2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Overvannsutvalget

Den 11. april 2014 nedsatte regjeringen et utvalg for å gjennomgå lovgivning og tydeliggjøre rammebetingelsene for kommunenes håndtering av overvann i byer og tettsteder. Utvalgets mandat var først og fremst knyttet til håndtering av overvann i byer og tettsteder, men omfattet også spørsmål knyttet til lovgivning og rammebetingelser for vann og avløp generelt. Utvalget var bredt sammensatt, og omfattet representanter fra blant annet forsikringsbransjen, Huseiernes Landsforbund (nå Huseierne), Statens Vegvesen, Norsk Vann og kommuner.

Overvannsutvalgets utredning NOU 2015: 16 Overvann i byer og tettsteder – Som problem og ressurs ble fremlagt 2. desember 2015. Utvalget foreslo blant annet endringer i lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven), forurensningsloven og vass- og avløpsanleggslova for å sikre bedre overvannshåndtering. Utvalget foreslo videre å endre definisjonene i forurensningsloven § 21 og å tydeliggjøre kommunenes hjemmel til å kreve frakobling av overvann i en ny bestemmelse i forurensningsloven § 22 a. Videre var utvalget delt i synet på anleggseiers ansvar for skade forårsaket av avløpsanlegg, herunder overvannsanlegg, og hvordan ansvarsreglene i forurensningsloven § 24 bør utformes. Overvannsutvalget mente at økonomiske virkemidler, i tillegg til juridiske virkemidler, er viktig for god overvannshåndtering. Utvalget anbefalte etablering av et eget overvannsgebyr, separat fra vann- og avløpsgebyret. Utvalget anbefalte også at forholdet mellom kommunen, som eier av vann- og avløpsanlegg, og abonnent, bør reguleres i lov eller forskrift. Utvalget mente at de viktigste forholdene, herunder bestemmelser som etter sin art hører hjemme i formelle regler, bør inntas i lov eller forskrift slik at det blir like regler for hele landet. Bestemmelser av mer teknisk og lokal karakter mente utvalget at bør fastsettes i lokal forskrift. Derfor foreslo utvalget å gi kommunene hjemmel i vass- og avløpsanleggslova § 5 til å fastsette slike forskrifter. Utvalget foreslo også å gi kommunene de samme tilsyns- og sanksjonsmulighetene som finnes i plan- og bygningsloven, gjennom en henvisning i vass- og avløpsanleggslova § 5. Forslagene fra Overvannsutvalget var på høring i 2016.

Etter oppdrag fra Klima- og miljødepartementet vurderte Miljødirektoratet i 2019 en rekke av Overvannsutvalgets forslag, samt innspillene fra høringen av NOU 2015: 16. Miljødirektoratet sendte forslag til endringer i forurensningsloven §§ 21 og 22 a, samt endringer i vass- og avløpsanleggslova, på høring 2. mars 2020. Direktoratet foreslo mer omfattende endringer i vass- og avløpsanleggslova sammenlignet med Overvannsutvalgets forslag.

2.2 Overvann bidrar til å overbelaste avløpsanlegg

Overvann er overflateavrenning som følge av nedbør og smeltevann. Noe av nedbøren som kommer vil fordampe eller infiltreres i grunnen. Den delen av nedbøren som ikke tas unna på disse måtene blir værende igjen på overflaten. Det er dette som kalles overvann.

God håndtering av overvann er avgjørende for å ivareta helse, miljø og infrastruktur. Hvilke overvannstiltak som er de beste, avhenger av lokale forhold og forventede klimaendringer. Overvannstiltak deles ofte inn i tre grupper, også kalt treleddsstrategien. Den første gruppen er tiltak som sikrer forsinket avrenning gjennom infiltrasjon, deretter tiltak som sikrer forsinket avrenning gjennom fordrøyning og til sist tiltak som sikrer trygg avledning til resipient. Formålet med strategien er at overvannet i utgangspunktet skal håndteres lokalt gjennom infiltrasjon, for eksempel ved private overvannstiltak i egen hage. Det vannet som ikke kan infiltreres kan føres videre til anlegg som fordrøyer avrenningen, for eksempel et fordrøyningsmagasin. Ved store vannmengder kan det i tillegg være behov for at vannet avledes på en trygg måte til egnet resipient, for eksempel via vassdrag, ledningsnettet eller gjennom en planlagt flomvei.

