3 Et klimamål for 2035
3.1 Klimamålet for 2035 er et rettferdig og ambisiøst bidrag i tråd med 1,5 grader
Det følger av Parisavtalen at alle land skal melde inn nye nasjonalt fastsatte bidrag (klimamål) i 2025, og det oppfordres til at målene skal gjelde for perioden 2031–2035. Landenes nye klimamål vil utgjøre en progresjon fra forrige mål og reflektere landets høyest mulige ambisjon. Målet skal også gjenspeile partens felles, men differensierte ansvar og respektive muligheter sett i lys av ulike nasjonale omstendigheter. Partene har i flere beslutninger etter at Parisavtalen ble vedtatt, oppfordret landene til å øke sine klimaambisjoner og sørge for at deres bidrag er i tråd med å begrense global oppvarming til 1,5 grader, inkludert i den globale gjennomgangen som landene skal se hen til i utformingen av sine klimamål. Utover dette gis det ikke konkrete føringer på hva et rettferdig og ambisiøst bidrag under Parisavtalen er, og det er opp til landene selv å vurdere dette ut fra sine nasjonale omstendigheter. Det internasjonale regelverket gir dermed ikke et fasitsvar eller en bestemt referanseverdi for hva som er et lands rettferdige og ambisiøse bidrag.
For å vurdere hva som er et rettferdig og ambisiøst bidrag for Norge, tas det utgangspunkt i Parisavtalens rettslige krav og føringer og til vitenskapen. Særlig relevant er de globale milepælene for utslippsreduksjoner som fremkommer av funnene i FNs klimapanels rapporter (se nærmere beskrivelser i proposisjonens punkt 2.2). Disse har også partene til Parisavtalen gjentatt i den globale gjennomgangen. Det finnes også andre vitenskapelige rapporter om behov for utslippsreduksjoner globalt eller regionalt, eller hva som trengs av utslippsreduksjoner i viktige sektorer for å oppfylle Parisavtalens temperaturmål. I vurderinger av rettferdighetshensyn bør det tas hensyn til hvilke ressurser landet har til å bidra med høye ambisjoner i det internasjonale klimaarbeidet. I vurderingen av hva som er landets høyeste mulige ambisjon må det også tas med betraktninger om nasjonale forutsetninger og forhold.
Norge er et rikt land med betydelige ressurser som bør ha et bidrag med høye ambisjoner i klimapolitikken. Et nytt klimamål for Norge bør ligge over det globale snittet av utslippsreduksjoner som må til innen 2035 for å begrense den globale temperaturøkningen til 1,5 grader.
Regjeringen foreslår at Norges nye klimamål for 2035 er å redusere utslippene med minst 70–75 prosent sammenlignet med utslippsnivået i 1990. Dette ambisjonsnivået vurderes å være i tråd med Parisavtalens prinsipper om progresjon fra forrige mål og høyeste mulige ambisjon. Klimamålet som foreslås lovfestet vil ligge godt over snittet for globale milepæler som fremkommer av funnene i FNs klimapanels rapporter, og vurderes å være et rettferdig og ambisiøst bidrag i tråd med å begrense global oppvarming til 1,5 grader.
Et klimamål om å redusere utslippene med minst 70–75 prosent i 2035 er trolig også i nærheten av det klimamålet EU-kommisjonen vil foreslå for EU. Det er ventet at Kommisjonen vil foreslå at EU skal lovfeste et klimamål om å redusere netto-utslippene med minst 90 prosent innen 2040. 2040-målet vil, når dette er vedtatt, danne grunnlag for EUs nasjonalt fastsatte bidrag for 2035, og EU-kommisjonen vil så foreslå et nytt klimamål under Parisavtalen for 2035 som avledes fra deres klimamål for 2040. Trekker EU-kommisjonen en rett linje fra deres klimamål for 2030 til deres forslag om mål for 2040 (90 prosent), vil klimamålet til EU for 2035 trolig være å kutte utslippene med om lag 72,5 prosent. EUs klimamål inkluderer alt opptak fra skog- og arealbrukssektoren, et såkalt netto-mål. EUs måltall ville derfor vært noe lavere med samme tilnærming til skog- og arealbrukssektoren som Norge har (se omtale av norsk tilnærming i proposisjonens punkt 3.5). Et nytt norsk klimamål for 2035 på minst 70–75 prosent vil med andre ord være i tråd med det som er ventet ambisjonsnivå i EU i 2035.
Om man trekker en rett linje mellom Norges allerede lovfestede klimamål for 2030 og 2050, så gir det et ambisjonsnivå på i underkant av ca. 65 prosent i 2035. Ambisjonsnivået i målet som er foreslått vil dermed gi en brattere nedgang i utslippene enn en lineær utvikling.
Klimaloven legger ikke føringer for hvordan målet for 2035 skal nås. Det er opp til den til enhver tid sittende regjering og Storting. Regjeringen legger parallelt med forslaget til nytt klimamål for 2035, fram en stortingsmelding om klima, som gir retningen for hovedlinjene i klimapolitikken fram mot 2035 i lys av at Norge skal være et lavutslippssamfunn i 2050. Regjeringens klimastatus og -plan legges fram årlig og er et verktøy for å følge opp planlagt politikk og vurdere behovet for å gjøre årlige oppdateringer i klimaplanen gjennom politikkutvikling og justeringer av virkemidler for å nå klimamålene.
I punktet om økonomiske og administrative konsekvenser av lovforslaget redegjøres det for kostnader av det foreslåtte klimamålet.
3.2 Nasjonale utslippsreduksjoner og samarbeid med EU for å nå klimamålet for 2035
For å kunne sette et høyt ambisjonsnivå for nytt klimamål, vil Norge bruke en kombinasjon av nasjonale utslippsreduksjoner, samarbeid med EU og kjøp av utslippsreduksjoner utenfor EU/EØS. Målet skal i hovedsak nås gjennom nasjonale tiltak og gjennom samarbeidet med EU.
Ifølge Parisavtalens artikkel 4.2 skal land gjennomføre nasjonale reduksjonstiltak med sikte på å nå de nasjonalt fastsatte bidragene. Utslippsreduksjoner nasjonalt vil utgjøre en viktig del av hvordan Norge vil gjennomføre klimamålet for 2035. Norge har over flere tiår innført en rekke klimatiltak- og virkemidler, og regjeringen vil fortsette å fremme en ambisiøs klimapolitikk for å kutte utslipp i Norge. Disse tiltakene og virkemidlene bidrar, og vil fortsette å bidra til utslippsreduksjoner fram mot 2035, og dermed til at Norge kan nå sitt nye klimamål under Parisavtalen. Regjeringen legger, og vil fortsette å legge til rette for betydelige utslippsreduksjoner nasjonalt fram mot 2035, for å sikre nødvendig omstilling til lavutslippssamfunnet.
Regjeringens ambisjon er at mest mulig av utslippsreduksjonene for å nå 2035-målet skal skje nasjonalt og gjennom samarbeidet med EU. Dersom utviklingen blir slik som regjeringen nå anslår vil over 90 prosent av utslippsreduksjonene for å nå det forslåtte klimamålet på minst 70 til 75 prosent i 2035 skje nasjonalt og gjennom samarbeidet med EU, se nærmere omtale i proposisjonens punkt 4. Anslaget er basert på framskrivninger av norske utslipp, effekten av regjeringens vedtatte og planlagte politikk, og Norges deltakelse i EUs kvotesystem. Disse anslagene vil kunne endres over tid, og vil avhenge av endelig oppgjørsmekanisme med EU.
Norge skal fortsette å kutte utslipp og styrke opptak hjemme, og legge til rette for en gradvis omstilling til lavutslippssamfunnet i 2050. Fremskrivningene og effekten av regjeringens vedtatte og planlagt politikk i Klimastatus og -plan, viser at norske utslipp er på god vei nedover, og på trend mot utslippsmålet for 2050.
Norge har lenge hatt et tett samarbeid med EU i klimapolitikken. Siden 2008 har Norge vært tilsluttet det europeiske klimakvotesystemet for virksomheter gjennom EØS-avtalen. Kvotesystemet er innlemmet i EØS-avtalens bindende deler. Det gjør at framtidige versjoner av dette regelverket også forutsettes innlemmet i EØS-avtalen. Deltakelsen i kvotesystemet vil være et av hovedvirkemidlene for å oppfylle Norges klimamål for 2035, og det vil tas hensyn til Norges deltakelse i kvotesystemet i vurderingen av måloppnåelsen.
Siden 2019 har EU, Island og Norge hatt en klimaavtale med EU, som innebærer at Norge og Island deltar i EUs innsatsfordelingsforordning og forordningen for skog- og arealbruk. Denne klimaavtalen gjelder bare samarbeid om klimamålet for 2030 og regelverket som er utformet for perioden 2021–2030. Gjennom EUs Klar for 55-pakke ble det gjort endringer i blant annet kvotesystemet, innsatsfordelingen og skog- og arealbruksregelverket for å innrette regelverkene mot oppfyllelsen av EUs forsterkede klimamål for 2030. Endringene i kvotesystemet (EU ETS) er innlemmet i EØS-avtalen, men Island og Norge er fremdeles i dialog med EU-kommisjonen om vilkårene for videre deltakelse i innsatsfordelingen og skog- og arealbruksregelverket.
