Del 4

9 Plast

Sammendrag

Bakgrunn

Målene som er satt for plast og emballasje omfatter blant annet reduksjon i forbruk av enkelte produkter, reduksjon av emballasjeavfallsmengder, økt ombruk, økt materialgjenvinning og mer innblanding av sekundær råvare (materialgjenvunnet plast). Ifølge ESAs Early Warning Report ligger ikke Norge an til å nå materialgjenvinningsmålet for plastemballasje på 50 prosent i 2025. Nivået var 30 prosent i 2023. Mengdene plastemballasje har gjennomgående økt de siste årene, og det er behov for å redusere mengdene. Norge ligger heller ikke an til å nå målet om 40 plastbæreposer per person innen utgangen av 2025.

Vurderinger

Det er behov for ytterligere virkemiddelbruk både for å redusere mengden plast og plastemballasje som settes på det norske markedet, og for å øke materialgjenvinningen av plastemballasje og øke tilgangen på sekundær råvare. Dette kan gjøres gjennom endringer i eksisterende virkemidler, og ved å innføre nye virkemidler, slik som en differensiert avgift på plastemballasje.

En redusert avgift på plastemballasje som inneholder materialgjenvunnet plast, vil bidra til økt bruk av sekundære råvarer, som igjen reduserer uttak av primære råvarer. For å finne gode måter å verifisere andelen materialgjenvunnet plast, kan det tas utgangspunkt i EUs pågående arbeid.

Ekspertgruppen anbefaler at:

• EU/EØS-regelverk som er relevant for omstilling til sirkulær økonomi på plastområdet gjennomføres fortløpende og så raskt som mulig i Norge. Dette gjelder særlig emballasjeforordningen, direktivet om plastprodukter og revidert grensekryssforordning.
• Det innføres avgift på plastemballasje. Avgiften bør differensieres etter andelen materialgjenvunnet plast.
• Avgiftssystemet på drikkevareemballasje videreføres, og drikkevareemballasje omfattes ikke av en ny avgift på plastemballasje. Det bør vurderes å innføre redusert sats i grunnavgiften på drikkevareemballasje for drikkevaremballasje av materialgjenvunnet råvare.

9.1 Innledning

Plast er et svært utbredt materiale, og benyttes i alt fra matemballasje, til fiskeriutstyr og byggematerialer. Plastforurensning er et av vår tids raskest voksende miljøproblem og det er utfordringer knyttet til hele verdikjeden for plast. Siden 1950-tallet har global plastproduksjon og -forbruk hatt en eksponentiell vekst og ble firedoblet fra 1989 til 2019. Global produksjon og bruk av plast er estimert til å nå 736 mill. tonn i 2040, en økning på 70 prosent fra 2020 (OECD, 2024). En rapport fra FNs miljøprogram UNEP estimerer foreløpige årlige sosiale og miljømessige kostnader på 300-600 mrd. amerikanske dollar for å håndtere eksternalitetene av plastforbruket (UNEP, 2023a).

Plastforbruket er også høyt i Norge. Figur 9.1, hentet fra en rapport fra Systemiq, Handelens Miljøfond og Mepex (2023), viser at emballasje og engangsplast utgjør 242 000 av 710 1000 tonn av den samlede etterspørselen av plast i Norge, som tilsvarer 34 prosent av mengdene inkludert i analysen. I tillegg benyttes det plast med lang levetid i tekstiler, biler, EE-produkter og bygg- og anleggssektoren og innen fiskeri- og akvakultur. Figur 9‑1 viser det norske markedets sammensetning etter sektor.

Figur 9.1 Det norske plastmarkedets sammensetning etter sektor (1000 tonn)

Systemiq, Handelens Miljøfond og Mepex (2023)

9.2 Hva er problemet i denne verdikjeden?

Det er en rekke miljøproblemer knyttet til hele verdikjeden til plast. Plasten vi bruker utgjør et problem for miljøet både gjennom klimagassutslipp primært ved uthenting av råmaterialer og plastproduksjon, ved at plastavfall havner på avveier i naturen og påvirker økosystemer og dyr, og ved utlekking av potensielt skadelige kjemikalier. Problemene er i stor grad knyttet til materialets kjemiske sammensetning og langsomme nedbrytning. Omfanget og bruken av plast øker i stor skala og plast brukes i produkter som er laget for å ha kort levetid og som er krevende å materialgjenvinne.

9.2.1 Konsekvenser for natur, miljø og klima

Plast er et holdbart, slitesterkt, formbart og lett materiale med god isolasjonsevne. Disse egenskapene gjør at plasten blir et alvorlig miljøproblem når plastavfall ikke går inn i et system for avfallsbehandling, men havner på avveie i naturen som forsøpling. Da kan plasten forårsake skade på dyreliv og økosystemer.

Når plastavfall havner på avveie i naturen kan det ta flere hundre år før det blir brutt ned. Arter kan sette seg fast i og spise plastbiter, noe som igjen kan føre til sykdom, skade og død. Plastforsøpling kan også påvirke hele økosystem, som korallrev, og være en vektor for spredning av fremmede arter og sykdom. Plastbiter kan spre miljøgifter og andre farlige stoffer ut i naturen og samfunnet (Neuman et al., 2020).

Mikroplast og nanoplast (plastbiter som er mindre enn 5 millimeter) er av særlig bekymring fordi de så lett kan spres, tas opp i organismer, også i menneskelige celler, og kommer dermed inn i næringskjeder. Mikroplast kan være produsert industrielt til bruk iblant annet kosmetikk, eller den dannes ved at større plastbiter fragmenteres til stadig mindre biter på grunn av slitasje, UV-stråler, vær og vind. Når mikroplasten først har havnet i miljøet er den tilnærmet umulig å fjerne (Miljødirektoratet, 2024a).

En rekke studier peker på at forekomst av mikroplast i det marine miljøet har påvirket nesten 700 ulike marine arter og marine økosystem (Galloway, 2017). Utviklingen av plastforurensning i ulike havområder måles ved å se på mengden plast i magene til sjøfuglen havhest. Dette er en del av den regionale havavtalen Ospars arbeid med overvåkning av marin forsøpling, og inngår også som indikator for å måle miljøstatus for Norges klima- og miljømål. Målet i Ospar er at under 10 prosent av havhestene skal ha mer enn 0,1 gram plast i magesekken. I Nordsjøområdet har andelen havhester med mer enn 0,1 gram plast i magen vært nokså konstant, og ligger i dag på omkring 50 prosent (Miljødirektoratet, 2021), altså langt over målet.

Mye plast havner på avveie også i Norge, til tross for at vi har et velfungerende avfallssystem. Her gjelder det særlig plastemballasje, engangsprodukter av plast og plast som er laget for å brukes direkte i naturen, slik som landbruks-, fiskeri- og havbruksutstyr (Hold Norge Rent, 2024). Analyser av avfall funnet gjennom strandryddeaksjoner langs Norges kyst fant at 77 prosent av avfallet der man klarte å bestemme opprinnelse, var fra Norge (Mepex, 2020). Vi har også stor spredning av mikroplast fra landbaserte kilder. En studie utført av Mepex på oppdrag av Miljødirektoratet fant at bildekkslitasje og veistøv, gummigranulat fra kunstgressbaner, maling og tekstiler er de største kildene til mikroplastutslipp (Miljødirektoratet, 2020).

I tillegg til problemene forårsaket av forsøpling og mikroplast, utgjør også kjemikaliene som plasten lages et forurensings- og helseproblem. Kjemikaliene kan blant annet være kreftfremkallende, hormonforstyrrende og skade reproduksjonsevnen (UNEP, 2023b). I tillegg vil mange av disse kjemikaliene bygge seg opp i organismer over tid og blir mer konsentrert jo høyere opp i næringskjeden man kommer. Dyr og mennesker kan bli eksponert for plastrelaterte kjemikalier ved å puste inn plastpartikler, innta forurenset mat, vann og støv og gjennom direkte hudkontakt. Mødre kan også overføre nanoplast og kjemikalier i plast til barn via morsmelk eller i morkaken. Kvinner i fruktbar alder og barn er spesielt utsatt for toksikologiske effekter, men nyere forskning dokumenterer også betydelige skadelige effekter på mannlig fruktbarhet på grunn av kumulativ eksponering for farlige kjemikalier, hvorav mange er knyttet til plast (UNEP, 2023b).

Plast bidrar også til utslipp av klimagasser gjennom hele sin livssyklus, fra produksjon til avfallshåndtering. Produksjonen av plast krever store mengder fossile brensler, som olje og naturgass. I 2019 sto plast for utslipp av 1,8 gigatonn klimagasser, noe som utgjorde 3,4 prosent av globale utslipp. Uten tiltak er dette forventet å øke til 2,8 gigatonn i 2040 (OECD, 2024). Plastproduksjonen er global, og råstoffuttak er ofte lokalisert andre steder enn der hvor produksjonsprosessene skjer. I tillegg forbrukes plast andre steder enn der hvor produksjonen skjer. Dette krever mye transport med tilhørende utslipp av klimagasser. Når plastavfall brennes, frigjøres klimagasser som karbondioksid (CO ₂ ) og metan (CH ₄ ), som forsterker klimaendringene.

9.3 Dagens virkemiddelbruk

Historisk har vi i Norge iverksatt tiltak og innført reguleringer som hindrer at plastavfall kommer på avveie og sikrer innsamling og forsvarlig avfallsbehandling av plasten. De siste årene har det også blitt innført tiltak høyere opp i verdikjeden, som for eksempel forbud mot særlig forsøplende engangsprodukter i plast.

