1 Proposisjonens hovedinnhold

1.1 Kvalitetsløft i statlig og kommunalt barnevern

Alle barn trenger stabile rammer og trygge omsorgspersoner. Barnevernet skal gi nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til de aller mest sårbare barna. Ansatte i barnevernet, både det kommunale og statlige, har en svært viktig jobb. Deres arbeid innebærer å håndtere vanskelige dilemmaer og å ta avgjørelser som påvirker livet til barn og familier i lang tid. Sakene er ofte kompliserte, og feil kan få store konsekvenser. Dette stiller høye krav til kvalitet i barnevernets arbeid og til at rettssikkerheten blir ivaretatt på en god måte.

Det gjøres mye godt arbeid i barnevernet i Norge. Mange barn og foreldre oppgir at de er fornøyde med hjelpen de får. De siste årene har det likevel vært alvorlige saker der barnevernet ikke har klart å gi barna den hjelpen de trenger. Flere rapporter og utredninger har pekt på utfordringer i barnevernet, blant annet rapporter fra Helsetilsynet, Riksrevisjonen, Barneombudet og statsforvalterne. Norge har også siden 2015 blitt dømt i Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) for brudd på retten til familieliv i flere saker. Mange av utfordringene i barnevernet er også godt dokumentert, i Barnevernsutvalgets NOU 2023: 7 Trygg barndom, sikker fremtid. Gjennomgang av rettssikkerheten for barn og foreldre i barnevernet og Barnevernsinstitusjonsutvalgets NOU 2023: 24 Med barnet hele vegen. Barnevernsinstitusjoner som har barnas tillit.

Barne- og familiedepartementet foreslår i denne proposisjonen flere endringer i barnevernsloven. Proposisjonen inkluderer også en meldingsdel og omfatter tre hovedområder: økt kvalitet og handlingsrom i kommunalt barnevern, bedre rettssikkerhet for barn og foreldre når barn må flytte ut av hjemmet og bedre tilbud til barn på barnevernsinstitusjon. De foreslåtte tiltakene skal gi et kvalitetsløft i barnevernet.

Departementet vil øke kvaliteten i barnevernstjenestenes arbeid gjennom mer faglig støtte og økt handlingsrom til kommunene. Tjenestene utvikles best gjennom tillit til lokale vurderinger og forståelse for at barnevernstjenestene har ulike behov. Kompetansebehovet i det kommunale barnevernet bør løses på andre måter enn gjennom universelle og formelle krav. Departementet foreslår derfor å avgrense krav om mastergrad i det kommunale barnevernet til leder og stedfortreder. Kommunene har best forutsetninger for selv å vurdere hvilken kompetanse som trengs og hvordan en personalgruppe bør settes sammen for å være best mulig rustet til å hjelpe nettopp de barna og de familiene den aktuelle kommune har ansvar for. Det understrekes at formelle kvalifikasjoner fremdeles vil være viktig i barnevernet, og at ansatte med mastergradsutdanning i fremtiden vil være en naturlig del av det kommunale barnevernet.

Ved å dempe det absolutte kompetansekravet får kommunene større fleksibilitet ved rekruttering av personell og kan vektlegge andre hensyn som blant annet personlig egnethet og erfaring. Det skal legges bedre til rette for at en større del av kompetanseutviklingen kan skje etter at man har begynt i jobb. Dette vil sikre en tettere kobling mellom studier og praksis og bedre mulighet til å tilpasse kompetanseutvikling til lokale behov. Barne- og familiedepartementet vil videreutvikle tilbudet av kompetanse- og veiledningstiltak som barnevernstjenestene kan benytte, i tråd med oppdatert kunnskap om kompetansebehovet. God faglig, kollegial og emosjonell støtte og veiledning er viktig for at ansatte og ledere i barnevernet skal oppleve det inspirerende og holdbart å arbeide i tjenesten over tid.

Kvalitetsløftet skal styrke rettssikkerheten for barn og foreldre når barn har barnevernstiltak utenfor hjemmet. For å gjøre det lettere for barn som ikke kan bo hjemme å bli i sitt nærmiljø, foreslås det en ny hjemmel for kommunale botiltak med døgnbemanning. Dette vil kunne løse en mangel ved tjenestene slik de er organisert i dag. Departementet vil utrede mer barnevennlige prosesser i barnevernssaker og sikre bedre oppfølging av foreldre etter en omsorgsovertakelse. Kvalitetsløftet inneholder også tiltak som skal legge til rette for gode samvær mellom barn og foreldre, men også tiltak som skal gi bedre beskyttelse for barn som kan ta skade av samvær.

