5 Statens pensjonsfond Norge: videreutvikling av strategi og forvaltning

5.1 Regulering av klimarisiko i forvaltningsmandatet

Mandatet for Statens pensjonsfond utland (SPU) ble endret i 2022 for å styrke arbeidet med klimarisiko. Finansdepartementet har nå tatt inn tilsvarende bestemmelser i mandatet for forvaltningen av Statens pensjonsfond Norge (SPN). Reguleringen er forankret i fondets finansielle målsetting om høyest mulig avkastning til akseptabel risiko.

I forkant av endringene ble Folketrygdfondet bedt om å redegjøre for hvordan hensynet til klimarisiko i dag er integrert i forvaltningen av SPN, og vurdere om bestemmelser knyttet til klimarisiko tilsvarende som i mandatet for SPU er hensiktsmessige for SPN. Videre om bestemmelsene vil bidra til en helhetlig tilnærming til håndtering av klimarisiko, forankret i fondets finansielle målsetting. I avsnitt 5.1.1 er det gjort nærmere rede for Folketrygdfondets vurderinger, mens departementet gir sine vurderinger i avsnitt 5.1.2.

5.1.1 Folketrygdfondets redegjørelse

Hvordan hensynet til klimarisiko er integrert i forvaltningen av SPN

Folketrygdfondet viser i brev 28. oktober 2024 til Finansdepartementet til at klimarisiko er en integrert del av investeringsprosessene i SPN, på lik linje med andre finansielle faktorer. Trusler og muligheter knyttet til klima blir analysert og hensyntatt som en del av forvaltningen. Fysisk risiko, overgangs- og ansvarsrisiko vurderes på selskapsnivå, som for andre risikoer. Videre inngår hensyn til klimarisiko i kredittvurderingene av utstedere i renteporteføljen.

Folketrygdfondet peker på at dialog med selskapene er et viktig virkemiddel for å adressere langsiktig klimarisiko. Påvirkningskraften er imidlertid ulik for aksje- og renteporteføljen. I aksjeforvaltningen er påvirkningen normalt størst når fondet er investert i selskapet, mens for obligasjonsinvesteringer er påvirkningen normalt størst i forkant av investeringen, når låneavtalene og -betingelsene skal utformes. I tillegg har obligasjonsinvesteringer ofte kortere tidshorisont enn aksjer, noe som kan påvirke vurderingen av muligheter og risiko ved klima for den enkelte investeringen.

Folketrygdfondet analyserer SPNs portefølje opp mot ulike baner for utslippsreduksjon og gjennomfører stresstester under tre ulike scenarioer, hvorav det ene antar at Parisavtalens mål oppfylles. Videre rapporterer Folketrygdfondet om ulike utslippsindikatorer for porteføljen og referanseindeksen og utviklingen i disse over tid. Folketrygdfondet viser til at mangelfull selskapsrapportering vanskeliggjør måling og styring av klimarisiko, og da spesielt for obligasjonsporteføljen som er investert i et stort antall små selskaper.

Vurdering av mandatbestemmelser knyttet til klimarisiko

Folketrygdfondet mener at mandatbestemmelsene knyttet til klimarisiko for SPU er hensiktsmessig formulert også for SPN. Videre påpekes at investeringsuniverset til SPN har en annen sektorsammensetning enn SPU, med et betydelig innslag av selskaper innenfor olje- og gassproduksjon og andre sektorer hvor det historisk har vært høye klimautslipp både knyttet til selve aktiviteten, til energibehovet og til sluttbruken. Omstilling av denne typen industri til netto null vil være krevende. Folketrygdfondet understreker at investor må forstå hvordan selskapene håndterer klimarelatert risiko, for eksempel knyttet til fremtidige endringer i rammevilkår. Dette er sentralt i dialogen som Folketrygdfondet har med selskapene, og nye bestemmelser i mandatet vil ifølge Folketrygdfondet ikke endre på dette.