9.3.1 EU/EØS-regelverk

Direktiv om plastprodukter

Et sentralt regelverk som regulerer plast er EUs direktiv om reduksjon av miljøkonsekvensene av enkelte plastprodukter, heretter direktiv om plastprodukter (Direktiv (EU) 2019/904, 2019). Norge har innført forbud mot enkelte engangsplastprodukter, som sugerør, bestikk, tallerkener og bomullspinner, i tråd med dette direktivet (gjennomført i produktforskriften kap. 2b). Det er også innført designkrav til drikkevarebeholdere av plast. Designkravene går ut på at korker og lokk i plast skal sitte fast på drikkevarebeholdere av plast til engangsbruk, og det skal blandes inn et minimum innhold av materialgjenvunnet plast i drikkeflasker av plast. Disse kravene er nå tatt inn i produktforskriften. Det er også krav til merking i produktforskriften som skal sikre at engangsprodukter får forsvarlig avfallshåndtering og ikke ender som forsøpling. Merkingen skal gi forbrukerne informasjon om at produktet inneholder plast, og om negative miljøeffekter ved forsøpling og uønsket avfallshåndtering.

Grensekryssforordningen

EUs forordning om grensekryssende forsendelser av avfall (Forordning (EU) 2024/1157, 2024) er en del av EUs grønne giv og handlingsplan for sirkulær økonomi. Forordningen innebærer blant annet forbud mot eksport av alt plastavfall til ikke-OECD land, og krav om samtykke til eksport og import på alt plastavfall til OECD-land. Dette vil medføre bedre kontroll på forsendelser av plastavfall og at det sikres forsvarlig avfallsbehandling av plastavfallet. Forordningen vil erstatte gjeldende grensekryssforordning og gjennomfører Baselkonvensjonen, omtalt i kapittel 4. Majoriteten av bestemmelsene vil ikke være gjeldende for norske eksportører og importører av avfall før i 2026.

EUs kvotesystem for CO ₂ -utslipp

Produksjon og forbrenning av plast gir CO ₂ -utslipp, både fra petrokjemisk industri og fra avfallsforbrenning, men disse utslippene er i Europa i det alt vesentligste allerede omfattet av effektive klimavirkemidler gjennom EUs kvotesystem.

Emballasjeforordningen

Emballasjeforordningen (Forordning (EU) 2025/40, 2025) trådte i kraft i EU i februar 2025 og er et verdikjederegelverk med krav som dekker hele livsløpet til emballasje. Denne vil erstatte det gjeldende emballasjedirektivet. Miljødirektoratet vurderer hvordan endringene skal tas inn i Norge. Endringene skal bidra til mindre unødvendig bruk, bedre design, mer ombruk og materialgjenvinning, økt innhold av gjenvunnet materiale i ny emballasje, mindre emballasjeavfall og mindre bruk av helse- og miljøskadelige stoffer. Regelverket stiller strenge krav til produsentene for å sikre at de tar ansvar i hele verdikjeden for emballasje.

Boks 9.2 nedenfor gjengir krav som stilles i dette svært omfattende regelverket.

9.3.2 Nasjonale virkemidler

Utvidet produsentansvar for plastemballasje

Utvidet produsentansvar for emballasje er i dag regulert i avfallsforskriftens kapittel 7. Forskriften fastsetter plikter for produsenter (inkludert importører), returselskap og innsamlere. Se kapittel 5 for mer generell omtale av utvidet produsentansvar som virkemiddel.

Produsent eller importør av emballasje har plikt til å finansiere innsamling og behandling av brukt emballasje og emballasjeavfall gjennom deltakelse i et godkjent returselskap. Returselskap skal sørge for innsamling og behandling av emballasjeavfall. Det finnes seks godkjente returselskap for emballasje, hvorav fem er samorganisert i Grønt Punkt Norge AS og håndterer emballasje av glass, metall, plast, EPS, brunt papir og kartong. Emballasjegjenvinning AS er godkjent som returselskap for de samme emballasjematerialene.

Returselskapene inngår avtaler med kommunale og private avfallsselskap om innsamling, og med avfallsbehandlingsanlegg om materialgjenvinning. Returselskapenes kostnader knyttet til å oppnå kravene i forskriften blir dekket ved at returselskapene innkrever vederlag fra produsenter basert på mengde ny emballasje de setter på markedet. Kostnadsdekningen og vederlaget fastsettes i privatrettslige avtaler, basert på forhandlinger mellom kommuner, avfallsselskap og returselskapene. Staten er ikke part i disse forhandlingene. Kommunene organiserer innsamlingen av emballasjeavfall fra husholdningene, men har ikke direkte plikter etter avfallsforskriften kapittel 7.

Ordningen har ført til at produsenter av emballasje i betydelig grad finansierer innsamling og behandling av emballasjeavfall i Norge. Det utvidede produsentansvaret bidrar til å sikre innsamling og behandling av emballasjeavfall, men gir ikke tilstrekkelig insentiver for å redusere mengden emballasjeavfall.

Avgift på drikkevareemballasje

Norge har siden 1987 hatt avgifter på drikkevareemballasje. For 2025 består avgiften på drikkevareemballasje av to særavgifter, en miljøavgift og en grunnavgift, som begge må betales ved innførsel og innenlandsk produksjon av drikkevareemballasje som inneholder en drikkevare.

Miljøavgiften omfatter emballasje av glass, metall, plast og kartong/papp. Avgiften er gradert, slik at emballasje som inngår i godkjente retursystemer får redusert sats avhengig av returandel. Ved returandel på 95 prosent eller høyere faller avgiften bort. Miljødirektoratet godkjenner retursystemer og fastsetter hvilken returandel det forventes at hvert retursystem vil oppnå. Emballasje som inneholder drikkevarer i pulverform eller morsmelkerstatning er fritatt for avgift. Miljøavgiften ble innført for å prise miljøkostnaden ved at drikkevareemballasje havner som søppel i naturen.

Grunnavgiften omfatter emballasje som ikke kan brukes om igjen i sin opprinnelige form (engangsemballasje). Emballasje som inneholder melk og melkeprodukter, drikkevarer fremstilt av sjokolade eller kakao, drikkevarer i pulverform, korn- og soyabasert melkeerstatning eller morsmelkerstatning er fritatt for avgift.

I 2025 var avgiftssatsen for grunnavgiften på 1,42 kr/stk. Miljøavgiften var på 6,91 kr/stk for glass og metall, 4,18 kr/stk for plast og 1,70 kr/stk for kartong og papp. For 2025 anslås grunnavgiften å gi et proveny på om lag 3 mrd. kroner mens miljøavgiften anslås å gi et proveny på om lag 130 mill. kroner.

Om retursystemet for drikkevareemballasje

I Norge har drikkevareemballasje vært separat regulert siden 1993. Formålet med reguleringen er å bidra til effektive retursystemer for drikkevareemballasje, hindre forsøpling og å redusere avfallsmengdene.

Produsenter og importører av drikkevarer kan slutte seg til et godkjent retursystem. Sammen med miljøavgiften på drikkevareemballasje gir reguleringen et sterkt økonomisk insentiv for innsamling av drikkevareemballasje, fordi det er mulig å oppnå redusert avgift ved å etablere eller slutte seg til et godkjent retursystem. Det er frivillig for produsenter å delta i et retursystem, men på grunn av avgiftssystemet deltar så godt som alle.

For 2019 rapporterte retursystemene at andel materialgjenvinning av glass var 98 prosent, plast uten pant 33,5 prosent, plast med pant 90 prosent, drikkekartong fra skole og barnehager 81 prosent, annen drikkekartong 61 prosent, metall uten pant 91 prosent og metall med pant 97 prosent.

Reduksjon av plastbæreposer

Norge har møtt kravene i EU/EØS-regelverk til reduksjon i forbruk av plastbæreposer gjennom opprettelsen av Handelens Miljøfond og ved å innføre rapporteringskravene i forskrift. Handelens miljøfond ble opprettet i 2017 etter initiativ fra bransjen. Fondet sikrer at medlemmene betaler et vederlag per plastbærepose. Midlene skal finansiere arbeid rettet mot å forebygge og fjerne plastforsøpling, øke ressursutnyttelsen og materialgjenvinning av plast og redusere plastbruk, herunder plastbæreposer.

Plastpartnerskap med næringslivet for reduksjon av plastemballasje for hurtigmat

Klima- og miljødepartementet inngikk våren 2024 et plastpartnerskap med næringslivet for å redusere forbruket av engangs matbeholdere for hurtigmat eller take-away, samt drikkebegre med lokk som er laget helt eller delvis av plast (Klima- og miljødepartementet, 2024). Myndighetene har satt seg som mål at forbruket skal halveres innen utgangen av 2026. Partnerskapet er en del av Norges gjennomføring av EUs direktiv om plastprodukter.

Virksomheter som slutter seg til partnerskapet skal jobbe for å gjennomføre tiltak for å redusere eget forbruk av de aktuelle plastproduktene. Det er opp til virksomheten selv å bestemme hvilke tiltak som passer best og er mest effektive i deres virksomhet. Partene skal rapportere på forbruket av produkter som omfattes av partnerskapet for å se hvorvidt forbruket reduseres. Partnerskapet skal også være et forum for utveksling av ideer, kunnskap og holdningsskapende arbeid.

Utsorteringskrav for husholdningsavfall og husholdningslignende næringsavfall

Fra 1. januar 2023 er det stilt krav om utsortering for plast-, mat-, park– og hageavfall jf. avfallsforskriften (kapittel 10a). Fra 1. januar 2025 er det også stilt krav til kildesortering og separat innsamling av tekstilavfall, glass- og metallemballasje, papp og papir. Se kapittel 15 for nærmere omtale av disse kravene.

