloven § 10-1 pålegger institusjonene å gi barn forsvarlig omsorg og behandling. Behandlingsformålet gjelder kun behandlingsinstitusjonene, og ikke omsorgs- og akuttinstitusjonene.138 Institusjonene skal gi barn trygge rammer, utviklingsmuligheter, økt livskvalitet og varige, positive endringer i livene deres. Dette betyr at barna skal bli hørt og sett, bli tatt vare på, møtt med omsorg, stabilitet og forutsigbarhet. Tilbudet skal være tilpasset det enkelte barns behov.139

Barnevernsinstitusjonene har imidlertid ikke et tydelig formål eller en tydelig avgrenset målgruppe. Institusjonene gir tilbud til barn som både har store omsorgsbehov og som trenger særskilt hjelp for å håndtere ulike typer problemer. Bufetats bistandsplikt gjør også at det er vanskelig å ha en avgrenset målgruppe. Bistandsplikten er samfunnets sikkerhetsnett for å forhindre at barn blir stående uten omsorg. Institusjonstilbudet må derfor være fleksibelt nok til å gi et godt og forsvarlig tilbud til de barna som kommunen ber om et tilbud til, også i tilfeller der barna kunne hatt bedre nytte av et tiltak i kommunen eller hjelp fra andre sektorer. Uklarhet i formål og målgruppe fører til ansvarsglidning, hvor barnevernet må kompensere for mangler i tjenestetilbudet i andre sektorer. Dette gjør at barn ikke alltid får den hjelpen de trenger, og at det er krevende å utvikle et kunnskapsbasert faglig innhold tilpasset barna som bor på institusjonene.

8.3.2 Forslag fra Barnevernsinstitusjonsutvalget

Barnevernsinstitusjonsutvalget mente at det er nødvendig å tydeliggjøre institusjonstilbudets formål og trekke tydeligere grenser mellom institusjonenes ansvar og andre sektorers ansvar. Utvalget foreslo en egen formålsparagraf hvor det framgår at barnevernsinstitusjonene skal gi «omsorg, utviklingsstøtte og beskyttelse med utgangspunkt i det enkelte barns behov og ressurser». Utvalget foreslo også å spesifisere akuttinstitusjonenes formål, og barnevernsinstitusjonenes ansvar for å tilrettelegge for hjelp fra andre tjenester.

Utvalget hadde flere forslag for å klargjøre grenseoppgangene mot andre sektorer, blant annet å fjerne behandlingsbegrepet fra barnevernsloven og overføre rusbehandling i barnevernet til helsetjenesten. Utvalget foreslo også tiltak for å styrke tilbudet innenfor helsesektoren, justissektoren og kommunene, samt mer samordnet tilsyn. Blant forslagene var felles faglige føringer for helsetjenesten og barnevernet, flere langtidsplasser for barn med store og sammensatte behov i PHBU, et eget sikkerhetspsykiatrisk tilbud for barn og å utvide ungdomsenhetene i kriminalomsorgen med lavsikkerhetsplasser. Utvalget mente også at flere barn som trenger tiltak utenfor hjemmet, bør få tilbud om botiltak i egen kommune.

Høringen av utvalgets rapport ga tydelig støtte til forslagene om å klargjøre ansvar og forpliktelser mellom sektorene, og økt bruk av kommunale botiltak. Områdegjennomgangen understreker behovet for tydeligere formål og avgrensning av målgruppe for å sikre bedre ressursutnyttelse og effektiv styring av institusjonene.

8.3.3 Tydeliggjøring av barnevernsinstitusjonenes formål

Regjeringen mener en tydeliggjøring av barnevernsinstitusjonenes formål og innhold vil gi bedre forutsigbarhet og forståelse av hva barnevernsinstitusjonene skal kunne tilby, hvilke barn som har best nytte av tilbudet og hvilke tjenester barna vil trenge fra andre sektorer. Det vil også hjelpe kommunene til å velge riktige tiltak, klargjøre ansvarsdelingen mellom ulike sektorer og bidra til at Bufetat kan utøve bistandsplikten på en hensiktsmessig og forsvarlig måte.

Regjeringen støtter forslaget om at institusjonene skal ha omsorg, utviklingsstøtte og beskyttelse som formål. Departementet vil gjennomgå regelverket med tanke på hvordan institusjonenes formål skal komme til uttrykk i barnevernsloven. Dette innebærer blant annet at begrepet «behandling» tas ut av barnevernsloven. Departementet vil utarbeide et forslag til lovendringer som vil bli sendt på høring.

Det skal jobbes videre med å klargjøre hvilke barn som har best nytte av å få tilbud i barnevernsinstitusjonene. Arbeidet vil blant annet bygge på Barnevernsinstitusjonsutvalgets vurderinger, som mente at institusjonsopphold primært bør være rettet mot:

• Barn som trenger forsterket utviklingsstøtte og rammer utover det som kan tilbys i en familie.

• Barn som trenger akutte tiltak utenfor hjemmet, når det ikke er egnede tiltak tilgjengelig i kommunen.

• Barn som har opplevd flere brudd og hvor nytt opphold i fosterhjem kan føre til nytt brudd.

• Barn som ikke kan bo hjemme med egen familie og som foretrekker institusjon framfor fosterhjem.

• Barn som bør utredes mer før det foretas valg av tiltak.

Selv om formålet og målgruppen klargjøres, må barnevernsinstitusjonene likevel ha fleksibilitet til å kunne håndtere en mangfoldig målgruppe med ulike behov.

8.3.4 Samarbeid og ansvarsdeling mellom barnevern og helse- og omsorgstjenestene

Presiseringene av institusjonenes formål vil tydeliggjøre at det er helse- og omsorgstjenestens ansvar å sørge for at barn i barnevernsinstitusjon får behandling og helsehjelp når de trenger det. Helsehjelpen skal være tilpasset barnas behov, situasjon og forutsetninger. Uavklart omsorgssituasjon eller rusproblematikk er, og skal ikke være, grunn til ikke å gi helsehjelp for psykiske lidelser.140

Regjeringen styrker samarbeidet mellom barnevern og helsetjenestene med mål om at tjenestene skal ha en felles forståelse av barnas behov og hva som er de beste tiltakene for barnet. Helsedirektoratet og Bufdir har, i samarbeid med de regionale helseforetakene, fått i oppdrag å utarbeide nasjonale faglige anbefalinger, råd eller veiledning om barnevernets og helsetjenestenes samarbeid om barn og unge. Dette inkluderer:

• Samarbeid om oppfølging av barn med alvorlige psykiske lidelser og/eller i kombinasjon med alvorlig risikoatferd.

• Oppfølging i regi av helseteam (innretning, faglige råd og implementeringsstøtte).

• Oppgaver, ansvar og samarbeid med kommunal helse- og omsorgstjeneste, og funksjonen helseansvarlig ved barnevernsinstitusjoner.

Regjeringen vil styrke tilgangen til helsehjelp for barn som bor på institusjon. Samtidig skal bedre helsehjelp for barn som bor på barnevernsinstitusjon, ikke kompensere for manglende helsehjelp til barn som kan bo hjemme eller i fosterhjem. Barnevernsinstitusjon er ikke det riktige tiltaket for barn som har en god omsorgsbase hjemme, men hvor foreldrene ikke makter omsorgsoppgaven på grunn av barnets store helseproblemer.

Opphold i en barnevernsinstitusjon skal heller ikke være en erstatning for manglende kapasitet i helsetjenestene for barn og unge med store og sammensatte behov, inkludert langtidsoppfølging i PHBU eller et eget sikkerhetspsykiatrisk tilbud for barn. Gjennom opptrappingsplanen for psykisk helse følger de regionale helseforetakene løpende med på behovet for tjenester til barn og unge med psykiske lidelser, inkludert behovet for døgntilbud og oppfølging over tid i PHBU. Av opptrappingsplanen for psykisk helse framgår følgende resultatmål: «Hindre nedbygging av sengeplasser og sikre at døgnkapasitet i psykisk helsevern er på et nivå som møter behovet for å ivareta barn, unge og voksne med alvorlig psykisk lidelse som har behov for døgnbehandling».141

Når det gjelder etablering av et sikkerhetspsykiatrisk tilbud til barn og unge, fikk de regionale helseforetakene i 2024 et oppdrag om å utrede innretningen av et slikt tilbud. I samarbeid med Helsedirektoratet utreder de et behandlingstilbud for barn med alvorlig psykisk lidelse og voldsatferd. Dette inkluderer omfang og geografisk spredning av denne pasientgruppen, deres behandlingsbehov og hvordan tilbudet bør innrettes for å ta hensyn til pasientenes unge alder og særskilte behov. Et sikkerhetspsykiatrisk tilbud for barn under 18 år kan i noen tilfeller være et nødvendig supplement eller alternativ til opphold i barnevernsinstitusjon.

8.3.5 Ansvaret for spesialisert rusbehandling samles i spesialisthelsetjenesten

Mange barn med rusmiddelproblemer kan få god hjelp fra kommunale helse- og omsorgstjenester, men noen trenger spesialisert rusbehandling. Både barnevernet og spesialisthelsetjenesten har i dag et ansvar for barn med omfattende rusmiddelproblemer. Barnevernet gir et miljøterapeutisk døgntilbud i barnevernsinstitusjon, mens spesialisthelsetjenesten hovedsakelig tilbyr poliklinisk og ambulant helsehjelp.

Regjeringen vil at barn med rusmiddelproblemer skal få trygg og helhetlig hjelp. Ansvaret for behandling av barns rusmiddelproblemer må tydeliggjøres som del av dette. Rusmiddelbruk hos barn kan utvikle seg og bli svært alvorlig. Barn må få tilgang på helsehjelp og ekspertise på lik linje med voksne. I tråd med forebyggings- og behandlingsreformen for rusfeltet skal tilgangen på helsehjelp for barn med vedvarende problematisk og skadelig bruk av rusmidler styrkes.142 De regionale helseforetakene har i 2025 fått i oppdrag å utarbeide og iverksette en nasjonal plan for utbygging av tjenestetilbudet for barn og unge med rusmiddelproblemer. Behov for fremtidige polikliniske og ambulante behandlingstilbud, døgnbehandlingstilbud, inkludert tilbud om avrusning, skal utredes. Behovet for flerregionale og/eller regionale løsninger for behandlingstilbud skal også vurderes.