I byer og tettsteder med begrensede muligheter for naturlig infiltrasjon i bakken, er det vanlig å samle opp overvannet i ledninger og transportere vannet under bakken til et renseanlegg før utslipp til en resipient eller direkte til en resipient. Overvannet transporteres enten i felles ledninger for sanitært avløpsvann og overvann, eller i egne ledninger for overvann. Rensing av overvann gjøres sammen med sanitært avløpsvann i avløpsrenseanlegg, eller i renseanlegg som bare renser overvann.

Befolkningsvekst gir mer sanitært avløpsvann som må samles opp, transporteres og renses i avløpsanlegg (avløpsledninger og avløpsrenseanlegg). Økte mengder sanitært avløpsvann har mange steder ført til at kommunens avløpsanlegg ikke lenger har tilstrekkelig kapasitet, slik at det er behov for investeringer og oppgraderinger. Klimaendringene bidrar også til å øke mengdene overvann som ledes ned i avløpsanleggene. I enkelte avløpsanlegg kan mengden overvann og annet innlekket vann utgjøre nesten like store vannmengder som sanitært og industrielt avløpsvann. Store mengder med overvann er med på å øke driftskostnadene og investeringsbehovet på avløpsanleggene. Ifølge Klimatilpasningsmeldingen Meld. St. 26 (2022–2023) Klima i endring – sammen for et klimarobust samfunn, vil den gjennomsnittlige årsnedbøren øke med i underkant av 20 prosent over fastlands-Norge i løpet av det 21. århundret. Episoder med kraftig nedbør vil skje oftere og bli mer intense. For fastlands-Norge kan det bety nesten dobbelt så mange dager med kraftig nedbør. I tillegg bidrar befolkningsveksten til økt fortetting og urbanisering, som gir færre muligheter for at overvannet kan infiltreres naturlig i bakken, og at mer overvann dermed føres ned i avløpsanleggene.

Kombinasjonen av befolkningsvekst og økt fortetting, sammen med økt og mer intens nedbør som følge av klimaendringene, gjør at dagens avløpsledninger og avløpsrenseanlegg ikke klarer å samle opp og avlede alt overvannet. Når avløpsanlegg overbelastes kan det også skape fare for skade på bygninger og infrastruktur, i tillegg til fare for forurensning og fare for at kommunene ikke klarer å overholde krav i utslippstillatelsen som gjelder for avløpsrenseanlegget. For eksempel kan utslipp av urenset eller dårlig renset avløpsvann bidra til negative miljøkonsekvenser i vannforekomsten hvor vannet slippes ut, eller skape risiko for negative helseeffekter dersom avløpsvannet slippes ut i områder hvor mennesker bader. Videre er typiske skader ved kraftig overbelastning på avløpsledningene at vann trenger inn i kjellere. Det kan føre til skade på bygninger og inventar. Ifølge Finans Norge sin vannskadestatistikk (VASK) utgjorde de samlede forsikringsutbetalingene for skader på byggverk grunnet vann fra overbelastede avløpsanlegg omtrent 2,3 milliarder kroner i perioden 2014–2024. I tillegg til skader på helse, natur og miljø kommer også kostnader knyttet til skader på infrastruktur og kostnader som følge av trafikkforsinkelser.

Det er derfor behov for at overvann som ikke er forurenset i større grad håndteres ved infiltrasjon, fordrøyning og trygg avledning i alternative og mer samfunnsøkonomisk gunstige løsninger. Overvann må ikke alltid renses sammen med sanitært avløpsvann, og kan i mange tilfeller renses lokalt før trygg avledning.