Avgift på avfallsforbrenning

Siden 2022 har Norge hatt en avgift på forbrenning av avfall som omfatter alt avfall som forbrennes, herunder plastavfall. For at avgiften skal gi forbrenningsanleggene insentiv til å redusere utslippene gjennom sortering av avfall, kan forbrenningsanleggene søke Miljødirektoratet om å benytte en anleggsspesifikk utslippsfaktor ved beregning av avgiften. Ettersom forbrenning av plast bidrar til relativt høyt utslipp av klimagassutslipp, gir dette insentiv for økt utsortering av plast fra restavfallet. Se kapittel 15.3.9 for nærmere omtale av avgiften.

9.4 Er det behov for forsterkede eller nye virkemidler?

Som beskrevet tidligere i dette kapittelet, medfører økende mengder plast som benyttes i samfunnet økt risiko for plastavfall på avveie. Dette fører igjen til økt risiko for negative konsekvenser som følge av plastforurensning for natur, miljø og samfunn. Plastforbruket medfører også høye klimagassutslipp, særlig i produksjonsfasen. Plastens verdikjede er langt fra sirkulær, og dette medfører et høyt trykk på ressursuttak til ny plastproduksjon og økt risiko for plastforsøpling og forurensning gjennomgående i verdikjeden til plast.

Undersøkelsen utført av Mepex og Systemiq (2023) på oppdrag av Handelens miljøfond finner at uten endring vil det årlige plastforbruket i Norge medføre at mengden plastavfall øker med 57 prosent, bruk av primærplast som råstoff i plastproduksjon øker med 34 prosent, forbrenning øker med 60 prosent og klimagassutslippene øker med 21 prosent i 2040 sammenlignet med 2019.

9.4.1 Feilhåndtering og lekkasje til miljøet

Som beskrevet i kap. 9.2 er det store utfordringer knyttet til mengdene plastemballasje. Særlig mål om reduksjon av emballasjeavfall i emballasjeforordningen blir viktig å prioritere fremover.

Figur 9.2 viser utviklingen i mengdene avfall fra plastemballasje i Norge fra 2002 til 2022. Av denne ser vi at mengden plastemballasjeavfall har økt mye på disse årene, med unntak av fra 2021 til 2022, da man så en svak reduksjon.

Figur 9.2 Utviklingen i generert mengde plastemballasjeavfall (tonn), 2002-2022

Miljødirektoratet, 2024b

Flere av tiltakene og kravene i emballasjeforordningen vil bidra til at Norge når målene om reduksjon av emballasjeavfall som følger av emballasjeforordningen. Konsekvensvurderingen fra Europakommisjonen anslår at kravene om å unngå unødvendig emballasje, redusere tomrommet og mer ombruk vil bidra til 60 prosent av reduksjonen for 2030-målet i medlemslandene. For å oppnå de resterende 40 prosentene vil det være behov for å iverksette andre tiltak nasjonalt. I emballasjeforordningen står det at landene skal innføre ytterligere virkemidler, inkludert økonomiske virkemidler og andre virkemidler som gir insentiver til å jobbe etter avfallshierarkiet, for å møte krav til emballasjeavfallsreduksjon. Bærekraftig produktdesign er en primærstrategi, særlig for sammensatte produkter der plast inngår.

I arbeidet med å gjennomgå produsentansvarsordningene i Norge har Miljødirektoratet anbefalt tiltak i ordningen for emballasje som kan bidra positivt til å nå målet om reduksjon av emballasjeavfall i emballasjeforordningen. Blant annet har de vurdert å øke produsentenes mulighet til å påvirke design av emballasjen. Endringene som er foreslått som del av dette arbeidet vil imidlertid trolig ikke være tilstrekkelig for å nå målene i emballasjeforordningen. Miljødirektoratet jobber våren 2025 med å foreslå gjennomføring av emballasjeforordningen i sin helhet.

Når det gjelder krav til ombruksemballasje kommer det krav i emballasjeforordningen til at denne skal være utformet, designet og omsatt slik at den kan bli brukt eller fylt på nytt flere ganger. Den som setter slik emballasje på markedet får derfor krav som skal sikre at det finnes et system for ombruk/refill, og de som bruker emballasjen skal delta i dette systemet. Det er fastsatt målkrav for andel av denne typen emballasje for ulike sektorer, som for drikkevareemballasje og transportemballasje.

Tabell 9.1 Oversikt over emballasjeforordningens krav til andel ombruksemballasje i ulike sektorer.

Når det gjelder krav i EUs direktiv om plastprodukter til innblanding av 25 prosent materialgjenvunnet plast PET-flasker i 2025 og 30 prosent for alle plastflasker i 2030, er dette gjennomført som krav i produktforskriften kapittel 2b og krever ikke ytterligere virkemidler.

De siste årene har Handelens Miljøfond flere ganger økt kontingenten per plastbærepose, med formål å redusere forbruket til 40 poser per person innen utgangen av 2025, den siste økningen ble gjort i april 2025. Da ble kontingenten økt fra 3 kroner til 4 kroner per pose. Det er ennå for tidlig å si om dette har vært tilstrekkelig for å nå målet om 40 plastbæreposer per person innen utgangen av 2025. Miljødirektoratet anbefaler derfor ikke å innføre nye virkemidler før man får se effekten av siste økning.

Heller ikke med tanke på økt utsortering og materialgjenvinning av plastemballasje ligger Norge an til å nå sine mål. ESA har påpekt i sin Early Warning Report (EFTA Surveillance Authority, 2024) at Norge ikke ligger an til å nå målet om materialgjenvinning av plastemballasje på 50 prosent i 2025. ESA viser til at lav utsorteringsgrad i husholdningene er en av hovedårsakene til lav materialgjenvinningsgrad. Utsorteringsgrad i husholdningene vil være en utfordring også fremover, da økt materialgjenvinning av plastemballasje fordrer at plastemballasjen sorteres ut fra restavfallet. Dette gjelder både hos husholdninger, og hos virksomheter som har husholdningslignende avfall. Økt merking av emballasjen og bevissthet i befolkningen vil bidra til dette, men det er trolig nødvendig med ytterligere virkemidler for å sikre at mer av emballasjen sorteres ut.

Det er også en stor andel plastemballasje som i dag ikke er mulig å materialgjenvinne, fordi de for eksempel består av sammensatte materialer. Emballasjeforordningen stiller krav om at all emballasje skal være mulig å materialgjenvinne i 2030. Det er igangsatt flere initiativer fra bransjen for å øke kunnskapen om design for materialgjenvinnig (Emballasjeforeningen, u.å.). Det kan også være behov for ytterligere virkemidler som bidrar til at sektoren når målet om at all emballasje skal være materialgjenvinnbar innen 2030.

9.4.2 Lav materialgjenvinningsgrad og markedet for sekundær råvare

Det er et problem at kun en liten andel av plastavfallet som oppstår i Norge materialgjenvinnes og er del av et sirkulært livsløp. Figur 9.3 viser hva som skjer med plast av ulike typer og opprinnelsessektor når det blir avfall. Det aller meste, rundt 70 prosent, går til forbrenning (Systemiq, Handelens Miljøfond og Mepex, 2023). Forbrenning av plast bidrar til store klimagassutslipp. Selv om forbrenning i Norge er regulert gjennom forbrenningsavgifter, er ikke disse utformet på en måte som gir insentiv til økt utsortering og materialgjenvinning.

Figur 9.3 Opprinnelsessektor for norsk avfall og avfallsbehandling

Systemiq, Handelens Miljøfond, Mepex (2023)

I 2023 var materialgjenvinningsgraden for plastemballasje 30,2 prosent. Rundt 20 prosentpoeng unna 2025-målet. Norge oppnår betydelig lavere materialgjenvinningsnivå av plastemballasje sammenlignet med papir og papp. Dersom man kan få til økt materialgjenvinning og mer bruk av materialgjenvunnet råvare i nye produkter, vil man kunne redusere miljøproblemene som er beskrevet tidligere i dette kapittelet. Økt innsamling og gjenvinning av plastavfall sørger for at mindre plast havner på avveier i naturen, og økt andel gjenvunnet råvare i nye produkter reduserer etterspørselen etter primærplast i plastproduksjon.

Mye av plasten og plastproduktene som produseres i dag, er ikke designet for materialgjenvinning. De er sammensatte produkter som består av mange elementer. Dette tilsier at produktet ikke enkelt kan materialgjenvinnes uten betydelig arbeid med demontering/forsortering. I flere tilfeller blir heller ikke emballasje som er mulig å materialgjenvinne faktisk materialgjenvunnet, fordi prosessen med å sikre rene fraksjoner er kostnadskrevende og møter ikke kravet til sekundære råvarer i markedet.

Videre er det en rekke utfordringer knyttet til markedet for sekundær (materialgjenvunnet) plastråvare. Markedet for sekundært plastråstoff er umodent. Produksjon av ny plast er billig, og det er i dag ikke tilstrekkelige økonomiske insentiver for at materialgjenvinning av plast og bruk av sekundært råstoff erstatter nytt råstoff. Det er flere årsaker til at lite plast i dag blir materialgjenvunnet til nytt råstoff og produkt.

For det første må avfallsmaterialet være relativt rent og homogent (bestå av den same typen plast), for at det skal kunne produseres brukbare produkter basert på materialgjenvunnet råstoff. Dette forutsetter utsortering og separat innsamling av de ulike plastmaterialene før materialgjenvinning. Det kan være krevende i tilfeller der avfallet blir blandet, slik som for husholdningsavfall.

For det andre kan tilsetningsstoff i plast også være et hinder for materialgjenvinning, da man ikke ønsker å videreføre uønskede miljø- og helsefarlige kjemikalier i nye, sirkulære produkter. Det er viktig å unngå at materialgjenvinning av plast blir en kilde til ukontrollert spredning av helse- og miljøfarlige stoffer.

