3 Endringar i forskriftsheimel om fastsetjing av ansvarsgrensa

3.1 Gjeldande rett

Det følgjer av naturskadeforsikringslova § 3 andre ledd at det samla ansvaret til forsikringsselskapa ved ein enkelt naturkatastrofe er avgrensa til eit beløp som Kongen fastset i forskrift. Blir ansvarsgrensa overstigen, må dei som er sikra med naturskadeforsikring, tole ein høvesvis reduksjon av erstatningsbeløpa, jf. femte ledd. Ansvarsgrensa er sett til 16 milliardar kroner i naturskadeforsikringsforskrifta § 7. Ansvarsgrensa blei sist auka ved forskrift 23. november 2017 nr. 1828, med verknad frå 1. januar 2018. Ansvarsgrensa auka då frå 12,5 milliardar til 16 milliardar kroner.

3.2 Forslaget i høyringsnotatet

I høyringsnotatet 24. juni 2024 blei det foreslått å vidareføre naturskadeforsikringslova § 3 andre ledd i ny naturskadeforsikringslov § 8. Samstundes blei det foreslått å auke ansvarsgrensa frå 16 milliardar til 30 milliardar kroner ved å endre naturskadeforsikringsforskrifta § 7. Bakgrunnen for forslaget er omtalt slik i høyringsnotatet:

«Departementet viser til at det har vært en høy prisstigning på både fast eiendom, varer og tjenester siden 2018. Generelt må det også antas at risikoen for naturkatastrofer øker som følge av klimaendringer, men i og med at ansvarsgrensen er såpass høy, framstår det som like sannsynlig at den kan komme til å overstiges ved sjeldne naturulykker som jordskjelv eller flodbølge, som ved mer klimarelaterte naturulykker. Dersom det skulle inntre en naturkatastrofe av et slikt omfang at ansvarsgrensen overstiges, ville det være svært uheldig – og praktisk vanskelig – å måtte redusere erstatningsutbetalingene til de skadelidte. En økning av ansvarsgrensen øker muligheten for å kunne gi full erstatning dersom en katastrofe av et slikt omfang skulle inntreffe.»

Bakgrunnen for det konkrete forslaget om å auke grensa til 30 milliardar er omtalt slik i høyringsnotatet:

«Departementet har begrenset grunnlag for å si hvor høy ansvarsgrensen bør være. Det ville være uheldig om ansvarsgrensen skulle nås, men hensynet til å begrense kostnadene til gjenforsikring taler for at ansvarsgrensen fastsettes med utgangspunkt i katastrofer som vil kunne inntreffe med en viss grad av sannsynlighet. Den gjeldende ansvarsgrensen må anses å være høy for naturulykker man har erfaring med i naturskadeforsikringsordningen, siden det aldri har forekommet noen naturulykke hvor de samlete erstatningsutbetalingene har vært i nærheten av 16 milliarder kroner. Man kan likevel ikke utelukke naturulykker med erstatningsutbetalinger opp mot eller over ansvarsgrensen, eksempelvis jordskjelv nær Oslo eller Bergen. Kvikkleireskred i Trondheim eller flodbølge etter fjellskred ved Åknes er andre eksempler på mulige naturulykker som kan føre til svært høye erstatningsutbetalinger i naturskadeforsikringsordningen. Se ellers Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskaps Analyser av krisescenarioer 2019 for nærmere omtale av scenariene «Fjellskred i Åknes», «Kvikkleireskred i by» og «Jordskjelv i by».»

Sjølv om ei auka ansvarsgrense kunne føre til auka kostnadar til gjenforsikring, blei det i høyringsnotatet gått ut frå at andre faktorar vil ha meir å seie for gjenforsikringskostnadane, som skadehistorikk i naturskadeforsikringsordninga, sannsynet for ein katastrofe opp mot ansvarsgrensa og den globale marknaden for gjenforsikring. Departementet antok difor at ein auke i ansvarsgrensa ville ha mindre å seie for premiane som kundane må betale, men bad om høyringsinstansane sitt syn på dette.