En eventuell ny klimaavtale med EU for perioden etter 2030 må inngås særskilt når de aktuelle regelverkene er utformet. En slik avtale vil kreve Stortingets samtykke før den kan inngås. EU arbeider nå med å fastsette klimamål for perioden etter 2030, og først når det er klart vil EU-kommisjonen foreslå nye klimaregelverk. Det forventes at EU-kommisjonen i løpet av 2026 vil legge fram forslag til nye klimaregelverk for perioden etter 2030. Før de nye regelverkene vedtas må EU-kommisjonen, Europaparlamentet og Rådet bli enige om hvordan de endelige regelverkene skal se ut. Det vil altså ta flere år før vi vet hvordan EUs klimaregelverk for perioden etter 2030 blir. Det kan da gjøres en konkret vurdering om Norge skal og bør delta i regelverkene og en dialog om en ny klimaavtale med EU for perioden etter 2030 kan starte. Det er ikke sikkert at dagens struktur og avgrensninger i EUs klimaregelverk med klimakvotesystemet, innsatsfordelingen og skog- og arealbruksregelverket vil videreføres etter 2030.
Det er regjeringens intensjon å fortsette klimasamarbeidet med EU (også utover deltakelse i kvotesystemet) i gjennomføringen av det nye klimamålet for 2035 under Parisavtalen, men det må foretas en konkret vurdering av de nye klimaregelverkene når disse foreligger. Det åpnes derfor for at også klimamålet for 2035 kan oppfylles i samarbeid med EU. Dette er også i tråd med klimalovens § 1 som sier at loven ikke skal være til hinder for at klimamål fastsatt i eller i medhold av denne lov kan gjennomføres felles med EU.
3.3 Bruk av fleksible mekanismer under Parisavtalen
Ifølge Parisavtalens artikkel 4.2 skal land gjennomføre nasjonale reduksjonstiltak med sikte på å nå de nasjonalt fastsatte bidragene. Parisavtalens artikkel 6 er etablert for at landene gjennom frivillig samarbeid kan gi rom for høyere ambisjoner i sine utslippsreduksjons- og tilpasningstiltak. For å kunne sette et høyt ambisjonsnivå for 2035-målet vil Norge bruke en kombinasjon av nasjonale utslippsreduksjoner, samarbeid med EU og kjøp av utslippsreduksjoner utenfor EU/EØS. Klimamålet for 2035 skal i hovedsak nås gjennom nasjonale tiltak og gjennom samarbeid med EU. Regjeringen mener at Norge kan sette en høyere ambisjon for sitt klimamål ved å åpne for samarbeid, enn om Norge måtte gjennomføre klimamålene kun gjennom nasjonale utslippsreduksjoner. I gjennomføringen av klimamålet for 2035 åpner regjeringen derfor for at Norge kan samarbeide om utslippsreduksjoner i andre land også utenfor EU/EØS-området under Parisavtalens artikkel 6.
Land som deltar i samarbeid under Parisavtalens artikkel 6, må legge til eller trekke fra de tonn som selges eller kjøpes til de utslippstallene som fremkommer av nasjonale utslippsregnskap; såkalt «korresponderende justering». Samarbeid under artikkel 6 kan også gi et viktige finansieringsbidrag til utslippsreduksjoner og omstilling. FN-mekanismen i artikkel 6.4 krever et obligatorisk økonomisk bidrag til FNs tilpasningsfond. Land som avtaler samarbeid direkte seg imellom, er også sterkt oppfordret til å sette av midler til finansiering av tilpasningstiltak. Mange utviklingsland etterspør denne typen samarbeid.
Norge har tradisjon for samarbeid om utslippsreduksjoner. Under Kyotoprotokollen gjennomførte Norge forpliktelsene for 2008–2020 nesten fullt ut gjennom nasjonale tiltak og samarbeid med EU gjennom deltakelse i kvotesystemet. I tillegg ble det brukt noen få utslippsreduksjoner fra land utenfor EU/EØS-området for å sikre måloppnåelse. Norge brukte også utslippsreduksjoner fra land utenfor EU/EØS-området til å overoppfylle forpliktelsene for den første perioden under Kyotoprotokollen (2008–2012). Norske virksomheter står for et betydelig netto kjøp av kvoter fra Europa innenfor EUs kvotesystem for perioden 2021–2030, noe som vil bli reflektert gjennom oppgjørsregel for kvoter som kan brukes under Parisavtalen, jf. omtale under.
3.4 Vurdering av måloppnåelse
Når Norge skal beregne oppfyllelsen av et klimamål under Parisavtalen, er utgangspunktet utslipp og opptak fra norsk territorium. Samtidig åpner Parisavtalen for at land kan samarbeide om å kutte utslipp gjennom avtalens artikkel 6. Når det skal vurderes om et land har oppfylt klimamålet sitt, må det tas hensyn til effektene av slikt samarbeid. For Norge kompliseres dermed vurdering og rapportering på måloppnåelse under Parisavtalen og klimaloven av at vi samarbeider med EU, siden måloppnåelsen dokumenteres gjennom en bokføring av netto flyt av kvoter fra samarbeidet i tillegg til de tallene som kan leses direkte ut av utslippsregnskapet.
EU og Norge har separate mål under Parisavtalen. Det må derfor gjennomføres et mellomstatlig oppgjør mellom EU og Norge som reflekterer klimaeffekten av samarbeidet og sikrer konsistent utslippsrapportering til FN. Dette oppgjøret skal ta hensyn til utslippsreduksjoner som Norge utløser i EU og motsatt, for å sikre at det ikke oppstår dobbelttelling av utslippsreduksjoner i rapporteringen fra hhv. EU og Norge. Når vi vurderer måloppnåelse under Parisavtalen, må vi også regne inn utslippsreduksjonene som er gjort utenfor Norge, enten gjennom deltakelse i EUs kvotesystem, øvrig samarbeid med EU eller kjøp av utslippsreduksjoner fra land utenfor EU/EØS-området under Parisavtalens artikkel 6. Det må særlig avklares hvordan klimaeffekten av norsk deltakelse i EUs kvotesystem skal fordeles mellom EU og Norge, det vil si hvilken kvotemengde Norge er ansvarlig for i rapporteringen. I tillegg må det, dersom Norge også etter 2030 deltar i EUs øvrige klimaregelverk, avklares hvordan det ved vurdering av måloppnåelse skal tas hensyn til effekten av samarbeid under disse regelverkene.
Et slikt oppgjør mellom EU og Norge må følge bokføringsreglene om overføring av utslippsenheter mellom land i Parisavtalens artikkel 6. Hvordan dette oppgjøret mellom EU og Norge skal skje må avklares med EU. Resultatet, dvs. hvordan klimasamarbeidet med EU bidrar til Norges måloppnåelse under Parisavtalen, er usikkert fram til en slik avklaring har funnet sted.
Bokføringsreglene under Parisavtalens artikkel 6 innebærer at det må etableres en form for utslippsbudsjett for gjennomføringsperioden. Dette kan ta utgangspunkt enten i en målbane («trajectory») som gir et utslippsbudsjett for perioden 2021–2030 eller i gapet mellom målet og faktiske utslipp i målåret ganget med antall år i gjennomføringsperioden. Ved fortsatt klimasamarbeid med EU etter 2030 er en mulighet for Norge å fastsette en målbane med utgangspunkt i EUs regelverk, som i dag etablerer budsjetter for hvert land under innsatsfordelingen og for kvotesystemet for de deltakende land samlet. EUs klimaregelverk er under videreutvikling for å kunne gjennomføre mål for perioden etter 2030. Norge vil redegjøre for bruk av bokføringsreglene i en egen rapport til FN som kreves for at land kan bokføre bidrag fra Artikkel 6 under Parisavtalen.
Under Kyotoprotokollen (2008–2020) hadde EU og Norge en slik oppgjørsordning for å reflektere klimaeffekten av norsk deltakelse i EUs kvotesystem. Oppgjørsreglene med EU er sentrale for å kunne si hvor langt et samarbeid med EU tar oss mot å nå vårt klimamål under Parisavtalen. Da oppgjørsreglene for 2021–2030 ennå ikke er avklart med EU, gir dette en usikkerhet for måloppnåelsen i et slikt samarbeid. Samtidig er det god grunn til å tro at norske bedrifter – gjennom samarbeidet under EUs kvotesystem – bidrar til større utslippsreduksjoner i EU enn hva som kan oppnås bare nasjonalt. Disse utslippsreduksjonene vil kunne reflekteres i norsk bokføring og rapportering under Parisavtalen. Deltakelsen i kvotesystemet forventes å gi et betydelig bidrag til norsk måloppnåelse i 2030 og 2035 slik den gjorde for forpliktelsene for 2008–2012 og 2013–2020 under Kyotoprotokollen.