Utviklingen i både mengde plastemballasje, materialgjenvinningsgrad og markedet for sekundær råvare tyder på at det er behov for å styrke virkemiddelbruken for å bidra til å nå målene for alle disse tre faktorene. Dette er komplekse utfordringer, som krever bruk av flere virkemidler i kombinasjon. Også EU oppfordrer til, og fastslår, at det er nødvendig å innføre en kombinasjon av virkemidler for å møte kravene som stilles i regelverkene.

9.5 Mulige endringer i virkemiddelbruken

Som gjennomgangen ovenfor viser, er det behov for nye virkemidler for å begrense bruken av plast, samt stimulere til økt tilgang på materialgjenvunnet plast. Plast er et materiale som er velegnet til å lage en lang rekke produkter. Plast er et materiale som brukes i et svært stort omfang, og mange produkter inneholder ulikt innhold av plast. Det betyr at virkemidlene må rettes inn mot enkelte produkttyper.

Plastemballasje utgjør en betydelig andel av ny plast som settes på markedet, og av plastavfallet som oppstår i Norge, og en stor andel av plast som havner på avveier og av plastavfallet som oppstår. Plastemballasje er en produkttype som har tydelige avgrensninger i eksisterende regelverk. Det er også flere mål og krav i gjeldende og kommende regelverk som vil gjelde for plastemballasje, som krever økt virkemiddelbruk.

Virkemidler for å stimulere til redusert bruk av plast og økt bruk av materialgjenvunnet plast kan derfor i første omgang vurderes for plastemballasje, så kan det deretter vurderes utvidelse til andre plastprodukter.

9.5.1 Grunnavgiften på drikkevareemballasje

Grunnavgiften på drikkevareemballasje omfatter emballasje som ikke kan brukes om igjen i sin opprinnelige form (engangsemballasje). Avgiften er i dag først og fremst fiskalt begrunnet.

I Meld. St. 2 (2016–2017) Revidert nasjonalbudsjett 2017 ble det vurdert å erstatte grunnavgiften på engangsemballasje med en materialavgift, hvor avgiftssatsene differensieres etter andel fossilt og materialgjenvunnet materiale i emballasjen. Departementet påpekte at bruk av en slik avgift vil medføre økte administrative kostnader, samtidig som det er tvilsomt om en omlegging vil ha klima- eller miljøeffekter av betydning. Det ble derfor ikke foreslått å innføre en slik avgift.

Det er i dag ikke krav om at plastemballasje merkes med innhold av materialgjenvunnet plast. Hvor stor andel av emballasjen som er materialgjenvunnet plast, er derfor uklart i dag. Videre er det svært usikkert hvor raskt og i hvilken utstrekning produksjon og import av plastemballasje vil omstilles til emballasje med høyere andel materialgjenvunnet plast ved innføring av en ny avgift.

Fra 2023 har produsenter og importører plikt til å rapportere innhold av materialgjenvunnet plastråvare i deres drikkeflasker. EU har utarbeidet en metode for å beregne og verifisere prosentandelen materialgjenvunnet plast (EØS-notatbasen, 2024b). Bransjen har også etablert egne sertifiseringsordninger. Dette vil gjøre det enklere å dokumentere og verifisere andel materialgjenvunnet plast i forbindelse med en materialavgift på bruk av primærplast i produksjon av ny drikkevareemballasje.

9.5.2 Avgift på plastemballasje

En avgift på plastemballasje er et virkemiddel som kan gi insentiver til å begrense mengden plastemballasje som settes på markedet. Dette kan redusere miljøpåvirkningen ved produksjon av plastemballasje og både mengden plastemballasje som blir avfall og som havner på avveier i naturen.

En avgift på plastemballasje kan også brukes til å stimulere til økt innblanding av materialgjenvunnet råvare i plastemballasjen. I et avgiftssystem kan f.eks. plastemballasje av materialgjenvunnet råvare få en redusert sats, f.eks. halvparten av ordinær sats. Da vil avgiften på ett tonn plastemballasje av materialgjenvunnet råvare tilsvare avgiften på 500 kg plastemballasje laget av primærplast. Det kan også vurderes å ha en terskel for avgiften, for eksempel at plastemballasje med over en viss andel materialgjenvunnet plast er fritatt fra avgiften.

Ulike avgifter på plast er utredet flere ganger, sist gang våren 2023 hvor Skatteetaten utredet en avgift på plastemballasje (Skatteetaten, 2023). I utredningen fra Skatteetaten ble det ikke vurdert alternative virkemidler til en avgift.

Hvordan avgift på plast er utformet i andre land

Danmark

Danmark har avgift på emballasje (drikkevareemballasje), plast- og papirposer, engangsservice og PVC-folier til emballasje av næringsmidler. Avgiftene har til formål å begrense avfallsmengden. Alle avgiftene fastsettes i emballageavgiftsloven .

Den volumbaserte avgiften på drikkevareemballasje ilegges salgsemballasje med kapasitet under 20 liter som inneholder visse drikkevarer, herunder brennevin, vin, øl, mineralvann og andre kullsyreholdige varer som ikke omfattes av pante- og returordningen. Satsene for brennevin og vin varierer avhengig av innholdet i, og volumet på, emballasjen. Det er også en avgift på bæreposer med et volum på minst 5 liter.

Sverige

Sverige hadde avgift på plastbæreposter i perioden 1. mars 2020 til 31. oktober 2024. Formålet med avgiften var å nå EUs forbruksmål for plastbæreposer.

Avgiften på plastbæreposer omfattet bæreposer som besto av plast i mer enn ubetydelig grad. Plastbæreposer som er beregnet for varig bruk, var ikke omfattet av avgiften. For plastbæreposer som har en veggtykkelse på mindre enn 15 mikrometer og et volum som ikke overstiger sju liter, var avgiften 0,30 SEK per plastbærepose. For andre plastbæreposer var avgiften med 3 SEK per pose.

I 2021 og 2022 var forbruket av lette plastposer i Sverige på hhv. 15 og 17 per person, godt under EUs mål om forbruk av 40 plastbæreposer per person per år. På denne bakgrunn vurderte den svenske regjeringen at EUs forbruksmål ville nås også uten avgift på plastbæreposer. Avgiften ble derfor ikke ansett som nødvendig for å nå forbruksmålet, og ble derfor avviklet med virkning fra 1. november 2024.

Storbritannia

Storbritannia innførte avgift på plastemballasje ( Plastic Packaging Tax ) med virkning fra 1. april 2022. Formålet med avgiften er å øke bruken av materialgjenvunnet plast i plastemballasje. Dette skal igjen stimulere til økt materialgjenvinning og innsamling av plastavfall, og redusere mengden plastavfall til deponering eller forbrenning (Finance Act, 2021, c. 26).

Avgiften omfatter produsenter og importører av plastemballasje. For å begrense de administrative kostnadene ved avgiften, er det kun virksomheter som produserer eller importerer mer enn 10 tonn plastemballasje ila. 12 måneder som omfattes av avgiften. Mindre produsenter og importører er derfor ikke omfattet av avgiften.

Avgiften innebærer en avgiftssats på 217,85 GBP per tonn plastemballasje, økende til 223,90 GBP per tonn plastemballasje fra 1. april 2025. Plastemballasje med mer enn 30 prosent materialgjenvunnet plast er ikke omfattet av avgiften. Avgiften gir derfor et økonomisk insentiv til å øke bruken av materialgjenvunnet plast. Britiske myndigheter vurderer å gå over til et massebalansesystem, hvor andel gjenvunnet materiale ikke er knyttet til det enkelte produkt, men til den samlede produksjonen (HM Revenue & Customs, 2024).

Hvis emballasjen består av flere emballasjekomponenter, beregnes avgiften for hver enkelt emballasjeenhet for seg. Avgiften omfatter en lang rekke produkter, slik som flaske, korker, kleshengere, plantepotter, plastfilm, beger, poser, kasser, osv. (HM Revenue & Customs, 2022).

Avgiften på plastemballasje ble innført 1. april 2022, og det er derfor for tidlig å vurdere hvilke virkninger avgiften har hatt. HM Revenue & Customs publiserte 14. desember 2023 en plan for å evaluere avgiften på plastemballasje. Evalueringen skal vurdere om avgiften har fungert etter formålet, men også vurdere andre virkninger av avgiften. Evalueringen skal være ferdig i 2026 (HM Revenue & Customs, 2023).

Spania

Spania innførte avgift på plastemballasje til engangsbruk ( Impuesto especial sobre los envases de plástico no reutilizables ) med virkning fra 1. januar 2023 (Ley 7/2022, 2022). Avgiften gjelder plast som ikke er materialgjenvunnet, og avgiften er gradert ut fra innhold av materialgjenvunnet råvare slik at kostnaden dermed blir mindre jo høyere innholdet av materialgjenvunnet plast er. Avgiften er på 0,45 euro per kg (eller 450 euro per tonn). Avgiften gjelder for produsenter og importører av plastemballasje, men også delvis prosessert plast som brukes i produksjon av emballasje omfattes. Både tom og fylt plastemballasje er avgiftspliktig.

Avgiftsplikt inntrer når produksjonen eller importen av ikke-materialgjenvunnet plastemballasje utgjør mer enn 5 kg per måned.

Italia

Italia vedtok å innføre en avgift på plastemballasje ifm. statsbudsjettet for 2020 ( Legge del 27/12/2019 n. 160 , paragraf 634 til 658). Planen var opprinnelig at avgiften skulle iverksettes 1. juli 2020, men avgiften er blitt utsatt en rekke ganger. Avgiften ble senest utsatt mai 2024 og skal nå etter planen innføres 1. juli 2026.

Avgiften skal etter planen omfatte engangsemballasje av plast (såkalt MASCI – Manufatti in plastica con singolo impiego ) med en sats på 0,45 euro per kg. Avgiften er foreløpig blitt utsatt i 6 år siden opprinnelig planlagt innføring. Det er derfor usikkert om den vil bli innført.