Regjeringen vil at spesialisthelsetjenesten skal ha et helhetlig og forpliktende sørge for-ansvar for spesialisert rusbehandling til barn under 18 år med rusmiddelproblemer, og at barnevernet ikke lengre skal gi et slikt tilbud. Dette innebærer at ansvar for rusbehandling flyttes fra barnevernet til spesialisthelsetjenesten, slik regjeringen har varslet i sin strategi for barnevernets institusjonstilbud. Barnevernet skal fortsatt ha et tilbud til barn som har utfordringer med rusmidler og som trenger barnevernets omsorg, utviklingsstøtte og beskyttelse, men barnevernet skal ikke lenger gi et tilbud om rusbehandling.

Dette innebærer at dagens vilkår i barnevernsloven om at barn kan få opphold i barnevernsinstitusjon på grunnlag av «vedvarende problematisk bruk av rusmidler» skal oppheves. Før vilkåret oppheves, skal det være etablert et faglig forsvarlig tilbud med tilstrekkelig hjemler i spesialisthelsetjenesten. Bufetat skal gradvis rendyrke sitt tilbud for denne målgruppen til omsorg, utviklingsstøtte og beskyttelse, i takt med at spesialisthelsetjenesten øker kvaliteten og kapasiteten i sitt behandlingstilbud. Det tas sikte på at tilbud om rusbehandling i barnevernsinstitusjon skal avvikles innen 2028. Takten i omleggingen vil avhenge av de endelige planene for utbygging av tjenestetilbudet og det budsjettmessige handlingsrommet.

Barn i barnevernsinstitusjon uten rusmiddelproblemer må beskyttes mot negativ sosial læring fra barn som har utviklet rusmiddelproblemer. Det vil derfor fortsatt være behov for egne tilbud i barnevernet for barn med rusmiddelproblemer som også trenger et tilbud fra barnevernet. For mange av disse barna vil et tilbud i barnevernsinstitusjon, samtidig med et behandlingstilbud i spesialisthelsetjenesten, være nødvendig. Et ambulant helsetilbud, der helsepersonell sørger for rusbehandling for barn på barneverninstitusjon, mens barnevernet ivaretar omsorg og utviklingsstøtte, kan være en god og forsterket kombinasjon.

Endringene innebærer et retningsskifte. Begge sektorene har et ansvar for barn med rusmiddelproblemer, men jobber med utgangspunkt i ulike regelverk, kunnskapsgrunnlag og faglig tilnærming. Sektoransvaret tilsier ulike tilnærminger, der barnevernet har et særlig ansvar for omsorg og beskyttelse når det er behov for å beskytte barn mot omsorgssvikt og sikre trygg oppvekst. Helsetjenestene har ansvar for helsehjelp. Både omsorg og beskyttelse vil være et sentralt aspekt i helsehjelpen. Helsetjenestene kan imidlertid ikke overta barnevernets ansvar, like lite som barnevernet kan påta seg helsetjenestens behandlingsansvar. Det må derfor legges til rette for god samhandling mellom barnevernet og helsetjenesten, samtidig som ansvarsdelingen tydeliggjøres.

Regjeringen har igangsatt en oppsummering av kunnskap og erfaringer om bruk av tilbakehold/tvang på rusmiddelfeltet, og vil vurdere endringer i helselovgivningens regler om tilbakehold i institusjon uten eget samtykke – inkludert for barn under 18 år. Regjeringen meddelte i forebyggings- og behandlingsreformen at det skal settes ned et offentlig utvalg som skal utrede fremtidens rus- og avhengighetsbehandling, inkludert oppgave- og funksjonsfordeling og samhandling mellom ulike nivåer og aktører.

Regjeringen vil også samle eksperter og fagpersoner til en konsensuskonferanse, med mål om å etablere en felles tverrfaglig forståelse av god behandling, omsorg og beskyttelse for barn med rusmiddelproblemer. Kunnskapsgrunnlaget vil ligge til grunn for videreutvikling av tilbud, prinsipper og retningslinjer for kvalitet i behandling, omsorg og beskyttelse, samt regelverksarbeid i de to sektorene. Det tas sikte på å arrangere første del av konferansen i 2025.

8.3.6 Samarbeid og ansvarsdeling mellom barnevernet og justissektoren

Barnevernets tiltak skal være til barnets beste, og bygge på tillit og trygge relasjoner. Barnevernet har ikke som oppgave å beskytte samfunnet mot barn som begår straffbare handlinger. Et opphold i en barnevernsinstitusjon med god omsorg og utviklingsstøtte kan likevel føre til en reduksjon i kriminell atferd. For å kunne utøve sitt mandat, må barnevernet ha mulighet til å jobbe med omsorg, utviklingsstøtte, beskyttelse og barnas tillit. Tiltak fra barnevernet skal alltid være begrunnet i barnets beste, og har ikke samfunnsvern eller straff som formål. Dette gjelder også når barnevernsinstitusjonene må beskytte barn fra å skade seg selv eller andre. Regjeringen vil utvikle regelverket for når barnevernsinstitusjoner kan gjøre inngrep for å beskytte barna. Dette omtales nærmere i kap 8.6.

Noen barn i barnevernsinstitusjon har begått alvorlig kriminalitet, som seksuallovbrudd, alvorlig vold eller de er en del av et organisert kriminelt miljø. Dette krever samarbeid med andre aktører, inkludert justissektoren. For noen kan en eventuell straff gjennomføres samtidig som ungdommen bor på institusjon, eksempelvis ungdomsstraff, ungdomsoppfølging, samfunnsstraff eller straffegjennomføring med elektronisk kontroll.

Dersom det er behov for frihetsberøvelse for å beskytte samfunnet mot barnets handlinger, faller dette ikke inn under barnevernets mandat og formål. Det mangler gode tilbud for denne gruppen i dag. Svært få barn dømmes til fengsel. Noen av de som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet er også under den kriminelle lavalder. For dem er ikke fengsel eller annen straff et alternativ. Samtidig har heller ikke barnevernet virkemidler og mandat til å gi disse barna et forsvarlig tilbud.

Regjeringen har i 2025 prioritert midler til å pilotere et forsterket institusjonstilbud for barn med store og sammensatte behov, inkludert barn med gjentakende eller alvorlig kriminalitet. Tilbudet skal gis innenfor barnevernsinstitusjonenes rammer, med en multisystemisk tilnærming og tverrfaglig kompetanse. Det er etablert et samarbeid med utdannings-, helse- og justissektoren, og utvalgte kommuner. Piloteringen vil gi verdifull kunnskap til videre tiltaksutvikling med en multisystemisk tilnærming til denne målgruppen, innenfor rammene av en barnevernsinstitusjon.

Regjeringen mener det bør utvikles bedre løsninger for barn som har begått alvorlig kriminalitet, og vil arbeide for å sikre at disse barna får den hjelpen de trenger, samtidig som samfunnets sikkerhet ivaretas. Derfor satte regjeringen ned en ekspertgruppe for å utrede tiltak for barn og unge, både over og under den kriminelle lavalder, som begår gjentatt og alvorlig kriminalitet. Ekspertgruppen skulle blant annet se hen til NOU 2023: 24, og komme med forslag til tiltak rettet mot barn og unge som begår gjentatte eller alvorlige kriminelle handlinger og som dagens tjenester ikke klarer å gi god nok hjelp, oppfølging eller beskyttelse. Mandatet la til grunn at barnevernslovens formål ikke skal endres til å omfatte straff eller samfunnsvern. Videre ble det lagt til grunn at den kriminelle lavalder og terskelen for fengsling skal ligge fast og at det ikke skal utredes noen nye straffereaksjoner. Ekspertgruppen leverte sin rapport 13. mars 2025. Den følges opp av departementene, og ses også i sammenheng med Barnevernsinstitusjonsutvalgets forslag på området.

I og med at det er en høy terskel for å fengsle barn, vil antallet barn i fengsel til enhver tid være lavt. En stor andel av de barna som er fengslet i ungdomsenheten, er varetektsfengslet. Varetektsfengsling innebærer et høyt sikkerhetsnivå. Det vil også av den grunn være få barn som er aktuelle for et lavere sikkerhetsnivå. En større differensiering av sikkerhetsnivå i ungdomsenhetene er krevende å gjennomføre ut fra det lave antallet plasser, uten at det gir risiko for isolasjon. Det er nå planlagt en utvidelse av antallet plasser i ungdomsenhetene. Dette vil kunne gi mulighet til å tilrettelegge for et mer differensiert tilbud, dersom det er behov for det. Det må også jobbes videre med å vurdere hvordan soning med elektronisk kontroll kan gjennomføres på en hensiktsmessig måte for barn i barnevernsinstitusjon.

8.3.7 Kontroll, tilsyn, læring og forbedring

Tilsyn og kontroll med barnevernsinstitusjonene har flere ganger avdekket utfordringer i tilbudet til barna.143 Avdekking av svikt, mangler og regelverksutfordringer gir et godt grunnlag for lærings- og forbedringsarbeid på flere forvaltningsnivå og i samhandlingen mellom tjenester. Bufdir og Statens helsetilsyn arbeider med å utvikle bedre kvalitetskontroll og tilsyn med barnevernsinstitusjonene.

Bufdir tok i mars 2020 i bruk et nytt system for avvik og forbedring i barnevernsinstitusjoner. Dette systemet støtter Bufetats internkontroll og dokumenterer avvik fra lovkrav, rutiner eller faglig praksis. Dette gjør det mulig for hver barnevernsinstitusjon, og Bufetat som helhet, å følge opp og iverksette tiltak i driften eller innføre nye felles tiltak. Alle uønskede hendelser i barnevernsinstitusjoner (utenom Oslo kommune) registreres i systemet, uavhengig av eierskap. I 2024 videreutviklet Bufdir systemet og etablerte strukturer for systematisk overvåking og oppfølging av avvik og uønskede hendelser. I 2025 vil Bufdir, sammen med regionene, styrke samarbeidet om internkontroll med sikte på læring og forbedring i tjenestene. Bufdir skal også samarbeide tett med ny undersøkelsesordning i Helsetilsynet, omtalt under, for å bedre utnytte læringspotensialet fra tilsyn og identifiserte forbedringspunkter.

