3 Enkelte endringer i privatskoleloven

3.1 Overtredelsesgebyr

3.1.1 Bakgrunnen for forslaget

Reaksjonshjemlene i privatskoleloven § 7-2 har ligget uendret i lang tid. Gjennom erfaringer fra behandling av klagesaker mv. har departementet erfart at det innenfor dagens regelverk er for få tilgjengelige reaksjonsmuligheter. Dette innebærer en risiko for at de reaksjonene som gis når det avdekkes brudd på regelverket ikke blir tilstrekkelig treffsikre, og i enkelte tilfeller kan bli uforholdsmessige. Etter departementets vurdering er det derfor behov for å utvide pakken med reaksjonsmuligheter.

Departementets målsetting er å få et mer fleksibelt reaksjonssystem, og slik legge til rette for reaksjoner som i størst mulig grad står i forhold til det aktuelle regelbruddet. Dette vil etter departementets vurdering kunne være en fordel både for tilsynsmyndigheten og for de private skolene. En større fleksibilitet i reaksjonsbruken vil også bygge opp under den overordnede målsettingen med tilsyns- og reaksjonssystemet – å sikre at alle elever får den opplæringen de har krav på og at statlige tilskudd brukes i tråd med forutsetningene.

Med dette som utgangspunkt har departementet vurdert ulike alternative reaksjoner som kan supplere dagens bestemmelse om mulige reaksjonsformer ved brudd på regelverket, herunder overtredelsesgebyr, en utvidelse av hjemmelen til å fastsette tvangsmulkt som nå gjelder i skolemiljøsaker (se punkt 3.1.6.1.) og forelegg. Etter departementets vurdering framstår overtredelsesgebyr som det mest hensiktsmessige alternativet. Overtredelsesgebyr har en pønal motivasjon, og skiller seg fra de øvrige reaksjonsformene som følger av privatskoleloven § 7-2 a. Overtredelsesgebyr skiller seg også fra tvangsmulkt, hvor formålet er å bruke kravet om å betale et pengebeløp som et middel for å stoppe en pågående overtredelse.

Ved å utvide utvalget av mulige reaksjoner vil det være enklere å finne riktig og forholdsmessig reaksjon. I enkelte tilfeller vil for eksempel et mindre overtredelsesgebyr i kombinasjon med retting kunne være en mer forholdsmessig reaksjon enn et krav om tilbakebetaling av statstilskudd – dette ikke minst i tilfeller hvor tilskuddsmidler er disponert i strid med privatskoleloven § 6-3, men hvor midler ikke er ført ut av skolen som for eksempel gjennom et ulovlig utbytte.

Overtredelsesgebyr kan også være en aktuell reaksjon ved brudd på andre bestemmelser enn § 6-3 dersom bruddet er så alvorlig at retting ikke anses som et tilstrekkelig virkemiddel. Det kan også være aktuelt ved regelverksbrudd som isolert sett er mindre alvorlige, men som for eksempel har vedvart over lang tid eller skolen har fått reaksjoner på samme eller lignende forhold i tidligere tilsyn.

3.1.2 Høringen

Kunnskapsdepartementet sendte 23. oktober 2024 på høring et forslag til endringer i privatskoleloven, med høringsfrist 31. desember 2024. I høringsnotatet foreslås det blant annet å innføre en hjemmel til å ilegge skoler godkjent etter privatskoleloven et overtredelsesgebyr dersom skolen overtrer bestemmelser gitt i privatskoleloven eller forutsetningene for godkjenningen. Det ble også foreslått å tydeliggjøre reglene om klage på pålagt skolebytte og å lovfeste at det er departementet som er klageinstans på vedtak om skoleskyss i videregående skoler etter privatskoleloven § 7-1, se punkt 3.2 og 3.3.

Høringsnotatet ble sendt til disse instansene:

• Departementene

• Barneombudet

• Datatilsynet

• Forbrukerombudet

• Forbrukerrådet

• Foreldreutvalget for grunnopplæringen (FUG)

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Riksarkivet

• Samordna Opptak

• Sivilombudet

• Statistisk sentralbyrå (SSB)

• Språkrådet

• Statens lånekasse for utdanning

• Utdanningsdirektoratet

• Utlendingsdirektoratet (UDI)

• Riksrevisjonen

• Sametinget

• Statsforvalterne

• Kommunene

• Fylkeskommunene

• Longyearbyen lokalstyre

• Sysselmesteren på Svalbard

• Abelia – forum for friskoler

• Akademikerne

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Elevorganisasjonen

• Fafo

• Fagforbundet

• Friskolenes kontaktforum

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

• Godkjente Norske Utenlandsskolers Forening (GNUF)

• Hovedorganisasjonen Virke

• Kristne friskolers forbund (KFF)

• KS

• Landslaget Fysisk Fostring i Skolen

• Landslaget for nærmiljøskolen (LUFS)

• Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Lykkelige barn – Nettverk for foreldre med høyt begavede barn

• Lærernes Yrkesforbund (LY)

• Montessori Norge

• Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT)

• Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring (NAFO)

• NIFU STEP

• Norsk forbund for fjernundervisning og fleksibel utdanning

• Norsk Forbund for Utviklingshemmede (NFU)

• Norsk Foreldrelag for Funksjonshemmede

• Norsk Innvandrerforum

• Norsk Lektorlag

• Norsk senter for flerkulturell verdiskaping

• Norske Fag- og Friskolers Landsforbund (NFFL)

• Norges Forskningsråd

• Norges Handicapforbund

• Norges idrettsforbund og olympiske og paralympiske komité

• Norges miljø- og biovitenskapelige universitet

• Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Olympiatoppen

• Rådet for psykisk helse

• Samarbeidsforum for estetiske fag c/o Musikk i skolen

• Samarbeidsforum for funksjonshemmedes fellesorganisasjon (SAFO)

• Skolelederforbundet

• Skolenes landsforbund

• Statens råd for likestilling av funksjonshemmede

• Steinerskoleforbundet

• UNIO

• Utdanningsforbundet

• Universitet- og høgskolerådet

• Voksenopplæringsforbundet (VOFO)

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

Departementet mottok høringsinnspill fra 19 høringsinstanser. Disse høringsinstansene hadde merknader til forslagene:

• Justisdepartementet

• Språkrådet

• Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus

• Bømlo kommune

• Bergen kommune

• Trøndelag fylkeskommune

• Abelia

• Blå Kors

• Egill Danielsen Stiftelse

• Kristne friskolers forbund

• Landslaget for nærmiljøskolen

• Misjonssambandet

• Norske fag og friskolers landsforbund

• Steinerskoleforbundet

• Hadi Lile (Høgskolen i Østfold)

Disse høringsinstansene hadde ikke merknader til forslagene:

• Forsvarsdepartementet

• Akershus Fylkeskommune

• Tromsø kommune

• Norsk forbund for utviklingshemmede

3.1.3 Gjeldende rett

3.1.3.1 Om tilsyn og reaksjonsbruk etter privatskoleloven

Tilsyn med private skoler

Utdanningsdirektoratet er delegert myndigheten til å føre tilsyn med skoler godkjent etter privatskoleloven. Tilsynet med private skoler gjennomføres innenfor de rammer som er fastsatt av Stortinget gjennom lov med forarbeider. Det følger av dette at tilsynet med de private skolene er tillits- og stikkprøvebasert, jf. Ot.prp. nr. 37 (2006–2007) kapittel 16.2. Utdanningsdirektoratet foretar utvelgelsen av tilsynstema og skoler på grunnlag av risikovurderinger. Tilsyn skal være prioritert på områder der det er høy risiko for brudd på regelverket. Et overordnet formål med tilsynet er å sikre at alle elever får den opplæringen de har krav på. Det følger av privatskoleloven § 6-3 at alle offentlige tilskudd og skolepenger skal komme elevene til gode.

Reaksjonsformer

Generelt om reaksjonsformer i dagens lov

Når det oppdages brudd på loven, forskriftene til loven eller forutsetningene for godkjenningen, kan Utdanningsdirektoratet reagere. De reaksjonsformene som kan benyttes følger av privatskoleloven § 7-2 a. Hvilken eller hvilke reaksjon/-er som skal brukes i det enkelte tilfelle, beror på en konkret vurdering av regelbruddenes art og omfang, varighet mv. Departementet legger til grunn at det kreves forholdsmessighet mellom det konkrete regelbruddet og den reaksjonen som ilegges. I og med at alle reaksjonshjemlene er «kan»-bestemmelser beror det på forvaltningsskjønnet om og i så fall hvilken reaksjon som skal benyttes.