Det er ventet at den samlede kvotemengden i det europeiske kvotesystemet vil reduseres kraftig framover. Det er ikke tatt beslutninger om perioden etter 2030, men videreføring av dagens reduksjonsregler ville medført at kvotemengden vil være netto null før 2040 for de utslippene som i dag omfattes. Usikkerheten rundt EUs klimaregelverk for perioden etter 2030, herunder hvilke utslipp som vil inngå i EUs kvotesystem og hvor store samlede kutt EU-klimaregelverket vil legge opp til, gjør at det er vanskelig å indikere hvor store kutt som må gjennomføres enten i sektorer uten kvoteplikt i Norge eller gjennom kjøp av utslippsreduksjoner i andre land utenfor EU/EØS-området under Parisavtalens artikkel 6, for at Norge samlet skal nå målet for 2035. Dette vil selvsagt også avhenge av hvilket måltall EU beslutter som sitt nasjonalt fastsatte bidrag, som vil være styrende for hvordan EU innretter sitt regelverk og kvotemengde.
3.5 Skog- og arealbrukssektoren i klimamål for 2035
Dagens mål for 2030 under Parisavtalen er et økonomidekkende mål, som omfatter alle sektorer og klimagasser. Et nytt norsk klimamål under Parisavtalen må også være økonomidekkende, og inkludere skog- og arealbrukssektoren. Det er imidlertid flere ulike måter å regne inn utslipp og opptak fra skog- og arealbruk.
Flere land inkluderer opptak og utslipp fra skog- og arealbrukssektoren i målet på linje med andre sektorer. Forenklet betyr det at de regner inn hele netto-opptaket fra skog- og arealbruk. EU regner inn skog- og arealbruk på denne måten både i basis- og målår. Mange andre land regner inn opptak og utslipp fra skog- og arealbruk separat fra andre utslippsreduksjoner, ved å sammenligne med et historisk eller framadskuende referansenivå.
I henhold til Parisavtalen skal partene til avtalen legge fram nasjonalt fastsatte bidrag hvert femte år som vil utgjøre en progresjon fra gjeldende mål under Parisavtalen og som uttrykker partens høyeste mulige ambisjonsnivå. Det vil derfor ikke være i tråd med Parisavtalen dersom Norge går over til å telle med skog fullt ut i 2035, uten samtidig å øke måltallet tilsvarende slik at regnemåten for skog ikke får betydning for ambisjonsnivået.
I Norge er skog- og arealbrukssektoren en svært stor sektor i absolutte tall. For eksempel lå netto-opptak i sektoren på 13,7 millioner tonn CO2-ekvivalenter i 2022, noe som tilsvarte nesten 30 prosent av Norges totale utslipp av klimagasser. Forvaltet skog står for det største opptaket, og netto-opptak i skogen var på 17,9 millioner tonn i 2022.
Utslippene fra arealbruksendringer har vært om lag 2,8 millioner tonn de siste årene, og de har økt vesentlig siden 1990. Ifølge NIBIO viser netto-opptak i sektoren en nedadgående trend de neste to tiårene, men framskrivinger viser et økende netto-opptak i tiårene som deretter følger, uten ny politikk for å øke opptaket eller redusere utslippet.
Regjeringen forslår at det i Norges nye klimamål for 2035 er addisjonelle opptak og utslipp i skog- og arealbrukssektoren som regnes inn mot måloppnåelsen. Det vil si effekten av nye tiltak på opptak og utslipp i skog- og arealbrukssektoren. Det innebærer en videreføring av tilnærmingen som ligger til grunn for gjeldende klimamål for 2030. Den konkrete metoden for å regne inn addisjonelle utslipp og opptak i denne sektoren er ennå ikke avklart, men vil avklares raskt.
I dagens klimamål for 2030 som er meldt inn under Parisavtalen og lovfestet i klimaloven er det addisjonelle opptak og utslipp fra skog- og arealbrukssektoren som regnes inn mot måloppnåelsen. Dette er beskrevet i forarbeidene til endringer av klimaloven i forbindelse med at måltallet i 2030-målet ble økt (Prop. 107 L (2022–2023)). Det betyr at ikke alt netto-opptak fra skog- og arealbruk regnes inn i målet, kun addisjonelle opptak og utslipp, dvs. endringer i opptak eller utslipp som følge av ny politikk.
Det er flere grunner til at regjeringen foreslår å videreføre denne tilnærmingen. Skogopptaket har store svingninger på grunn av historisk aktivitet og aldersklasseeffekter (skogen vokser best rett før den blir hogstmoden da veksten stagnerer). Sektoren har også særlige utfordringer for metodikk og måling med store og til dels uforutsigbare årlige variasjoner i netto-opptak. Dette skyldes naturlige prosesser og stadige forbedringer i det nasjonale klimagassregnskapet. Erfaring viser at estimater for nivå og utvikling over tid justeres betydelig. Naturlige forhold kan, eventuelt sammen med endringer i avvirkning, gi store utslag fra år til år. Endringene i regnskapet for netto-opptak fra ett år til det neste har vært opptil drøyt 7 millioner tonn (2019 vs. 2020), tilsvarende 14 prosent av utslippene i 1990. Klimaendringene medfører i seg selv en betydelig usikkerhet om netto-opptak i skogen framover.
Det vil kunne bli krevende hvis Norge skulle gå over til et netto-mål der disse variasjonene inkluderes fullt ut i bokføringen mot måltallet i Norges klimamål. I motsetning til EU, kan usikkerheten om dette bety svært mye for Norge, fordi sektoren er langt større i Norge relativt sett enn i EU som helhet. Et mål med full innregning av bidraget fra sektoren vil være et mål der en vesentlig del av målet vil preges av forhold utenfor hva som følger av politikk og menneskelig påvirkning, der måloppnåelse i betydelig grad kan avhenge av usikre faktorer som nedbør og tørke. Denne store usikkerheten i skog- og arealbrukssektoren vil være uheldig å ta med inn i bokføringen mot Norges klimamål. Denne usikkerheten er ikke spesiell for Norge, eksemplifisert ved at skog- og arealbrukssektoren i Finland har gått fra å stå for et betydelig netto-opptak til å bli en netto utslippskilde i løpet av få år, uten at dette var forutsett for relativt få år siden. Det er også klart ut fra klimalovens forarbeider at det lovfestede klimamålet for 2050 ikke er et netto-mål, og en endring i tilnærming vil da ikke være konsistent med dette målet.
Nye tiltak for økt opptak og reduserte utslipp kan styrke netto-opptaket i sektoren vesentlig. Regjeringen tar sikte på å realisere et positivt bidrag til måloppnåelsen i 2035 fra skog- og arealbrukssektoren.
3.6 Merknader fra høringsinstansene
3.6.1 Ambisjonsnivå
Majoriteten av høringsinstansene som kommenterer på ambisjonsnivå ønsker at Norge skal ha et klimamål for 2035 i øvre del av høringens skisserte spenn på 55 prosent – 80 prosent utslippsreduksjoner. Dette gjelder særlig høringsinstanser som ikke er privatpersoner. Ikke alle høringsinstansene kommenterer ambisjonsnivå i sine høringssvar.
Rundt en tredjedel av høringsinstansene mener at Norge bør ha et overordnet ambisjonsnivå om minst 80 prosent utslippsreduksjoner innen 2035. Dette inkluderer kommuner (f.eks. Harstad og Trondheim), fylkeskommuner (f.eks. Agder og Troms), statsforvaltere (f.eks. i Rogaland og Trøndelag), universiteter og forskningsinstitusjoner (f.eks. SINTEF/NTNU og CICERO), direktorater (f.eks. Jernbanedirektoratet og Kulturdirektoratet), bransjeorganisasjoner (f.eks. Fornybar Norge og Norsk Bioenergiforening), miljøorganisasjoner (f.eks. Naturvernforbundet og Framtiden i Våre hender), andreikke-statlige organisasjoner (f.eks. Redd Barna og Kirkens Nødhjelp), kraftselskaper (Statkraft AS og Hafslund), private virksomheter og sammenslutninger fra næringslivet (f.eks. Skift – næringslivets klimaledere og Planet 2030 – Raufoss Industripark), aktører med særlig juridisk kompetanse (Norges institusjon for menneskerettigheter og Advokatforeningen) og enkelte andre høringsinstanser
Mange av disse høringsinstansene viser til Miljødirektoratets anbefaling om at Norge bør ha som mål å redusere utslipp av klimagasser med minst 80 prosent i 2035. Begrunnelser som går igjen blant disse høringsinstansene er at minst 80 prosent utslippsreduksjoner vil være et uttrykk for Norges høyest mulige ambisjon; at Norges klimamål må ta utgangspunkt i klimavitenskapen, Parisavtalen og målsettingen om å begrense den globale oppvarmingen til 1,5-grader; samt Norges historiske ansvar og kapasitet som et rikt industriland. Flere høringsinstanser mener også at dette vil ivareta menneskerettslige forpliktelser på en god måte, herunder Amnesty International, NIM og Redd Barna.