Statens helsetilsyn har videre satt i gang arbeid med å utvikle og heve kvaliteten på institusjonstilsynet for å sikre at barn og unge på barnevernsinstitusjoner får et forsvarlig opphold, hvor barnets beste og rettigheter ivaretas. Målet er å forbedre tilsynets arbeid med å undersøke forhold av betydning for barnet, og avdekke og forebygge svikt og brudd på barns rettigheter under institusjonsopphold. Arbeidet skal også gi Statens helsetilsyn et bedre grunnlag for faglig styring og oppfølging av statsforvalteren. Et godt institusjonstilsyn skal være effektivt og ansvarliggjøre institusjonene til å gjennomføre nødvendige endringer, samtidig som det fremmer læring og forbedring. Tilsynet skal oppleves som nyttig, trygt og virkningsfullt for barna som bor på institusjon.

Helheten i barnets tilbud og behov, og samhandlingen mellom tjenestene, er imidlertid sjelden et tema i tilsyn i dag.144 Barne- og familiedepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet har gitt et felles oppdrag til Statens helsetilsyn om å jobbe for samordnet og tverrsektorielt tilsyn med lovpålagte oppgaver rettet mot barn som er mottaker av tjenester fra barnevernet og som har, eller har hatt, behov for tjenester fra andre sektorer. Statens helsetilsyn bes samtidig om å utvikle metodikk for samordnet og tverrsektorielt tilsyn for bedre å belyse barns helhetlige behov og samlede tjenestetilbud når det er grunn til å tro at det har vært hjelpebehov fra flere sektorer. Statens helsetilsyn bes som en del av oppdraget om å vurdere om det oppstår andre hindringer i saker der barn oppholder seg i barnevernsinstitusjon enn for barn som mottar tjenester fra barnevernet for øvrig.

Det er også etablert en ny undersøkelsesordning i Statens helsetilsyn for drap og alvorlige saker som vold, overgrep og omsorgssvikt mot barn. Ordningen skal identifisere systemsvikt og bidra til læring og forbedring for å styrke barns trygghet og rettssikkerhet. Ordningen vil ha et tverrsektorielt perspektiv. Undersøkelsesordningen er en ny oppgave i Helsetilsynets ordinære ansvarsportefølje og skal være faglig uavhengig. Forslag til lov om undersøkelsesordningen har vært på høring, og følges opp av departementet. Det vises også til lovforslag om å innføre informasjonsplikt til statsforvalteren ved dødsfall, livstruende hendelser og seksuelle overgrep som involverer barn som har barnevernstiltak utenfor hjemmet. Lovforslaget skal bidra til bedre systematisering av informasjon og styrke tilsynets forutsetninger for å gi veiledning og eventuell tilsynsmessig oppfølging. Forslaget omtales i kapittel 21.

Det vises videre til at det skal vurderes om tilsynsordningen for barn som bor i fosterhjem kan videreutvikles for å fremme mer kontinuitet i tilsynet med barna, selv om de flytter mellom tiltak. Dette blir nærmere omtalt i kapittel 7.4.6.

8.3.8 Forholdet mellom kommunale botiltak og barnevernsinstitusjonene

Kommunale botiltak er tiltak som drives i regi av kommunen. De kan ha ulike formål og målgrupper, og brukes i flere sektorer, inkludert som frivillig hjelpetiltak i barnevernet. Tall fra SSB viser at rundt 1800 ungdom i barnevernet mottok et botiltak ved utgangen av 2022, hvorav de fleste var over 18 år.

Regjeringen vil styrke handlingsrommet for bruk av kommunale botiltak for ungdom i barnevernet. Flere tiltak i kommunal regi, i ungdommenes hjemkommune, vil gi flere mulighet til å vokse opp i sitt nærmiljø. Det kan også forebygge behovet for mer inngripende institusjonstiltak. Regjeringen foreslår i kapittel 17 å lovregulere at kommunale botiltak med døgnbemanning kan benyttes som et frivillig omsorgstiltak etter § 3-2. Forslaget innebærer at kommunale botiltak kan brukes når barnevernstjenesten vurderer at det er behov for at andre enn foreldrene utøver den daglige omsorgen, som et alternativ til fosterhjem og institusjon. Omtalen av lovforslaget i kapittel 17 beskriver flere forhold som bør være på plass for å sikre god bruk av botiltak som barnevernstiltak.

Kommunale botiltak kan være egnet for ungdom med ulik grad av problembelastning, avhengig av hvordan tiltaket er innrettet. Det vil derfor ikke være en klar grense mellom et kommunalt, døgnbemannet botiltak og en ordinær barnevernsinstitusjon. Hovedforskjellen er at kommunale botiltak ikke bør benyttes når det er behov for inngrep, utover det som følger av omsorgsansvaret, for å gi barnet et forsvarlig tilbud. De bør heller ikke brukes når det ikke er mulig å beskytte barnet eller ungdommen fra alvorlige risikofaktorer i familien eller nærmiljøet.

Det er opp til den enkelte kommunen om de vil etablere og tilby slike tiltak. Kostnadene ved ulike former for botiltak som finnes i mange kommuner, og som benyttes for ungdom i barnevernet, er jevnt over lavere enn egenandelen kommunene betaler for opphold på institusjon. Dette gir kommunene et økonomiske insentiv til å etablere tiltak. Samtidig vil etablering av slike tiltak kreve investeringer og en tilstrekkelig stor målgruppe. Kommunene vil derfor ha ulike forutsetninger for å tilby kommunale botiltak.

Regjeringen vil sørge for at det utvikles veiledningsmateriell for innretning av og målgruppe for kommunale botiltak i barnevernet. Veiledningen må utvikles i samarbeid med kommuner som allerede har etablert slike tiltak. Det kan også vurderes om Bufetat kan bistå med veiledning, ettersom Bufetats erfaringer med institusjonsdrift kan være nyttige for kommunene i planleggingsfasen.

Lovforslaget om bruk av kommunale botiltak er avgrenset til frivillige tiltak etter barnevernsloven § 3-2. Regjeringen vil utrede om det også bør åpnes for bruk av kommunale botiltak ved omsorgsovertakelser og akuttvedtak.

8.3.9 Støttehjem i en familie for barn på institusjon

Barnevernsinstitusjonsutvalget foreslo at barn på institusjon, som ikke har kontakt med egen familie eller fosterfamilie, bør få tilknytning til en familie. Utvalget viste til at et støttehjem i en familie kan gi barn som bor på institusjon mulighet til å delta i vanlige familieaktiviteter og beholde tilknytningen til sitt opprinnelige nærmiljø, og at det i utgangspunktet bør være kommunen som skaffer et støttehjem.

Departementet er enig i at et støttehjem for barn på institusjon vil kunne bidra til mer normalitet, familieliv, kontinuitet i voksenrelasjoner og tilhørighet til nettverk og hjemsted. Noen barn kan også ha behov for en pause fra livet på institusjonen. Støttehjem kan i tillegg forebygge mangel på nettverk og sosial støtte, som mange unge kan oppleve i overgangen til voksenlivet og når de flytter fra institusjonen. Et støttehjem for barn på institusjon vil ha mange likhetstrekk med besøkshjem som ofte brukes som et hjelpetiltak for barn som bor hjemme.

Det vises til kapittel 17.2 der det foreslås å tydeliggjøre adgangen til å bruke støttehjem for barn som bor i tiltak utenfor hjemmet. Det foreslås ingen plikt for kommunene å skaffe støttehjem til barn på institusjon. Barne- og familiedepartementet vil vurdere hvordan tilbud om støttehjem for barn på institusjon kan innrettes for å oppnå formålet som beskrevet over. Dette inkluderer å avklare hvordan hjemmene skal rekrutteres og kompenseres.

8.4 Framtidig innretning av institusjonstilbudet

8.4.1 Bakgrunn

Regjeringen har som mål at barn som trenger det skal få et institusjonstilbud som gir dem ro og tilpasser seg deres behov og ressurser. Samtidig er det overordnede målet på kort og mellomlang sikt å ivareta bistandsplikten og forbedre kostnadskontrollen på institusjonsområdet. Regjeringen vil også vurdere tiltak for å forbedre den helhetlige styringen i sektoren og bruke ressursene mer effektivt enn i dag, blant annet i den videre oppfølgningen av områdegjennomgangen.

Dagens institusjonstilbud er organisert etter lovgrunnlaget (hjemmel) for barnas opphold, henholdsvis akutt, omsorg eller behandling. Bufetats tilbud er ytterligere differensiert innenfor disse kategoriene i sju målgrupper; to for akuttinstitusjonene (omsorg og behandling), to for omsorgsinstitusjonene (barn og ungdom) og tre for behandlingsinstitusjonene (atferdsproblemer med høy og lav risiko for videre problemutvikling, og vedvarende rusmisbruk).

Målgruppedifferensieringen ble innført i 2010 for å gi et faglig tilpasset tilbud og unngå negativ sosial læring. Flere utredninger har pekt på overlapp i oppfølgingsbehovene hos barn i ulike målgrupper og at differensieringen ikke alltid speiler barnas behov.145 Påvirkning gjennom sosiale medier gjør også at fysisk adskilte tilbud i dag ikke er tilstrekkelig for å forebygge negativ sosial læring.

Dagens bygningsmasse er i stor grad et resultat av hvilke bygg som har vært tilgjengelige på markedet, snarere enn faglige vurderinger av hvordan byggene best kan støtte og styrke tilbudet. Omtrent tre fjerdedeler av institusjonsbyggene ble opprinnelig bygget for andre formål, og over halvparten av byggene som huser dagens institusjoner ble oppført før 1980.146 Det er viktig at institusjonene oppleves som et hjem for barna. Samtidig skaper dagens bygningsmasse store utfordringer med trygghet og sikkerhet for både barn og ansatte, og legger ikke godt nok til rette for å gi barna god faglig oppfølging.

