4 Økonomiske og administrative konsekvenser
Globale menneskeskapte utslipp av klimagasser har økt med i størrelsesorden 54 prosent siden 1990, blant annet på grunn av bruk av fossile brensler, en voksende befolkning og økende materiell levestandard. Selv om innsatsen fra landene har tatt seg opp etter at Parisavtalen ble inngått har globale klimagassutslipp fortsatt å øke. Den årlige utslippsveksten har imidlertid avtatt fra i gjennomsnitt 2,6 prosent per år mellom 2000 og 2009 til i overkant av 1 prosent per år mellom 2010 og 2023 (når man ser bort fra pandemien). Verden er likevel fremdeles langt unna å være på en bane der Parisavtalens temperaturmål nås.
Det er store forskjeller i utslippsutviklingen mellom land. I de fleste OECD-land går klimagassutslippene ned. Funnene fra FNs klimapanels rapporter viser at minst 24 land har redusert klimagassutslippene sine over ti år. Eksempelvis viser utslippstall for 2023 at EU har redusert utslippene med rundt 32 prosent siden 1990, og USA har redusert utslippene med 3 prosent siden 1990 (ned fra en topp på 15,2 prosent over 1990-nivåene i 2007). Utslippstallene for 2023 viser at Norge har redusert utslippene av klimagasser fra norsk territorium med rundt 9 prosent siden 1990 til 46,7 millioner tonn, som var om lag 19 prosentpoeng lavere enn toppen på 56,5 millioner tonn i 2007. Samtidig har utslippene i store fremvoksende økonomier som India og særlig Kina økt kraftig, og Kina står i dag for snaut 30 prosent av de globale utslippene. Den kraftige økningen i kinesiske utslipp har avtatt og flere venter at utslippstoppen i Kina vil være nådd i god tid før 2030.
Funnene i FNs klimapanels sjette hovedrapport peker på at de globale kostnadene ved å redusere utslippene i tråd med Parisavtalens temperaturmål vil være lavere enn kostnadene for verden ved ikke å redusere utslippene. Omstilling av økonomien til lavere utslipp av klimagasser og tilpasning til klimaendringene innebærer betydelige kostnader, samtidig som gevinstene vil være høye, se omtale av effekten av klimaendringene i proposisjonens punkt 2.1.
Virkningene, og dermed også de globale kostnadene, av 2 grader global oppvarming er betydelig mer alvorlig enn virkningene av 1,5 grader. For hver tidels økning i global oppvarming øker risiko og negative virkninger for mennesker og natur, samt relaterte tap og skader fra klimaendringer. En temperaturøkning på 2 grader innebærer mer ekstremvær og høyere havnivåstigning, større reduksjoner i avlinger og at opptil 50 prosent flere mennesker vil oppleve vannmangel enn hvis økningen begrenses til 1,5 grader. I tillegg øker risikoen for brå og irreversible endringer og risikoen for at virkninger med de aller mest negative konsekvensene inntreffer. Global innsats mot klimaendringene er dermed både en investering i å unngå forventede ulemper ved temperaturøkning og en forsikring mot de mest alvorlige utfallene.
EU-kommisjonens konsekvensutredning av unionens foreslåtte klimamål for 2040 vurderer at de globale økonomiske kostnadene av manglende klimahandling langt overstiger de globale kostnadene ved å kutte utslipp. Utredningen peker på at eksisterende estimater, som viser at globale skader grunnet klimaendringer kan nå 10–12 prosent av BNP i løpet av århundret, er for lave fordi det ikke tas hensyn til blant annet effekten av klimavippepunkter og endret geopolisk stabilitet. I tillegg kommer de økonomiske kostnadene ved et endret klima som allerede påløper i dag uten at det eksisterer en god oversikt over disse, ved for eksempel oversvømmelser, hetebølger og tørke. Andre kostnader, som tap av liv, sikkerhet og biologisk mangfold, kommer i tillegg.
Ingen land eller regioner kan i tilstrekkelig grad begrense utslippene av klimagasser og konsekvensene av global oppvarming alene. Det kan bare skje gjennom felles innsats der alle bidrar, både store og små land. Bare gjennom global innsats vil utviklingen av de nødvendige løsningene og teknologiene kunne gå raskt nok til at verden og Norge kan lykkes med omstillingen.