Flere høringsinstanser uttrykker at de støtter et ambisiøst klimamål for 2035 uten å angi et konkret måltall. Fiskeridirektoratet, Vestlandsforskning og Syklistforeningen ønsker høyest mulig ambisjon. Kirkerådet, NITO, NMBU, Unio og Oslo kommune ønsker et mål øverst i det skisserte spennet. Finans Norge, Norges bondelag og Statsforvalteren i Innlandet vektlegger at målet må være ambisiøst nok til at det passer som stasjon på veien til netto null i 2050 og er i tråd med det langsiktige målet i klimaloven. Kristiansand kommune og Tromsø kommune vektlegger at Norges klimamål må være i overensstemmelse med målsettingen om å begrense den globale oppvarmingen til 1,5 grader. Havforskningsinstituttet, Røde kors og Valle kommune uttrykker at de ønsker en høy ambisjon. Frøya kommune, Grong kommune, Lofoten interkommunale råd og Norges fiskarlag uttrykker at de ønsker et forsterket klimamål.
Grønn byggallianse og Norsk eiendom ønsker et klimamål på 75 prosent, mens Biogass Norge ønsker et klimamål på 70–80 prosent.
Flere arbeidsgiver- og arbeidstakerforeninger er opptatt av at Norges nye klimamål må være forenlig med EUs ambisjonsnivå for å legge til rette for fortsatt samarbeid på klimaområdet og peker derfor på et ambisjonsnivå rundt 70–75 prosent.
Næringslivets hovedorganisasjon (NHO) uttaler at ideelt sett hadde Norge gått fullt og helt inn i EUs kollektive klimaforpliktelse og trukket vår egen innmelding til Parisavtalen, slik våre naboland og øvrige EU-land gjør. Gitt at dette ikke skjer, uttaler NHO videre at Norges nye klimamål for 2035 må legges nært opp til EUs klimamål for 2035, og viser til at EU-kommisjonen er forventet å lande på et mål i intervallet 70–75 prosent utslippsreduksjon i 2035 sammenlignet med 1990-nivå. NHO luftfart stiller seg bak uttalelsen. NHO transport slutter seg også til uttalelsen, men poengterer at så lenge Norge ikke er medlem av EU, er det naturlig at vi også tar ansvar for å sette egne klimamål.
Akademikerne uttaler også at Norge må harmonisere vårt utslippsreduksjonsmål med EU og peker på 70–75 prosent utslippsreduksjoner innen 2035.
LO støtter Miljødirektoratets anbefaling om å melde inn et mål om å redusere utslipp i 2035 tilsvarende minst 80 prosent av nasjonale utslipp i 1990 til FN, men poengterer samtidig at LO forventer at Norge som minimum setter et mål som er tett opp til EUs forventede klimamål for 2035, som anslås å lande i intervallet 70–75 prosent utslippsreduksjon i 2035 sammenlignet med 1990-nivå.
Flere andre høringsinstanser er også opptatte av at Norges nye klimamål må være forenlig med EUs ambisjonsnivå.
SSB mener at målet bør være forenlig med et fortsatt samarbeid med EU om energi- og klimapolitikken, og peker på at foreløpige beregninger viser at et 2040-mål på mellom 88 og 95 prosent kutt fra 1990-nivå, innebærer et 2035-mål på mellom 71 og 80 prosent kutt.
Norsk industri uttaler at Norges nye klimamål for 2035 bør legges nært opp til EUs klimamål for 2035, men mener også at det vil være utfordrende å gå helt til 75 prosent reduksjon i klimamålet i 2035. Norsk Industri foreslår derfor en nasjonal målsetting på 60–65 prosent målt mot 1990.
NORSKOG mener at Norges ambisjonsnivå for et 2035-mål bør være på linje med EU-landenes og Storbritannia.
Å Energi og Treindustrien uttaler at Norges ambisjonsnivå for et 2035-mål bør være på linje med EU, og dette tilsier opp mot 80 prosent.
Noen høringsinstanser oppgir et større spenn. Dette gjelder eksempelvis Sametinget, KS og Samfunnsbedriftene.
Sametinget uttaler at det lyder fornuftig å sette klimamålet for 2035 et sted imellom 65–75 prosent, forutsatt at disse utslippsreduksjonene også har en entydig global effekt. Høringssvaret viser til vurderingene som kommer fram i høringsnotatet knyttet til nytte og kostnader av forslaget om norsk klimamål, og den usikkerheten som gjelder framover om både teknologisk utvikling og en bærekraftig utvikling, herunder økonomi. Samtidig påpekes det at målsettingen om å begrense den globale oppvarmingen til 1,5 grader er særskilt viktig for det samiske folk, som urfolk, inuitter, og andre folk, som lever og bor i Arktis, der temperaturen øker 3–4 ganger så fort som det globale gjennomsnittet.
KS uttaler at Norges nye klimamål for 2035 må utgjøre en troverdig opptrapping av både innenlandske klimatiltak i tråd med målet om å bli et lavutslippssamfunn og et samlet norsk bidrag til å nå det globale målet om netto null utslipp i 2050. En troverdig opptrapping tilsier at det samlede målet for utslippsreduksjoner som meldes inn til FN må ligge i intervallet 65–80 prosent. Samfunnsbedriftene anbefaler også at Norge setter et klimamål som ligger i intervallet 65–80 prosent utslippsreduksjoner.
Det er også noen høringsinstanser som ønsker at klimamålet for 2035 skal være på 55 prosent tilsvarende klimamålet for 2030, altså nederst i det skisserte spennet for høringen. Dette gjelder Elverum kommune og Norscan Partners AS, hvor sistnevnt mener at dette skal gjennomføres uten kjøp av utslippskvoter fra andre land.
Noen høringsinstanser ønsker at klimamålet for 2035 skal ha et svekket ambisjonsnivå fra målet for 2030, typisk ved å regne inn netto-opptak fra norsk skog- og arealbrukssektor uten å øke ambisjonsnivået tilsvarende, eller at Norge ikke skal melde inn et klimamål for 2035 under Parisavtalen.
Klimarealistene uttaler at det er en oppfordring, men ikke et krav i Parisavtalen om at nye mål for 2035 skal meldes inn, og anbefaler at nytt klimamål ikke meldes inn nå. Høringsinstansen ønsker også at Norge går over til å regne med netto-opptaket fra norsk skog.
Noen få privatpersoner ønsker at klimamålet for 2035 skal svekkes fra dagens nivå, til dels ved å regne inn hele netto-opptaket fra skogen. Noen privatpersoner uttaler at Norge allerede har langt oversteget EUs målsettinger, og ser derfor ikke behovet for kostbare tiltak for å redusere CO2-utslipp. Personene uttaler at med CO2-opptak i skog samt det enorme havet rundt Norge har landet et negativt CO2-regnskap.
Liberalistene Rogaland, Industri og Næringspartiet og noen privatpersoner uttaler at de ønsker å avvikle klimaloven. En del av disse høringsinstansene ønsker subsidiært å kraftig redusere klimamålene fra dagens nivå.
Flere høringsinstanser mener det er svært kritikkverdig at høringen åpner for et klimamål om 55 prosent utslippsreduksjoner innen 2035, og flere påpeker at dette vil bryte med Parisavtalen og klimalovens krav til progresjon. Dette gjelder Advokatforeningen, Akademikerne, Finans Norge, Kirkerådet, Lillestrøm kommune, Norges institusjon for menneskerettigheter og Tekna.
3.6.2 Målets utforming
Mange høringsinstanser uttrykker at nasjonale utslippsreduksjoner må ha høy prioritet. Dette begrunnes med behov for nasjonal omstilling i Norge og at nasjonale utslippsreduksjoner er utgangpunktet under Parisavtalen, selv om avtalen også åpner for samarbeid for å muliggjøre høyere ambisjoner.
Mange av høringsinstansene hadde også innspill knyttet til nasjonalt delmål. Disse innspillene er omtalt under proposisjonens punkt 3.6.4.
Mange høringsinstanser støtter et fortsatt klimasamarbeid med EU. Flere uttaler også at Norge bør oppdatere den eksisterende klimaavtalen med EU fram mot 2030 fra 40 til 55 prosent utslippsreduksjoner, at Norge ikke bør vente til EUs klimaregelverk for perioden etter 2030 foreligger før det vurderes om klimasamarbeidet skal forlenges utover 2030, og videre at Norge må redusere etterslepet på EØS-relevant klima- og miljøregelverk.
Høringsinstansene som vektlegger et fortsatt klimasamarbeid med EU er eksempelvis SSB, Norsk Industri og Norsk Hydro, samt flere arbeidsgiver- og arbeidstakerforeninger, herunder NHO, Arbeidsgiverforeningen Spekter, LO, Akademikerne, Unio og Tekna.