2.3 God drift av vann- og avløpsanlegg

Vann- og avløpsanlegg er kritisk infrastruktur, og majoriteten av landets innbyggere er avhengige av at kommuner leverer vann- og avløpstjenester. Særlig i byer og tettsteder vil situasjonen raskt bli alvorlig dersom disse anleggene ikke fungerer som de skal, for eksempel dersom drikkevannet forurenses. Utslipp av urenset eller dårlig renset avløpsvann kan også ha alvorlige helse- og miljøkonsekvenser. Bedre dimensjonering og drift av avløpsanleggene kan også bidra til å redusere risikoen for overvannsskader. Det er i stor grad overlatt til den enkelte kommune å regulere forholdet til abonnentene som mottar vann- og avløpstjenester. Det er vanlig at kommunen fastsetter standardiserte abonnementsvilkår for sine vann- og avløpstjenester, basert på Standard abonnementsvilkår for vann og avløp som utgis av Kommuneforlaget på vegne av KS. Abonnementsvilkårene inneholder for eksempel bestemmelser om at abonnentene ikke må sløse med drikkevann eller slippe på væsker eller stoffer til kommunens avløpsledninger som er farlige eller utgjør en risiko for miljø eller helse. Vilkårene inneholder også tekniske bestemmelser, som for eksempel krav til vannmålere og stengeventiler.

Formålet med abonnementsvilkårene er å regulere forholdet mellom kommunen og den enkelte abonnent i forbindelse med tilknytning til offentlig vann- og avløpsanlegg, og å sikre god utførelse av sanitærinstallasjoner og private vann- og avløpsanlegg. De standardiserte abonnementsvilkårene har to deler; en alminnelig del med administrative bestemmelser og en teknisk del med konkrete tekniske krav. En del av de administrative bestemmelsene finnes igjen i lover og forskrifter, for eksempel forurensningsloven, plan- og bygningsloven og byggforskriftene. Når kommunen har vedtatt abonnementsvilkår, vil som utgangspunkt de som knytter seg til kommunalt vann- og avløpsanlegg være bundet av vilkårene på privatrettslig grunnlag.

Dagens ordning med delvis lovregulering og abonnementsvilkår gir abonnentene dårligere rettssikkerhet og skaper merarbeid og -kostnader for kommunene. Dette vil igjen kunne bidra til økte vann- og avløpsgebyrer for innbyggerne. For eksempel er abonnementsvilkårene ofte utilgjengelige og det er ikke alle abonnenter som kjenner godt nok til disse, og dermed hvilke plikter og rettigheter de har. I tillegg må tvister mellom abonnent og kommune i hovedsak bringes inn for domstolene, noe som både kan være tidkrevende og kostbart for begge parter. Dette medfører at kommunen i mange tilfeller har begrensede sanksjons- og håndhevingsmuligheter dersom abonnentene bryter abonnementsvilkårene. Dette kan føre til tap av drikkevann eller fare for forurensning. For eksempel dersom en privat stikkledning for drikkevann lekker og eier av stikkledningen (abonnenten) ikke ønsker å utbedre lekkasjen. Etter dagens ordning vil det være vanskelig, samt svært tid- og ressurskrevende for kommunen å håndheve abonnementsvilkårene for at eier skal stoppe lekkasjen. Konsekvensen vil derfor være at renset drikkevann går til spille. Det samme gjelder dersom privat stikkledning for avløp lekker, som vil kunne føre til fare for forurensning, sjenerende lukt og helseskade.

Det er derfor behov for å lovfeste sentrale rettigheter og plikter for både kommunen og abonnentene, samt å gi kommunen mulighet for mer effektiv håndhevelse og sanksjonering av brudd på pliktene.