Prisen på en del lav- og nullutslippsteknologier har falt betydelig de senere årene og tiårene. Det er likevel behov for økte investeringer i forskning og utvikling av nye teknologier og stramme nok virkemidler som gjør at de blir tatt i bruk. På den måten vil utbredelsen av teknologiene øke og prisene fortsette å falle. IEA peker på at det særlig er behov for betydelige investeringer i løsninger som i dag kun er på demonstrasjonsstadiet. Det gjelder for eksempel teknologi som kan bidra til lavere utslipp fra skipsfart, luftfart og prosessindustri, som løsninger med alternative energibærere, samt fangst og lagring av CO2. Ifølge IEA vil utbredelsen av slike teknologier først kunne skyte fart etter 2030, gitt økt global innsats. Uten økt innsats globalt vil utbredelsen av teknologiene bli begrenset og kostnadene ved dem forbli høye.
På andre områder, for eksempel innen en del fornybar kraftproduksjon som landbasert vind- og solkraft, har teknologiutviklingen og utbredelsen de siste ti årene gått raskt og prisene har falt. Teknologier for elektrifisering av veigående transport har også kommet langt, selv om prisene på tyngre elektrisitetsdrevne kjøretøy fremdeles er betydelig høyere enn fossile løsninger. Innen sjøtransport, luftfart og bygge- og anleggsvirksomhet har ikke teknologiutviklingen kommet like langt.
Kostnader og nytte for Norge ved å nå et utslippsmål er usikre og er avhengige av politikk og teknologiutvikling globalt. Å nå klimamålet for 2035 vil innebære kostnader for samfunnet som helhet og de enkelte aktørene. Å nå målet vil ha nytte for samfunnet gjennom at Norge bidrar til å bekjempe klimaendringene. Bakgrunnen for klimaproblemet er at aktører ikke tar hensyn til de samlede konsekvensene for samfunnet av sin aktivitet. Det globale klimasamarbeidet og Parisavtalen skal rette opp denne markedssvikten. Formålet er å unngå de uheldige virkningene fra klimagassutslipp. Kostnaden vil avhenge av hvor ambisiøst målet er satt og hvor kostnadseffektivt det nås. Funnene i FNs klimapanels sjette hovedrapport peker på at de globale kostnadene ved å redusere utslippene i tråd med Parisavtalens temperaturmål vil være lavere enn kostnadene for verden ved ikke å redusere utslippene.
Å oppfylle klimaforpliktelsene vil innebære en omstilling av norsk økonomi som vil kreve mye av myndighetene, næringslivet og husholdningene og kan by på utfordringer for ulike aktører. Det vil være omstillingskostnader på veien til et lavutslippssamfunn. Når kapital må avskrives før levetidens utløp, arbeidskraften flyttes på og noen produksjonsmetoder som tidligere har vært de mest produktive må velges bort, så vil alternativene ofte være mindre produktive, i alle fall på kort sikt. Samtidig kan overgangen på lang sikt gi nye muligheter for økonomisk utvikling. De virksomhetene som lykkes med å redusere utslipp, kan få fortrinn i en global lavutslippsøkonomi, mens bedrifter som ikke utvikler seg i en klimavennlig retning, risikerer å bli utkonkurrert.
Norsk økonomi er omstillingsdyktig. Nasjonal virkemiddelbruk og samarbeidet med EU legger til rette for omstilling av norsk økonomi. Trygg økonomisk styring, forutsigbare rammevilkår og fleksibilitet i arbeidsmarkedet gjennom gode velferdsordninger, samt en kompetent arbeidsstyrke, velfungerende kapitalmarkeder og gode generelle støtteordninger til teknologiutvikling er sentralt for klimaomstillingen.
Omstillingen vi skal gjennom framover, må gjennomføres under stor usikkerhet både når det gjelder tilgang på knappe ressurser, kostnader og samfunnsmessige virkninger, og når det gjelder hvor raskt teknologiutviklingen på ulike områder vil skje.
Klimaloven legger ikke føringer for hvordan utslippene skal reduseres, valg av virkemidler eller fordeling av utslippsreduksjoner i ulike sektorer, eller hvordan opptaket i skog- og arealbrukssektoren skal kunne økes.