Nedenfor omtaler departementet de mulige reaksjonsformene som følger av § 7-2 a, jf. også § 7-2 b, i dagens regelverk. Omtalen baserer seg på relevante bestemmelser i regelverket, tidligere lovforarbeider og tilsynspraksis.

Retting

Det er regulert i § 7-2 a første ledd at tilsynsmyndigheten kan pålegge skolen å rette forhold som er i strid med loven, forskrifter eller forutsetningen for godkjenningen. Det samme gjelder dersom det blir oppdaget forhold som er i strid med andre lover og forskrifter og forholdet svekker tilliten til skolen.

Retting må etter departementets vurdering anses å være utgangspunktet for hvordan tilsynsmyndigheten skal reagere på et brudd på regelverket eller vilkår som er satt for godkjenningen. Retting kan pålegges for alle typer brudd på slike bestemmelser, og vil si at skolen gjennom tilsynsmyndighetens vedtak blir pålagt å rette opp i de aktuelle feilene som blir oppdaget. I de fleste tilfeller vil pålegg om retting være et tilstrekkelig reaksjonsmiddel – dette forutsatt at skolen foretar de nødvendige rettinger på grunnlag av tilsynsmyndighetens vedtak. Dersom pålegg om retting ikke følges opp av skolen eller ikke anses som et egnet eller tilstrekkelig reaksjonsmiddel, kan mer inngripende reaksjoner være aktuelt – for eksempel krav om tilbakebetaling av statstilskudd, se nedenfor. Det kan også være aktuelt å pålegge retting i kombinasjon med andre reaksjoner.

For andre lovbrudd enn brudd på bestemmelsene om bruk av tilskuddsmidler og skolepenger vil retting etter dagens regelverk ofte være den eneste mulige og forholdsmessige reaksjonen. Dette kan for eksempel være tilfelle ved brudd på bestemmelsene om skolemiljø eller på andre økonomiske bestemmelser enn brudd på § 6-3.

Tilbaketrekking av tilskuddsmidler

Det følger av privatskoleloven § 7-2 andre ledd at tilsynsmyndigheten kan kreve tilbake tilskuddsmidler brukt i strid med loven, i strid med forskrifter eller i strid med forutsetningen for godkjenningen. Tilbakebetalingskrav er ment å skulle rette opp et lovbrudd gjennom å kreve de midlene som er ulovlig brukt tilbakeført til staten. Tilbakebetalingskrav kan kun benyttes dersom tilskuddsmidler og skolepenger er brukt i strid med regelverket. Tilbakebetalingskrav er en mer alvorlig og inngripende reaksjon enn retting og det følger av forvaltningspraksis i tilsynssaker at denne reaksjonen er forbeholdt regelverksbrudd av mer alvorlig art enn der det er tilstrekkelig med retting, herunder i tilfeller hvor det er avdekket en rekke mindre, men gjentatte brudd på regelverket. Videre vil krav om tilbakebetaling kunne benyttes i tilfeller hvor en skole ikke har rettet seg etter et pålegg om retting.

Tilbakeholdelse av tilskudd

Tilsynsmyndigheten kan på samme vilkår som de andre reaksjonshjemlene holde tilbake tilskudd, jf. privatskoleloven § 7-2 a andre ledd. Når tilsynsmyndigheten holder tilbake tilskudd er det et virkemiddel for å få skolen til å rette opp et forhold som er i strid med regelverket. Når forholdet er rettet, skal de tilbakeholdte tilskuddsmidlene utbetales til skolen.

Tilbaketrekking av godkjenning

Tilsynsmyndigheten kan på samme vilkår som de andre reaksjonshjemlene trekke godkjenningen tilbake, jf. privatskoleloven § 7-2 a andre ledd. Å trekke tilbake godkjenningen til å drive skole er den mest alvorlige reaksjonen tilsynsmyndigheten har. Et sentralt moment når tilsynsmyndigheten vurderer å trekke godkjenningen til en skole er om det er tillitt til at skolen er egnet til å drive skole framover.

Karantene

Med virkning fra 1. august 2015 ble det innført hjemmel til å pålegge skolen eller den ansvarlige personen karantene, jf. privatskoleloven § 7-2 b. Det følger av Prop. 84 L (2014–2015) punkt 15.1 at innføringen av en karantenehjemmel var begrunnet med at det i enkelte tilfeller kan være et berettiget behov for midlertidig å utestenge aktører fra å drive virksomhet etter loven, for eksempel i tilfeller hvor en skole mister godkjenningen på grunn av alvorlige eller gjentatte regelbrudd eller brudd på forutsetningene for godkjenningen, og hvor den samme personkretsen søker nye godkjenninger eller driftsendringer ved andre skoler etter kort tid.

Vilkårene for å pålegge karantene er strenge, jf. § 7-2 b første ledd. Det må foreligge særlig alvorlige forhold i strid med loven, og disse må klart svekke tilliten til at skolen eller de ansvarlige personene er egnet til å drive skole i samsvar med regelverket, jf. merknaden til bestemmelsen i Prop. 84 L (2014–2015) punkt 19.1. Karantene kan bare benyttes ved brudd på privatskoleloven og tilhørende forskrifter, ikke ved brudd på annet regelverk, jf. punkt Prop. 84 L (2014–2015) punkt 15.4.3.

Hjemmelen til å pålegge karantene er ikke benyttet per 3. februar 2025.

Tvangsmulkt i skolemiljøsaker

Elevene i godkjente private skoler har det samme vernet med hensyn til skolemiljø som elever i offentlig skole. Opplæringsloven kap. 12 om elevens skolemiljø gjelder derfor også for godkjente private skoler, jf. privatskoleloven § 2-4 andre ledd. Etter opplæringsloven § 12-8 har statsforvalteren og klageinstansen hjemmel til å fastsette tvangsmulkt for å sikre gjennomføring av vedtak etter opplæringsloven § 12-6 om håndheving av plikten til å sikre et trygt og godt psykososialt skolemiljø i enkeltsaker.

3.1.3.2 Om overtredelsesgebyr

Overtredelsesgebyr er den vanligste typen administrativ sanksjon, og karakteriseres ved at forvaltningen pålegger en fysisk eller juridisk person å betale et pengebeløp til det offentlige som en reaksjon ved brudd på en handlingsnorm fastsatt i lov, forskrift eller i en individuell avgjørelse, jf. Prop. 81 L (2021–2022) pkt. 3.3. I tillegg må reaksjonen falle inn under definisjonen i forvaltningsloven § 43 annet ledd ved at den regnes som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK).

Det følger av forvaltningsloven § 44 første ledd at forvaltningsorganer kan ilegge overtredelsesgebyr når det er fastsatt i lov.

Tilsyn og reaksjonshjemler er regulert i privatskoleloven kapittel 7, jf. §§ 7-2, 7-2 a og 7-2 b. Privatskoleloven har i dag ingen bestemmelser om overtredelsesgebyr.

3.1.3.3 Regulering av overtredelsesgebyr i annet regelverk

Universitets- og høyskoleloven

Tilsyn og reaksjonshjemler er regulert i ny universitets- og høyskolelov kapittel 6.

NOKUT er delegert myndigheten til å føre tilsyn med private universiteter og høyskoler. Ved brudd på bestemmelser gitt i eller i medhold av loven, kan NOKUT ilegge reaksjoner, jf. universitets- og høyskoleloven §§ 6-7 til 6-10.

Overtredelsesgebyr for private universiteter og høyskoler er regulert i universitets- og høyskoleloven § 6-9 andre ledd. Dersom en institusjon, eller noen som opptrer på vegne av den, forsettlig eller uaktsomt overtrer bestemmelser gitt i eller i medhold av loven, kan departementet ilegge institusjonen et overtredelsesgebyr. Skyldkravet er alminnelig uaktsomhet, og er nytt i ny universitets- og høyskolelov. Innføringen av skyldkravet følger opp en lovendring i forvaltningsloven § 46 som kom på bakgrunn av en dom i den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD, G.I.E.M. S.r.l. med flere mot Italia).

Det er presisert i merknaden til § 6-9 i Prop. 126 L (2022–2023) at overtredelsesgebyr må være en forholdsmessig reaksjon og at størrelsen på overtredelsesgebyret fastsettes i hvert enkelt tilfelle.

Overtredelsesgebyrets størrelse er fastsatt i forskrift om private universiteter, høyskoler og fagskoler – krav til regnskap mv.

Fagskoleloven

Tilsyn og reaksjonshjemler er regulert i fagskoleloven kapittel 6.

NOKUT er delegert tilsynsmyndighet og myndighet til å ilegge sanksjoner etter fagskoleloven. Ved brudd på bestemmelsene i fagskoleloven, kan NOKUT ilegge reaksjoner, jf. fagskoleloven §§ 34 til 38.