Både Barnevernsinstitusjonsutvalget og områdegjennomgangen peker på at høy grad av differensiering og mange små enheter gjør at tilbudet er lite fleksibelt. Når barnas behov endrer seg, eller nye behov avdekkes, er resultatet for ofte at barnet må flytte. Dette fører til utrygge overganger og brudd i relasjoner for barna, og medfører store kostnader for Bufetat. Regjeringen vil derfor utvikle mer fleksible institusjoner med høy faglig kvalitet, slik at barnet kan få ro, normalitet og individuell tilpasning. Dette er i tråd med målbildet i NOU 2023: 24 og regjeringens institusjonsstrategi. Mer fleksible institusjoner skal også bidra til bedre ivaretakelse av bistandsplikten og bedre kostnadskontroll, jf. funnene fra områdegjennomgangen.

8.4.2 Forslag fra Barnevernsinstitusjonsutvalget

Barnevernsinstitusjonsutvalget foreslo å erstatte dagens differensiering med tre institusjonstyper: 1) akutt og utredning, 2) omsorg og utviklingsstøtte og 3) et forsterket tilbud om omsorg og utviklingsstøtte +. Utvalget foreslo at valg av institusjonstype skulle gjøres på bakgrunn av barnets kartlagte behov for hjelp og beskyttelse, og ikke hjemmel for oppholdet som i dag.

Utvalget mente at avdelinger for omsorg og utviklingsstøtte bør kunne gi et tilpasset tilbud til de fleste barna som trenger institusjonsplass. Viktige faktorer for at tilbudet skal kunne tilpasse seg barnas behov er en tydelig faglig plattform, fysisk tilrettelegging og fleksibilitet i gruppesammensetning og -størrelse. Samtidig bør tiden barn bor i akuttinstitusjoner utnyttes bedre enn i dag, og avdelinger for akutt og utredning bør ha et tydelig kartleggings- og utredningsmandat. Utvalget foreslo et forsterket tilbud for en mindre gruppe barn som trenger tettere oppfølging og andre rammer enn det ordinære tilbudet (omsorg og utviklingsstøtte +). Dette tilbudet skulle ha høyere bemanningstetthet, spesielt egnet personale, mindre grupper og bygg tilpasset barn med sterke atferdsuttrykk.

Utvalget foreslo noe større institusjonsenheter utformet som «organisatoriske tun» med ulike avdelinger og bygg innenfor et avgrenset geografisk område. De mente at økt fleksibilitet og mulighet for tilpasning av gruppestørrelse og -sammensetning, og bruk av personale på tvers av avdelinger, legger til rette for helhetlige forløp uten at barna må flytte. Utvalget gjorde ingen grundig vurdering av hvor store institusjonene bør være, men pekte i retning av enheter med 2–4 avdelinger som kan gi et samlet tilbud til 10–15 barn.

Utvalgets viktigste forutsetninger for et mindre differensiert institusjonstilbud var tverrfaglig inntakskartlegging, tilgang på ambulant helsehjelp og veiledning fra tilknyttet helseteam, samt individuell vurdering av behov for inngrep utover omsorgsansvaret (tvang). Dette omtales i kapittel 8.5 og 8.6. Utvalget mente videre at Bufetat bør gis en plikt til å levere institusjonstilbud i barnets egen region, med unntak av det forsterkede tilbudet for en mindre gruppe barn. Det ble understreket at det i dimensjonering av tilbudet også må tas hensyn til nærhet til andre tjenester barna trenger, som helsehjelp og videregående opplæring.

8.4.3 Et fleksibelt og individuelt tilpasset institusjonstilbud

Dagens organisering bidrar til ustabilitet og flyttinger, og tar for lite hensyn til at barna ofte har komplekse og sammensatte utfordringer. For å legge til rette for at barn skal få et stabilt og individuelt tilpasset institusjonstilbud, vil Barne- og familiedepartementet utvikle tilbudet i retning av en fleksibel institusjonsmodell som kan håndtere flere målgrupper og endringer i barnas behov.

Regjeringen har derfor satt i gang en pilot av ny innretning av institusjonstilbudet. Piloten skal prøve ut en forenkling av målgruppedifferensieringen, fra dagens sju målgrupper til «akutt og utredning», «omsorg og utviklingsstøtte», og «omsorg og utviklingsstøtte +». Piloteringen innebærer å utvide utvalgte statlige institusjoner til større enheter, med flere integrerte avdelinger i fleksible og tilpassede bygg. Avdelingene skal være ulike, med mulighet for fleksibel bruk og skjerming eller enetiltak ved behov. Piloten skal understøttes av helseteam, tverrfaglig kartlegging og samarbeid med skole. Dette er i tråd med forslaget i NOU 2023: 24 (omtalt over).

Institusjonene skal kunne tilpasse seg endringer i barnas behov, blant annet gjennom tilpasning av gruppesammensetning og – størrelse, slik at barna kan være i ro. Dette vil gi barna kontinuitet i relasjoner til ansatte, skole, fritidsaktiviteter og helsetjenester. Forslaget innebærer også bedre sammenheng mellom tilbudet barna får i en akuttfase og det mer langsiktige tilbudet. Mer helhet og forutsigbarhet skal bidra til at barna får økt trygghet, livskvalitet og mestring, og opplever en positiv utvikling under institusjonsoppholdet.

Utprøvingsperioden vil vare fra 2025 til 2028. Målet er å ivareta barnas behov for ro og normalitet bedre enn vi klarer i dag. Dette forutsetter at institusjonene i mye større grad klarer å tilpasse tilbudet til det enkelte barnets behov, også når behovene endrer seg i løpet av oppholdet. Modellen som prøves ut skal på den måten bidra til økt stabilitet for barna, redusert behov for enkeltkjøp, gi mer effektiv ressursbruk, bedre kapasitetsutnyttelse og færre brudd på bistandsplikten.

Innretningen av tilbudet som prøves ut må ivareta barnas behov for en målrettet faglig tilnærming tilpasset de utfordringene de sliter med. Det er også viktig med tiltak for å redusere risikoen for negativ sosial læring. Dagens institusjonsinndeling skiller barn med ulike atferdsutfordringer, men risikoen for negativ sosial læring kan også være stor mellom barn med andre utfordringer, som for eksempel selvskading, selvmordsatferd og spiseforstyrrelser. Viktige forutsetninger for å gi barna god hjelp og beskyttelse i et mindre differensiert institusjonstilbud vil være bedre kartlegging av barnas behov og ressurser, tilpasset bygningsmasse, fagmiljøer med bred kompetanse, god tilgang på ambulant helsehjelp og tilrettelegging av skoletilbud. Piloteringen vil gi viktig kunnskap om risikofaktorer, konsekvenser av endringer og hvordan det helhetlige tilbudet bør innrettes for at det skal fungere godt og oppleves trygt for både ansatte og barna.

Videreutvikling av institusjonstilbudet må ta hensyn til de overordnede målene om å ivareta bistandsplikten og kostnadskontroll, og vil kreve langsiktig omstilling og planlegging. Egnede bygg er nødvendig for et forsvarlig tilbud, og ev. implementering vil måtte skje gradvis. På kort sikt vil en endret innretning kunne innføres der forholdene ligger til rette i form av tilstrekkelig fleksibel bygningsmasse, tilgang på ambulant helsehjelp og tverrfaglig kartlegging. Som ledd i dette skal det også vurderes samorganisering av eksisterende avdelinger innenfor et noe større geografisk område. Selv om avdelinger med en viss reisevei mellom kan oppleves som flytting for barna, kan kontinuitet i skole, helsehjelp, relasjoner og faglig tilnærming opprettholdes. Dette kan også bidra til en mer effektiv og fleksibel drift. Piloteringen skal gi økt kunnskap om sammenhengen mellom geografisk avstand mellom avdelinger og kvalitet i tilbudet til barna.

En omstilling fra institusjoner inndelt etter målgrupper til mer fleksible institusjoner, kan gi en mer effektiv ressursbruk i institusjonsbarnevernet. Mer fleksible og robuste institusjoner er ventet å føre til færre flyttinger og redusert behov for enkeltkjøp, jf. anmodningsvedtak 5. desember 2024 nr. 88, der Stortinget ber regjeringen om i kvalitetsmeldingen for barnevernet foreslå tiltak for oppbygging av det statlige barnevernet, som gir økt kapasitet og beredskap, og som skal kunne bidra til å redusere behovet for dyre enkeltkjøp. Institusjonene bør også kunne legge til rette for at barn i perioder kan få et tilbud alene, når dette er til barnets beste.147 I dag etableres enetiltak ofte særskilt for det enkelte barn, og anskaffes som kostbare enkeltkjøp, i mangel av andre alternativer. Departementet mener at bruken av enetiltak skal være restriktiv og godt regulert, men inngå som en integrert del av det helhetlige institusjonstilbudet. Dette vil gi bedre sammenheng mellom enetiltak og det øvrige tilbudet, og tryggere forløp for barna.

I dagens institusjonstilbud har ulike leverandørtyper (statlige, ideelle og kommersielle) til en viss grad spesialisert seg på ivaretakelse av enkelte målgrupper. Den nye retningen for institusjonstilbudet skal gjelde uavhengig av eierskap, og også de private aktørene vil måtte tilpasse seg en ny innretning. Det er ønskelig og nødvendig at det videreføres og bygges langsiktig privat kapasitet der aktørene er fleksible nok til å utvikle tilbudet i tråd med den nye retningen. Samarbeidet med private leverandører i en mer fleksibel driftsmodell skal utvikles i tett dialog med aktørene, og omstillingene skal skje på en måte som gir forutsigbarhet.

Omstillinger i institusjonstilbudet vil måtte skje stegvis og planmessig, jf. omtale over. Dette gjelder også bruken av private leverandører, lokalisering av statlige og private institusjoner, samt dimensjonering av tilbudet regionalt og nasjonalt. Omstillinger må hensynta de til enhver tid gjeldende økonomiske og faglige rammene. Det er et mål for regjeringen at kapasitet og beredskap i Bufetats egne institusjoner bygges opp videre. Regjeringen ønsker også et langsiktig og betydelig innslag av ideelle aktører. De overordnede målene om å ivareta bistandsplikten, øke beredskapen og bedre kostnadskontrollen, innebærer også at det fremdeles vil være behov for private kommersielle aktører i det statlige barnevernet framover, og det skal legges til rette for at aktørene kan bygge langsiktig kapasitet.