Folketrygdfondet viser til at den nye mandatbestemmelsen om at den ansvarlige forvaltningen skal baseres på et langsiktig mål om at selskapene i investeringsporteføljen innretter virksomheten slik at den er forenlig med globale netto nullutslipp i tråd med Parisavtalen, innebærer at selskapene hver for seg skal ha en bærekraftig forretningsmodell i en netto null-verden, men at målet ikke nødvendigvis innebærer at det enkelte selskapet skal ha netto nullutslipp. En portefølje bestående av selskaper i en særskilt region vil kunne være forenlig med målet om globalt netto nullutslipp uten selv å ha netto nullutslipp. Folketrygdfondet vil i eierskapsarbeidet følge opp at virksomheten i selskapene er forenlig med at målet om globalt netto null nås.

Folketrygdfondet peker på at rapporteringskravene i de nye mandatbestemmelsene vil være mer omfattende enn dagens rapportering, og at det vil innebære merarbeid knyttet til datainnsamling, analyse og systemer.

Helhetlig tilnærming til håndtering av klimarisiko, forankret i fondets finansielle målsetting

Folketrygdfondet viser til at målet om høyest mulig avkastning over tid etter kostnader ligger fast. Videre at de hensyn mandatendringene presiserer allerede i hovedsak ivaretas i dagens forvaltning av SPN. Mer detaljerte krav til rapportering og oppfølging av klimarisiko vil imidlertid medføre økte kostnader til systemer og ressurser. Folketrygdfondet skriver samtidig at dette vil kunne styrke arbeidet med å forstå og vurdere hvordan klimarisiko er relevant for fondets mål.

5.1.2 Departementets vurderinger

Departementet vil peke på at de nye mandatbestemmelsene er ment å bidra til en helhetlig tilnærming til håndtering og rapportering av klimarisiko i forvaltningen av SPN, forankret i fondets finansielle målsetting. Fondets formål, særtrekk og investeringsstrategi, samt Folketrygdfondets organisering av forvaltningen er samtidig viktige utgangspunkt for hva som vil være en hensiktsmessig implementering av de nye bestemmelsene.

SPNs investeringsportefølje har en sektorsammensetning med betydelig innslag av selskaper med høye klimautslipp. Den ansvarlige forvaltningen av SPN skal med de nye bestemmelsene baseres på et langsiktig mål om at selskapene i investeringsporteføljen innretter virksomheten slik at den er forenlig med globale netto nullutslipp i tråd med Parisavtalen. Bestemmelsen innebærer en forventning om at selskapene må ha en bærekraftig forretningsmodell i en netto null verden og ikke nødvendigvis at hvert enkelt selskap skal ha netto nullutslipp. Selskapenes omstillingsbaner og strategier må samtidig støtte opp om at deres virksomhet er lønnsom over tid.

De hensyn som de nye mandatbestemmelsene skal ivareta følges i all hovedsak allerede av dagens forvaltning av SPN. Departementet merker seg at Folketrygdfondet peker på at mer detaljerte krav til rapportering og oppfølging av klimarisiko vil medføre økte kostnader til systemer og ressurser. Departementet understreker at investeringsporteføljen ikke skal forvaltes med sikte på å oppnå andre mål enn høyest mulig avkastning. Departementet legger videre vekt på at forvaltningen skal være kostnadseffektiv.

5.2 Investering i selskaper som vil søke børsnotering

5.2.1 Bakgrunn

Mandatet for forvaltningen av Statens pensjonsfond Norge (SPN) åpner for at Folketrygdfondet kan investere fondsmidlene i unoterte selskaper der styret har uttrykt en intensjon om å søke om notering på regulert markedsplass i Norge, Danmark, Finland eller Sverige. Hensikten med denne mandatbestemmelsen er at Folketrygdfondet skal kunne bygge eksponering i forkant av en forestående børsnotering, og dermed før en mulig inkludering i fondets referanseindeks.

Departementet viste i fondsmeldingen 20201 til at adgangen til å investere i unoterte selskaper hittil er lite benyttet, og at departementet ville se nærmere på om utformingen av mandatbestemmelsen er hensiktsmessig og om den eventuelt kan utvides noe.