Overtredelsesgebyr for private fagskoler er regulert i fagskoleloven § 37. Dersom en privat fagskole, eller noen som opptrer på vegne av den, forsettlig eller uaktsomt overtrer bestemmelser gitt i eller i medhold av loven, kan departementet ilegge fagskolen et overtredelsesgebyr. Skyldkravet er alminnelig uaktsomhet, og er nytt i fagskoleloven. Innføringen av skyldkravet følger opp en lovendring i forvaltningsloven § 46 som kom på bakgrunn av en dom i EMD (G.I.E.M. S.r.l. med flere mot Italia).

Overtredelsesgebyrets størrelse skal fastsettes i hvert enkelt tilfelle, jf. § 37 andre ledd. Størrelsen på gebyret skal være proporsjonal med overtredelsen.

Overtredelsesgebyrets størrelse følger av forskrift om private universiteter, høyskoler og fagskoler – krav til regnskap mv.

Barnehageloven

Barnehageloven har i dag ingen bestemmelser om overtredelsesgebyr.

3.1.3.4 Grunnloven og EMK artikkel 6

Ileggelse av overtredelsesgebyr er en administrativ sanksjon som er å regne som straff etter Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) artikkel 6. De prosessuelle garantiene som følger av EMK ved straff, gjelder derfor ved ileggelse av overtredelsesgebyr. Blant disse kravene er retten til å få saken avgjort av en uavhengig og upartisk domstol etter en rettferdig rettergang. Det er likevel klart at sanksjonen ikke må ilegges av en domstol, i motsetning til straffesanksjoner etter Grunnloven (Grl.) § 96, jf. Rt. 2014 s. 620.Forvaltningslovens krav til enkeltvedtak oppfyller de andre prosessuelle garantiene, som forhåndsvarsel og retten til å uttale seg.

Hva som regnes som straff er ulikt etter EMK artikkel 6 og Grl. § 96. Etter Grl. § 96 kan ingen straffes uten dom. For at departementet skal kunne ilegge overtredelsesgebyr kan gebyret dermed ikke regnes som straff etter den regelen, og det må derfor gjøres en konkret vurdering av om overtredelsgebyr for de private skolene vil regnes som straff etter Grl. § 96. Den rettslige rammen som settes for overtredelsesgebyret vil ha betydning for om det regnes som straff etter Grunnloven.

3.1.4 Høringsforslaget

Departementet foreslo å innføre en ny bestemmelse i privatskoleloven § 7-2 c som gir departementet hjemmel til å ilegge privatskoler et overtredelsesgebyr dersom skolen overtrer bestemmelser gitt i privatskoleloven, tilhørende forskrifter eller forutsetningene for godkjenningen. Ved vurderingen av om det skal ilegges overtredelsesgebyr, og eventuelt utmåling av et gebyr, foreslo departementet at det også kan legges vekt på eventuelle brudd på bestemmelser i andre lover dersom det svekker tillitten til skolen. Videre foreslo departementet at det innføres en hjemmel for departementet til å fastsette forskrift om overtredelsesgebyr. Det ble foreslått en øvre ramme for ileggelse av overtredelsesgebyr på 5G.

3.1.5 Høringsinstansenes syn

Totalt ti høringsinstanser har uttalt seg om overtredelsesgebyr i høringen. Flertallet støttet behovet for et mer fleksibelt reaksjonssystem, men noen var uenig i deler av innretningen for overtredelsesgebyr.

Abelia, Blå Kors, Egil Danielsens stiftelse, Kristne friskolers forbund, Misjonssambandet og Steinerskoleforbundet skriver alle at de mente den foreslåtte rammen på 5G var for høy for overtredelsesgebyr. De mente 1G bør være tilstrekkelig gitt at privatskolene er små sammenlignet med private høyskoler.

Flere av høringsinstansene mente at overtredelsesgebyr ikke bør kunne brukes på brudd på andre bestemmelser enn økonomibestemmelsene. Steinerskoleforbundet argumenterte med at det blir stor forskjell mellom tilsynsregelverket for offentlige og private skoler hvis private skoler kan bli ilagt overtredelsesgebyr i tilfeller der offentlige skoler kun blir pålagt retting. De samme høringsinstansene mente også at det ikke bør kunne legges vekt på brudd på andre lover, da dette går ut over direktoratets kompetanseområde.

Andre høringsinstanser var positive til at private skoler skal kunne ilegges overtredelsesgebyr. Norges fag- og friskolers landsforbund støttet at beløpets størrelse kan vurderes fra sak til sak der det kan legges vekt på både bruddets alvorlighet, men også skolens størrelse.

Tre av høringsinstansene mente tvangsmulkt ville vært et mer egnet virkemiddel. Flere høringsinstanser, blant annet Kristne friskolers forbund, var tydelige på at det ikke må legges begrensninger på hvilke midler som kan brukes til å dekke et eventuelt overtredelsesgebyr.

3.1.6 Departementets vurdering

3.1.6.1 Behovet for overtredelsesgebyr

Et effektivt tilsyn og hensiktsmessige reaksjonsmidler skal bidra til å sikre at alle elever får den opplæringen de har krav på ved at reglene i privatskoleloven følges og sikre at statlige tilskudd brukes i samsvar med forutsetningene.

Muligheten til å kunne ilegge overtredelsesgebyr vil utvide pakken med reaksjonsmidler. Departementet mener det vil være positivt for tilsynsmyndigheten, og vil gjøre det enklere å finne riktig og forholdsmessig reaksjon på regelbrudd. Dette vil etter departementets vurdering også være positivt for skolene. Overtredelsesgebyr vil for eksempel kunne bli brukt i enkelte situasjoner hvor det etter dagens regelverk og praksis ville være aktuelt å kreve statstilskudd tilbakebetalt. Overtredelsesgebyr kan i visse saker være en mer forholdsmessig og passende reaksjon enn å kreve tilskudd tilbakeført. Det kan for eksempel gjelde tilfeller hvor det er avdekket brudd på forbudet mot utlån, men hvor forholdet kan rettes ved at de utlånte midlene tilbakeføres til skolen. Dette tilfellet innebærer da at tilsynsmyndigheten pålegger retting, gjennom tilbakeføring av midler, og et mindre overtredelsesgebyr hvis sakens karakter tilsier at det vil være forholdsmessig. I mer alvorlige tilfeller kan likevel tilbakebetaling være et riktig alternativ også i slike tilfeller.

I enkelte tilfeller er det også et behov for tilsynsmyndigheten å kunne ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på andre bestemmelser enn økonomibestemmelsene. Tilsynsmyndigheten må uansett gjøre en samlet vurdering av hva som vil være en forholdsmessig reaksjon sett i lys av alvorligheten av regelverksbruddet, mulighet for retting osv.

Overtredelsesgebyr skiller seg fra de nåværende reaksjonsformene ved at det ikke har til formål å rette opp et pågående lovbrudd, men er en sanksjon som kan gis i etterkant av et lovbrudd der retting alene ikke anses som en tilstrekkelig reaksjon.

Etter en konkret vurdering vil et overtredelsesgebyr i enkelte særlig alvorlige saker også kunne være en aktuell reaksjon i kombinasjon med et tilbakebetalingskrav. Departementet vil likevel peke på at et tilbakebetalingskrav er en streng reaksjon som skal forbeholdes alvorlige tilfeller av ulovlig bruk av statstilskudd og skolepenger, og at det derfor skal mye til å ilegge både overtredelsesgebyr og tilbakebetalingskrav.

Å holde tilbake tilskuddsmidler skiller seg fra overtredelsesgebyr ved at det er ment å være et middel for å få skolen til å rette det ulovlige forholdet. Tilbakeholdelse av midler er ingen straffelignende reaksjon. Dersom bruddet er alvorlig kan det være situasjoner der det er hensiktsmessig å holde tilbake tilskudd for å få skolen til å rette samtidig som det utstedes et overtredelsesgebyr. Overtredelsesgebyr skal imidlertid bare brukes hvis det er en forholdsmessig reaksjon, og skal ikke brukes hvis det anses som tilstrekkelig å kreve retting og eventuelt holde tilbake tilskudd til retting er gjennomført.

Noen av høringsinstansene mener at tvangsmulkt burde ha blitt innført framfor overtredelsesgebyr. Overtredelsesgebyr skiller seg fra tvangsmulkt, hvor formålet er å bruke kravet om å betale et pengebeløp som et middel for å stoppe en pågående overtredelse. I opplæringsloven § 12-8 er det innført en hjemmel om tvangsmulkt for å sikre gjennomføringen av et vedtak om skolemiljø. Departementet vurderer at virkeområdet til overtredelsesgebyr er bredere og treffer behovet for et mer fleksibelt reaksjonssystem bedre enn hva tvangsmulkt ville ha gjort.