8.4.4 Felles faglig praksis i et mer fleksibelt tilbud

Både Barnevernsinstitusjonsutvalget og områdegjennomgangen har pekt på mangelen på en overordnet felles faglig praksis som en utfordring. Institusjonene opplever også ulik tilgang på fagstøtte og kompetansetiltak ut fra eierskap og institusjonstype. Felles faglig praksis er nødvendig for at personalet skal kunne yte god omsorg og utviklingsstøtte, og gi barna systematisk oppfølging og et trygt og forutsigbart tilbud. Det vil også bidra til mer kontinuitet og samarbeid mellom institusjoner og på tvers av tjenester. Bufdir har en viktig rolle som fagdirektorat for Bufetat, Barne- og familieetaten og private leverandører, og skal legge til rette for at alle institusjoner jobber innenfor en felles, overordnet faglig ramme.

Det er allerede gjort mye for å etablere en felles praksis i barnevernsinstitusjonene, selv om det fortsatt er variasjoner. Omtrent en tredjedel av de statlige institusjonene bruker en fagmodell. Oslo kommune har utviklet egne fagmodeller, mens private institusjoner ikke bruker fagmodeller.148

Det videre arbeidet med å utvikle en felles faglig praksis vil blant annet ta utgangspunkt i Barnevernsinstitusjonsutvalgets forslag til prinsipper:

• Relasjonen mellom ansatte og barn skal være bærebjelken i institusjonsarbeidet.

• Barna skal kunne opprettholde og utvikle relasjoner med familie og nettverk.

• Utviklingsstøtten skal fremme mestring og bygge på barnas ressurser.

• De voksne skal ha en helhetlig og sammenhengende forståelse av barnets situasjon og uttrykk, og dette skal det tas hensyn til i samarbeidet med og rundt barna.

• Barna skal samarbeides med slik at de kan påvirke egen hverdag.

Prinsippene er godt faglig begrunnet og allerede førende for mye av dagens tjenesteutvikling i barnevernet. Det skal legges vekt på at barna skal få støtte og mulighet til å mestre og fullføre skole og utdanning. En felles faglig praksis skal også tydeliggjøre hvordan institusjonene skal ta hensyn til barnas etniske, kulturelle, språklige og religiøse bakgrunn. I arbeidet vil det ses hen til erfaringer med fagmodellene som i dag er i bruk i institusjonene. Departementet vil få på plass en tydelig og mer likeverdig nasjonal faglig styring av barnevernsinstitusjonene, hvor kompetansetiltak og fagstøtte gjøres tilgjengelig for både statlige, ideelle, kommersielle og kommunale aktører.

Regjeringen har oppnevnt et ekspertutvalg som skal gå gjennom dagens organisering av det statlige institusjonsbarnevernet og fremme forslag til modeller som sikrer formålseffektiv styring og god forvaltning. Målet er også å forbedre samhandling og samarbeid mellom Bufetat og Barne- og familieetaten i Oslo kommune. Ekspertutvalget skal blant annet vurdere styrker og svakheter ved dagens organisering av det statlige barnevernet. Utvalget skal blant annet utrede ulike løsninger for organisering som gir gode forutsetninger for formålseffektiv styring, gode og effektive tjenester for barna og at Bufdir kan ivareta sin rolle som faglig premissleverandør for institusjonsbarnevernet. Utvalget skal levere sin rapport innen 1. oktober 2025.

8.4.5 Beskyttelse mot rusmidler i et mer fleksibelt tilbud

Regjeringen har som mål at barnevernsinstitusjonene skal være trygge og at barn skal beskyttes mot rusmidler under oppholdet. Det krever målrettet innsats. Mange barn på institusjon har erfaring med rusmidler og strever med rusmiddelbruk. Flere dødsfall med tilknytning til barnevernsinstitusjoner de senere årene har vært relatert til rusmiddelbruk.149 Skadelig bruk av rusmidler er ikke begrenset til institusjonene som i dag tilbyr rusbehandling, og det er en alvorlig utfordring at barn blir eksponert for eller eskalerer skadelig rusmiddelbruk under oppholdet. I tillegg innebærer den digitale utviklingen at barn kan bli eksponert for negativ påvirkning i sosiale medier, og at sosiale medier har blitt en kanal for å få tak i skadelige rusmidler. Regjeringen vil derfor innføre tiltak for å styrke arbeidet med å forebygge og håndtere problematisk rusmiddelbruk på institusjon.

Det skal iverksettes tiltak for å styrke ruskompetanse blant alle institusjonsansatte. Bufetat skal kartlegge og sikre at ansatte har tilstrekkelig kunnskap og ferdigheter i å forebygge, avdekke og håndtere rusproblematikk. Institusjonenes ruskompetanse skal også vurderes jevnlig av Bufetats enhet for godkjenning av barnevernsinstitusjoner (BEG). Bufetat har utviklet et opplæringsprogram om rusmiddelbruk og forebygging som gjøre tilgjengelig for statlige og private institusjoner i 2025. Kompetansen i Bufetats institusjoner for rusbehandling vil være verdifull i kompetanseheving og veiledning av øvrige institusjoner, for eksempel om rutiner, grensesetting og holdninger.

Som omtalt i kapittel 8.3.5 vil regjeringen at spesialisthelsetjenesten skal ivareta ansvaret for spesialisert rusbehandling til barn og unge. Bufetat skal slutte å tilby rusbehandling i sine institusjoner når det er etablert et forsvarlig tilbud i helsetjenesten. Samtidig kan barn som bor på en barnevernsinstitusjon, på lik linje med andre barn, ha behov for poliklinisk eller ambulant spesialisert rusbehandling fra helsetjenesten. Risikoen for negativ sosial læring fra barn som mottar spesialisert rusbehandling og bor i et gruppetiltak, må antas å være høy. Bufetat skal derfor fortsatt ha et særskilt tilbud til barn som mottar spesialisert rusbehandling og som også trenger barnevernets omsorg, utviklingsstøtte og beskyttelse. Avrusning skal ikke skje i barnevernsinstitusjon, og dersom behovet er døgnbasert spesialisert rusbehandling, skal dette skje i en helseinstitusjon.

8.4.6 Inntak og gruppesammensetning

En viktig faktor for kvalitet, trivsel og trygghet i et mindre differensiert tilbud, er god og forsvarlig gruppesammensetning. Muligheten til å justere gruppesammensetning og gruppestørrelse er også viktig for å sikre nødvendig fleksibilitet i tilbudet. Det er derfor nødvendig med gode faglige vurderinger ved inntak. Arbeid med inntak og gruppesammensetning skal tydeliggjøres, inkludert hvilke momenter som bør vurderes og vektes for at barna skal få et tilbud i tråd med egne ressurser og behov. Piloteringen av ny innretning vil gi bedre kunnskap og grunnlag for faglig normering for god og forsvarlig gruppesammensetning.

Faglig normering er også viktig for å unngå at høy kapasitetsutnyttelse går på bekostning av forsvarlig drift i et mindre differensiert institusjonstilbud. Tilstrekkelig kapasitet er avgjørende for å kunne foreta en reell vurdering av forsvarlig og hensiktsmessig gruppesammensetning, samtidig som ressursene må utnyttes effektivt. Områdegjennomgangen gjorde også vurderinger knyttet til de faglige rammene for tilbudet, særlig sett opp mot effektivitet og styring. Disse må også vurderes i det videre arbeidet med å utvikle faglige rammer for tilbudet.

8.4.7 Godkjenning av institusjoner

Et mindre differensiert og mer fleksibelt institusjonstilbud tilpasset barnas behov krever ikke endringer i dagens regelverk for godkjenning. Regelverket tillater at barn med ulike plasseringshjemler kan inngå i samme målgruppe, dersom de har samsvarende behov og trenger mye av det samme faglige tilbudet.150 Det konkrete tilbudet må samtidig tilpasses hvert barns behov.

Dersom institusjonene skal godkjennes for en større bredde i barns behov, må det utvikles føringer som sikrer faglig forsvarlighet og en forutsigbar godkjenningspraksis. Det vil være naturlig å vurdere krav til bygg, tverrfaglig kartlegging før inntak, tilgang til ambulant helsehjelp og tilstrekkelig kapasitet for forsvarlig gruppesammensetning og gruppestørrelse. Departementet vil gjennomgå regelverket og foreslå endringer som er tilpasset ny faglig innretning. Dette inkluderer også regelverk for kontroll og tilsyn.

8.4.8 De fleste barn skal få tilbud i egen region

I de fleste tilfeller vil det være til barnets beste å få et tilbud i nærheten av hjemstedet sitt. Den videre utviklingen skal derfor legge til grunn at de fleste barn skal få et institusjonstilbud i egen region. Tilbud i egen region styrker den kommunale barnevernstjenestens mulighet til oppfølging, og vil bidra til tettere relasjoner og samhandling mellom kommunen og institusjonene. Dette styrker også samarbeidet mellom institusjonen og andre kommunale tjenester rundt barnet. Hensynet til effektiv samhandling og ressursbruk understøtter derfor målet. Samtidig er høy utnyttelse av den samlede kapasiteten i institusjonsbarnevernet et viktig mål, og bistandsplikten skal overholdes. Dette tilsier at ikke alle barn alltid vil kunne få et tilbud i egen region.

Målet om at de fleste barn skal få tilbud i egen region vil ha betydning for dimensjoneringen av framtidige institusjoner, som i større grad bør ta hensyn til regionenes faktiske behov for institusjonsplasser. Dette vil redusere dagens utfordring med høy tetthet av institusjoner i enkelte områder, med negative konsekvenser både for barna, lokalmiljøet og kapasitet i tilgrensende tjenester. Lokalisering av tilbudet må ta hensyn til muligheten for å rekruttere kvalifisert og egnet personell, og tilgang på kompetanse og tilbud barna trenger fra andre tjenester. Andre hensyn kan også være relevante, som uttrykningstid for nødetater.