Til slutt blei det stilt spørsmål om ein bør fastsetje ansvarsgrensa etter ei form for automatisk regulering i staden for endringar i forskrifta sitt nominelle beløp, og eventuelt kva for metode som bør nyttast:

«Etter gjeldende regler er ansvarsgrensen fastsatt til et nominelt beløp. For at grensen skal stå seg over tid, uten at departementet behøver å ta initiativ til oppjustering, kunne det vært hensiktsmessig om den var gjenstand for automatisk regulering. Spørsmålet er likevel om det finnes en egnet metode. Departementet nevner i den forbindelsen at regulering etter konsumprisindeksen tar hensyn til økte kostnader, men ikke økt risiko (eller økt kunnskap om risiko) for naturskade. I og med at ansvarsgrensen vil kunne nås ved sjeldne naturulykker, synes det å være begrenset faktisk grunnlag for å beregne ansvarsgrensen aktuarisk. Og etter hva departementet er kjent med, gjelder ikke kapitalkravberegningene til Solvens II-direktivet sjeldne naturulykker som flodbølge eller jordskjelv. Departementet ber om høringsinstansenes innspill til om ansvarsgrensen bør underlegges en form for automatisk regulering, og eventuelt om metode for dette.»

3.3 Høyringsinstansane sitt syn

Forbrukarrådet støttar framlegget om å auke ansvarsgrensa til 30 milliardar kroner.

Finanstilsynet er samd i at det er føremålstenleg om ansvarsgrensa blir regulert automatisk. Tilsynet meiner at ei slik automatisk regulering kan gjerast ved å knytte berekninga til kapitalkravberekningane i Solvens II-regelverket, sjølv om naturulukker som flodbølgjer og jordskjelv ikkje er omfatta. Finanstilsynet forklarer synet sitt slik:

«I høringsnotatet argumenteres det med at hensynet til å begrense kostnadene til gjenforsikring taler for at ansvarsgrensen fastsettes med utgangspunkt i katastrofer som vil kunne inntreffe med en viss grad av sannsynlighet. Kapitalkravberegninger i Solvens II-regelverket er i utgangspunktet kalibrert for å gjenspeile tap som ikke oppstår oftere enn én gang per 200 år, dvs. at forsikringsforetaket kan oppfylle sine forpliktelser i løpet av kommende tolv måneder med 99,5 prosent sannsynlighet.

Det europeiske forsikringstilsynet, EIOPA, rekalibrerer parametere til Solvens II-kapitalkravberegningene minimum hvert femte år, basert på siste tilgjengelige data og oppdaterte naturskademodeller. Dette omfatter både revurdering av parametere for eksisterende risikoer som dekkes av kapitalkravberegninger, og vurdering av potensielt nye risikoer knyttet til naturkatastrofer i hvert land. Også nasjonale tilsynsmyndigheter kommer med innspill til vurderingene. Siste rekalibreringsøvelse ble gjennomført i 2023/2024 og har resultert i at EIOPA blant annet anbefaler å inkludere flomrisiko i beregningene for foretak som har eksponering mot naturkatastrofer i Norge. Det vil føre til en økning i solvenskapitalkravet for naturkatastrofer på brutto basis for norske forsikringsforetak. Inkludering av flomrisiko i beregning av solvenskapitalkravet etter den siste rekalibreringsøvelsen, kan tolkes som at EIOPA vurderer sannsynligheten for at det oppstår naturkatastrofer i Norge av en type som ikke dekkes i Solvens II -regelverket, til å være mindre enn 0,05 prosent.

Skadeforsikringsforetakenes samlede solvenskrav knyttet til naturkatastroferisiko var på brutto basis om lag 21 milliarder kroner ved utgangen av 2023. Det anses uheldig at ansvarsgrensen til Naturskadepoolen i dag er vesentlig lavere enn dette brutto solvenskapitalkravet. Finanstilsynet vurderer det som hensiktsmessig at ansvarsgrensen beregnes i tråd med krav i Solvens II-regelverket, noe som også vil gi samme sikkerhetsnivå som for solvenskapitalkravet.»

Norsk naturskadepool meiner det er naudsynt med ei nærare utgreiing av spørsmålet om å auke ansvarsgrensa. Grensa må fastsetjast med utgangspunkt i dei same «tekniske/scenariobaserte- og statistiske modeller for kvantifisering av risiko og beregning av returperioder» som bransjen sjølv nyttar. Ein auke frå 16 til 30 milliardar kroner vil føre til uforholdsmessige kostnadar, som vil føre med seg høgare premiar for forsikringstakarane. Når det gjeld spørsmålet om automatisk regulering av grensa, peiker poolen på at ansvarsgrensa kan «oppdateres i tråd med indeks- og eksponeringsøkninger i modellene som legges til grunn for fastsettelse av ansvarsgrensen. Subsidiært kan en ansvarsgrense basert på gode modelleringer indeksreguleres».