I fremskrivingene fra Nasjonalbudsjettet 2025 reduseres nasjonale utslipp med 37 prosent i 2035 sammenlignet med 1990 som følge av allerede vedtatt klimapolitikk og antagelser om den økonomiske og teknologiske utviklingen. Gjennomføring av politikken det legges opp til i Klimastatus og -plan for 2025 er beregnet til å redusere norske utslipp ytterligere. Basert på fremskrivingene og en videreføring av klimaplanen for 2030 til 2035 er utslippene anslått å kunne bli redusert med 47 prosent i 2035 sammenlignet med 1990-nivå. Medregnet anslag på forventet effekt av norsk deltakelse i det europeiske kvotesystemet kan utslippene bli anslagsvis 67 prosent lavere i 2035 enn i 1990. Dette tilsvarer over 90 prosent av måloppnåelsen av det foreslåtte klimamålet for 2035. Det må understrekes at dette er anslag, at de er svært usikre, og at de vil endres over tid. Usikkerheten er stor både når det gjelder videre vekst i befolkning og økonomi, beregningene av utslippseffekter av regjeringens plan, hvilket bidrag som kan regnes med fra norske bedrifters deltakelse i kvotesystemet og hvordan det framtidige EU-regelverket (inkl. kvotesystemet) vil se ut. For ytterligere informasjon viser departementet til regjeringens stortingsmelding om klima som legges fram samtidig med denne proposisjonen.
For målet om å redusere utslippene med minst 70–75 prosent sammenlignet med utslippsnivået i 1990 må Norge i 2035 sørge for utslippsreduksjoner i størrelsesorden 36–38 mill. tonn. For å sette et høyt ambisjonsnivå for nytt klimamål, vil Norge bruke en kombinasjon av nasjonale utslippsreduksjoner, samarbeid med EU og kjøp av utslippsreduksjoner utenfor EU/EØS. Målet skal i hovedsak nås gjennom nasjonale tiltak og samarbeidet med EU. Som omtalt, viser beregninger at utslippseffekten av vedtatt og planlagt politikk, inkludert nasjonale utslippsreduksjoner og samarbeid med EU i kvotesystemet, langt på vei tar oss til målet.
Klimasamarbeidet med EU knyttet til EUs klimakvotesystem forventes å gi et betydelig bidrag til oppfyllelse av klimamålet for 2035. En rimelig antakelse kan være at antall kvoter i det europeiske kvotesystemet er redusert med om lag 80 prosent i 2035 for disse sektorene sammenlignet med utslippene i 2005. Dersom antall kvoter Norge holdes ansvarlig for, som følge av vår deltakelse i kvotesystemet, reduseres tilsvarende, vil Norges kvotepliktige utslipp under Parisavtalen og under klimaloven utgjøre i størrelsesorden 5 millioner tonn i 2035.
Dersom kvotepliktige utslipp i Norge i et slikt tilfelle er større enn 5 millioner tonn, betyr det at norske virksomheter står for et netto kjøp av kvoter i det europeiske kvotesystemet. Dette kjøpet forventes å bli reflektert i overføring av utslippsenheter fra EU til Norge (ITMOs) som er gyldige under Parisavtalen. Fremskrivinger for kvotepliktige utslipp er i Nasjonalbudsjettet 2025 på 15,2 millioner tonn for 2035. Dersom dette utslippsnivået realiseres og Norge holdes ansvarlig for 5 millioner tonn ville Norges deltakelse i kvotesystemet gi en overføring på om lag 10 millioner Pariskvoter (ITMOs) i 2035. Utslippsreduksjonene på 10 millioner tonn som norske bedrifter må kjøpe i EU dersom norske kvotepliktige utslipp blir 15,2 millioner tonn, kan da regnes inn i oppfyllelsen av Norges klimamål under Parisavtalen og under klimaloven. Om utslippene blir lavere enn disse fremskrivingene, blir overføringen av Pariskvoter tilsvarende lavere. I tillegg kommer eventuelle overføringer knyttet til netto kjøp eller salg fra andre virksomheter som blir inkludert i kvotesystemet i framtiden.