Også i dag vektlegges det tungt at barn ikke skal måtte flytte for langt fra hjemstedet. I 2023 fikk 87 prosent av barn i omsorgsinstitusjoner og 93 prosent av barn i akuttinstitusjoner tilbud i egen region. Behovet for behandlingsinstitusjoner er hovedårsaken til at barn må flytte på tvers av regionsgrenser. Dette er den delen av tilbudet som er mest differensiert og hvor antallet plasser er lavest. 59 prosent av barn i behandlingsinstitusjon fikk i 2023 et tilbud i egen region.

En ny innretning av institusjonstilbudet vil gjøre institusjonene mer fleksible og i stand til å ivareta barnas behov, noe som vil bidra til at flere barn kan få tilbud i egen region. Utvikling av flere kommunale botiltak kan også bidra til at flere barn skal få tilbud nær hjemstedet. Samtidig må hensynet til kvalitet og kompetanse noen ganger vektes tyngre enn nærhet til hjemstedet. Både Barnevernsinstitusjonsutvalget og områdegjennomgangen vurderer at barn som trenger et forsterket tilbud, og ikke kan få forsvarlig og tilpasset hjelp i et ordinært institusjonstilbud, kan måtte flytte på tvers av regionsgrenser for å få det tilbudet de trenger. I noen tilfeller kan også lang avstand til hjemstedet være til barnets beste.

8.5 Bedre kartlegging og helsehjelp til barn på institusjon

8.5.1 Bakgrunn

For å kunne tilby individuelt tilpassede institusjonstilbud, må det foreligge god kunnskap om barnas behov. Regjeringen har som mål at alle barns behov skal kartlegges før institusjonsopphold. Kartleggingen skal legge vekt på barnas ressurser, gi kunnskap om behov for tilrettelegging, oppfølging og helsehjelp, og gi oversikt over andre tjenester barna trenger. Barna må også ha tilgang på nødvendig helsehjelp.

Rapporter som avdekker alvorlig svikt i barnevernsinstitusjoner har gjennomgående pekt på to store utfordringer – barnas behov er ikke godt nok kartlagt, og de har ikke fått tilstrekkelig tilpasset helsehjelp.151 Det er særlig dokumentert mangelfull tilgang til psykisk helsehjelp. Barn som bor på barnevernsinstitusjon har ofte mange kontaktpunkter med helsetjenesten og får mer helsehjelp enn andre barn, men mange opplever likevel å ikke få hjelp når de trenger det eller at hjelpen oppleves utilstrekkelig.152

Når barnevernet vurderer situasjonen for barnet så alvorlig at det må flytte i fosterhjem eller institusjon kan barn tilbys en tverrfaglig helsekartlegging, men kapasiteten er lav. I kapittel 6.6.2 omtales en ny innretning av tverrfaglig kartlegging som skal sikre at flere barn blir kartlagt og får tilgang på helsehjelp, samtidig som barnevernstjenesten får nødvendig informasjon for å velge og tilpasse et godt tilbud for barnet.

8.5.2 Forslag fra Barnevernsinstitusjonsutvalget

Barnevernsinstitusjonsutvalget mente tverrfaglig kartlegging av alle barn ved inntak var en forutsetning for et mer fleksibelt og mindre differensiert institusjonstilbud. Utvalget foreslo at det etableres en standard for kartlegging med utgangspunkt i kunnskapsmodellen «Barnets behov i sentrum» (se kapittel 5.4.2) og dagens tverrfaglige helsekartlegging. Formålet er å få nødvendig kunnskap for å velge og tilpasse institusjonstilbudet, og avdekke behov for helsehjelp og tilrettelegging av skoletilbud. Utvalget foreslo også en egen risikovurdering av alle barn før institusjonsopphold som grunnlag for å vurdere innskrenkninger overfor barnet eller behov for et forsterket institusjonstilbud. Utvalget foreslo at inntakskartleggingen alltid skal vektlegge barnets ressurser, og at behovet for individuell plan må vurderes. Regjeringens områdegjennomgang av barnevernsinstitusjonene har også understreket behovet for bedre kartlegging før institusjonsopphold.

Utvalget foreslo videre at alle barnevernsinstitusjoner skal ha tilknyttet et helseteam fra spesialisthelsetjenesten. I utvalgets forslag skal helseteamene sørge for at barna får nødvendig helsehjelp, enten av helseteamet selv, gjennom eksisterende behandlingsrelasjoner eller fra tjenester helseteamet henviser til. Helseteamet skal også veilede ansatte, og på den måten kunne gi indirekte hjelp til barn som ikke er motivert for å motta helsehjelp. Forslaget innebærer at det lages kriseplaner for barn med alvorlige tilstander, og at barna og institusjonene skal få kontakt dersom de har akutte behov utenom avtaler og arbeidstid. Utvalget mente videre at helseteamene skulle ha ansvaret for å koordinere inntakskartlegging av barn som flytter til institusjoner hvor de er tilknyttet.

8.5.3 Økt bruk av individuell plan for barn på institusjon

En av årsakene til brudd i institusjonsopphold og gjentatte flyttinger er at barn har andre behov for tilrettelegging og tverrfaglig oppfølging enn først antatt. Individuell plan (IP) er et viktig verktøy for å sikre informasjon om barns ressurser og deres behov for ulike tjenester, og for å gi et helhetlig, koordinert og individuelt tilpasset tjenestetilbud. Barn med behov for langvarige og koordinerte tjenester har rett til IP. Det legges til grunn, basert på den kunnskapen vi har om barn på institusjon, at de aller fleste av disse barna oppfyller vilkårene for IP. Likevel brukes IP nesten ikke for barna som skal flytte på institusjon.153

Departementet vil styrke bruken av IP for barn på barnevernsinstitusjon. Målet er at IP skal vurderes i alle tilfeller der det er aktuelt å flytte barn på institusjon, og at det utarbeides IP for de barna som fyller vilkårene, der de tjenestene som er nødvendige blir involvert. Dette vil bli utdypet i veiledningsmateriell som beskriver anbefalte rutiner og vurderinger ved flytting fra hjemmet. Barnevernstjenesten bør begrunne tilfeller der det ikke foreligger en IP, for eksempel når barnevernstjenesten har vurdert at barnet ikke oppfyller vilkårene for IP eller at informasjonen om barnets behov for ulike tjenester er sikret på andre måter.

Videre arbeid med å utrede tiltak for å øke bruken av IP vil også innebære å undersøke årsaker til at IP ikke brukes i så stor grad som loven tilsier, til tross for at IP er en rettighet for barn som fyller vilkårene. Det skal i tillegg vurderes om de ulike planene barnevernstjenesten har ansvar for å utarbeide når barn flyttes fra hjemmet, kan samordnes og integreres bedre, slik at det samlede planarbeidet blir mer effektivt.

8.5.4 Inntakskartlegging av barn som skal flytte til institusjon

Regjeringen vil endre innretning av dagens tverrfaglige helsekartlegging slik at flere barn kartlegges og det blir en mer sømløs overgang mellom kartlegging og helsehjelp. Dette omtales nærmere i kapittel 6.5. Helsekartleggingen skal innrettes som helsehjelp, til forskjell fra dagens ordning hvor helsepersonell utfører et sakkyndigoppdrag for barnevernet. Formålet utvides for å ivareta både a) barnas behov for nødvendig helsehjelp og et sammenhengende hjelpetilbud, og b) barnevernstjenestens behov for informasjon. Ansvaret for helsekartleggingen skal legges til spesialisthelsetjenesten. Helsekartleggingen skal inngå i en tverrfaglig kartlegging som koordineres av Bufetat. Den tverrfaglige kartleggingen skal sikre at det foreligger tilstrekkelig informasjon for tilpasning av barnets omsorgstilbud utenfor hjemmet, og for oppfølging og eventuelt tilrettelegging av skoletilbud. Tverrfaglig kartlegging skal også vurdere om barnet har behov for tverrfaglig spesialisert rusbehandling i helsetjenesten.

God og oppdatert kunnskap om barnets behov er nødvendig for at institusjonen skal kunne gi barna et individuelt tilpasset tilbud. Kartlegging er derfor en sentral forutsetning for den nye, mer fleksible institusjonsmodellen som skal kunne håndtere en større bredde i barnas behov. Det skal innføres et nytt stopp-punkt for tverrfaglig kartlegging når barn flytter til institusjon. Dette stopp-punktet omtales som inntakskartlegging. Inntakskartleggingen skal sikre nødvendig og oppdatert informasjon om barnets helse- og omsorgsbehov, slik at den miljøterapeutiske og eventuell helsefaglige oppfølgingen på institusjonen kan ivareta barnets behov på en god måte. Inntakskartleggingen skal også inkludere en risikokartlegging for å vurdere behovet for et forsterket institusjonstilbud og nødvendige tilpasninger av tilbudet. Kartleggingen vil etablere et felles utgangspunkt for det videre tverrfaglige samarbeidet og oppfølgingen av barna under institusjonsoppholdet. Modellen for inntakskartlegging er illustrert i figur 8.1.

Bufetat har ansvaret for å koordinere inntakskartleggingen og for å gjennomføre en barnevernsfaglig kartlegging og en risikokartlegging. Bufetat skal også følge opp at det finnes informasjon om behov for skoleoppfølging. Det bør ved kartleggingstidspunktet foreligge en individuell plan for barnet med informasjon fra kommunen om barnets behov for oppfølging og tilrettelegging på skolen. Dersom dette ikke foreligger, må Bufetat samarbeide med fylkeskommunen, som har ansvaret for skoletilbudet til barn på institusjon, og eventuelt den fylkeskommunale PP-tjenesten, for å sikre informasjon om barnets behov for skoleoppfølging. Inntakskartleggingen bør også kunne vurdere særskilte behov som følger av blant annet urfolksrettigheter, etnisk tilhørighet eller seksuell orientering.

Dersom det allerede foreligger tilstrekkelig informasjon om barnets behov, skal det kun gjennomføres en risikokartlegging ved inntak. Risikokartlegging skal gjøres for alle barn som flytter til institusjon. Ansvaret for kartleggingen skal ligge hos Bufetat, men bidrag fra helsetjenestene kan være viktig for blant annet å vurdere voldsrisiko. Utprøving av inntakskartlegging vil inngå i piloteringen av ny innretning av institusjonstilbudet, som er omtalt i kapittel 8.4.