Både LO og NHO vektlegger at et nært samarbeid med EU på klimaområdet er viktig for stabile rammevilkår for norsk næringsliv, særlig i en tid definert av geopolitiske spenninger. NHO uttaler at deres viktigste budskap i denne høringen er at en ny norsk klimaforpliktelse for 2035 bør legges så tett opptil EUs klimaplan og rammeverk som mulig, og bygge på et fortsatt tett klimasamarbeid med EU.
Norsk Industri og Norsk Hydro vektlegger også at tett kobling til EUs klimapolitikk er viktig for å sikre like rammebetingelser for næringsliv i Norge og Europa.
SSBs hovedbegrunnelse for å knytte seg til EUs klimapolitikk er å gjøre målene mer forpliktende. SSB uttaler også at for å kunne gjennomføre sitt mål bør Norge ha full tilgang til de samme fleksibilitetsmekanismene som EU.
Noen høringsinstanser vektlegger at kjøp av utslippsreduksjoner i andre land er kostnadseffektivt, men at det også er en fare for da å finansiere andre lands omstilling mens man utsetter omstillingen i Norge. Detter gjelder eksempelvis Fornybar Norge, NMBU, Norsk Hydro og Norsk Industri. Noen høringsinstanser peker også på at tilgang og pris på utslippskvoter i 2035, og videre mot 2050, er usikker. Dette gjelder eksempelvis NITO. Protect Our Winters Norge mener en overavhengighet av kvoter kan svekke Norges troverdighet i klimapolitikken.
Noen høringsinstanser skiller på kjøp av utslippsreduksjoner i andre land innenfor og utenfor EU-samarbeidet. Dette gjelder eksempelvis SSB, Naturvernforbundet og CICERO. Sistnevnte er sammen med NIM og ZERO opptatt av åpenhet rundt bruk av Parisavtalens artikkel 6.
Naturvernforbundet ønsker at det kun er EUs kvotesystem (EU ETS) som skal kunne benyttes som fleksibel mekanisme, og at dette må kombineres med en plan for nasjonale utslippsreduksjoner også i de sektorene der den fleksible mekanismen skal kunne brukes.
CICERO uttaler i sitt høringssvar at kutt ute fortrinnsvis bør gjøres i EU-systemet, og at i den grad det tas sikte på å benytte artikkel 6 i Parisavtalen utenfor Europa, bør bruken av denne presiseres så langt som mulig.
NIM anbefaler at myndighetene sikrer nasjonale mekanismer som gir allmenheten effektiv tilgang til de avtalene Norge inngår for kjøp av utslippsreduksjoner fra andre land etter Parisavtalen artikkel 6, som muliggjør etterprøving av avtalenes effekt.
ZERO uttaler i sitt høringssvar at bruk av klimakreditter under artikkel 6 i Parisavtalen bør være av høy kvalitet, og at det i tillegg bør sikres åpenhet og rapportering ved bruken av internasjonale klimakreditter, for eksempel årlig i Klimastatus og -plan.
Noen få høringsinstanser mener at Norge ikke burde benytte utslippsreduksjoner i andre land for å oppfylle klimamålene. Dette gjelder eksempelvis Norscan partners AS og Spire.
Få høringsinstanser kommenterer eksplisitt på om målets utforming bør beskrives nærmere i lovteksten for å klargjøre innhold og forutsetninger, men noen høringsinstanser ønsker tydeliggjøring av lovteksten. Helsedirektoratet mener at klimamålets utforming gjerne kan beskrives som eksempelet fra klimamålet for 2050 i lovens § 4 for å bidra til tydeliggjøring. Flere kommuner ønsker at klimamålets utforming bør beskrives i lovteksten, herunder Harstad kommune, Indre Østfold kommune og Larvik kommune. Dette gjelder også Trondheim fylkeskommune og NITO.
3.6.3 Skog- og arealbrukssektoren
Flere høringsinstanser støtter å kun regne med addisjonelle opptak og utslipp fra skog- og arealbrukssektoren, herunder Norges Skogeierforbund, Norsk Bioenergiforening, Norsk Fjernvarme, Norsk Industri, NORSKOG, Offshore Norge, Statsforvalteren i Rogaland, Tekna og Treindustrien. Flere andre høringsinstanser mener samtidig at addisjonelle opptak og utslipp ikke burde kunne regnes inn for måloppnåelsen av det overordnede målet.
Trøndelag Fylkeskommune støtter å regne med addisjonelle opptak og utslipp under bokføringen, men bare for differansen mellom et nasjonalt delmål og det overordnede målet.
Fiskeridirektoratet mener at det bør vurderes å også regne med addisjonelle opptak og utslipp for blå skog (for eksempel tareskoger, tang, ålegrasenger og tidevannseng og -sump).
Framtiden i våre hender, Færder kommune, Innlandet fylkeskommune og WWF uttaler at metoden for å beregne addisjonelle opptak og utslipp burde vært beskrevet i forslaget som ble sendt på høring.
Mange høringsinstanser mener det bør settes egne klimamål for skog- og arealbrukssektoren, blant annet Akademikerne, Akershus fylkeskommune, CICERO, Finans Norge, KS, Naturvernforbundet, NIBIO, NIM, Norges Skogeierforbund, Universitetet i Oslo, WWF, ZERO, og flere kommuner. Flertallet som uttaler seg positive til slike sektormål viser til Miljødirektoratets anbefaling om egne mål for skog- og arealbrukssektoren.
Videre mener mange instanser at det bør skilles mellom opptak og utslipp i sektoren, og at det bør vurderes å sette mål for sektoren med lengre tidshorisont enn 2035.
NMBU støtter å sette egne klimamål for skog- og arealbrukssektoren, men uttaler samtidig at mål for skog- og arealbrukssektoren som i dag bør håndteres gjennom en klimaavtale med EU.
Flere høringsinstanser trekker fram at innretningen for skog- og arealbrukssektoren i klimamål må ta hensyn til målsetninger for naturmangfold.
Vider peker flere høringsinstanser på at innretningen av skog- og arealbrukssektoren ikke bør lede til et lavere overordnet ambisjonsnivå for klimamålene. Flere mener at et høyt opptak i skog- og arealbrukssektoren ikke bør gå på bekostning av høye utslippsreduksjoner i andre sektorer.
Klimarealistene, Industri- og næringspartiet og flere privatpersoner mener Norge burde regne med hele nettoopptaket i skogen i Norges klimamål.
3.6.4 Nasjonalt delmål
Omtrent halvparten av høringssvarene uttaler seg om hvorvidt Norge burde fastsette et nasjonalt delmål. Et stort flertall av de høringsinstansene som uttaler seg om nasjonalt delmål, er positive til et slikt delmål. Av høringsinstansene som foreslår et konkret måltall, støtter de fleste Miljødirektoratets anbefaling om 60 prosent utslippsreduksjoner nasjonalt sammenlignet med 1990.
Mange høringsinstanser mener et nasjonalt delmål er fornuftig for å sikre omstilling av norsk næringsliv, og at det på sikt kan bli dyrere for Norge å kutte utslipp dersom omstillingen utsettes. Flere høringsinstanser viser til forpliktelsen i klimaloven § 4, som sier at Norge skal bli et lavutslippssamfunn i 2050, der klimagassutslippene er redusert i størrelsesorden 90–95 % sammenlignet med 1990.
Flere høringsinstanser mener et nasjonalt delmål må understøttes med relevante tiltak og virkemidler.
Bergen kommune, Motvind Norge, Sametinget og Statistisk sentralbyrå mener Norge ikke bør ha et nasjonalt delmål.
Bergen kommune mener utslippsreduksjoner er et globalt problem og globalt ansvar, og at utslippsreduksjoner derfor bør gjennomføres der det er mest effektivt.
Motvind Norge mener et prosentvis mål innen nasjonale grenser kan medføre vektlegging av dyre tiltak med liten eller ingen global effekt. Motvind Norge mener også at all målsetting må se hen til våre konkurrenters mål, sånn at blind måloppnåelse ikke går utover arbeidsplasser og lokalsamfunn i Norge.
Sametinget mener klimapolitikken i Norge ikke kun bør handle om utslippene i det norske klimaregnskapet, og den kortsiktige utviklingen der. Sametinget mener det er den globale virkningen som betyr noe når utslippsreduksjoner skal telles for å nå ambisjonene om et framtidig lavutslippssamfunn. Av den grunn ser Sametinget ikke behov for et delmål om innenlandske ambisjoner.
Statistisk sentralbyrå mener at siden deres anbefaling er å fortsette EU-samarbeidet, er det ikke naturlig å skille mellom nasjonale kutt og bruk av fleksibilitet i EU-avtalen og at det er dyrt å avstå fra å benytte fleksibilitetsmekanismene i EU. I tillegg peker de på at innenlands utslippsendring alene ikke er en treffsikker indikator på effektiv klimaomstilling. For å kunne gjennomføre Norges mål mener Statistisk sentralbyrå at Norge bør ha full tilgang til de samme fleksibilitetsmekanismene som EU.