På denne bakgrunn mener departementet at det foreligger et behov for å kunne ilegge overtredelsesgebyr når det er en forholdsmessig reaksjon på et regelbrudd.

3.1.6.2 Hvilke overtredelser kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr

Privatskoleloven regulerer grunnskoleopplæring og videregående opplæring i private skoler med rett til statstilskudd. Opplæringen ved godkjente private skoler skal være «jamgod» med den som tilbys i offentlig skole, jf. privatskoleloven § 2-3 første ledd, og privatskoleloven med forskrifter inneholder derfor en rekke krav til skolenes innhold og kvalitet. Elevenes rettigheter, blant annet til et trygt og godt skolemiljø, jf. privatskoleloven § 2-4 andre ledd, er i det vesentlige de samme etter privatskoleloven som etter opplæringsloven. Godkjente private skoler er i hovedsak finansiert gjennom statstilskudd, og loven har krav om at statstilskuddet og skolepengene i sin helhet skal komme elevene til gode, jf. privatskoleloven § 6-3.

Etter departementets vurdering vil overtredelsesgebyr i prinsippet kunne være en relevant reaksjonsform ved brudd på tilnærmet alle bestemmelsene i privatskoleloven og forutsetningene for skolens godkjenning. Dette forutsatt at overtredelsesgebyr etter en konkret vurdering av det aktuelle regelbruddets art og omfang vil være en forholdsmessig reaksjon. Overtredelsesgebyr er ment å skulle være en alternativ reaksjon i tilfeller hvor dagens reaksjonshjemler ikke passer, og vil samtidig være en selvstendig reaksjon som vil supplere de øvrige reaksjonene i loven. Overtredelsesgebyr er ment å kunne brukes alene eller i kombinasjon med andre reaksjoner. Særlig aktuelt vil det kunne være i kombinasjon med pålegg om retting av regelstridige forhold. Overtredelsesgebyr vil også være en aktuell reaksjon for brudd på bestemmelser i privatskolelovens forskrifter. For å ivareta behovet for forutberegnelighet for skolene vil det for brudd på forskrifter gitt i medhold av privatskoleloven bli regulert i den aktuelle forskriften hvilke regelbrudd som kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr, og hjemmelen for denne reguleringen foreslås tatt inn i loven.

Fire av høringsinstansene har tatt til orde for at det kun bør være brudd på økonomibestemmelsene som skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Dette blir begrunnet blant annet i hensynet til likebehandling med offentlige skoler og at de reglene som er like for private og offentlige skoler ikke bør kunne sanksjoneres ulikt.

Departementet mener det er flere forskjeller mellom private og offentlige skoler som gjør at overtredelsesgebyr er et relevant reaksjonsmiddel for private skoler ved brudd på bestemmelser som også gjelder de offentlige skolene. Staten og kommunene har styrings- og kontrollvirkemidler for de offentlige skolene som de ikke har for de private. For de private skolene er det reaksjonsmulighetene i privatskoleloven som er hovedvirkemidlene for å følge opp lovbrudd. Skolene, som er private rettssubjekter, har statsstøtte i stor utstrekning. I tillegg er systemet tillitsbasert i form av at tilsyn gjennomføres som stikkprøvekontroll etter en risikovurdering. Derfor er det viktig at det er et reaksjonssystem på plass som både er forholdsmessig, men også som gir det offentlige mulighet til å ilegge reaksjoner når loven ikke følges.

Videre mener departementet det er sentralt at tilsynsmyndigheten ikke har andre reaksjonsmuligheter enn retting, tilbakeholdelse av tilskudd og tilbaketrekking av godkjenning ved andre lovbrudd enn ved brudd på § 6-3.

Bruken av overtredelsesgebyr er ikke begrenset til enkelte brudd, men bruken av en slik reaksjon må være forholdsmessig. Det vil si at reaksjonen må stå i forhold til bruddets alvorlighet. Departementet legger til grunn at overtredelsesgebyr kun vil være en forholdsmessig reaksjon ved mer alvorlige eller gjentagende brudd.

Godkjente private skoler forvalter et viktig samfunnsansvar. De er betrodd oppgaven med å stå for barn og unges opplæring, som et alternativ til den offentlige skolen og med statlig finansiering. Dersom de ikke etterlever bestemmelser som er viktige for elevene, kan et overtredelsesgebyr fungere som et insentiv til å rette praksis og som et preventivt virkemiddel. Ved vurderingen av om det skal ilegges overtredelsesgebyr, og utmålingen av et slikt gebyr, mener departementet at det også kan legges vekt på ev. brudd på bestemmelser i andre lover (som f.eks. barneloven eller likestillings- og diskrimineringsloven), som er egnet til å svekke tillitten til skolen. Det kan for eksempel være i tilfeller hvor det under tilsyn avdekkes brudd på sentrale barnerettigheter, som barnets rett til valg av utdanning etter barneloven § 32, likestillings- og diskrimineringsloven eller annen lovgivning som er av betydning for elevenes skolegang. Departementet viser i denne sammenheng også til punkt 3.5 nedenfor.

Noen av høringsinstansene har tatt til orde for at direktoratet ikke bør vurdere annet regelverk enn de forvalter. Departementet vil bemerke at det kun er i vurderingen av om overtredelsesgebyr skal brukes som sanksjon og i utmålingen at det vil være relevant å legge vekt på brudd på andre lover og forskrifter. I tillegg vil ikke dét alene være relevant, men forholdet må i tillegg svekke tilliten til skolen. Departementet mener at de private skolene forvalter et så viktig samfunnsansvar at det i utmålingen av overtredelsesgebyret må kunne være relevant å legge vekt på andre brudd. Det er allerede i privatskoleloven § 7-2 a tredje ledd hjemmel for å ilegge reaksjoner ved brudd på andre lover og forskrifter som svekker tilliten til skolen. Denne måten å vurdere lovbrudd på vil derfor ikke være ny for direktoratet.

På denne bakgrunn mener departementet at hjemmelen til å ilegge overtredelsesgebyr skal gjelde brudd på regler gitt i privatskoleloven, og forutsetningene for godkjenningen. I vurderingen av om det skal ilegges gebyr og gebyrets størrelse vil brudd på andre lover som svekker tillitten til skolen være relevant.

Privatskolelovens alminnelige regler om bruken av statstilskudd og skolepenger, tilsyn og mulige reaksjonsformer gjelder også for skoler godkjent etter privatskoleloven kapittel 6A «Diverse skoler som gir yrkesretta opplæring». Det ble ikke eksplisitt omtalt i høringen om regelen om overtredelsesgebyr også skal gjelde for disse skolene. Ettersom de andre reaksjonshjemlene er regulert likt for skoler godkjent etter kapittel 6A og øvrige privatskoler med rett til statstilskudd, mener departementet at tilsynsmyndighets anledning til å ilegge overtredelsesgebyr også skal gjelde for 6A-skolene.

3.1.6.3 Om ileggelse av overtredelsesgebyr

Om ileggelsen

Utdanningsdirektoratet er delegert tilsynsmyndighet for regelverksetterlevelse i private skoler. Det er dermed Utdanningsdirektoratet som vedtar de mulige reaksjonene som er regulert i § 7-2 a. Departementet vil derfor delegere myndigheten til å ilegge overtredelsesgebyr til Utdanningsdirektoratet. Departementet vil være klageinstans.

Etter privatskoleloven § 5-1 første ledd er det styret som er det øverste ansvarlige organet for skolen. Styret skal sørge for at skolen blir drevet i samsvar med gjeldende regler og forskrifter, jf. § 5-2. Skolen er i dag adressat for økonomiske reaksjoner etter privatskoleloven § 7-2 a andre ledd, og det er skolen som vil kunne ilegges et eventuelt overtredelsesgebyr.

Et vedtak om overtredelsesgebyr vil være tvangsgrunnlag for utlegg med mindre en klage på vedtaket gis oppsettende virkning, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 bokstav d. For å unngå dobbeltregulering med tvangsfullbyrdelsesloven, ser ikke departementet grunn til å gå videre med forslaget i høringen om at dette også skal fremgå av privatskoleloven.