Kilde: Melkeveien

8.5.5 Helseteam tilknyttet barnevernsinstitusjonene

Tilgangen på helsehjelp for barn på institusjon skal styrkes ved at alle institusjoner har tilknyttet et helseteam fra spesialisthelsetjenesten. Helseteamene skal, foruten å sørge for helsehjelp til barn og unge på institusjon, gi veiledning til de ansatte om ivaretakelse av barnas helse. Helseteamene bør også bidra i inntakskartleggingen av barn de skal følge opp videre på institusjonen, når det er hensiktsmessig. Helseteamene bør bidra i arbeidet med å skape tillit og motivere barna til å motta den helsehjelpen de trenger, og ha nødvendig kompetanse på utfordringene barna sliter med.

Arbeidet med å etablere helseteam er godt i gang. De regionale helseforetakene fikk i 2024 i oppdrag å planlegge for at alle barnevernsinstitusjoner er tilknyttet et ambulant team fra spesialisthelsetjenesten med kompetanse innen psykisk helse og ruslidelser. Det etableres ambulante spesialisthelseteam i alle helseregionene. I noen helseforetak benyttes det hovedsakelig eksisterende tilbud, mens andre planlegger for nye team.

Arbeidet med å etablere helseteam må sees i sammenheng med omstillingen av institusjonstilbudet. Kapasitet og kompetanse i helseforetakene må hensyntas i dimensjoneringen av tilbudet, for å unngå at det legges for stort press på ressurser i helsetjenesten. Det er et mål at det er inngått avtaler mellom Bufetat og helseforetakene om hvordan helseteam kan etableres for det eksisterende institusjonstilbudet innen utgangen av 2026.

For at barnet skal få den hjelpen det trenger, er det viktig at institusjonen og helsetjenesten samarbeider på en måte som bidrar til felles forståelse og en omforent plan for å hjelpe barnet. Helseteamet skal sørge for at barnet får helsehjelp tilpasset sine behov, ressurser og situasjon. Hvem som gir helsehjelpen vil variere, og eksisterende behandlingsrelasjoner bør opprettholdes så langt det er mulig. Det bør utarbeides samarbeidsavtaler, individuelle planer og kriseplaner ved behov, for å skape forutsigbarhet og trygghet for barnet og tjenestene. Kriseplanene bør inkludere tiltak som forebygger akuttinnleggelser i helsetjenesten.

Den ambulante helsehjelpen er organisert på ulike måter, som for eksempel gjennom ambulante team, hjemmesykehusløsninger, Stillasbyggerne og FACT ung-team. Innretningen av helseteamene bør bygge på eksisterende ordninger, og det skal åpnes for fleksibilitet og lokale tilpasninger. Bufdir og Helsedirektoratet har, i samarbeid med de regionale helseforetakene, fått i oppdrag å utarbeide nærmere normering av helseteamene når det gjelder innretning og faglig tilbud. Dette bør gjøres basert på erfaringer med eksisterende ordninger og utprøving av ulike innretninger av helseteam, blant annet i forbindelse med pilotering av ny innretning av institusjonstilbudet.

Arbeidet og planene med helseteam i barnevernstjenesten, vil også være en oppfølging av anmodningsvedtak 123 (2023–2024), jf. behandlingen av Meld. St. 23 (2022–2023) Opptrappingsplan for psykisk helse (2023–2033): Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag til hvordan en ordning med helseteam i barnevernstjenesten kan se ut, og eventuelt andre tiltak som må på plass for å sikre at barn i barnevernsinstitusjon får den oppfølgingen innen psykisk helsehjelp de har rett på.

Det følger også av rundskrivet Samarbeid mellom barneverntjenester og psykiske helsetjenester til barnets beste at alle barnevernsinstitusjoner skal ha en helseansvarlig, og at Bufetats regioner skal ha samarbeidsavtaler med helseforetakene. De regionale avtalene skal understøttes av lokale samarbeidsavtaler mellom PHBU og barnevernsinstitusjonene.

8.6 Adgang til inngrep for å beskytte barna

8.6.1 Bakgrunn

Alle institusjoner skal gi barnet forsvarlig omsorg og beskyttelse, uavhengig av grunnlaget for oppholdet. Vern og beskyttelse mot at barnet utsetter seg selv eller andre for fare er en sentral del av omsorgsansvaret. Noen barn trenger rammer, utover det som følger av omsorgsansvaret, for å få nødvendig omsorg og beskyttelse. I dag er det bare hvis barnet er på institusjon fordi barnet utsetter sin utvikling for alvorlig fare, jf. §§ 6-1, 6-2 og 4-4, at institusjonen kan treffe vedtak om innskrenkninger i bevegelsesfrihet, bruk av elektronisk kommunikasjon og besøk, ut over det som følger av omsorgsansvaret. Dette er regulert i barnevernsloven § 10-9. Slike vedtak kan kun treffes dersom det er nødvendig for å beskytte barnet, for å forebygge ytterligere problemutvikling og bidra til positiv endring. Vedtak skal treffes ut fra hensynet til barnets beste, og det stilles strenge krav til nødvendighet og forholdsmessighet av tiltaket.

Bufdir leverte i 2023 en kunnskapsoppsummering om rettigheter og bruk av tvang på institusjon. Denne viser at flere barn som i dag bor på institusjon på grunnlag av omsorgssituasjonen trenger rammer utover det som følger av omsorgsansvaret, for at institusjonen skal kunne gi forsvarlig omsorg og beskyttelse. Kunnskapsoppsummeringen viser også at adgangen til inngrep etter barnevernsloven § 10-9 har vært avgjørende for å bryte et negativt handlingsmønster for barn i barnevernets behandlingsinstitusjoner.

8.6.2 Forslag fra Barnevernsinstitusjonsutvalget

Barnevernsinstitusjonsutvalget foreslo at adgangen til inngrep skal vurderes ut fra barnets individuelle behov, uavhengig av hjemmel for oppholdet. Utvalget mente at nemnda må ta stilling til hvilke inngrep etter barnevernsloven § 10-9 som kan benyttes, tidsrammen for inngrep, og foreta en fornyet vurdering etter en periode. Tverrfaglig kartlegging av barnet før nemndsbehandling ble angitt som en forutsetning for forslaget. Utvalgets forslag gjaldt for vedtak om omsorgsovertakelse og tvangsopphold i behandlingsinstitusjon, men ikke for opphold på institusjon på bakgrunn av akuttvedtak eller frivillige tiltak. I høringen av NOU-en støttet flertallet av høringsinstansene intensjonen om at adgang til inngrep for å beskytte barnet skal vurderes ut fra det enkelte barns behov, men flere mente lovforslaget ikke var godt nok utredet.

8.6.3 Lovforslag om bedre ivaretakelse av barn på institusjon

Barne- og familiedepartementet foreslår i kapittel 15 flere lovendringer for å gi barn på institusjon bedre omsorg og beskyttelse og skape et mer forutsigbart regelverk, for både barn og ansatte. Det foreslås blant annet å tydeliggjøre institusjonens omsorgsansvar i loven og presisere at institusjonen har plikt til å beskytte barn på institusjon. Den digitale utviklingen har ført til at risikoatferd og negativ sosial læring i økende grad skjer på digitale plattformer og gjennom elektronisk kommunikasjon. For å gi barn bedre beskyttelse, foreslås det å oppheve dagens forbud mot å føre kontroll med barnets korrespondanse og lovfeste at institusjonen kan vedta innsyn i barnets elektroniske kommunikasjon ved begrunnet mistanke om at barnet utsettes for fare eller skade ved bruk av elektroniske kommunikasjonsmidler.

Barnevernsinstitusjonsutvalget og Helsetilsynets gjennomgang av saker der barn i barnevernsinstitusjon har mistet livet, viser at både institusjonene og statsforvalterne oppfatter det rettslige handlingsrommet for å avverge at barnet utsettes for skade, som uklart. Det foreslås derfor å lovfeste at institusjonen kan gripe inn fysisk for å beskytte barn, dersom det er strengt nødvendig for å avverge at barnet utsetter eget liv eller egen helse for alvorlig skade. Bufdir har fått i oppdrag å utarbeide et nytt nasjonalt rundskriv om rettigheter og inngrep på institusjon, for å bidra til felles forståelse og praktisering av regelverket.

8.6.4 Adgang til inngrep må vurderes individuelt ut fra barnets behov

Regjeringen vil at alle barn på institusjon får nødvendig og tilpasset omsorg og beskyttelse til rett tid, uavhengig av grunnlaget for institusjonsoppholdet. Departementet vil derfor utrede et helhetlig lovforslag som innebærer at adgangen til å innskrenke barnets bevegelsesfrihet, bruk av mobil/nett og besøk ut over det som følger av omsorgsansvaret, må vurderes individuelt for det enkelte barn. Formålet er å legge til rette for at alle institusjoner kan gi barn nødvendig beskyttelse og omsorg, samtidig som barnets rettssikkerhet er godt ivaretatt. Med et slikt forslag vil institusjonene få flere virkemidler til å ivareta barnet, også når barnets behov endrer seg under institusjonsoppholdet. Det kan bidra til bedre oppfølging av det enkelte barn, færre flyttinger og mer stabilitet og forutsigbarhet. Dette bygger opp om forslaget om mer fleksible institusjoner som kan håndtere en større bredde i barnas behov. Det understrekes at institusjonene fortsatt skal arbeide systematisk for å forebygge bruk av inngrep overfor barn som bor på institusjon og alltid søke å bruke miljøterapeutiske virkemidler for å få barnet til å samarbeide. Inngrep i barns rettigheter kan kun skje ut fra hensynet til barnets beste, og det stilles strenge krav til nødvendigheten og forholdsmessigheten av tiltakene. Det må utredes nærmere hvordan et lovforslag kan utformes for ulike institusjonsopphold (tvangsvedtak, frivillige vedtak og akuttvedtak). Dette omfatter vurderinger av behovet for kartlegging av barnet, nemnda og institusjonens beslutningsmyndighet og hvilke kontroll- og rettssikkerhetsmekanismer som skal gjelde. Det samme gjelder eventuelle behov for endringer i barns prosessuelle rettigheter. Departementets utredning må ses i sammenheng med rapporten «Det er våre barn» fra Ekspertgruppen om tiltak for barn som begår gjentatte eller alvorlig kriminalitet.154

8.7 Styrke skolemestring og skolegjennomføring

8.7.1 Bakgrunn

Utdanning er grunnlaget for et godt, selvstendig liv som voksen, og skolegang bidrar til normalitet, struktur og forutsigbarhet i barns hverdag. Skolen er viktig for å danne vennskap og forebygge utenforskap. Barn som mestrer skolen har mindre sannsynlighet for dårlig helse, skadelig bruk av rusmidler, kriminalitet og behov for sosiale ytelser.155 Bare 11 prosent av barna med institusjonstiltak har fullført videregående opplæring ved fylte 21 år.156 Ved fylte 25 år er andelen steget til 20 prosent.157 Til sammenlikning har 84 prosent av befolkningen fullført videregående opplæring før fylte 25 år.158 Årsakene til lav gjennomføringsgrad kan være flere. Barn som bor på barnevernsinstitusjon kan bære med seg traumer som gjør skolehverdagen vanskelig, og de kan ha andre utfordringer som lærevansker, rusmiddelbruk eller psykiske vansker.159 Gjentatte flyttinger og skolebytter kan forsterke utfordringene.