Også andre høyringsinstansar tar til orde for nærare utgreiingar.

Den Norske Aktuarforening støttar «i prinsippet» ein auke i ansvarsgrensa, men saknar ei konkret risikoberekning. Foreininga peiker på at grensa bør setjast så høgt at det er «meget liten sannsynlighet» for at grensa blir overskriden, men at den foreslegne auken vil føre med seg ein monaleg auke i behov for og kostnadar ved reassuranse. Foreininga saknar «en nærmere analyse av konsekvensene av økning av ansvarsgrensen og en mekanisme som kan justere grensen mer sømløst».

Finans Norge gir uttrykk for at det bør gjerast tydelegare vurderingar og konsekvensanalyse. Finans Norge meiner òg at den foreslegne auken er uforholdsmessig stor og vil føre til auka kostnadar. Finans Norge foreslår òg at staten kan ta ansvar ved ei overskriding av grensa.

Næringslivets Hovedorganisasjon meiner ein auke av ansvarsgrensa frå 16 til 30 milliardar kroner manglar tilstrekkeleg grunngjeving. Det bør gjerast «en avveiing mellom det å ha tilstrekkelig nivå på ansvarsgrensen for å unngå behov for avkortning i en eventuell ekstremsituasjon, mot det å løpende påføre forsikringstakerne en høyere kostnad ved å ha denne sikringen». Til spørsmålet om automatisk oppregulering av ansvarsgrensa foreslår NHO at det blir gjort «jevnlige evalueringer av nødvendig nivå på ansvarsgrense som grunnlag for senere justeringer».

Professor (em.) Hans Jacob Bull og førsteamanuensis Katrine Broch Hauge frå det Juridiske fakultetet ved Universitetet i Oslo saknar ein nærare analyse av behovet og kostnadane ved ein auke. Dei peiker på at dei samla utbetalingane etter ein naturkatastrofe aldri har vore i nærleiken av dagens ansvarsgrense.

3.4 Departementet sine vurderingar

Etter dei gjeldande reglane i naturskadeforsikringslova § 3 andre ledd skal Kongen fastsetje ansvarsgrensa som eit beløp. Det er viktig at ho er tilstrekkeleg høg og blir justert jamleg. Slik departementet forstår høyringsinstansane, er dei i hovudsak samde i at ansvarsgrensa bør aukast. Samstundes peiker fleire på at ei altfor høg ansvarsgrense vil føre til unødige kostnadar for forsikringskundane.

Departementet har i liten grad faktiske og faglege forutsetningar for å vurdere kor høg ansvarsgrensa bør vere. Dagens ordning, som krev jamlege vurderingar og endringar av ansvarsgrensa, er dessutan ressurskrevjande. Samstundes gjer både forsikringsselskapa sjølv og Det europeiske forsikringstilsynet modelleringar i forbindelse med kapitalkravberekningar etter Solvens II-regelverket. Fleire høyringsinstansar har tatt til orde for bruk av modellar, og departementet viser særleg til høyringsfråsegnene frå Finanstilsynet og Norsk naturskadepool.

Departementet meiner at kapitalkravberekningane som blir gjort i samband med Solvens II-regelverket, har klare likskapstrekk med dei berekningane som blir gjort ved fastsetjing av ansvarsgrensa. Det er likevel ikkje gitt at dei er fullt ut samanfallande. Til dømes gjeld dei ulike regelverk med ulike mål, og modellane tar ikkje omsyn til dei same naturulukkene. Som det går fram av høyringsnotatet, vil ansvarsgrensa mellom anna kunne bli nådd ved sjeldne naturulukker, som jordskjelv eller flodbølgjer. Departementet er ikkje kjent med at det finst relevante modellar for å berekne risikoen for slike ulukker her i landet. Samstundes peiker fleire høyringsinstansar på at slike naturulukker er lite sannsynlege.

Departementet foreslår etter dette endringar i forskriftsheimelen i naturskadeforsikringslova § 3 andre ledd. Endringane inneber at ein i forskrift kan fastsetje ein mekanisme for automatisk justering av ansvarsgrensa, til dømes ved bruk av modellar. I seinare forskriftsarbeid vil departementet vurdere nærare korleis ansvarsgrensa bør fastsetjast.