Krav om skyld for å kunne ilegge overtredelsesgebyr

I forvaltningsloven (fvl.) § 46 første ledd er det innført et krav til skyld for å ilegge foretak administrative sanksjoner. Forvaltningsloven ble endret i juli 2022 på bakgrunn av dom 28. juni 2018 i storkammer i den europeiske menneskerettsdomstolen (G.I.E.M. S.r.l med flere mot Italia (sak nr. 1828/06, 34163/07 og 19029/11)). Dette er nærmere omtalt i Prop. 81 L (2021–2022).

Skyldkravet er uaktsomhet med mindre noe annet er bestemt i den enkelte særlov. Uaktsomhet skal her forstås som alminnelig (simpel) uaktsomhet. Uaktsomhetskravet kan oppfylles av en eller flere enkeltpersoner som opptrer på vegne av foretaket, inkludert anonyme gjerningspersoner. Ansvaret kan også oppfylles gjennom summen av flere enkeltpersoners adferd (kumulative feil). Dette er nærmere omtalt i Prop. 81 L (2021–2022) punkt 4 til 7.

I særlovgivningen kan det gis regler om et tilnærmet objektivt ansvar etter en konkret vurdering av behovet, og av om et slikt ansvar ligger innenfor de rammene som EMK har etablert. Unntak fra skyldkravet kan tenkes der det er klart forutsatt i forarbeidene at et annet skyldkrav skal gjelde på grunn av særlige forhold. Det skal likevel en del til for å kunne legge til grunn at det foreligger en slik forutsetning. Det er ikke tilstrekkelig at det uttales i forarbeidene at ansvaret er objektivt i tråd med tidligere forvaltningslov § 46, jf. Prop. 81 L (2021–2022) 7.4.

Den private skolens ansvar for å drive i samsvar med privatskoleloven er objektivt. Det innebærer at skolen i utgangspunktet har det rettslige ansvaret for et lovbrudd uavhengig av om noen kan lastes for dette. De reaksjonsmidlene som i dag finnes i privatskoleloven § 7-2 a kan dermed ilegges uavhengig av skyld. Departementet vil imidlertid peke på at et overtredelsesgebyr skiller seg fra de allerede eksisterende reaksjonsformene i privatskoleloven. Dette gjelder særlig fordi overtredelsesgebyr ikke har som formål å rette opp i et ulovlig forhold på samme måte som for eksempel et tilbakebetalingskrav, men har et mer pønalt preg. Overtredelsesgebyr skal videre virke preventivt. På bakgrunn av dette mener departementet at det ikke skal gjøres unntak fra regelen om skyld i forvaltningsloven § 46 første ledd for ileggelse av overtredelsesgebyr etter privatskoleloven.

Om fastsetting og utmåling av overtredelsesgebyr

I henhold til fvl. § 44 andre ledd kan overtredelsesgebyr ilegges etter faste satser eller utmåles i det enkelte tilfellet (individuell utmåling). Det er flere hensyn som gjør seg gjeldende ved brudd på en bestemmelse i privatskoleloven, og som vil kunne ha innvirkning på hvor stort et overtredelsesgebyr bør være. Ettersom privatskolene er ulike når det kommer til størrelse på skolen og mottatt tilskudd, mener departementet at overtredelsesgebyrets størrelse skal fastsettes i det enkelte tilfellet. En løsning med standardiserte satser for gebyret ville gitt urimelige utslag på grunn av mangfoldet i sektoren.

Etter fvl. § 44 andre ledd skal departementet fastsette et maksimumsbeløp for overtredelsesgebyr. Departementet mener maksimumsbeløpet bør fastsettes og reguleres i forskrift, og mener derfor det bør tas inn en forskriftshjemmel for departementet til å fastsette nærmere regler om overtredelsesgebyr. I tillegg til et maksimumsbeløp, vil departementet vurdere å fastsette regler blant annet om utstedelse, forfall, klage og lemping av overtredelsesgebyret.

Departementet mener det er mest hensiktsmessig at rammen er angitt i folketrygdens grunnbeløp, tilsvarende som var i forskrift om overtredelsesgebyr etter universitets- og høyskoleloven og fagskoleloven. Grunnbeløpet justeres hvert år og per 1. mai 2024 utgjør én G 122 225 kr.

Flere høringsinstanser har gitt innspill om at departementets forslag om 5G som øvre ramme er for høyt. Disse høringsinstansene viser til at det i mange tilfeller vil overstige kravet om tilbakebetaling av statstilskudd, at det vil være vanskelig for mange privatskoler å håndtere et slik krav og at privatskolene ikke kan sammenlignes med universiteter og høyskoler i størrelse. De mener at departementet derfor bør fastsette 1G som øvre ramme for overtredelsesgebyr.

Departementet viser til at i forskrift om overtredelsesgebyr etter universitets- og høyskoleloven og fagskoleloven, som ble opphevet 1. august 2024, var den øvre rammen for overtredelsesgebyr satt til 5G. I forskrift om private universiteter, høyskoler og fagskoler – krav til regnskap mv. er den øvre rammen for overtredelsesgebyr på 1 500 000 kr. Selv om privatskolene ikke nødvendigvis kan sammenlignes med private universiteter og høyskoler, mener departementet at det er naturlig å kunne sammenligne privatskolene med private fagskoler. Departementet mener imidlertid at 1 500 000 kr. er en for høy ramme, og at reguleringen på 5G som tidligere gjaldt også for de private fagskolene som utgangspunkt en mer fornuftig øvre ramme for privatskolene. Departementet har likevel forståelse for at flere av høringsinstansene mener at 5G er en høy øvre ramme for privatskolene. Departementet har derfor etter ny vurdering landet på at 3G vil være tilstrekkelig. Departementet mener det vil være en fordel å få erfaringer med ordningen før det eventuelt vurderes om det er grunnlag for en høyere ramme for slikt gebyr. Departementet vil også presisere at det skal mye til for at det vil være forholdsmessig å ilegge overtredelsesgebyr på 3G, og at overtredelsesgebyr i den størrelsesorden må være forbeholdt de svært alvorlige eller gjentatte og alvorlige lovbruddene. Utgangspunktet er at regelbruddene som ikke er av en slik karakter skal møtes med mindre gebyr, noe departementet antar at vil gjelde de fleste sakene der overtredelsesgebyr er aktuelt.

Et vedtak om overtredelsesgebyr vil i seg selv oppleves som en sanksjon for skolen. Det er derfor ikke en forutsetning for at overtredelsesgebyret skal virke preventivt at gebyret må være høyt. Videre skal direktoratet i utmålingen ta hensyn blant annet til den private skolens størrelse og økonomiske situasjon, alvorligheten i regelbruddet, den preventive virkningen mv. De momenter som er trukket opp i fvl. § 46 andre ledd om overtredelsesgebyr for foretak, vil være relevante for den skjønnsmessige vurderingen av størrelsen på gebyret.

Overtredelsesgebyr etter privatskoleloven vil tilfalle statskassen etter innkreving i samsvar med forvaltningsloven. Bakgrunnen for dette er at forvaltningsorganer som treffer vedtak om overtredelsesgebyr vil kunne få egeninteresse i håndhevingen og utmålingen dersom inntektene skulle tilfelle forvaltningsorganet, jf. Prop. 62 L (2015–2016) side 170.

Hvilke midler som skal kunne brukes til å dekke overtredelsesgebyr var ikke et tema i høringen. Flere høringsinstanser har likevel gitt innspill om at det ikke må legges føringer på hvilke midler som kan brukes til å betale overtredelsesgebyret, slik det er gjort for tilbakebetalingskrav.

Privatskoleloven § 6-3 fastsetter at statstilskudd og skolepenger skal komme elevene til gode. Den samlede reguleringen av de private skolenes bruk av statstilskudd, skolepenger og eventuelle inntekter fra skolevirksomhet og tilleggsvirksomhet, innebærer at skolene, med mindre de mottar gaver eller andre bidrag som kan disponeres fritt, ikke vil ha midler utover det de mottar i statstilskudd og skolepenger. Ut fra en helhetlig vurdering, hvor departementet har lagt vekt på formålet med overtredelsesgebyr og den samlede reguleringen av skolenes økonomi, legger departementet til grunn at skolene ikke kan benytte statstilskudd til å dekke et gebyr, og derfor må bruke eventuelle frie midler og foreldrenes betaling av skolepenger til å dekke gebyret. Med «frie» midler forstås midler som stammer fra gaver eller andre bidrag som skolen kan disponere fritt.

Departementet legger til grunn at det vil være tilstrekkelig at skolene sannsynliggjør overfor tilsynsmyndigheten at gebyret er dekket med andre midler enn statstilskudd.