Regjeringen har som mål at barn og unge på barnevernsinstitusjoner skal lykkes bedre på skolen. Det er behov for tiltak fra både barnevernssektoren og skolesektoren. Dette følges opp i samarbeid mellom Barne- og familiedepartementet og Kunnskapsdepartementet.

8.7.2 Forslag fra Barnevernsinstitusjonsutvalget

Barnevernsinstitusjonsutvalget understreket behovet for bedre tilrettelegging av skoletilbudet til barn på institusjon. De foreslo krav om en plan for oppfølging av skolegangen for alle barn som flytter til institusjon, forankret i både barnevernsloven og opplæringsloven. Utvalget mente at planen bør bygge på en kartlegging av barnas behov for tilrettelegging og eventuell individuell opplæringsplan. Den bør også inngå i barneverns- og helsenemndas behandling av vedtak om institusjonsopphold. Utvalget foreslo videre at barn på institusjon bør ha rett til å fullføre skoleåret på samme skole, så lenge det er til barnets beste. Dette vil forhindre uheldige skolebytter midt i skoleåret. For ungdom i videregående opplæring kan flytting føre til at de ikke får startet på ny skole før neste skoleår.

Utvalget mente at barn på akuttinstitusjon bør få tilrettelagt opplæring på institusjonen, kombinert med digital opplæring, når det er til barnets beste å unngå midlertidige skolebytter. De mente at fylkeskommunen bør få et tydeligere ansvar for digital undervisning og opplæring på institusjonen, når det er i tråd med barnets behov.

Utvalget foreslo også å overføre fylkeskommunens ansvar for grunnskoleopplæring for barn på institusjon til kommunene, begrunnet med at kommunene ellers har ansvaret for denne aldersgruppen og kjenner gjeldende læreplaner og forholdene ved skolene.

8.7.3 Informasjon om barns behov for skoleoppfølging

Barn som bor på institusjon har de samme rettighetene etter opplæringsloven som alle andre barn. Det er viktig at barnevernet og fylkeskommunen har god informasjon om hva barna på institusjon trenger for å få et godt opplæringstilbud og kontinuitet i skolegangen. Fylkeskommunen der institusjonen ligger har plikt til å oppfylle rettighetene etter opplæringsloven for barn på barnevernsinstitusjon. Barnevernsloven og opplæringsloven presiserer at barnevernstjenesten, skolen, SFO og PP-tjenesten skal samarbeide med andre tjenesteytere for å gi et helhetlig og samordnet tjenestetilbud.

Kartlegging og planlegging av skoletilbudet for barn på institusjon kan ivaretas gjennom eksisterende regelverk. Barnevernstjenesten plikter allerede å lage en oppfølgingsplan, i samarbeid med institusjonen, som blant annet kan inneholde informasjon om eventuelle tilrettelegginger av opplæringstilbudet til barnet. Utarbeiding av individuell plan (IP) kan i tillegg være et egnet verktøy når barnevernstjenesten trenger å involvere skolen og PP-tjenesten, for å kartlegge barns behov for tiltak og koordinering av tjenester. Barn med behov for langvarige og koordinerte tjenester har rett til en individuell plan (IP). Formålet med IP er nettopp å kartlegge barnets ressurser og behov for ulike tjenester og sørge for at barnet får et helhetlig og individuelt tilpasset tjenestetilbud, jf. forskrift om individuell plan ved ytelse av velferdstjenester § 3.

Økt bruk av IP for barn på barnevernsinstitusjon kan bidra til bedre informasjon om barnas behov for skoleoppfølging (se kap. 8.5.3). Barnevernstjenesten i barnets hjemkommune kan initiere planarbeidet, når barnet oppfyller vilkårene for IP. Skolen og PP-tjenesten har etter opplæringsloven plikt til å medvirke i å utarbeide og følge opp tiltak i planen, når mål og tiltak i planen er relevante for det skolen har ansvar for. Dette innebærer å bidra til at barnets IP inneholder informasjon om det enkelte barns behov for tiltak og tilpasninger i opplæringstilbudet. Det kan også innebære å vurdere om barnet har rett til en individuell opplæringsplan (IOP). Retten til IOP gjelder for barn som ikke har tilfredsstillende utbytte av ordinær opplæring, og en slik plan kan legges ved en IP. Målet er at barnets IP skal gi fylkeskommunen den informasjonen som er nødvendig for å kunne tilrettelegge opplæringstilbudet på en god måte.

Barne- og familiedepartementet og Kunnskapsdepartementet vil samarbeide om å utvikle konkret veiledning om hvordan skole og PP-tjeneste kan involveres i arbeid med IP for barn i barnevernsinstitusjon, hvilken informasjon om barnets skolegang som er viktig når barn flytter på institusjon og hvordan informasjonen og anbefalte tiltak kan forankres og tas i bruk i fylkeskommunen, som har ansvaret for opplæringen.

Den tverrfaglige inntakskartleggingen for alle barn som flytter på barnevernsinstitusjon kan bidra til ytterligere informasjon om barnets behov for oppfølging av skolegang eller opplæring. Dette omtales nærmere i kap. 8.5.4. Kartleggingen koordineres av Bufetat og vil være viktig i tilfeller der det av ulike grunner ikke foreligger en IP for barnet eller opplysningene fra barnets hjemkommune om behovet for skoleoppfølging er mangelfulle. Bufetat må samarbeide med fylkeskommunen, slik at det etableres et grunnlag for å følge opp barnets opplæringsløp under institusjonsoppholdet.

Regjeringen vil også legge bedre til rette for gode overganger. Det ble i Meld. St. 34 (2023–2024) varslet at det skal utvikles oppdatert støttemateriell for gode overganger i hele utdanningsløpet. Kunnskapsdepartementet vil vurdere hvordan støttemateriellet kan omfatte informasjon om hvordan skolene kan samarbeide om en god overgang når elever må bytte skole på grunn av flytting.

8.7.4 Kontinuitet i skolegangen

Det er svært viktig at både det kommunale og statlige barnevernet legger bedre til rette for kontinuitet i skolegangen og motvirker unødige skolebytter, for at barnet skal kunne følge undervisningen og opprettholde gode relasjoner til lærere og medelever. Bufdir gis i oppgave å utrede mulige tiltak for hvordan barnas behov for kontinuitet kan ivaretas bedre ved planlegging av institusjonsopphold, underveis i oppholdet og etter institusjonsopphold. Dette vil omfatte å vurdere hvordan det kan legges bedre til rette for at barn får fullføre skoleåret på den skolen de allerede går på, i tråd med forslaget fra Barnevernsinstitusjonsutvalget.

Flere fylkeskommuner har etablert skoler for sosiale og medisinske institusjoner (SMI- skoler), som blant annet kan være et tilbud for barn og ungdom på barnevernsinstitusjon som har behov for noe annet enn fylkeskommunens ordinære tilbud. Det foreligger per i dag lite kunnskap om omfanget av dette tilbudet, hvordan tilbudet er innrettet og hvor mange barn på barnevernsinstitusjon som mottar tilbud fra SMI-skole eller andre alternative opplæringstilbud. Kunnskapsdepartementet og Barne- og familiedepartementet vil kartlegge fylkeskommunenes tilbud i dag og utrede hvilket tilbud disse barna trenger.

Kunnskapen fra dette arbeidet vil også være viktig i den videre utredningen av Barnevernsinstitusjonsutvalgets forslag om å overføre ansvaret for grunnskoleopplæring for barn på institusjon fra fylkeskommunen til kommunen. Kommunen har ansvaret for grunnskoleopplæringen, unntatt for barn i barneverns- og helseinstitusjoner og innsatte i fengsel, hvor fylkeskommunen har ansvaret. Mer kunnskap om hvilke tilbud fylkeskommunene har, og hvordan fylkene jobber for å tilrettelegge opplæringen for barna, er nødvendig for å vurdere konsekvenser av en eventuell ansvarsoverføring og hvorvidt det vil være hensiktsmessig. Både fylkeskommunene og kommunesektoren skal involveres i en slik utredning. Eventuelle endringer i ansvarsforhold vil ikke bli aktuelt på kort sikt.

8.7.5 Ungdommenes rett til videregående opplæring

Med den nye opplæringsloven, som trådte i kraft 1. august 2024, ble det innført flere endringer som kan ha stor betydning for ungdom i barnevernet. Dette omfatter en rett til videregående opplæring fram til en har fullført og bestått, og oppnådd studiekompetanse eller yrkeskompetanse, uavhengig av alder. Dette åpner for mer fleksible løp for de som trenger det, og gir mulighet for å komme tilbake og fullføre opplæringsløpet. Målgruppen for den fylkeskommunale oppfølgingstjenesten, som har ansvar for å følge opp ungdom som står utenfor opplæring, er utvidet fra 21 til 25 år. Kunnskapsdepartementet vil videre vurdere om ungdom som må flytte fra institusjon eller fosterhjem midt i et opplæringsløp, bør ha bedre muligheter for å kunne søke inntak til videregående opplæring etter søknadsfristen, uavhengig av hvor ungdommen flytter.