Fosterforeldre gjør en svært viktig innsats for samfunnet generelt og barna spesielt, og det er viktig at dette anerkjennes gjennom stabile rammer for oppdraget. Proposisjonen inneholder lovforslag som gir fosterforeldre bedre forutsetninger for å ivareta omsorgen for barna gjennom økt beslutningsmyndighet og mer forutsigbare økonomiske rammevilkår. Fosterforeldre får også rett til å klage på flyttevedtak. Et nytt tiltak om varig fosterhjem innføres i loven, og kan benyttes dersom barnet ikke kan flytte tilbake til foreldrene sine. Flere av lovforslagene ble presentert i Meld. St. 29 (2023–2024) Fosterheim – ein trygg heim å bu i, som er behandlet i Stortinget, jf. Innst. 110 S (2024–2025).

Kvalitetsløftet utdyper også arbeidet med omstilling av institusjonstilbudet som ble lagt fram i regjeringens institusjonsstrategi Vårt felles ansvar – ny retning for barnevernets institusjonstilbud i 2024. I strategien beskriver regjeringen en ny innretning av institusjonstilbudet. Målet er at alle barn som trenger et institusjonstilbud skal få et helhetlig og bedre tilpasset omsorgs- og hjelpetilbud. Regjeringen har satt i gang en pilot for å prøve ut en ny innretning med mer fleksible institusjoner som kan ivareta barn med ulike behov. Tilbudet skal bygge på barnas ressurser, styrke deres framtidsmuligheter og legge til rette for at barna får være i ro og slipper gjentatte flyttinger. Det foreslås å tydeliggjøre at barnevernsinstitusjonenes formål er å gi omsorg, utviklingsstøtte og beskyttelse, mens behandling og helsehjelp skal håndteres av helsetjenestene. Det foreslås også endringer i reglene om rettigheter og inngrep som skal gi ansatte i barnevernsinstitusjoner bedre forutsetninger for å ivareta barnas rett til omsorg og beskyttelse.

De foreslåtte endringene vil være sentrale for rettsikkerheten i barnevernet, og legge til rette for økt tillit til tjenestene. Hovedvekten i tiltakene er på barnevernstjenestens og Bufetats ansvarsområder, men tar også for seg barnevernets samarbeid med andre tjenester i barnevernssaker og i det forebyggende arbeidet.

Proposisjonen er en oppfølging av Hurdalsplattformen som sier at «Regjeringa vil gjennomføre ei kvalitetsreform i barnevernet som sikrar ei hensiktsmessig organisering, vektlegg auka kompetanse og gir dei tilsette meir tid og tillit i møte med barna». Forslagene bygger på anbefalingene i Barnevernsutvalgets NOU 2023: 7 Trygg barndom, sikker fremtid og Barnevernsinstitusjonsutvalgets NOU 2023: 24 Med barnet hele vegen.

Kvalitetsløftet i barnevernet legges fram samtidig som det pågår omfattende omstillingsarbeid og endringsprosesser i barnevernet. Siden 2017 har det vært en nedgang i antallet barn som får hjelp av barnevernet. I løpet av 2023 fikk om lag 44 000 barn tiltak fra barnevernet.1 Det er omtrent sju prosent færre enn året før. Mange ansatte melder likevel om høyt arbeidspress og det er stor gjennomtrekk av ansatte i mange kommuner og institusjoner. Barnevernsreformen trådte i kraft 1. januar 2022. Den ga kommunene økt faglig og økonomisk ansvar for barnevernet. Det pågår også en omfattende kompetansesatsing i det kommunale barnevernet, der siktemålet har vært å styrke kompetansen til de ansatte gjennom ulike videreutdanninger, opplæringsprogrammer og lokale utviklingsprosjekter. Det vil bli satt ytterligere fokus på tilstrekkelig veiledning av god kvalitet for å trygge ansatte i krevende dilemmaer. Tjenestene har også opplevd store endringer gjennom innføringen av ny barnevernslov 1. januar 2023. Den stiller blant annet tydeligere krav til forsvarlig saksbehandling. For å ta hensyn til bemerkningene fra EMD er det vektlagt å tydeliggjøre lovens krav til gode avgjørelsesgrunnlag, avveininger og konkrete begrunnelser i barnevernssaker. I samme periode er det gjennomført endringer i velferdstjenestenes samarbeidsplikter, og kommunens ansvar for å samordne tilbud i saker der barn trenger hjelp fra flere tjenester. Endringer i barnevernsloven, kompetansesatsingen og samarbeidspliktene har stort potensial for å forbedre situasjonen i barnevernet, men effektene vil først bli synlige etter en viss tid.