Saksbehandlingsregler

Ileggelse av overtredelsesgebyr er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b. Forvaltningslovens bestemmelser om saksbehandlingen og bestemmelser om saksforberedelse ved enkeltvedtak gjelder ved vedtak om ileggelse av overtredelsesgebyr, med mindre annet er bestemt i særlov. Det innebærer blant annet at parten skal få forhåndsvarsel om vedtak om overtredelsesgebyr, at saken skal være så godt opplyst som mulig og at vedtak om overtredelsesgebyr skal være skriftlige og oppfylle kravene til begrunnelse. Et vedtak om overtredelsesgebyr vil kunne påklages.

I tillegg til de generelle saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven, er det regulert nærmere saksbehandlingsregler ved bruk av overtredelsesgebyr i forvaltningsloven § 44. I forvaltningsloven er det også gitt generelle regler for saker om administrative sanksjoner i kapittel IX. Departementet mener derfor at det ikke er behov for særlige saksbehandlingsregler om overtredelsesgebyr i privatskoleloven.

Tilsynsmyndigheten skal få tilgang til dokumentasjon fra eieren av skolen eller nærstående av eieren dersom det er behov for dokumentasjon i forbindelse med tilsynet, jf. privatskoleloven § 7-2 første ledd. Dette omfatter også opplysninger som er nødvendige for å ta stilling til reaksjonsbruk, inkludert opplysninger som er nødvendige for å ta stilling til et eventuelt overtredelsesgebyr. Pålegg om opplysninger vil følge framgangsmåten i forvaltningsloven § 14.

Som beskrevet i punkt 3.1.3.4 er ileggelse av overtredelsesgebyr å regne som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjonen artikkel 6, og de prosessuelle garantier som følger av EMK ved straff, vil gjelde ved ileggelse av overtredelsesgebyr.

3.1.6.4 Om forholdet til Grunnloven og EMK

Utgangspunktet er at lovgivers karakteristikk av en reaksjon er avgjørende for om overtredelsesgebyr skal regnes som straff etter Grunnloven eller ikke, jf. Rt. 2014 s. 620. Etter departementets syn vil ikke et overtredelsesgebyr etter privatskoleloven være å regne som straff etter Grl. § 96. Overtredelsesgebyr er heller ikke karakterisert som straff etter straffeloven.

De private skolene forvalter et viktig samfunnsansvar, mottar statlig finansiering og skal følge regelverket på sitt område. Reglene i privatskoleloven er i stor grad gitt for å hensynta elevene og sikre forsvarlig skoledrift. I tillegg til dette er det klageadgang på vedtak om overtredelsesgebyr og det er adgang til domstolsprøving. Overtredelsesgebyr er en sanksjon som skal rettes mot skolen som rettssubjekt og ikke mot enkeltpersoner. Videre mener departementet at en øvre ramme på 3G, der kun de mest alvorlige lovbruddene skal kunne sanksjoneres med maksbeløpet, ikke vil være uforholdsmessig tyngende for de fleste av de private skolene. Departementet mener disse momentene tilsier at overtredelsesgebyr i privatskoleloven regnes som en administrativ sanksjon og ikke straff etter Grl. § 96. Det betyr at Grunnloven etter departementets vurdering ikke er til hinder for at departementet med hjemmel i lov kan ilegge overtredelsesgebyr.

3.2 Privatskolers klagerett på vedtak om skolebytte

3.2.1 Bakgrunnen for forslaget

Pålagt skolebytte innebærer at en elev må bytte skole mot sin vilje dersom elevens oppførsel i alvorlig grad går ut over sikkerheten eller opplæringen til en eller flere medelever. I en dom avsagt 17. juli 2023 (TOSL-2023-64954) konkluderte Oslo tingrett med at private skoler har klagerett på kommunale eller fylkeskommunale vedtak om pålagt skolebytte for en elev. Ifølge domspremissene hadde den private skolen også rett til å klage på kommunens vurdering om å ikke pålegge en elev å bytte skole.

Dommen innebærer at det tilsynelatende er ulike regler om klagerett på vedtak om pålagt skolebytte avhengig av om eleven går i en offentlig eller privat skole. Når en kommune eller fylkeskommune fatter vedtak om skolebytte for en elev i offentlig skole er skolen en del av kommunen eller fylkeskommunen som fatter vedtak, og har dermed ingen parts- eller klagerettigheter.

I dommen fra Oslo tingrett har den private skolen fått en partsposisjon som de offentlige skolene ikke har i slike saker. Dette er en forskjell som ikke er tilsiktet etter dagens regelverk. I lys av dommen fra Oslo tingrett, ser departementet at det er behov for å tydeliggjøre reglene om klage på pålagt skolebytte, blant annet for å sikre lik regulering for offentlige og private skoler.

3.2.2 Høringen

Forslag om å lovfeste at private skoler ikke har klagerett på vedtak om pålagt skolebytte ble sendt på høring 23. oktober 2024, sammen med forslag om å innføre en hjemmel til å ilegge skoler godkjent etter privatskoleloven et overtredelsesgebyr, se punkt 3.1. Fristen for å komme med innspill var 31. desember 2024. Se punkt 3.1.2 for opplisting av mottakerne av høringen, og oversikt over hvem departementet har fått høringssvar fra.

3.2.3 Gjeldende rett

Privatskoleloven § 2-4 andre ledd sier at opplæringsloven kap. 12 om elevene sitt skolemiljø og § 13-2 om skolebytte også gjelder for skoler godkjent etter privatskoleloven. I saker om skolebytte er det hjemkommunen eller hjemfylket som fatter vedtak.

Opplæringsloven § 13-2 gir kommunen og fylkeskommunen muligheten til å vedta pålagt skolebytte for en elev dersom oppførselen til eleven går alvorlig ut over tryggheten eller læringen til en eller flere medelever. Etter andre ledd skal eleven ikke flyttes hvis mindre inngripende tiltak vil kunne avhjelpe situasjonen. Eleven skal heller ikke flyttes dersom det fører til at eleven må flytte hjemmefra, eller gjør at daglig skyss blir uforsvarlig. En elev i videregående skole skal heller ikke flyttes dersom det fører til at eleven må bytte utdanningsprogram.

I Prop. 57 L (2022–2023) om ny opplæringslov er det i særmerknaden til § 13-2 tredje ledd slått fast at fylkeskommunene og kommunene selv velger om de vil bruke adgangen til å pålegge skolebytte for en elev.

3.2.4 Høringsforslaget

Forslaget i høringen gikk ut på at det fastsettes i privatskoleloven § 2-4 andre ledd fjerde punktum at private skoler ikke har klagerett på enkeltvedtak om pålagt skolebytte.

3.2.5 Høringsinstansenes syn

Sju høringsinstanser har gitt merknad til forslaget om at private skoler ikke skal ha klagerett på vedtak om tvungent skolebytte. Av disse høringsinstansene var det to høringsinstanser, Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus og Norske fag og friskolers landsforbund, som støttet forslaget og fem høringsinstanser , Bergen kommune, Abelia, Blå Kors, Kristne friskolers forbund og Steinerskoleforbundet,som var imot forslaget.

Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus mente at det er særlig viktig at reglene for klagerett tydeliggjøres. Statsforvalteren er klageinstans i disse sakene.

Abelia, Kristne friskolers forbund og Steinerskoleforbundet mente at det er store forskjeller mellom private og offentlige skoler som tilsier at klageadgangen burde være ulik. De pekte på at det er kommunen/fylkeskommunen som beslutter pålagt skolebytte og at disse ikke kan vedta at en elev skal flyttes til en privat skole. Kommunen/fylkeskommunen beslutter derfor på vegne av sine egne skoler og har, etter disse høringsinstansenes syn egeninteresse i saken. De mente også at store skoleeiere får for mye makt over små private skoler. Bergen kommune mente også at kommunene ofte har egne interesser i saken, og at det vil skape større tillit hvis den private skolen kunne klage til statsforvalteren.

Steinerskoleforbundet argumenterte for at å fjerne klageretten for private skoler fratar både skolene og elevene viktige rettssikkerhetsmekanismer. De viste til tingrettsdommen som slår fast i premissene at når en kommune velger å ikke pålegge skolebytte for en elev fra en privat skole er det et enkeltvedtak. Innskrenkning i klageretten vil dermed føre til at de små private skolenes rettssikkerhet er dårligere.

Steinerskoleforbundet argumenterte også med at det er kommunene som sitter på ressursene til å hjelpe elever med ekstra utfordringer i private skoler og at kommunen dermed har nesten all makt. I tillegg blir rettssikkerheten til andre elever ved skolen svekket når det er en elev som går ut over deres trygghet.