I brev 18. desember 2020 ba departementet Folketrygdfondet om vurderinger i saken, blant annet hvilke andre kriterier enn uttrykt intensjon om børsnotering som kan benyttes for å identifisere selskaper som antas å være aktuelle for børsnotering på et senere tidspunkt. Saken har vært stilt i bero i påvente av en løsning på utfordringen med SPNs høye eierandeler på Oslo Børs, som fra og med 2025 håndteres med årlige uttak, jf. omtale i avsnitt 4.1.

5.2.2 Folketrygdfondets vurderinger

Folketrygdfondet foreslo i svarbrev 18. februar 2021 en utvidelse av adgangen til å investere i unoterte selskaper til også å inkludere selskaper som har søkt om notering eller er notert på en såkalt multilateral handelsfasilitet (MHF)2 som driftes av en markedsoperatør for regulert markedsplass (børs) i Norge, Danmark, Finland eller Sverige. Folketrygdfondet pekte på at den foreslåtte utvidelsen ville innebære at SPNs investeringsunivers inkluderer selskaper som ikke ønsker å kommunisere en intensjon om framtidig børsnotering, men hvor dette likevel antas å være sannsynlig. Fordelen ville ifølge Folketrygdfondet være at notering på en MHF er et lett observerbart og objektivt kriterium.

Folketrygdfondet viste samtidig til at dagens adgang til å investere i selskaper hvor styret har uttrykt intensjon om å søke notering fungerer etter hensikten, fordi et intensjonsvedtak gir høy sannsynlighet for fremtidig børsnotering. Folketrygdfondet har ikke funnet andre kriterier enn uttrykt intensjon om børsnotering som kan benyttes for å identifisere selskaper som antas å være aktuelle for børsnotering på et senere tidspunkt, og påpeker at det dermed er en risiko for at aksjene forblir unotert dersom andre kriterier legges til grunn for slike investeringsbeslutninger.

5.2.3 Departementets vurderinger

Finansdepartementet anser at adgangen til å investere i unoterte selskaper kun bør vurderes utvidet dersom endringen antas å medføre at Folketrygdfondet i større grad vil kunne bygge eksponering i forkant av børsnoteringer, i tråd med hensikten med dagens bestemmelse i mandatet. Departementet vurderer at det ikke er grunnlag for å slutte at notering på eller søknad om notering på en MHF ofte vil føre til fremtidig børsnotering på en regulert markedsplass.

Et konkret styrevedtak om børsnotering på regulert markedsplass gir større sikkerhet for børsnotering enn uten et slikt vedtak. Det eksisterer ifølge Folketrygdfondet heller ikke gode alternativer for identifikasjon av kandidater for fremtidig børsnotering. Departementet legger etter en samlet vurdering ikke opp til å endre dagens adgang til å investere fondsmidlene i unoterte aksjer.

5.3 Vurdering av forslag til enkelte endringer i forvaltningsmandatet

Folketrygdfondet foreslo i brev 13. desember 2019 om håndtering av utfordringen med høye eierandeler i selskaper på Oslo Børs også enkelte andre endringer i mandatet for forvaltningen av Statens pensjonsfond Norge (SPN), blant annet flytende regionvekter basert på justeringsfaktorer og lik statsobligasjonsandel for obligasjonsinvesteringer i Norge og Norden for øvrig.

Saken har vært stilt i bero i påvente av en løsning på eierandelsutfordringen, som fra og med 2025 håndteres med årlige uttak fra SPN, jf. omtale i avsnitt 4.1. Finansdepartementet anser at det er behov for ytterligere informasjon for å kunne ta stilling til forslagene, og har derfor sendt et brev til Folketrygdfondet med spørsmål knyttet til de foreslåtte mandatendringene. I brevet bes Folketrygdfondet samtidig om å vurdere om egenkapitalbevis bør inkluderes i SPNs referanseindeks.