EU og andre EU-land

Fra 1. januar 2021 har EU pålagt alle medlemsland å betale et finansieringsbidrag («own resource») på 0,80 EUR per kg ikke-materialgjenvunnet plastemballasjeavfall til EUs felles budsjett. Dette må ikke forveksles med en skatt eller avgift som betales av de som produserer eller importerer plastemballasje. Grunnlaget for finansieringsbidraget er statistikk medlemslandene innrapporterer til Eurostat (Europakommisjonen, 2021).

Flere land har hatt avgifter på enkelte plastprodukter, typisk drikkevareemballasje, bæreposer og engangsartikler i plast som bestikk, glass, sugerør, mv. (WTS Global, 2024). Flere land har også avgifter på avfall, herunder plastavfall, som sluttbehandles ved deponering eller forbrenning.

Hvilke virksomheter bør omfattes?

I utgangspunktet bør en avgift omfatte alle som setter plastemballasje på det norske markedet. Dette omfatter både innenlandske produsenter og importører. Plastemballasje som eksporteres, settes ikke på det norske markedet, og slik plastemballasje bør ikke omfattes. Plastemballasje som eksporteres, bør reguleres i importlandet.

Administrative hensyn tilsier at aktører som setter små mengder plastemballasje på markedet, ikke bør omfattes. Uten en nedre grense, vil en avgift kunne omfatte også privatpersoners import av plastemballasje gjennom grensehandel, netthandel, mv.

Avgrensning av plastemballasje

En avgift på plastemballasje forutsetter at materialet «plast» avgrenses mot andre materialer og at produktet «emballasje» avgrenses mot andre produkter. Hva som regnes som «plast» og «emballasje» bør være likt i ulike regelverk. Dette beskrives nærmere i boks 9.5.

Drikkevareemballasje, herunder drikkevareemballasje av plast, er allerede omfattet av avgift på drikkevareemballasje. Også i avfallsregelverket skilles det mellom drikkevareemballasje og annen emballasje. I avfallsforskriften behandles drikkevareemballasje i kap. 6, mens emballasje ellers behandles i kap. 7.

Differensiering etter andel materialgjenvunnet råvare

I et avgiftssystem kan avgiftssatsene differensieres etter andel materialgjenvunnet råvare, eller det kan innføres en terskel der emballasje som inneholder mer enn en gitt andel materialgjenvunnet plast fritas fra avgiften. Dette forutsetter imidlertid at andel materialgjenvunnet råvare i plastemballasje kan dokumenteres.

EUs emballasjeforordning (Forordning (EU) 2025/40, 2025) artikkel 7 stiller krav om at plastemballasje skal inneholde materialgjenvunnet plast. Andelen vil variere avhengig av både plasttype og emballasjens bruksområde, og noe plastemballasje er unntatt kravene, herunder komposterbar plastemballasje. Emballasjeforordningen inneholder også regler for hvordan andelen materialgjenvunnet plast skal beregnes. Det forventes at det vil ses hen til metodikken som er utviklet for å beregne og verifisere prosentandelen av materialgjenvunnet plast i plastflasker under direktivet om plastprodukter (EØS-notatbasen, 2024b). Miljødirektoratet vurderer nå hvordan forordningen best kan gjennomføres i norsk rett. Dette kan være et mulig grunnlag for en differensiert avgift.

EUs økodesignforordning (Forordning (EU) 2024/1781, 2025), omtalt nærmere i kapittel 6, gir hjemmel for å sette spesifikke informasjonskrav om de enkelte produkttypenes miljømessige bærekraft, og oppstiller visse minimumskrav. Avhengig av produkttype, vil informasjonskravene kunne inkludere informasjon om innhold av materialgjenvunnet råvare. Eventuelle digitale produktpass for plastemballasje med informasjon om andel materialgjenvunnet råvare vil kunne forenkle dokumentasjonen på dette området.

Økonomiske konsekvenser

En avgift på plastemballasje vil øke kostnadene for produsenter og importører av plastemballasje. Det må forventes at disse kostnadene veltes over i prisene på plastemballasje slik at avgiftskostnaden til slutt bæres av husholdningene.

Den økonomiske virkningen av avgiften vil avhenge av avgiftssatsen. Jo høyere sats, desto større vil virkningen bli. 70 Dersom det legges til grunn en avgiftssats på 3 000 kroner per tonn plastemballasje, om lag på samme nivå som i Storbritannia, vil det årlige avgiftsprovenyet bli om lag 675 mill. kroner, før tilpasninger. Dersom det legges til grunn en avgiftssats på 10 000 kroner per tonn plastemballasje, om lag på nivå med den danske avgiften på plastposer, vil det årlige avgiftsprovenyet bli om lag 2,25 mrd. kroner, før tilpasninger. Dersom det legges til grunn en avgiftssats på 150 000 kroner per tonn plastemballasje, om lag på nivå med innbetalingssatsen til Handelens miljøfond, vil det årlige avgiftsprovenyet bli om lag 34 mrd. kroner, før tilpasninger. 71

Administrative konsekvenser

Skattedirektoratet vurderte i 2023 administrative kostnader ved en avgift på plastemballasje, og vurderingene her er basert på denne. Skattedirektoratet (2023) anslår at en avgift på plastemballasje vil gi minst 3 500 avgiftspliktige, dersom minstegrensen på 1 000 kg plastemballasje årlig også legges til grunn for avgift- og registreringsplikt. Det er i dag rundt 2 800 virksomheter registrert for alle særavgifter til sammen. En avgift på plastemballasje, med minstegrense, vil derfor mer enn doble antall registrerte virksomheter.

Å innføre en avgift på plastemballasje vil innebære at 3 500 virksomheter vil måtte sette seg inn i og etterleve særavgiftsregelverket, herunder registrere virksomheten som særavgiftspliktig, føre særavgiftsregnskap, levere månedlig skattemelding for særavgifter og betale særavgiften. Å innføre særavgift på plastemballasje vil kunne doble næringslivets samlede kostnader ved å etterleve særavgiftsregelverket, sammenliknet med dagens situasjon.

Å innføre en avgift på plastemballasje vil også kreve betydelige ressurser fra Skatteetaten på kort og lang sikt, knyttet til registrering, kredittvurdering, innkreving, meldingskontroller og utvidede kontroller, og eventuell klagesaksbehandling, behandling av refusjonssøknader og ileggelse av tvangsmulkt. I tillegg kommer ressurser knyttet til informasjon, veiledning og opplæring av Skatteetatens egne medarbeidere.

9.5.3 Forbud mot flere engangsprodukter i plast

Norge har innført forbud mot en rekke engangsprodukter av plast i tråd med EUs direktiv om plastprodukter. Direktivet skal evalueres innen 3. juli 2027. Det skal da blant annet vurderes om det er behov for endringer i hvilke engangsprodukter som adresseres, og om det er mulig å innføre et bindende reduksjonsmål for forbruk av enkelte produkter. Det er derfor hensiktsmessig å avvente evalueringen og en mulig felles revisjon av direktivet i EU, og lite formålstjenlig å innføre særnorske forbud for nye engangsprodukter i plast på nåværende tidspunkt. Slike særnasjonale forbud på produktområdet må også begrunnes særskilt i lys av våre forpliktelser under EØS avtalen. EUs emballasjeforordning, inneholder også forbud mot enkelte typer engangs plastemballasje som for eksempel porsjonspakninger i hotell- og serveringsbransjen, engangsemballasje i miniatyrstørrelser i kosmetikkbransjen og emballasje som grupperer enheter i den hensikt å oppfordre forbruker til å kjøpe flere produkter.

Norge har signert plastpartnerskap med næringslivet som skal bidra til å nå målet om forbruksreduksjon av engangsprodukter av plast til mat og drikke som konsumeres «på farten». Plastpartnerskapet arbeider nå med å rekruttere virksomheter, så det er derfor for tidlig å si noe om effekten av tiltak under partnerskapet. For å gi ytterlige insentiv til å redusere forbruket av disse emballasjeartiklene, kan det kombineres med andre virkemidler som for eksempel en avgift.

9.5.4 Innblandingskrav

Et innblandingskrav som innebærer at plastemballasje satt på markedet skal inneholde en viss andel materialgjenvunnet plast er en effektiv måte å styrke markedet for materialgjenvunnet plast. Det er vedtatt innblandingskrav for ulike plastprodukter i ulike EU/EØS-regelverk med ulike frister. Denne type produktkrav må reguleres på EU/EØS-nivå. En særavgift på plastemballasje som enten er differensiert ut fra innhold av materialgjenvunnet plast eller har en terskel ut fra innhold av materialgjenvunnet plast, kan bidra til å styrke etterspørselen etter materialgjenvunnet plast.

9.5.5 Differensierte avfallsgebyrer

Differensierte avfallsgebyrer kan være et effektivt virkemiddel for økt kildesortering og økt materialgjenvinning. Se nærmere omtale av dette virkemiddelet i kapittel 15 om avfall. Regjeringen har lagt frem en lovproposisjon med forslag om å innføre en plikt for kommunene til å fastsette differensierte avfallsgebyrer for husholdningene.

Tilsvarende kan avfallsselskap som tilbyr tjenester for næringsavfallet på eget initiativ bruke tilsvarende prismekanismer for å bidra til å redusere avfallsmengdene og sikre bedre sortering.

9.5.6 Informasjonskampanjer og deling av beste praksis

Miljødirektoratet har på oppdrag fra KLD vurdert erfaringer fra andre land med høy materialgjenvinningsgrad og anbefalinger fra ESAs gjennomgang av Norges muligheter for å nå mål for materialgjenvinning.