3.2.6 Departementets vurdering

I dommen fra Oslo tingrett er det slått fast at en avgjørelse om å ikke vedta skolebytte for en elev ved en privat skole er et vedtak som kan påklages på samme måte som et enkeltvedtak om å pålegge skolebytte for en elev. I domspremissene heter det at skolen er den som er nærmest til å kunne klage og også ha muligheten til å gå til søksmål. Dommen fastslår at kommunens avgjørelse om å ikke pålegge skolebytte for eleven var et enkeltvedtak og at den private skolen hadde rettslig klageinteresse og dermed kunne klage på at kommunen besluttet å ikke pålegge skolebytte for eleven ved skolen.

Domsslutningen i tingrettsdommen innebærer at det tilsynelatende er ulik klagerett for private og offentlige skoler på avgjørelser om pålagt skolebytte. Dette er en forskjell som ikke er tilsiktet i dagens lovtekst og forarbeider. Det er etter departementets syn uheldig at rettstilstanden skal være ulik for offentlige og private skoler på dette området.

I utgangspunktet vil en eventuell klagerett etter forvaltningsloven stille seg ulikt for vedtak fattet av kommunen når skolen er et privat rettssubjekt som kan ha rettslig klageinteresse, enn for en offentlig skole. Kommunen/ fylkeskommunen og den offentlige skolen tilhører samme rettssubjekt og skolen vil da ikke kunne klage på vedtak som skoleeier treffer. I Prop. 88 L (2018–2019) pkt. 4.5.3.1 står det imidlertid at parten i en sak om pålagt skolebytte etter § 9A-12 (nå § 13-2) normalt bare vil være den eleven som vedtaket retter seg mot, altså den eleven som blir pålagt skolebytte. For mindreårige vil foreldrene som regel opptre på vegne av barnet som er part. I proposisjonen er det lagt til grunn at andre elever og foreldrene deres normalt ikke vil ha rettslig klageinteresse på skolebyttevedtaket. Det er ikke skrevet noe uttrykkelig om private skolers eventuelle klagerett. Departementet mener det ikke er tilsiktet av lovgiver at private skoler skal ha klagerett på disse avgjørelsene. En avgjørelse om å pålegge skolebytte må anses som en reaksjon som er rettet mot en enkeltelev. Det er ikke beskrevet i loven som en søkbar ordning som skal gi en skole, som skal være åpen for alle, spesielle rettigheter.

Departementet ser ikke grunn til å gå nærmere inn på vurderingen av om en beslutning om å ikke vedta pålagt skolebytte for en elev er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven der private skoler vil kunne ha rettslig klageinteresse, da dette allerede er fastslått i domstolen.

Flere av høringsinstansene har tatt til orde for at det er store ulikheter mellom private og offentlige skoler som bygger opp under at det bør være ulik klageadgang. De mener også at det offentlige har egeninteresser i saker om pålagt skolebytte som kan slå ulikt ut om det er en elev ved en offentlig eller privat skole. I tillegg sitter kommunene og fylkeskommunene på midlene som trengs for å kunne få til en bedre løsning rundt den eleven det gjelder. Departementet vil påpeke at kommunene og fylkeskommunene ikke kan legge til grunn egeninteresser i enkeltsaker om de ønsker en elev ved sine skoler eller ikke. De må foreta en saklig vurdering av vilkårene i bestemmelsen og hva som er til det beste både den aktuelle eleven, elevene ved den private skolen og elevene ved den aktuelle offentlige skolen. Både private og offentlige skoler plikter å ha elevenes beste som et grunnleggende hensyn ved sine avgjørelser. Departementet legger til grunn at dette også gjelder de offentlige skoleeierne og at det ikke gjøres ulike vurderinger av dette avhengig av om det gjelder elever ved offentlige eller private skoler.

Steinerskoleforbundet har lagt vekt på at rettssikkerheten til elevene på skolen svekkes gjennom at skolen ikke skal kunne klage på en avgjørelse om å ikke flytte en elev fra en privat skole. Departementet forstår at det kan være krevende for både en privat og offentlig skole hvis en elev påvirker trygghet og læring hos andre elever. Et vedtak om pålagt skolebytte rammer likevel først og fremst den eleven som flyttes. Departementet viser til at andre elever og foreldre normalt ikke vil ha rettslig klageinteresse, jf. Prop. 88 L (2018–2019) pkt. 4.5.3.1. Et tilfelle der en skole mener en elev bør pålegges skolebytte, men kommunen ikke vil fatte en slik avgjørelse vil være lik som for elevene ved en offentlig skole, selv om en kommune i noen tilfeller vil kunne ha flere virkemidler overfor offentlige skoler. Imidlertid vil en elev ved en privat skole kunne ha rett på plass i offentlig skole, og det vil derfor også være mulig for de private skolene og samarbeide med kommunen om å få til frivillig skolebytte i de tilfellene det vil være hensiktsmessig for eleven. Det er også andre deler av regelverket som skal kunne avhjelpe situasjonen og være til de andre elevenes beste i en slik situasjon. For eksempel vil vi nevne skolemiljøregelverket, skolens egne skoleregler og regler om bortvisning.

Etter departementets syn er det dermed kun eleven og foreldrene til mindreårige elever som bør regnes som part og ha rettslig klageinteresse i vedtak om pålagt skolebytte. Vedtak om pålagt skolebytte er svært inngripende for den det gjelder, og skal kun gjennomføres der andre mulige tiltak er gjennomført. I en prosess der eleven potensielt sett må bytte skole mot sin vilje legger departementet til grunn at hensynet til eleven bør være det avgjørende, og ikke rettighetene og pliktene til skolen knyttet til en enkelt elev.

Departementet mener det er flere likheter med at skolen heller ikke har klagerett i vedtak om skolemiljø etter opplæringsloven § 9A-6 jf. § 9A-4, der statsforvalteren er den som gir eleven rettigheter til andre tiltak enn det skolen har satt inn for å gi eleven et bedre skolemiljø, jf. Prop. 57 L (2016–2017) pkt. 6.5.6. Statsforvalteren kan i disse vedtakene også vedta tiltak etter skolereglene, eller pålegge skolebytte uten at skolen har klagerett jf. oppll. § 12-6 fjerde ledd. At skolen ikke kan klage på tiltakene statsforvalteren har pålagt skolen å iverksette, må etter departementets syn også innebære at den ikke kan klage på at statsforvalteren ikke benytter seg av muligheten til å pålegge en elev skolebytte. Departementet mener at det tilsvarende må gjelde når kommunen ikke pålegger skolebytte etter anmodning fra privatskolen.

På bakgrunn av dommen fra Oslo tingrett vurderer departementet at det bør lovfestes at private skoler ikke har klagerett på vedtak om pålagt skolebytte.

Departementet viser til forslaget til nytt fjerde punktum i § 2-4 andre ledd.

3.3 Klageinstans på vedtak om skoleskyss i private videregående skoler

3.3.1 Bakgrunnen for forslaget

Med virkning fra 1. august 2024 ble oppgaven med å være klageinstans for vedtak om skoleskyss i den offentlige videregående opplæringen flyttet fra fylkeskommunen til staten. Som følge av en feil ble det ikke gjennomført tilsvarende endring for skyss etter privatskoleloven.

3.3.2 Høringen

Forslag om å endre klageinstans for vedtak om skoleskyss i private videregående skoler ble sendt på høring 23. oktober 2024, sammen med forslag om å innføre en hjemmel til å ilegge skoler godkjent etter privatskoleloven et overtredelsesgebyr, se punkt 3.1. Fristen for å komme med innspill var 31. desember 2024. Se punkt 3.1.2 for opplisting av mottakerne av høringen, og oversikt over hvem departementet har fått høringssvar fra.

3.3.3 Gjeldende rett

Privatskoleloven § 3-7 tredje ledd andre og tredje punktum sier at departementet er klageinstans ved klage over kommunale og fylkeskommunale vedtak om skyss i grunnskolen, mens det er hjemfylket som er klageinstans ved klage på vedtak om skyss i videregående skoler.

Privatskolelovens regler om klageinstans for vedtak om skoleskyss tilsvarer den tidligere opplæringslovens regler for klage på vedtak om skoleskyss. Etter opplæringsloven av 1998 var det fylkestinget eller særskilte klagenemnder oppnevnt av fylkestinget som var klageinstans for vedtak om skoleskyss, i tråd med hovedregelen i forvaltningsloven § 28 andre ledd. Klageinstans for vedtak om skoleskyss i den videregående opplæringen ble endret i ny opplæringslov som trådte i kraft 1. august 2024, se Prop. 57 L (2022–2023) kapittel 59. Det ble ikke gjort tilsvarende endring i privatskoleloven.