Kvalitetsløftet bygger videre på flere av disse tiltakene, samtidig som det er lagt stor vekt på å gi kommunene økt handlingsrom til å tilpasse endringer og tiltak til sin barnevernstjeneste.

1.2 Sammendrag

1.2.1 Proposisjonsdel og meldingsdel

Proposisjonen inneholder både meldingstiltak og lovforslag. Meldingsdelen omfatter kapittel 3 til 8. Proposisjonsdelen med lovforslag starter i kapittel 9.

1.2.2 Sammendrag av tiltak i meldingsdelen

Regjeringen har som mål å styrke tilliten til barnevernet gjennom mer åpenhet, bedre dialog og mer inkluderende prosesser. Dette er omtalt i kapittel 4 om åpenhet og tillit. Det skal bli enklere for befolkningen, media og beslutningstakere å få nødvendig informasjon om hvordan beslutninger fattes, saksgangen i barnevernssaker og tilstanden i sektoren. Brukerforum i kommunene, jevnlig rapportering om rettstilstanden i barnevernet og bedre statistikk skal bidra til å nå målet. Kapittelet omtaler også tiltak som kan gi mer tillit og bedre samarbeid mellom barn, foreldre og barnevernet.

Forebyggende og samordnet hjelp til barn og familier er tema i kapittel 5. Regjeringens mål er at barn og familier skal motta tidlig og tverrfaglig hjelp som møter deres behov. Bedre samarbeid mellom barnevernet og andre sektorer, som skole, helse og Nav, skal bidra til bedre og mer treffsikker hjelp. Det skal innføres en ny modell for undersøkelser som kan bidra til framdrift og systematikk i arbeidet. Kommunene skal få bedre tilbud om opplæring og faglig støtte i undersøkelses- og hjelpetiltaksarbeid. Tilbudet om spesialiserte hjelpetiltak skal videreutvikles, blant annet basert på undersøkelser av behovet for tiltak.

Kapittel 6 tar for seg kompetanse og veiledning i det kommunale barnevernet. Tiltakene skal stimulere til at kommunene samarbeider mer om konkrete oppgaver, og det legges opp til at tilbudet om etterutdanning videreutvikles basert på kartlegging av barnevernstjenestenes kompetansebehov. Det foreslås også tiltak for styrke tilgangen til veiledning. Det er avdekket et tydelig behov for riktig og tilstrekkelig veiledning, både av ansatte i starten av sin karriere, men også mer erfarne ansatte, ikke minst for ledere. Tilbudet om barnevernsfaglige videreutdanninger blir videreført. Regjeringen foreslår også en ny innretning av tverrfaglig helsekartlegging for barn som skal flytte ut av hjemmet. Utvidet formål for kartleggingen og økt involvering av ordinære helsetjenester skal bidra til at flere barn kartlegges og til en mer sømløs overgang fra kartlegging til helsehjelp.

Kapittel 7 gjelder tiltak for å styrke rettssikkerheten når barn har tiltak utenfor hjemmet. Regjeringen vil styrke barns medvirkning og rettsstilling i barnevernssaker. Det skal derfor igangsettes tiltak for mer barnevennlige prosesser i barnevernssaker. Mange barn er i frivillige tiltak utenfor hjemmet, og regjeringen vil utrede lovendringer for å styrke rettssikkerheten deres. Det skal også utredes tiltak for å ivareta barn som motsetter seg samvær, og det skal utredes hvordan sperrefrister i saker om samvær og tilbakeføring kan forenkles og samordnes. Regjeringen vil dessuten vurdere endringer som gir økt kontinuitet og bedre kvalitet i oppfølgingen av barna, og i kontrollen med at barna får det tilbudet de trenger.