ESA anbefaler blant annet utvikling av «beste praksis» eller veiledning for å støtte kommunene i deres arbeid for å oppnå høy utsorteringsandel, og skreddersydde bevisstgjøringskampanjer på regionalt eller nasjonalt nivå for forskjellige målgrupper for å øke befolkningens bidrag til utsortering og separat innsamling.

Miljødirektoratet anbefaler blant annet å gjennomføre kommunikasjons- og informasjonskampanjer mot utvalgte grupper, i samarbeid med relevante parter som for eksempel Loop. De anbefaler også å identifisere og eventuelt dele beste praksis i kommunene i samarbeid med relevante parter, herunder undersøke effekten.

Deling av beste praksis kan også være relevant mellom ulike aktører i næringslivet, og her har næringslivets interesseorganisasjoner også en viktig rolle.

9.5.7 Tilsyn med vedtatt regelverk

For å sikre ønsket effekt av vedtatt regelverk og konkurranse på like vilkår er det viktig å prioritere tilsyn med overholdelse av regelverkene.

9.6 Vurderinger

9.6.1 Om avgift på plastemballasje

Det følger av avfallsforskriften § 7-5 at enhver som ervervsmessig importerer eller i Norge produserer emballasje og som tilfører markedet minst 1 000 kg av en emballasjetype per år, skal være medlem av et godkjent returselskap. Miljødirektoratet har sendt KLD sin endelige anbefaling etter høring av en endring av denne avgrensningen. De anbefaler at den nedre grensen på 1000 kg for plikt til medlemskap fjernes, slik at plikten gjelder alle. Dette er i tråd med EU/EØS-regelverket. For å redusere den administrative byrden for små aktører anbefaler de samtidig at det innføres en forenklet rapportering for medlemmer som setter mindre enn 10 000 kg emballasje på markedet. KLD vurderer nå disse anbefalingene. Det vil være hensiktsmessig at denne avgrensningen også brukes for hvilke virksomheter som skal være omfattet av en særavgift på plastemballasje.

Videre bør en avgift på plastemballasje avgrenses til materialet plast slik det er definert i produktforskriften § 2b-2 og produktet emballasje slik det er definert i avfallsforskriften § 7-3.

For å begrense det samlede forbruket av plastemballasje, bør det stimuleres til økt bruk av materialgjenvunnet plast. Plastemballasje på avveie i naturen er imidlertid et forsøplingsproblem, uavhengig av om plasten er materialgjenvunnet eller ikke, og plastemballasje er også et avfallsproblem, uavhengig av om plasten er materialgjenvunnet eller ikke. Det kan derfor vurderes en redusert sats på plastemballasje av materialgjenvunnet råvare. Dette forutsetter imidlertid at andelen materialgjenvunnet råvare kan dokumenteres. Dette kan gjøres på ulike måter, og det bør ses hen til for eksempel hvordan dette er løst i Europakommisjonens gjennomføringsbeslutning 72 om regler for beregning, verifisering og rapportering av data om innhold av materialgjenvunnet plast i drikkeflasker til engangsbruk, samt under den britiske og spanske avgiften for henholdsvis plastemballasje, og plastemballasje for engangsbruk. Dersom plastemballasje får digitale produktpass med informasjon om andel materialgjenvunnet råvare, så kan dette være et mulig grunnlag for å differensiere avgiftssatsene.

Ekspertgruppen har ikke vurdert nærmere hvilken avgiftssats som bør benyttes, hvilke virkninger avgiften vil ha for mengden plastemballasje som settes på markedet og hvilke økonomiske og administrative kostnader avgiften vil ha.

9.6.2 Om avgiftssystemet for drikkevareemballasje

Avgiftene på drikkevareemballasje bør videreføres som i dag, og ikke omfattes av en ny avgift på plastemballasje. Dersom produsenter og importører får plikt til å måle og rapportere innhold av materialgjenvunnet råvare i all drikkevareemballasje omfattet av grunnavgiften, så kan det vurderes om grunnavgiften på drikkevareemballasje bør differensieres etter andel materialgjenvunnet råvare.

9.6.3 Om innblandingskrav

Et innblandingskrav som beskrevet i kapittel 9.5.4 må vurderes nøye opp mot utfordringer ved særnorske krav av hensyn til norsk næringsliv som vil måtte operere med separate produktlinjer avhengig av om produktet skal på det norske eller et internasjonalt marked. Som en liten, åpen økonomi og som en del av EUs indre marked, er Norge også underlagt reguleringer for det indre marked. Det er usikkerhet knyttet til om Norge har lov til å stille særnorske krav til produkter som følge av våre EØS-rettslige forpliktelser. Særnorske krav vil også sette sterke begrensninger for norske aktørers tilgang i det indre marked i EU/EØS.

9.6.4 Om forbud mot flere engangsprodukter i plast

Som for innblandingskrav, vil også et forbud måtte vurderes med tanke på utfordringer knyttet til særnorske krav. Ekspertgruppen mener at det ikke vil være hensiktsmessig å innføre særnorske forbud mot produkter. Dette må gjøres i tråd med regelverk vi er forpliktet til å følge gjennom EØS-avtalen.

9.6.5 Om differensierte avfallsgebyrer

Differensierte avfallsgebyrer kan være et effektivt virkemiddel for å få husholdningene til å kaste mindre og sortere bedre, og dermed økt materialgjenvinning. Det bør arbeides videre med å undersøke bruk og effekt av differensiert avfallsgebyr, og utarbeides forskrift om differensiert avfallsgebyr ved behov.

9.7 Ekspertgruppens anbefalinger

Ekspertgruppen anbefaler at:

• EU/EØS-regelverk som er relevant for omstilling til sirkulær økonomi på plastområdet gjennomføres fortløpende og så raskt som mulig i Norge. Dette gjelder særlig emballasjeforordningen, direktivet om plastprodukter og revidert grensekryssforordning.
• Det innføres avgift på plastemballasje. Avgiften bør differensieres etter andelen materialgjenvunnet plast.
• Avgiftssystemet på drikkevareemballasje videreføres, og drikkevareemballasje omfattes ikke av en ny avgift på plastemballasje. Det bør vurderes å innføre redusert sats i grunnavgiften på drikkevareemballasje for drikkevaremballasje av materialgjenvunnet råvare.

10 Elektronikk

Sammendrag

Bakgrunn

Elektrisk og elektronisk utstyr (EE-produkter) er en av de raskest voksende avfallsstrømmene i EU og globalt. EE-produkter utnytter mange sjeldne jordarter og metaller hvor miljøkonsekvensene ved uttak primært skjer utenfor Norge. Selve produksjonsfasen for EE-produktene skjer i all hovedsak også utenfor Norge. Behovet for gjenvinning av kritiske råvarer er stort.

Norge har ambisjoner om bruk av sirkulære tiltak for å nå vedtatte klima- og miljømål som også omfatter EE-produkter. Økt reparasjonsgrad og lengre levetid på EE-produkter vil redusere både avfallsstrømmene og behovet for utvinning av nye råmaterialer.

De siste rapporteringene for Norge på innsamlingsforpliktelsene i direktivet om elektrisk og elektronisk avfall (Waste Electrical and Electronic Equipment) viser at Norge ikke når de årlige målene for innsamling av EE-avfall. Når det gjelder forpliktelsene om materialgjenvinning av EE-avfall, oppfyller Norge disse for produktgruppene som direktivet angir.

Vurderinger

EU-regelverk som ennå ikke er gjennomført i norsk rett vil medføre nye krav til, og rammer for, Norges virkemiddelbruk for å gjøre elektronikkbransjen mer sirkulær. Det er viktig at Norge følger utviklingen i EU tett med hensyn til gjennomføringen av regelverk som øker kravet til reparerbarhet av EE-produkter og som styrker forbrukerrettigheter for reparasjon, jf. EUs økodesignforordning og EUs reparasjonsdirektiv.

Ombruk og materialgjenvinning av kritiske råvarer er en av grunnpilarene i EUs forordning om kritiske råvarer (Critical Raw Materials Act [CRMA]. Fremtidig innlemmelse av dette regelverket vil pålegge Norge nye forpliktelser om økt gjenvinning av slike råvarer.

Lengre levetid for EE-produkter i Norge vil bidra til lavere uttak av kritiske råvarer for produksjon av nye produkter. Flere reparasjoner av EE-produkter vil føre til mindre ressursbruk og mindre miljøulemper ved vareproduksjon, og vil redusere miljøulemper ved avfallshåndtering.

Ekspertgruppen anbefaler at:

• EU/EØS-regelverk som er relevante for omstilling til sirkulær økonomi på elektronikkområdet gjennomføres fortløpende og så raskt som mulig i Norge. Dette gjelder særlig nytt regelverk som følger av EU-kommisjonens evaluering av direktivet om elektrisk og elektronisk avfall og nytt regelverk som følger av EUs kommende Circular Economy Act, økodesignforordningen og EUs reparasjonsdirektiv, samt forordningen om kritiske råvarer (CRMA).
• Det innføres en bransjeordning for reparasjon av elektronikk og hvitevarer. Ordningen bør organiseres gjennom en bransjeavtale, hvor bransjen selv står for fastsettelsen av et gebyr ved salg av nye produkter, som skal bidra til å finansiere ordningen. Myndighetene kan også bidra til å finansiere ordningen i en startfase for å sikre rask innføring. Ordningen er nærmere omtalt i kapittel 8.

10.1 Innledning

Dette kapittelet gir en oversikt over utfordringer, dagens regelverk og mulige tiltak knyttet til sirkulære løsninger for elektrisk og elektronisk utstyr (EE-produkter) i Norge. EE-produkter bidrar til avfall og benytter mange sjeldne jordarter og metaller og medfører miljøkonsekvenser iblant annet produksjonsfasen og ved uttak. Sirkulære tiltak som økt reparasjon og tiltak for å lengre levetid på EE-produkter vil være gunstige for å redusere avfallsstrømmene og behovet for nye råmaterialer.