Noen høringsinstanser, herunder Asker kommune, KS, NIM og Zero, mener et delmål for nasjonale utslippsreduksjoner kan gjøre norske klimamål mer forståelige og transparente.
Juridisk klimaforening mener en tydelig forpliktelse til å kutte i innenlandske utslipp er i tråd med kravene til ambisjon og progresjon som fremgår av Parisavtalens art. 4 nr. 3. Juridisk klimaforening mener det også er naturlig å utlede dette av avtalens art. 4 nr. 4, hvor det fremgår at industriland bør gå foran og påta seg mer ambisiøse mål for utslippsreduksjoner.
Norges institusjon for menneskerettigheter mener et delmål om innenlandske utslippsreduksjoner best vil ivareta menneskerettslige krav, ved å sikre progressive nasjonale kutt fram mot 2050, intergenerasjonell byrdefordeling og føre-var-prinsippet.
Norges institusjon for menneskerettigheter mener videre atå lovfeste disse målene i klimaloven vil sikre demokratisk forankring gjennom vedtakelse på Stortinget, og forutberegnelighet for borgere, næringsliv og andre om hvilke klimamål Norge styrer etter.
Frøya kommune ønsker strengere regelverk for nasjonale utslippsreduksjoner.
Halden kommune mener det bør fastsettes et delmål om at en betydelig andel av utslippsreduksjoner skal tas innenlands, for å legge til rette for at Norge skal kunne bli et lavutslippssamfunn i 2050. Delmålet bør inngå i lovens nye § 4.
Harstad kommune og Troms fylkeskommune mener et nasjonalt delmål bør formaliseres ved innmelding under Parisavtalen.
Indre Østfold kommune mener at for å unngå at omstillingen blir dyrere på lang sikt og, for eksempel, føre til økt arbeidsledighet og økonomiske nedgangstider bør Norge ha et nasjonalt delmål som reflekterer tidshorisonten vi står overfor. Indre Østfold kommune mener delmålet om innenlandske ambisjoner kan formaliseres på ulike måter, men et nærliggende sted å starte ville være å lovfeste krav til kommunal og fylkeskommunal sektor i den nye klimaloven.
Kommunesektorens Organisasjon (KS) mener det er et stort behov for å tydeliggjøre hva som er målet for kutt på norsk territorium innen 2035. Dagens norske målhierarki må derfor forenkles til tydelige styringssignaler, slik at både statlige og ikke-statlige aktører vet hva de må forholde seg til.
LO mener at det bør settes et klimamål som grunnlag for styring og måloppnåelse. Dersom Norges klimamål skal gjennomføres i samarbeid med EU og til dels ved bruk av kvotekjøp under artikkel 6 i Parisavtalen, må det være klart når målet settes hvor mye av målet som skal dekkes ved kvotekjøp, og hvor mye som skal skje i Norge/gjennom europeisk samarbeid. LO mener at et delmål for nasjonale utslippsreduksjoner på 60 prosent vil tydeliggjøre ambisjonsnivået for omstillingen i Norge.
Moss kommune mener delmålet må synliggjøres i klimalovens nye § 4.
NMBU mener en ny klimalov må gi tydelig retning og stille strenge krav til kutt av utslipp som gir offentlige virksomheter og næringsliv forutsigbare, ambisiøse og tydelige rammer for den omstillingen vi skal gjennom.
NHO uttaler at deres forslag er ikke til hinder for at Norge kan fastsette et eget nasjonalt delmål for klimaomstillingen i Norge, men anbefaler ikke at et slikt mål meldes inn til FN under Parisavtalen.
Oslo kommune mener mål og styringssystem må utformes med sikte på å avklare ansvarsfordeling og redusere målkonflikter på tvers av sektorer og forvaltningsnivå. Det må framgå tydelig hva som forventes av ulike sektorer.
Rogaland fylkeskommune mener et delmål vil gi god balanse mellom behovet for klimaomstilling i fylket, sammen med ønsket om fortsatte investeringer i utslippsreduksjoner nasjonalt.
Statnett mener et nasjonalt delmål gjør planlegging av kraftsystemutviklingen mer treffsikker og dermed legger til rette for en mer effektiv utvikling av kraftsystemet.
Statsforvalteren i Trøndelag mener et nasjonalt delmål vil være mer retningsgivende og mer forpliktende for kommunene når de skal fastsette egne utslippsmål.
Universitetet i Oslo mener et mål som ikke skiller mellom nasjonale og internasjonale utslippsreduksjoner (kvotehandel) ikke gir politiske signaler som de ulike sektordepartementene og deres underliggende etater kan bruke til å fremme omstillingen til lavutslippssamfunnet. Universitetet i Oslo mener det ser ut til at klare nasjonale klimamål har hatt stor betydning i de land som har lykkes aller best med å få ned utslippene.
3.6.5 Andre merknader
Høringsinstansene tar også opp ytterligere elementer i høringssvarene.
Norges institusjon for menneskerettigheter kritiserer at Norge oversitter fristen for å melde inn nasjonale bidrag under Parisavtalen, som var 10. februar 2025.
Noen høringsinstanser ønsker at Norge skal fastsette andre typer klimamål, herunder for spesifikke sektorer, forbruksbaserte utslipp, eksport- og importutslipp, samt et separat mål for naturlig karbonlagring i norsk økonomisk sone. Dette gjelder eksempelvis Akershus Fylkeskommune, Kommunenettverk for klimaomstilling, Lillestrøm kommune, NIM, Forum for utvikling og miljø, Framtiden i våre hender, Naturvernforbundet, Grønn bygg allianse og Norsk eiendom, samt NHO transport.
Flere av disse høringsinstansene, samt Advokatforeningen, Akademikerne og Changemaker, ønsker også at Norge vurderer å innføre karbonbudsjett.
Noen høringsinstanser ønsker også at Norge etablerer et klimaråd, herunder Kommunenettverk for klimaomstilling, Lillestrøm kommune og Stavanger kommune.
Noen høringsinstanser uttrykker bekymring for om Norges nye klimamål vil være i tråd med Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK), herunder Advokatforeningen, Norges institusjon for menneskerettigheter og Lillestrøm kommune.
Noen høringsinstanser ønsker at Norge skal sette konkrete ambisjoner for klimafinansering. ZERO ønsker en høyere ambisjon på klimafinansiering som rapporteres til FN. Naturvernforbundet og Kirkens nødhjelp ønsker en minimumsforpliktelse på årlig bidrag til klimafinansiering i utviklingsland på minst 67 milliarder kroner. NMBU ønsker at det settes av et klimafond på en gitt andel av BNP for å oppfylle Norges forpliktelser for klimafinansiering. SSB foreslår at Norge kan sette seg et mål for bidrag til kutt i land i det globale sør.
Flere høringsinstanser tar også opp at klima og natur må sees i sammenheng.
Flere høringsinstanser er også opptatt av nødvendigheten av tilgang på fornybar kraft og kapasitet i kraftnettet for å oppfylle klimamålene.
3.7 Departementets vurderinger
3.7.1 Ambisjonsnivå
Klima- og miljødepartementet registrer at majoriteten av høringsinstansene som kommenterer på ambisjonsnivå ønsker at Norge skal ha et klimamål for 2035 i øvre del av høringens skisserte spenn på 55 til 80 prosent. Mange av høringsinstansene støtter Miljødirektoratets anbefaling om at klimamålet for 2035 burde være på 80 prosent. Flere høringsinstanser uttaler at Norges nye klimamål må være forenlig med EUs ambisjonsnivå for å legge til rette for fortsatt samarbeid på klimaområdet og peker derfor på et ambisjonsnivå rundt 70–75 prosent. Klima- og miljødepartementet vurderer at et klimamål for Norge om å redusere utslippene med minst 70–75 prosent i 2035 sammenlignet med utslippsnivået i 1990 anses som et rettferdig bidrag i tråd med bestemmelsene tidligere nevnt i proposisjonen. Se proposisjonens punkt 3.1 for nærmere beskrivelse av departementets vurderinger av dette. Departementet vurderer at det vil være en fordel for Norge å ligge så tett opp mot EUs klimamål for 2035 som mulig. Departementet understreker imidlertid at Norge er en selvstendig part under Parisavtalen, og at klimasamarbeidet med EU ikke endrer det.