Kapittel 8 tar for seg tiltak på institusjonsområdet. De overordnede målene på kort og mellomlang sikt er å ivareta bistandsplikten, øke beredskapen og bedre kostnadskontrollen. Det legges videre opp til en gradvis omstilling av institusjonstilbudet til en mer fleksibel institusjonsmodell som både kan håndtere flere målgrupper og endringer i barnas behov. Dette vil bidra til færre flyttinger for barna, og gi dem mer stabilitet, trygghet og ro. Regjeringen har satt i gang en pilot av ny innretning av institusjonstilbudet, som vil gi kunnskap for den framtidige og langsiktige omstillingen. En mer fleksibel institusjonsmodell vil forutsette god kunnskap om barnas ressurser og behov for å tilrettelegge tilbudet for det enkelte barn. Det er et mål å styrke bruken av individuell plan for barna. I tillegg skal det innføres et nytt stopp-punkt for tverrfaglig kartlegging når barna flytter på institusjon. Tilgangen på helsehjelp skal forbedres ved at ambulante helseteam skal være tilknyttet institusjonene. Regjeringen vil videre vurdere lovendringer som sikrer at alle barn i barnevernsinstitusjon får nødvendig og tilpasset beskyttelse, uavhengig av hvilken lovhjemmel som ligger til grunn for oppholdet. Det klargjøres i meldingen at barnevernsinstitusjonenes formål skal være omsorg, utviklingsstøtte og beskyttelse. Institusjonene som i dag tilbyr rusbehandling skal omstilles. Barn med rusmiddelproblemer skal gis behandling i spesialisthelsetjenesten, som skal utarbeide og iverksette en nasjonal plan for utbygging av tjenestetilbudet til barn og unge med rusmiddelproblemer. Regjeringen mener dette både vil gi økt fokus på barnevernsinstitusjonenes hovedoppgave samtidig som tilbudet til barn med rusmiddelproblemer blir bedre og mer profesjonalisert.

1.2.3 Sammendrag av lovforslag

I kapittel 10 foreslås det å styrke barns rettigheter ved å gi alle barn, også de uten partsrettigheter, klageadgang på vedtak om flytting. Klageretten omfatter vedtak om frivillige tiltak utenfor hjemmet og vedtak om flytting mellom tiltak etter omsorgsovertakelse. Kapittel 11 gjelder oppfølging av foreldre etter omsorgsovertakelse. Det foreslås å lovfeste at barneverns- og helsenemnda i vedtak om omsorgsovertakelse skal tydeliggjøre antatt varighet og foreldrenes støttebehov, dersom det er holdepunkter for det. Det foreslås også å gi barnevernstjenesten plikt til å tilby barn og foreldre oppfølging etter at et vedtak om omsorgsovertakelse er opphevet (tilbakeføring). I kapittel 12 foreslås det at barnevernstjenesten midlertidig kan stanse samvær som er til skade for barn.

Kapittel 13 inneholder flere lovforslag som skal bidra til mer stabilitet og økt forutsigbarhet i fosterhjem. Det foreslås å gi fosterforeldre økt og tydeligere beslutningsmyndighet på vegne av barnet. Departementet foreslår også å styrke fosterforeldres økonomiske rammevilkår gjennom en overordnet regulering av barnevernstjenestens plikter. Departementet foreslår en lovfestet plikt for kommunen til å yte godtgjøring og utgiftsdekning til fosterforeldre. Departementet foreslår videre å lovfeste at barnevernstjenesten skal kompensere frikjøpte fosterforeldre for manglende mulighet til å opptjene tjenestepensjon. For å styrke fosterforeldres stilling ytterligere, foreslår departementet å gi fosterforeldre klagerett på vedtak om flytting mellom tiltak etter omsorgsovertakelse.

I kapittel 14 foreslår departementet å innføre et nytt tiltak: varig fosterhjem. Varig fosterhjem skal gi mer forutsigbarhet for barn som bor i fosterhjem og som ikke kan flytte tilbake til foreldrene. Departementet foreslår også at barneverns- og helsenemnda skal kunne vedta besøkskontakt for søsken etter vedtak om adopsjon, og at barnet fra fylte 12 år må samtykke til besøkskontakt både med foreldre og søsken.

Kapittel 15 omfatter flere endringer i lovens kapittel 10 som skal sikre forsvarlig omsorg og beskyttelse for barn og unge som bor på institusjon, samtidig som rettssikkerheten deres blir ivaretatt. Departementet foreslår redaksjonelle, språklige og begrepsmessige endringer for å gjøre regelverket tydeligere og mer forståelig. Det foreslås å tydeliggjøre i loven hvilket handlingsrom omsorgsansvaret gir ansatte til å sette grenser for barn som bor på institusjon. Departementet foreslår også å oppheve dagens forbud mot å føre kontroll med barnets korrespondanse, samt å lovfeste at institusjonen på visse vilkår kan treffe vedtak om innsyn i barnets elektroniske kommunikasjon. Adgangen til å bruke fysisk makt dersom det er strengt nødvendig for å avverge alvorlig skade på barnets liv eller helse foreslås også tydelig regulert.