10.2 Hva er problemet?

Hovedmengden av elektronikk og elektronisk utstyr (EE-produkter) produseres utenfor Norge. EE-produkter utnytter også mange sjeldne jordarter og metaller der miljøkonsekvensene ved uttak primært skjer utenfor Norge.

EE-produkter er en av de raskest voksende avfallsstrømmene i EU og globalt (EØS-notatbasen, 2023). EE-produkter er i tillegg en produktgruppe med høy forekomst av kritiske råvarer, som er viktige å sikre at tilbakeføres til økonomien og ombrukes i produksjon av nye produkter. EE-avfall inneholder også ofte helse- og miljøfarlige stoffer og må derfor håndteres forsvarlig for å unngå spredning av miljøgifter.

Økende forbruk, teknologisk utvikling og digitalisering kan gi økte sirkulære utfordringer på dette området i årene fremover. Samtidig kan også teknologisk utvikling bidra til smartere bruk av EE-produkter. Produkter produsert med lengre levetid og tilgang på reservedeler for reparasjon vil bidra til at mindre mengder kasseres. I fremtiden vil dette sikres i større grad gjennom krav i EUs økodesignforordning 73 og styrkede forbrukerrettigheter for reparasjon gjennom EUs direktiv om retten til reparasjon 74 . Det er imidlertid ikke en løsning for de produktene som allerede er satt på marked, og vil settes på markedet før reglene trer i kraft i Norge. Se kapittel 6 for omtale av disse regelverkene.

Basert på SSBs avfallsregnskap ble det generert rundt 147 000 tonn EE-avfall i Norge i 2023 75 . Totalt ble rundt 77 prosent av dette sendt til materialgjenvinning.

Figur 10.1 EE-avfall etter behandling 2023

SSB (2024)

I EUs direktiv om elektrisk og elektronisk avfall (WEEE-direktivet) 76 stilles det krav til innsamling av minst 65 prosent av snittmengden EE-produkter som er satt på markedet de siste tre årene, eller 85 prosent av generert mengde EE-avfall. Norge har valgt å rapportere på det første kravet, som er et årlig krav. De siste rapporteringene for Norge på innsamlingsforpliktelsene viser at Norge ikke når de fastsatte innsamlingsmålene, se tabell 10.1.

Tabell 10.1 Krav til innsamling og Norges rapporterte tall

Miljødirektoratet (2024)

Når det gjelder forpliktelsene fra direktivet om elektrisk og elektronisk avfall for materialgjenvinning av EE-avfall, oppfyller Norge disse for de produktgruppene som direktivet angir. Tabell 10.2 illustrerer kravene til gjenvinning og Norges rapporterte tall til ESA og Eurostat.

Tabell 10.2 Materialgjenvinning etter produktgrupper i 2022*

*Tallene i tabellen er de offisielle tallene Norge har rapportert til ESA og Eurostat. For å beregne tallene for materialgjenvinning hentes tall på behandlede mengder fordelt på type behandling (materialgjenvinning, energigjenvinning etc.) fra returselskapene for EE-avfall (jf. § 1-19 i avfallsforskriften) og fra behandlere av EE-avfall (jf. § 1-23 i avfallsforskriften). Ved beregning av andel som er gått til materialgjenvinning måles det som er innrapportert som behandlet mot innsamlet mengde (for den enkelte produktgruppe). Kravene til returselskap om å oppfylle krav til gjenvinningsandeler fremgår av § 1-18a og er de samme som de nasjonale kravene som er satt i WEEE-direktivet. Tom celle i kategori/produktgruppe 3 skyldes at det ikke er satt et mål i WEEE-direktivet. Kategori/produktgruppe 4 er delt opp i undergruppe 4a og 4b. Her beregnes oppnåelse for disse underkategoriene fremgår av tabellen.

Miljødirektoratet (2024)

Større sirkularitet i elektronikk- og elektronisk utstyrssektoren møter flere hindringer. Mange elektroniske produkter er designet slik at de ikke kan demonteres og materialgjenvinnes. Dette kan gjøre det vanskelig å gjenvinne materialer effektivt. Kostnadene ved resirkulering eller materialgjenvinning kan være høyere enn kostnadene ved å produsere nye produkter fra nye råmaterialer. Utover dette fordrer effektiv materialgjenvinning av komplekse komponenter ofte avansert teknologi og høy kompetanse. Mange EE-produkter inneholder også varierende grad av kritiske råvarer som er viktig å gjenvinne også av hensyn til forsyningssikkerhet for disse.

I tillegg kan kostnadene ved reparasjon gjøre at forbrukerne vurderer det som mindre lønnsomt å reparere enn å kjøpe nytt, og ulike kulturelle og sosiale faktorer kan innebære at en del forbrukere kan ha preferanser for nye produkter fremfor reparerte eller brukte. Faktorer som «sosial levetid» kan for eksempel i en del tilfeller være avgjørende for total brukstid av produktene. Dette fører til enkelte produkter kan bli ansett som utdatert før de når sin tekniske levetid. På den annen side er det for en del produkter mulig å oppdatere disse med for eksempel ny, relevant software slik at det fysiske produktet strengt tatt ikke trenger å byttes ut.

10.3 Dagens virkemiddelbruk

EE-produkter og utstyr reguleres i flere EU-regelverk, herunder ovennevnte direktiv om elektrisk og elektronisk avfall, direktivet for begrensning av farlige stoffer i elektronikk 77 og økodesigndirektivet 78 .

Direktivet for begrensning av farlige stoffer i elektronikk har til hensikt å begrense mengden farlige stoffer som brukes i EE-produkter, og stiller i dag strenge krav til bruk av en rekke farlige stoffer. Alle produkter med en elektrisk eller elektronisk komponent må overholde kravene, med mindre de er spesifikt unntatte. I Norge er direktivet gjennomført i produktforskriften.

Direktivet om elektrisk og elektronisk avfall bygger på prinsippet om at forurenser betaler, og pålegger produsenter av elektriske og elektroniske produkter å sørge for forsvarlig håndtering av produktene når de ender som avfall. Direktivet setter også mål for innsamling og gjenvinning av EE-avfall, og setter sammen med EUs rammedirektiv om avfall 79 krav til utvidet produsentansvar for EE-avfall. I Norge er direktivet gjennomført i avfallsforskriften og produktforskriften. Direktivet og underliggende rettsakter ble våren 2025 evaluert av EU (EØS-notatbasen, 2023). Ordningen for utvidet produsentansvar for EE-produkter innebærer at alle importører og produsenter må være medlem i et returselskap som er godkjent av Miljødirektoratet. Returselskapene er underlagt krav til innsamling og miljømessig forsvarlig behandling av EE-avfall. Gjennom medlemskapet finansierer produsentene og importørene innsamling og behandling av sitt avfall. Forhandlere av EE-produkter og kommuner må ta imot EE-avfall vederlagsfritt fra husholdninger. De skal informere om mottakstjenesten og sikre at avfallet går videre til lovlig mottak eller behandlingsanlegg.

Produktkrav regulert gjennom økodesigndirektivet omfatter også en rekke EE-produkter. Dette inkluderer nå ikke bare energieffektiviseringskrav, men også mer generelle bestemmelser for sirkulære egenskaper. Økodesignforordningen 80 er nå vedtatt i EU og har erstattet direktivet. Se kapittel 6 for nærmere omtale. Videre arbeid med å regulere produktkrav vil gjøres i underliggende rettsakter til forordningen.

Nordisk arbeidsgruppe for sirkulær økonomi under nordisk ministerråd jobber blant annet tett med EU-kommisjonen med å utvikle kunnskapsgrunnlag for økodesignkrav til ulike produktgrupper. Blant disse er det nylig laget en rapport om økodesignkrav til datalagringsprodukter (Gydesen og Hermann, 2024). Dette er en måte nordiske myndigheter kan påvirke utformingen av produktkrav i EU/EØS på.

10.4 Er det behov for forsterkede eller nye virkemidler?

EE-produkter utnytter mange sjeldne jordarter/metaller der miljøkonsekvensene ved uttak primært skjer utenfor Norge. Selve produksjonsfasen for EE-produktene skjer i all hovedsak også utenfor Norge. Sirkulærøkonomiske tiltak knyttet til uttak av innsatsfaktorer og produksjonsfasen i hovedsak, gjennomføres gjennom indirekte virkemidler og påvirkning for eksempel gjennom EU/EØS-prosesser.

Dagens forbruk av EE-produkter preges av høy omløpshastighet og nye trender. Dette gjør at en del EE-produkter kasseres, selv om de har potensial for å repareres og ombrukes i større grad og ha lengre levetid. Produkter produsert med sikte på lengre levetid og reparasjon, samt tilgang på reservedeler for reparasjon av produkter vil kunne bidra til dette. Det krever antakelig ny eller forsterket virkemiddelbruk for å sikre økt levetid, ombruk og reparasjon av EE-produkter.

Mange EE-produkter inneholder mange verdifulle materialer som kan være vanskelige å materialgjenvinne. Det er etablert flere anlegg for materialgjenvinning av EE-avfall i Norge. En ny nordisk rapport om potensialet for materialgjenvinning av kritiske råmaterialer i Norden (Bergfald, Kristensen og Lystad, 2024) viser at til tross for at mye av EE-avfallet blir materialgjenvunnet, er potensialet for økt materialgjenvinning av kritiske råvarer betydelig.

10.5 Mulige endringer i virkemiddelbruken

Lengre levetid for EE-produkter i Norge vil bidra til lavere uttak av nye råvarer og kritiske råvarer for produksjon av nye produkter. Økt bruk av reparasjoner for EE-produkter vil føre til mindre ressursbruk og mindre miljøulemper ved vareproduksjon og reduserte miljøulemper ved avfallshåndtering. Mer ombruk og materialgjenvinning av EE-avfall vil også være avgjørende bidrag i en mer sirkulær økonomi.