Klima- og miljødepartementet registrerer at et mindretall av høringsinstansene ønsker et klimamål for 2035 i nedre sjiktet av spennet som ble sendt på høring, eller ikke ønsker et klimamål for 2035 i det hele tatt. Regjeringen ønsket å legge opp til en bred høring der vi ba om innspill på fordeler og ulemper ved både et høyt og lavt ambisjonsnivå. Departementet vurderer at et mål for 2035 i størrelsesorden 55 til 65 prosent ikke ville kunne sies å være i tråd med Parisavtalens prinsipper om at land skal sette seg mål som representerer deres høyeste mulige ambisjon, og heller ikke prinsippet om at land skal sette seg rettferdige bidrag ut ifra nasjonale omstendigheter, og at industriland skal lede an. Et mål for 2035 på 55 prosent ville i tillegg vært brudd på bestemmelsen i Parisavtalen om at lands nye klimamål vil utgjøre en progresjon fra det forrige målet og klimalovens bestemmelse om at klimamål skal utgjøre en progresjon fra forrige mål.
Klima- og miljødepartementet registrerer at flere av høringsinstansene tar opp gjennomføringen av klimamålene i sine høringsuttalelser, det vil si hvilken klimapolitikk og hvilke virkemidler som bør legges til grunn for å nå klimamålene. Flere av høringsinstansene tar også til orde for at klimaloven bør tydeliggjøre at det settes egne utslippsmål for alle sektorer, med årlige utslippstak. Klimaloven legger ikke føringer på hvordan utslippene skal reduseres, valg av virkemidler eller fordeling av utslippsreduksjoner mellom ulike sektorer. Klimaloven lovfester Norges overordnede klimamål, og det er opp til den til enhver tid sittende regjering å gjennomføre en politikk som gjør at de lovfestede målene nås. Det er med andre ord ikke i klimaloven politikken for å nå klimamålene blir lagt. Regjeringen legger parallelt med forslaget til nytt klimamål for 2035 fram en stortingsmelding om klima som gir retning for hovedlinjene i klimapolitikken fram mot 2035 i lys av at Norge skal være et lavutslippssamfunn i 2050. Regjeringens klimastatus og -plan legges fram årlig og er et verktøy for å gjøre justeringer i politikken år for år for å sikre at klimamålene nås.
3.7.2 Målets utforming
Departementet registrerer at mange høringsinstanser vektlegger at nasjonale utslippsreduksjoner må ha høy prioritet. Regjeringen vil legge til rette for omstilling av norsk økonomi til lavutslippssamfunnet og betydelige utslippsreduksjoner nasjonalt gjennom troverdig og effektiv virkemiddelbruk. Som påpekt av høringsinstansene, er nasjonale utslippsreduksjoner utgangpunktet under Parisavtalen, selv om avtalen også åpner for samarbeid for å muliggjøre høyere ambisjoner. For å kunne sette et høyt ambisjonsnivå for det nye klimamålet vil Norge bruke en kombinasjon av nasjonale utslippsreduksjoner, samarbeid med EU og kjøp av utslippsreduksjoner utenfor EU/EØS. Målet skal i hovedsak nås gjennom nasjonale tiltak og gjennom samarbeid med EU. Dersom utviklingen blir slik regjeringen nå anslår, basert på framskrivningen og effekten av regjeringens vedtatte og planlagte politikk per nå, vil over 90 prosent av utslippsreduksjonene for å nå det foreslåtte klimamålet for 2035 skje nasjonalt og gjennom samarbeidet med EU, se proposisjonens punkt 4 for nærmere omtale.
Mange av høringsinstansene mener at det i lovproposisjonen bør signaliseres at Norge skal videreføre klimasamarbeidet med EU etter 2030. Når det gjelder EUs klimakvotesystem (EU ETS), er det lagt til grunn at denne delen av samarbeidet vil videreføres etter 2030 ettersom gjeldende regelverk er EØS-relevant og innlemmet i EØS-avtalens vedlegg XX om miljø. De to andre regelverkene som inngår i klimaavtalen med EU (innsatsfordelingen og skog- og arealbrukssektoren) er imidlertid ikke ansett som EØS-relevante, og Islands og Norges deltakelse fram til 2030 medfører derfor ingen forpliktelser til fortsatt deltakelse etter 2030. Regelverkene er innlemmet i EØS-avtalens protokoll 31 om frivillig samarbeid utenfor de fire friheter. Regjeringen har en intensjon om å fortsette klimasamarbeidet med EU (også utover deltakelse i kvotesystemet) i gjennomføringen av det nye klimamålet for 2035 under Parisavtalen, men det må foretas en konkret vurdering av om Norge skal delta i de nye klimaregelverkene når disse foreligger. Det åpnes derfor for at også klimamålet for 2035 kan oppfylles i samarbeid med EU.
Noen høringsinstanser ønsker å skille på kjøp av utslippsreduksjoner i andre land innenfor og utenfor EU-samarbeidet. Regjeringen følger dette opp ved at det nye klimamålet i hovedsak skal nås gjennom nasjonale tiltak og gjennom samarbeidet med EU. Departementet vil påpeke at samarbeid med EU må skje innenfor rammen av Parisavtalens artikkel 6 så lenge Norge og EU har separate mål under Parisavtalen. Så lenge en oppgjørsmekanisme med EU for å sikre konsistent rapportering ikke er på plass, vil det ikke være klart hvor stor effekten av norsk deltagelse i kvotesystemet og eventuelt øvrig EU-samarbeid vil være. Svært usikre anslag viser at utslippene kan bli anslagsvis 67 prosent lavere i 2035 enn i 1990, medregnet anslag på forventet effekt av norsk deltakelse i det europeiske kvotesystemet, se nærmere omtale under proposisjonens punkt 4. De resterende prosentpoengene for å komme til minst 70–75 prosent utslippsreduksjoner i 2035, kan innfris av en kombinasjon av ytterligere nasjonale utslippsreduksjoner, samarbeid med EU og kjøp av utslippsreduksjoner utenfor EU/EØS.
Noen høringsinstanser er opptatt av transparens og etterprøvbarhet av bruk av artikkel 6. Departementet vil peke på at det under Parisavtalens artikkel 6 er etablert et omfattende system for rapportering, offentlig tilgjengelighet og gjennomgang av informasjon om slikt samarbeid. Landene skal blant annet rapportere til FN om hvordan de enkelte samarbeidene sikrer miljømessig integritet og bidrar til bærekraftig utvikling. Departementets vurdering er at åpenhet og transparens om bruk av artikkel 6 er viktig og er noe som også vil fremgå av rapportering (årlig redegjørelse) etter klimaloven ny § 7 første ledd bokstav a.
Noen høringsinstanser mener at målets utforming bør beskrives nærmere i lovteksten. Etter departementets syn vil det kunne skape forvirring dersom målet for 2035 i loven formuleres annerledes enn målet for 2030. Departementet foreslår derfor at målet for 2035 i ny § 4 formuleres på samme måte som målet for 2030 i § 3, uten noen nærmere beskrivelse i lovteksten.
Departementet viser til at klimaloven beskriver overordnede rammer for klimapolitikken, men at det er opp til enhver tid sittende regjering å vurdere hensiktsmessig politikk for å oppfylle målet. Klimaloven legger ikke føringer for hvordan målene skal nås eller hvilke virkemidler som skal tas i bruk for å nå målene.
3.7.3 Skog- og arealbrukssektoren
Departementet registrerer at mange høringsinstanser etterspør at det fastsettes et eller flere egne sektormål for skog- og arealbrukssektoren. Dette er i tråd med tidligere anbefalinger fra Klimautvalget 2050 og Miljødirektoratet. De fleste høringsinstansene som ønsker sektormål, mener også at dette eller disse bør lovfestes i klimaloven og meldes inn som en del av Norges forpliktelse under Parisavtalen.
Etter departementets syn kan egne mål for utslipp og opptak i skog- og arealbrukssektoren gi insentiver til økt opptak og reduserte utslipp i sektoren, uten at det reduserer ambisjonsnivået for utslippsreduksjoner i andre sektorer. Egne sektormål gjør også at den store usikkerheten knyttet til framtidig opptak og utslipp i skog- og arealbrukssektoren isoleres til denne sektoren.
Samtidig vil departementet fremheve at dersom sektormål for skog- og arealbrukssektoren meldes inn som en del av Norges klimamål under Parisavtalen, medfører det at oppnåelsen av sektormålet eller sektormålene, og dermed oppnåelsen av NDC-en som helhet, vil avhenge av faktorer utenfor politisk kontroll, herunder naturlige variasjoner i sektoren. På den måten vil usikkerheten i skog- og arealbrukssektoren likevel «smitte» over på det overordnede klimamålet. Departementet mener derfor en slik tilnærming vil ha mange av de samme ulempene som et netto-mål, der alle opptak og utslipp fra skog- og arealbrukssektoren inkluderes i det overordnede målet. Se nærmere omtale under proposisjonens punkt 3.5, der departementet redegjør for ulempene ved et netto-mål.