Departementet foreslår i kapittel 16 endring av enkelte andre begreper i barnevernsloven. Blant annet foreslås grunnvilkåret i barnevernsloven § 6-2 første ledd endret fra «har vist alvorlige atferdsvansker» til «utsetter sin utvikling for alvorlig fare», og tilleggsvilkåret i dagens § 6-2 bokstav c foreslås endret fra «utpreget normløs atferd» til «utpreget skadelig handlemåte». Departementet foreslår en gjennomgående endring av barnevernslovens øvrige bestemmelser som inneholder varianter av begrepet «atferd» med nødvendige tilpasninger, i samsvar med endringen i § 6-2. I tillegg foreslås det tilsvarende endringer i annet lovverk som henviser til barnevernsloven § 6-2. Også enkelte andre begreper, som plassering, foreslås gjennomgående tatt ut av loven.

Det er et overordnet mål at barn og familier får tidlig hjelp og tilbud nær der de bor. Tilbudet i og rammene for det kommunale barnevernet er avgjørende for å nå dette målet. I kapittel 17 foreslår departementet hjemmel til et kommunalt botiltak med døgnbemanning. Forslaget tar utgangspunkt i kravene som gjelder for barnevernsinstitusjonene. Blant annet foreslås det krav om statlig godkjenning og regelmessig tilsyn fra statsforvalteren. Departementet foreslår også å presisere at barn som bor i fosterhjem eller på institusjon kan tilbys et støttehjem som en del av barnevernstjenestens oppfølging.

Departementet foreslår i kapittel 18 enkelte endringer i kompetansekravene ved ansettelse i barnevernsinstitusjon. Formålet er å legge bedre til rette for at institusjonene kan etablere personalgrupper med bredde i kunnskap, erfaring og ferdigheter slik at de kan møte barna og ungdommenes ulike behov og interesser. I dag er det krav om at faglig personell som ansettes i en institusjon som hovedregel må ha relevant bachelorutdanning. Departementet foreslår å endre kompetansekravet slik at barnevernsinstitusjonene kan ansette faglig personell som kan dokumentere minst tre års arbeidserfaring fra barnevernsinstitusjon, andre barnevernstiltak med døgnbemanning eller sammenlignbare omsorgstiltak etter annet lov og regelverk. Departementet foreslår videre at barnevernsinstitusjonene også kan ansette studenter som er underveis i «relevant utdanning».

Kapittel 19 omhandler kompetanse og veiledning i den kommunale barnevernstjenesten. Det foreslås å begrense masterkravet som vil gjelde fra 2031 til bare å omfatte barnevernstjenestens leder og stedfortreder. Departementet foreslår også en ny hjemmel for å fastsette forskrift om krav til veiledning. Veiledning av nytilsatte er viktig for å sikre kvaliteten i tjenestene og kan bidra til å redusere turnover.

Kapittel 20 om saksbehandlingsregler og beslutningsgrunnlag inneholder forslag som skal styrke rettsikkerheten. Det foreslås mindre justeringer i bestemmelsen om legalitetskontroll av akuttvedtak. Departementet foreslår videre å presisere hvilken kommune som har ansvaret for ettervern. For å styrke det formelle rammeverket ved bruk av sakkyndige i barnevernet foreslår departementet en hjemmel og et behandlingsgrunnlag for å føre en oversikt over barnefaglige sakkyndige. Det foreslås også en forskriftshjemmel om at departementet kan gi nærmere regler om innholdet i og forvaltning av oversikten. Departementet foreslår videre å harmonisere barnevernslovens bestemmelse om åpenhet i barneverns- og helsenemnda med tvistelovens regler. Hovedregelen vil like fullt fortsatt være at nemndas møter skal holdes for lukkede dører.

I kapittel 21 foreslås det at barnevernstjenesten skal ha plikt til å informere statsforvalteren om dødsfall, livstruende hendelser og seksuelle overgrep når barn er i barnevernstiltak utenfor hjemmet. Dersom barnet bor på institusjon, foreslås det at også institusjonen skal informere statsforvalteren. Formålet med informasjonsplikten er at tilsynsmyndighetene så raskt som mulig skal kunne vurdere behovet for videre oppfølgning gjennom tilsyn.

Kapittel 22 gjelder forslag om en hjemmel for nasjonalt barnevernsregister, og en hjemmel for å utarbeide nærmere regler i forskrift. Tilgang til god styringsinformasjon og statistikk er nødvendig for å vurdere kvaliteten på tjenestene og tilstanden i barnevernet. Bedre og mer oppdatert styringsinformasjon innebærer økt behov for behandling av personopplysninger. På denne bakgrunnen foreslår departementet en tydeligere regulering av grunnlaget for utvikling av statistikk og analyser om barnevernet.