2.4 Høring

På oppdrag fra Klima- og miljødepartementet sendte Miljødirektoratet lovforslagene på høring. Høringen ble offentliggjort på hjemmesiden til Miljødirektoratet 2. mars 2020, med frist 2. juni 2020. Høringsnotatet ligger i sin helhet tilgjengelig på Miljødirektoratet sine nettsider. Høringsnotatet ble sendt til følgende instanser:

• Departementene

• Direktoratet for byggkvalitet

• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

• Folkehelseinstituttet

• Forbrukerrådet

• Forbrukertilsynet

• Forskningsrådet

• Fylkesmennene (nå Statsforvalterne)

• Landbruksdirektoratet

• Mattilsynet

• Meteorologisk institutt

• Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU)

• Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU)

• Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE)

• Norsk institutt for bioøkonomi (NIBIO)

• Norsk institutt for vannforskning (NIVA)

• Politidirektoratet

• Regelrådet

• Riksantikvaren

• Statens kartverk

• Statens vegvesen

• Statistisk sentralbyrå

• UiT Norges arktiske universitet

• Universitetet i Bergen

• Universitetet i Oslo

• Universitetet i Stavanger

• Universitetet i Sørøst-Norge

• Kommunene

• Fylkeskommunene

• Bane NOR

• GIVAS IKS

• HIAS IKS

• IVAR IKS

• MIRA IKS

• MOVAR IKS

• NRA IKS

• Tønsberg renseanlegg IKS

• Veas IKS

• Bjerknessenteret

• CICERO Senter for klimaforskning

• Finans Norge

• Forum for utvikling og miljø

• Huseiernes Landsforbund (nå Huseierne)

• KS – Kommunesektorens organisasjon

• Maskinentreprenørenes Forbund (MEF)

• Miljøstiftelsen Bellona

• Natur og Ungdom

• Naturvernforbundet

• NORCE

• Norges Miljøvernforbund

• Norsk byggforskningsinstitutt

• Norsk hydrologiråd

• Norsk Vann

• Norsk Vannforening

• Opplysningsutvalget for VA-ledningsnett

• Rådgivende Ingeniørers Forening

• Scandinavian Society for Trenchless Technology

• SINTEF Community

• Vegforum for byer og tettsteder

• Vestlandsforskning

• WWF Norge

Det ble avgitt totalt 41 høringsuttalelser. Alle høringsuttalenene er i sin helhet tilgjengelige på Miljødirektoratet sine nettsider.

Følgende høringsinstanser har uttalt at de er positive til forslagene, men uten å komme med nærmere realitetsmerknader:

• Tromsø kommune

• Trøndelag fylkeskommune

• Veas IKS

Følgende høringsinstanser har hatt realitetsmerknader i høringen:

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

• Fylkesmannen i Innlandet (nå Statsforvalteren i Innlandet)

• Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU)

• Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU)

• Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE)

• Statens vegvesen

• Bergen kommune

• Moss kommune

• Oslo kommune (vann- og avløpsetaten)

• Stavanger kommune

• Trondheim kommune

• Viken Fylkeskommune

• Øvre Eiker kommune

• Nye Veier AS

• Avinor AS

• Boligprodusentenes Forening

• Byggenæringens Landsforening (NHO Byggenæringen)

• Finans Norge

• Gunnar Mosevoll

• Huseierne (tidligere Huseiernes Landsforbund)

• KS – Kommunesektorens organisasjon

• Maskinentreprenørenes Forbund (MEF)

• Norges Bondelag

• Norsk Vann

• Norske Boligbyggelags Landsforbund (NBBL)

• OBOS

• Sabima

• SINTEF Community

• Standard Norge

• Sweco Norge AS

• Sivilingeniør Björn Sederholm

• Sivilingeniør Christen Ræstad

Følgende instanser har uttalt at de ikke har merknad:

• Forsvarsdepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Politidirektoratet

• Statens kartverk

• Lesja kommune

• Tromsø kommune