Departementet mener det er viktig å unngå en situasjon der en uforutsett negativ utvikling i skog- og arealbrukssektoren, som ikke skyldes politikk, medfører at Norge ikke oppfyller forpliktelsene sine under Parisavtalen. Departementet anser at den foreslåtte innretningen, der kun addisjonelle opptak og utslipp i skog- og arealbrukssektoren regnes inn mot måloppnåelsen, i større grad tar hensyn til usikkerheten i sektoren og skillet mellom naturlige prosesser og menneskeskapte opptak og utslipp, i tråd med balansemålet i Parisavtalen. Departementet foreslår derfor ikke å melde inn egne mål for skog- og arealbrukssektoren som en del av Norges forpliktelse under Parisavtalen.
Når det gjelder lovfesting av sektormål i klimaloven, vil departementet vise til at klimaloven ikke legger føringer på hvordan utslippene skal reduseres, valg av virkemidler eller fordeling av utslippsreduksjoner i ulike sektorer.
Dette er ikke til hinder for at regjeringen vurderer nasjonale sektormål for skog- og arealbrukssektoren som ikke lovfestes eller meldes inn under Parisavtalen.
3.7.4 Nasjonalt delmål
Klima- og miljødepartementet registrer at mange høringsinstanser mener at det burde fastsettes et nasjonalt delmål. De fleste høringsinstansene som støtter et slikt delmål, støtter også at dette burde lovfestes og meldes inn til Parisavtalen. Samtidig er det mange som ikke tar stilling til et nasjonalt delmål og et fåtall som eksplisitt tar til orde for at det ikke burde fastsettes et slikt delmål.
Regjeringen fremmer ikke i proposisjonen et nasjonalt delmål, men Norge skal fortsette å redusere nasjonale utslipp og legge til rette for en gradvis omstilling til lavutslippssamfunnet i 2050. Norge er best tjent med å gå i takt med klimaomstillingen i EU, og målet skal derfor i hovedsak nås gjennom nasjonale tiltak og samarbeid med EU.
Regjeringen foreslår et tydelig og ambisiøst klimamål for 2035. Samtidig ønsker regjeringen å unngå en komplisert målstruktur. Det vurderes at et nasjonalt delmål der utslippsreduksjoner i kvotepliktig sektor teller mot måloppnåelse, mens Norge samtidig har et overordnet klimamål der de samme utslippsreduksjonene i kvotepliktig sektor gjøres opp i samarbeid med EU, ville gjort målstrukturen mer komplisert uten å bidra til vesentlige utslippsreduksjoner globalt. På grunn av markedsstabiliseringsreserven og slettemekanismen kan nasjonale tiltak for å redusere kvotepliktige utslipp bidra til en reduksjon i globale utslipp. Forutsetningen er at de nasjonale tiltakene fører til at kvoter blir slettet slik at det blir færre utslippskvoter i markedet. Det er vanskelig å anslå hvor stor effekt nasjonale tiltak vil kunne ha på de globale utslippene.
At departementet ikke legger fram et nasjonalt delmål er ikke til hinder for at Norge har som mål å legge til rette for omstilling av norsk økonomi til lavutslippssamfunnet og betydelige utslippsreduksjoner nasjonalt gjennom troverdig og effektiv virkemiddelbruk. Utslippsreduksjoner nasjonalt er viktig i gjennomføringen av målet. Norge har over flere tiår innført en rekke klimatiltak og virkemidler, og regjeringen vil fortsette å fremme en ambisiøs klimapolitikk for å kutte utslipp i Norge. Nasjonal klimapolitikk bidrar og vil fortsette å bidra til utslippsreduksjoner fram mot 2035, og dermed til at Norge kan nå sitt nye klimamål under Parisavtalen.
Selv om usikkerheten er stor, anslår departementet at dersom utviklingen blir slik regjeringen nå anslår, tilsier effekten av vedtatt og planlagt politikk i Regjeringens klimastatus og -plan for 2025 at utslippene i Norge vil bli 47 prosent lavere i 2035 sammenlignet med 1990.
Regjeringen skal også bidra betydelig til teknologiutvikling, i hele norsk økonomi og internasjonalt. Fremskrivningene og effekt av regjeringens vedtatte og planlagt politikk i Klimastatus og -plan, viser at norske utslipp er på god vei nedover, og på trend mot utslippsmålet for 2050.
3.7.5 Andre merknader
Norges institusjon for menneskerettigheter mener det er kritikkverdig at forslaget la opp til å oversitte fristen for å melde inn nasjonale bidrag under Parisavtalen, som var 10. februar 2025. Departement anerkjenner at det er uheldig at Norge ikke har levert innen fristen. Det er imidlertid departementets vurdering at hensynet til å utarbeide tilstrekkelig faglig underlag hos departementene og underliggende etater, en bred offentlig høring og involvering av Stortinget veier tyngre enn hensynet til å overholde fristen 10. februar 2025, forutsatt at Norge melder inn sitt nasjonale bidrag under Parisavtalen i god tid før COP30 i Belém i november 2025. 13 land overholdt fristen 10. februar.
Noen høringsinstanser ønsker at Norge skal fastsette andre typer klimamål, herunder klimamål for spesifikke sektorer, forbruksbaserte utslipp, eksport- og importutslipp, samt mål for naturlig karbonlagring i norsk økonomisk sone. Departementet viser til at klimaloven kun omfatter de utslipp og opptak av klimagasser som omfattes av Norges første nasjonalt fastsatte bidrag under Parisavtalen 12. desember 2015, jf. lovens § 2, og at loven ikke tar stilling til fordeling av utslippsreduksjoner mellom sektorer eller over landegrensene.
Enkelte høringsinstanser uttrykker at Norge bør vurdere å innføre karbonbudsjett. Departementet mener at klimaloven skal ivareta behovet for fleksibilitet for ulike politiske løsninger, veivalg og virkemidler. Departementet ønsker også å vise til at Norge allerede har et juridisk bindende utslippsbudsjett for 2030 for utslippene som er omfattet av EUs innsatsfordelingsforordning gjennom klimaavtalen med EU. Dette utslippsbudsjettet blir fulgt opp gjennom detaljert rapportering til EFTAs overvåkingsorgan (ESA) og omfattende revisjoner. Dersom utslippsbudsjettet ikke overholdes, vil Norge sanksjoneres. Det vil også redegjøres for status for dette utslippsbudsjettet i tråd med klimalovens gjeldende § 6 andre ledd bokstav d. Se også etterfølgende avsnitt og stortingsmeldingen om klima som regjeringen legger fram samtidig med denne proposisjonen hvor det fremgår at regjeringen tar sikte på å foreslå enkelte tillegg i klimaloven. I den forbindelse vil regjeringen foreslå at det i klimaloven lovfestes et krav om å lage indikative utslippsbaner som viser veien til 2050.
Noen høringsinstanser uttrykker bekymring for om Norges nye klimamål vil være i tråd med Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK). Regjeringens vurdering er at klimaloven danner et rettslig rammeverk med bindende mål og krav, som legger til rette for vesentlig og progressiv reduksjon av klimagassutslipp for å nå de lovfestede klimamålene. Regjeringen ønsker likevel å videreutvikle og forsterke rammeverket på enkelte områder i lys av den internasjonale rettsutviklingen på menneskerettighetsfeltet. Regjeringen tar derfor sikte på å foreslå enkelte tillegg i klimaloven. Formålet er å tydeliggjøre at kravene i EMK artikkel 8 er fulgt opp og ivaretatt i den norske klimalovgivningen. Regjeringen vil i løpet av sommeren 2025 sende et lovforslag på høring. For ytterligere informasjon viser departementet til stortingsmeldingen om klima som regjeringen legger fram samtidig med denne proposisjonen.
For innspill om klimafinansiering viser departementet til stortingsmeldingen om klima som regjeringen legger fram samtidig med denne proposisjonen.
Som flere høringsinstanser peker på er tilstrekkelig tilgang på fornybar kraft og nett en viktig forutsetning for at vi skal nå klimamålene. Samtidig vil ny kraftproduksjon og nytt nett påvirke arealbruken, kulturmiljø og naturmangfold. Departementet anerkjenner derfor at det er viktig å se klimapolitikk i sammenheng med målsetninger på andre områder som energi, næring og miljø. NVE fikk i 2023 i oppgave å gjennomføre regelmessige analyser av hvordan ulike utviklingstrekk og målsettinger på klima-, næring- og energiområdet påvirker det norske kraftsystemet. De første forenklede analysen kom høsten 2024 og ga nyttig kunnskap om hvordan klimatiltak kan påvirke kraftforbruk, kraftbalanse og -priser.
3.8 Endringer som følge av innføringen av ny paragraf
Som følge av at det foreslås å tilføye en paragraf i klimaloven for å lovfeste det nye klimamålet for 2035, er det behov for å konsekvensjustere henvisninger til andre paragrafer i klimalovens §§ 5 og 6 for at meningsinnholdet skal forbli det samme.
Klimaloven § 5 viser til § 4, som etter forslaget blir § 5. Lovens § 6 viser til §§ 3 til 5 i første og andre ledd, ny henvisning blir §§ 3 til 6 slik at rapporteringsforpliktelsene også gjelder det nye klimamålet som foreslås lovfestet.