Etter dagens regler er departementet, i praksis statsforvalteren, klageinstans for vedtak om skoleskyss for elever i offentlige og private grunnskoler og elever i offentlige videregående skoler. Det er hjemfylket som er klageinstans for klage på vedtak om skyss for elever i private videregående skoler.

3.3.4 Høringsforslaget

I høringen foreslo departementet at privatskoleloven endres slik at oppgaven som klageinstans for vedtak om skyss for elever ved private videregående skoler flyttes fra hjemfylket til staten.

3.3.5 Høringsinstansenes syn

Trøndelag fylkeskommune, Norske Fag- og Friskolers Landsforbund, Steinerskoleforbundet og Bømlo kommune har uttalt seg om forslaget. Disse fire høringsinstansene støttet forslag om at staten skal være klageinstans for vedtak om skyss for elever ved private videregående skoler.

3.3.6 Departementets vurdering

I ny opplæringslov som trådte i kraft 1. august 2024, ble oppgaven med å være klageinstans for blant annet vedtak om skoleskyss i den videregående opplæringen flyttet fra fylkeskommunen til staten. I Prop. 57 L (2022–2023) kapittel 66 ble det også foreslått en rekke endringer i privatskoleloven for å sikre nødvendig samsvar mellom ny opplæringslov og privatskoleloven, men ved en feil ble det ikke foreslått tilsvarende endringer i privatskolelovens regler om klageinstans for vedtak om skoleskyss i den videregående opplæringen.

Departementet fastholder vurderingen av at det bør være samme instans som behandler klager på vedtak om skyss etter privatskoleloven og klager på vedtak om skyss etter opplæringsloven. Departementet mener derfor at privatskoleloven bør endres slik at oppgaven som klageinstans for vedtak om skyss for elever ved private videregående skoler flyttes fra hjemfylket til staten, slik at staten er klageinstans for alle klager på vedtak om skyss for elever i offentlige og private skoler.

Departementet viser til forslaget til nytt andre punktum i § 3-7 tredje ledd.

3.4 Rettinger i reglene om individuell tilrettelegging

3.4.1 Retting av feil i begrepsbruk

Med virkning fra 1. august 2024 ble privatskoleloven § 3-6 endret som følge av en endring i begrepsbruk og en tredeling av det som tidligere ble kalt spesialundervisning, jf. Prop. 57 L (2022–2023) punkt 25 og punkt 66.5.9. Endringen gikk ut på at personlig assistanse og fysisk tilrettelegging, som tidligere kunne inngå i spesialundervisning, ble skilt ut som egne rettigheter. Den delen av spesialundervisningen som gjelder opplæring, ble gitt benevningen «individuelt tilrettelagt opplæring», mens benevnelsen «individuell tilrettelegging» ble innført som en fellesbetegnelse for individuelt tilrettelagt opplæring, personlig assistanse og fysisk tilrettelegging.

I privatskoleloven § 3-6 andre ledd fjerde punktum ble det ved en feil brukt uttrykket «individuelt tilrettelagt opplæring». Før lovendringen med virkning fra 1. august 2024 var regelen at beregningen av midler måtte være relatert til antallet elever med spesialundervisning. Det har ikke vært hensikten å innskrenke denne regelen, og vilkåret er ment å gjelde alle tre formene for individuell tilrettelegging, og ikke bare «individuelt tilrettelagt opplæring». Departementet foreslår derfor å endre uttrykket «individuelt tilrettelagt opplæring» til «individuell tilrettelegging».

Departementet viser til forslaget til nytt fjerde punktum i § 3-6 andre ledd.

3.4.2 Pedagogisk-psykologisk tjenestes plikt til å hjelpe til med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling i private skoler

God dialog mellom den pedagogisk-psykologiske tjenesten (PPT) i kommunen og den private skolen er en forutsetning for at eleven får ivaretatt sitt behov for individuell tilrettelegging. Det er også viktig at PPT hjelper den private skolen i arbeidet med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling for å legge opplæringen bedre til rette for elever med særskilte behov. Dette stod tidligere eksplisitt i privatskoleloven § 3-6 sjette ledd, men ble tatt ut av loven med virkning fra 1. august 2024 for å unngå dobbelregulering av PPTs oppgaver, uten at dette var ment som en realitetsendring, jf. Prop. 57 L (2022–2023) punkt 66.5.9. Departementet har i ettertid fått flere spørsmål om dette, og ser at det nå ikke er tilstrekkelig klart i loven at PPT har plikt til hjelpe til med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling i private skoler. Departementet foreslår derfor å ta dette inn igjen i lovens ordlyd. Departementet foreslår en litt annen ordlyd enn det som tidligere stod i § 3-6 sjette ledd for å harmonisere regelen med slik regelen nå er formulert i opplæringsloven § 11-13 andre ledd bokstav b, som regulerer PPTs systemrettede arbeid overfor offentlige skoler.

Departementet viser til forslaget til nytt femte ledd i § 3-6.

3.5 Om skoler godkjent på grunnlag av livssyn

Den senere tids offentlige debatt, pågående tilsynssaker mv. har reist spørsmål ved om undervisningen ved enkelte private livssynsskoler er i samsvar med de verdier som følger av lovens formålsbestemmelse, som toleranse og likestilling mellom kjønnene. Spørsmål knyttet til bruken av læremidler ved private livssynsskoler er også aktualisert. Det samme er skolenes praktisering av åpenhetsprinsippet ved inntak av elever. Departementet ser alvorlig på de forholdene som er beskrevet, og ønsker derfor å klargjøre noen rammer i proposisjonen. På bakgrunn av blant annet pågående tilsynssaker vil departementet løpende vurdere behovet for konkrete regelendringer, og eventuelt komme tilbake til Stortinget om dette.

Skoler som er godkjent etter privatskoleloven skal gi opplæring i samsvar med de læreplanene som Utdanningsdirektoratet godkjenner. Loven stiller krav om at læreplanene skal være jevngode med læreplanverket for den offentlige skolen. Det betyr blant annet at likestilling og likeverd skal være en del av skolens verdigrunnlag, og skolen skal formidle kunnskap og fremme holdninger som sikrer disse verdiene. Lærebøkene som benyttes i opplæringen omfattes ikke av godkjenningsordningen, men det følger direkte av likestillings- og diskrimineringsloven at læremidlene og undervisningen skal bygge på formålet med likestillings- og diskrimineringsloven.

Godkjente private skoler har hele landet som inntaksområde, og de skal være åpne for alle som fyller vilkårene for inntak til offentlige skoler. Ved oversøkning må det foretas en prioritering av søkerne. Skolene skal derfor ha et inntaksreglement som fastsetter tydelige og objektive kriterier om prioritering ut fra saklige hensyn. Inntaksreglementet skal sikre likebehandling og hindre diskriminering, og skolene har ikke adgang til å bruke andre prioriteringsgrunnlag enn dem som er uttrykkelig nevnt i inntaksreglementet. Det er styret ved den enkelte skole som har ansvaret for at opplæringen skjer innenfor de rammene som følger av loven.

Utdanningsdirektoratet fører tilsyn med skoler godkjent etter privatskoleloven. Dersom det i tilsynet avdekkes forhold som er i strid med privatskoleloven, forskriftene til loven eller forutsetningene for godkjenningen, kan direktoratet pålegge skolen å rette forholdene, kreve tilbakebetaling av statstilskudd eller holde tilskuddsutbetaling tilbake, og i de mest alvorlige tilfellene trekke tilbake skolens godkjenning. Departementet viser til at Utdanningsdirektoratet har et vidt handlingsrom når det gjelder temaer for tilsyn og bruk av reaksjoner. Departementet vil i denne sammenheng peke på at Utdanningsdirektoratet også kan ilegge reaksjoner dersom det avdekkes forhold i strid med annet regelverk (som for eksempel barneloven og likestillings- og diskrimineringsloven) og forholdet svekker tilliten til skolen, jf. privatskoleloven § 7-2 a tredje ledd.

Utdanningsdirektoratet godkjenner ikke skolens læremidler. Departementet vil likevel understreke at en undersøkelse av i hvilken grad undervisningen og læremidlene ved en skole samsvarer med de godkjente læreplanene og de verdiene som følger av privatskolelovens formålsbestemmelse – sammenholdt med de kravene som er satt til undervisning og læremidler i likestillings- og diskrimineringsloven § 27 – kan inngå i et tilsyn med godkjente private skoler. Når Utdanningsdirektoratet vurderer egnet reaksjonsmiddel, skal det legges vekt på de verdiene som følger av formålsparagrafen i privatskoleloven, jf. privatskoleloven § 7-2 a fjerde ledd.