Markedet for utslippsreduksjoner fra land utenfor EU/EØS-området er foreløpig lite utviklet og omfatter i stor grad pilotprosjekter med begrensede volumer. Det er stor usikkerhet om tilgjengelighet av kvoter med høy kvalitet og tilstrekkelig miljømessig integritet. Markedet er foreløpig lite likvid, og det er relativt få og små kjøperland. Prisene for utslippsreduksjonene i disse tidlige samarbeidene, som i mange tilfeller ligger rundt NOK 300 kr/tonn, trenger derfor ikke være en god indikasjon på prisutviklingen framover. Selv om prisen etter 2030 kan være betydelig høyere, er det ventet at prisen vil være vesentlig lavere enn tiltakskostnadene ved å gjennomføre utslippsreduksjoner nasjonalt. Det forventes at FNs markedsmekanisme for utslippsreduksjoner under Parisavtalens Artikkel 6.4 kan begynne å utstede kvoter i løpet av 2025. Disse vil i første omgang komme fra aktiviteter som er overført fra Den grønne utviklingsmekanismen. Regelverket for mekanismen ble ferdigstilt på COP29 i Baku slik at den også kan godkjenne nye aktiviteter. Det er likevel betydelig usikkerhet rundt i hvor stor grad markedet vil benytte seg av denne mekanismen.
I vurderingen av mål bidro Statistisk sentralbyrå med beregninger av kostnader ved å oppfylle et 2035-mål gitt ulike ambisjonsnivå og innretninger av målene (Statistisk sentralbyrå, Norwegian abatement targets for 2035 – A CGE analysis (2024/41)). Analysen ser på to alternative innretninger: enten nås målet i et samarbeid med EU eller så gjennomføres alle utslippsreduksjoner i sin helhet i Norge. I analysens to trinn beregnes det først marginalkostnadskurver for innenlandske utslippsreduksjoner for de to alternativene – en for reduksjoner kun under innsatsfordelingsforordningen og en for hele økonomien. For å anslå kostnader ved nytt klimamål har analysen blitt benyttet som underlag. I SSB-analysen kan marginalkostnaden ses på som en skyggepris for oppnåelse av ulike mål. Den vil ikke nødvendigvis fange opp hele den samfunnsøkonomiske kostnaden, men kan brukes som en kostnadssjablong.
Marginalkostnadskurven ved utslippsreduksjoner er høyere og brattere for kutt kun under innsatsfordelingsforordningen sammenlignet med kurven for hele økonomien. For et mål på 70–75 prosent anslås marginalkostnaden til 6 300–8 350 kroner per tonn (i 2022-kroner), inkludert godskriving av Norges deltakelse i EUs kvotesystem. Det er viktig å understreke at denne analysen til SSB ikke åpner for at deler av målet kan nås gjennom bruk av fleksibilitet utover deltakelse i kvotesystemet, hverken innenfor en eventuell videreføring av samarbeid med EU eller gjennom artikkel 6 utenfor EU/EØS-området. Kostnaden per tonn for å nå målet vil derfor bli lavere enn dette, om fleksibilitet benyttes.
Tiltak i skog- og arealbrukssektoren er ikke prissatt, men antas å ha lavere kostnader enn andre nasjonale klimatiltak.
Disse anslagene for priser og marginalkostnader er brukt til å anslå kostnadene ved forslaget som regjeringen foreslår. For å oppnå målet om å redusere utslippene med minst 70–75 prosent sammenlignet med utslippsnivået i 1990, er merkostnaden utover fremskrivningene som følge av vedtatt politikk og Klimastatus og -plan for 2025 og godskriving av Norges deltakelse i EUs kvotesystem anslått til å være mellom 10 og 21 mrd. kroner samlet for femårsperioden, det vil si om lag 2 til 4,2 mrd. kroner i året i gjennomsnitt.
Usikkerheten er stor og utformingen av virkemidlene rettet mot nasjonale utslippsreduksjoner må ta hensyn til kostnadseffektivitet på kort og lang sikt, tilgang og pris på kraft (kraft- og effektbalanse), tempoet i teknologiutviklingen internasjonalt, konsekvenser for statsfinansene og kostnadsnivået for norsk næringsliv. Virkningen på kraftsystemet avhenger av hvilke faktiske tiltak som gjennomføres. Ulike typer utslippsreduksjoner og tiltak krever ulike mengder kraft, med ulike konsekvenser for effektuttak i enkeltregioner, og for det samlede kraftforbruket over året. Tiltakene for å nå målene i klimapolitikken må derfor sees i sammenheng med utviklingen i kraft- og effektbalansen innenlands og tilgangen på kraft.
Politikken for å oppfylle 2035-målet vil måtte utredes og besluttes på vanlig måte framover. Konkrete analyser av de økonomiske og administrative konsekvensene ved ny politikk presenteres når de enkelte sakene fremmes for Stortinget på ordinær måte.