Et sentralt virkemiddel for å sikre lengre levetid er de juridiske, tekniske og økonomiske rammebetingelsene knyttet til reparasjoner av EE-produkter. EUs økodesignforordning i Norge forventes over tid å stille nye krav til reparerbarhet for EE-produkter. Videre vil gjennomføring av EUs direktiv om rett til reparasjon gi styrkede forbrukerrettigheter knyttet til reparasjon. Se omtale i kapittel 6 for disse kommende EU-regelverkene. Det vises for øvrig til nærmere omtale i kapittel 8 av ulike generelle virkemidler som Norge eventuelt kan iverksette for økt omfang av reparasjoner. Dette vil også omfatte EE-produkter.

De siste rapporteringene for Norge på innsamlingsforpliktelsene i direktivet om elektrisk og elektronisk avfall viser at Norge ikke når målene for innsamling av EE-avfall. Mye tyder på at Norge derfor har behov for forsterkede virkemidler for å nå disse forpliktelsene. Direktivet om elektrisk og elektronisk avfall er nå under evaluering av EU-kommisjonen og det er varslet oppfølging som del av EUs kommende «Circular Economy Act». Gjennomføring av eventuelle endringer i norsk rett vil kunne kreve endret virkemiddelbruk også i Norge.

EU har vedtatt en forordning for kritiske råvarer 81 for å styrke de europeiske verdikjedene for kritiske råvarer. 82 Forordningen skal blant annet fremme effektivitet og større sirkularitet av kritiske råvarer gjennom hele verdikjeden. Se nærmere omtale i kapittel 6. Forordningen inneholder blant annet forslag til tiltak for innsamling og materialgjenvinning av strategiske råvarer fra avfall på nasjonalt nivå for å oppnå økt sirkularitet og bærekraft. Dette er viktig både fra et miljøperspektiv og fra et selvforsyningsperspektiv. Eksempler på virkemidler som kan være aktuelle for landene å benytte er blant annet at deler av vederlaget for relevante produsentansvarsordninger kan brukes til å insentivere innblanding av sekundære kritiske råvarer, insentiver som rabatt og avslag, samt eventuelle pantesystemer som kan fremme avfallsforebygging og ombruk og materialgjenvinning av kritiske råmaterialer. Implementeringen av forordningen i norsk rett vil kunne fordre bruk av tilsvarende virkemidler.

10.6 Vurderinger

Behovet for å redusere forbruket av elektronikk i Norge er et selvstendig mål på grunn av høyt fotavtrykk og negative eksterne virkninger ved uttak av råvarer og produksjon. Dette foregår i det alt vesentlige utenfor Norges grenser og en stor del i land som ikke regulerer disse eksterne virkningene. Miljøkostnadene reflekteres med dette i begrenset grad i markedsprisene. En reparasjonsordning i seg selv vil gi et økt kostnadsnivå og økte markedspriser, noe som vil bidra til å redusere forbruket. Gjennomføringen av EU-regler blant annet i økodesignforordningen og direktiv om retten til reparasjon vil bidra til økt grad av reparerbarhet og bedre forbrukerrettigheter for reparasjoner på elektronikk, samt gi lengre levetid for EE-produkter. Det vises i denne sammenheng til omtale og anbefaling av en styrket reparasjonsordning for EE-produkter i kapittel 8.

Innsamlingsforpliktelsene av EE-produkter som følger av direktivet om elektrisk og elektronisk avfall har ikke blitt nådd siden kravet ble innført i 2019. Det bør undersøkes nærmere hva som er hovedårsakene til at forpliktelsene ikke nås. Ekspertgruppen viser imidlertid til at direktivet er under evaluering av EU og det er varslet oppfølging som del av EUs kommende Circular Economy Act. Gjennomføringen av eventuelle endringer i direktivet og av EUs kommende «Circular Economy Act» vil kreve endret virkemiddelbruk også i Norge. Fremfor å utvikle nasjonale særordninger og virkemidler bør Norge følge utviklingen i EU tett med hensyn til rask implementering av nye regelverk på området.

Ombruk og materialgjenvinning av kritiske råvarer er en av grunnpilarene i forordningen for kritiske råvarer. Fremtidig innlemmelse av dette regelverket vil gi Norge nye forpliktelser til blant annet økt materialgjenvinning av kritiske råvarer. Det vises til omtale av CRMA i kapittel 6. En måte å redusere uttak og bruk av kritiske råvarer på er å sikre at produkter som allerede er i bruk holdes i drift så lenge som mulig ved å bli vedlikeholdt og reparert. En styrket reparasjonsordning for EE-produkter, omtalt i kapittel 8, vil også bidra til dette. Sterkere virkemiddelbruk for økt antall reparasjoner av EE-produkter og kommende EU-regelverk for dette nevnt over, vil også bidra til å redusere uttaket av kritiske råvarer.

10.7 Ekspertgruppens anbefalinger

Ekspertgruppen anbefaler at:

• EU/EØS-regelverk som er relevante for omstilling til sirkulær økonomi på elektronikkområdet gjennomføres fortløpende og så raskt som mulig i Norge. Dette gjelder særlig nytt regelverk som følger av EU-kommisjonens evaluering av direktivet om elektrisk og elektronisk avfall og nytt regelverk som følger av EUs kommende Circular Economy Act, økodesignforordningen og EUs reparasjonsdirektiv, samt forordningen om kritiske råvarer (CRMA).
• Det innføres en bransjeordning for reparasjon av elektronikk og hvitevarer. Ordningen bør organiseres gjennom en bransjeavtale, hvor bransjen selv står for fastsettelsen av et gebyr ved salg av nye produkter, som skal bidra til å finansiere ordningen. Myndighetene kan også bidra til å finansiere ordningen i en startfase for å sikre rask innføring. Ordningen er nærmere omtalt i kapittel 8.

11 Batterier og kjøretøy

Sammendrag

Bakgrunn

Verdikjedene til litiumbatterier og kjøretøy, og tilhørende komponenter, har negative eksterne virkninger i andre land der uttak og bearbeiding av råvarer og sammensetning skjer. Størrelsen på disse effektene har sammenheng med mengden materialer som hentes fra naturen og som inngår i den senere produksjonen av litiumbatterier og kjøretøy.

Vurderinger

Norske myndigheter har begrensede muligheter til å regulere disse negative eksterne virkningene ettersom aktiviteten i all hovedsak foregår utenfor Norges grenser. Virkemiddelbruken i Norge kan likevel i større grad enn i dag hensynta negative eksterne virkninger i andre land som følger av forbruk i Norge. Dagens avgiftssystem kan endres for i større grad å stille norske kjøpere av elbilbatterier og kjøretøy overfor de eksterne kostnadene knyttet til disse verdikjedene. Et annet eksempel er innføring av nye reguleringer som fremmer økt ombruk av brukte bildeler, noe som vil bidra til å redusere etterspørselen etter nyproduserte alternativer, med tilhørende negative eksterne virkninger ved uttak av råvarer og produksjon i utlandet.

EUs batteriforordning, som ventes å innføres i Norge i løpet av 2025, vil stille høye krav til andelen materialgjenvunnet innhold i nye batterier. Innføring av batteriforordningen i Norge vil på sikt bidra til å redusere de negative eksterne virkningene som kan knyttes til både produksjonen og avfallshåndteringen av elbilbatterier som brukes i Norge.

Ekspertgruppen anbefaler at:

• EU/EØS-regelverk som er relevante for å fremme sirkulær økonomi innen batterier og kjøretøy gjennomføres fortløpende og så raskt som mulig i Norge. Dette gjelder særligbatteriforordningen og kjøretøyforordningen.
• Merverdiavgiftsfritaket for elbiler fases ut i tråd med anbefalingen i Skatteutvalget. Se også ekspertgruppens nærmere vurderinger om merverdiavgiftsfritaket for elbiler i kapittel 7.
• Vektkomponenten i engangsavgiften økes for å fremme insentiver til å kjøpe færre og lettere kjøretøy. CO ₂ - og NO _X -komponentene bidrar til at engangsavgiften fremdeles gir et insentiv til å velge null- eller lavutslippskjøretøy. Ekspertgruppen understreker at sammensetningen og nivåene på de samlede avgiftene fremdeles må støtte oppunder en overgang til nullutslippsbiler.
• Det innføres en ordning hvor bilverksteder har en plikt til å tilby brukte bildeler ved reparasjoner av kjøretøy som gjøres utenfor garantitiden.

11.1 Innledning

Batterier og kjøretøy er en av EUs syv utvalgte verdikjeder i deres handlingsplan for sirkulær økonomi (Europakommisjonen, 2020). For norsk økonomi sin del er det naturlig å vurdere utfordringer og virkemidler for disse to områdene samlet. De har lignende utfordringer innenfor sirkulær økonomi. Det er et høyt forbruk av disse produktene i Norge, samtidig som produksjonen i Norge er begrenset. Videre må de to områdene i økende grad sees i sammenheng, som følge av den høye og fortsatt økende andelen elbiler i Norge.

Når det gjelder batterier, fokuseres det i dette kapittelet på litiumbatterier, som er den dominerende batteriteknologien i elbilindustrien. Det gjøres derfor en avgrensning mot mindre engangsbatterier, såkalte primærbatterier. Problemstillinger knyttet til primærbatterier, herunder innsamling og materialgjenvinning, diskuteres i kapittel 10 (Elektronikk). Videre er kapittelet også avgrenset til landgående kjøretøy, og diskuterer ikke sjø- og lufttransport.

11.2 Hva er problemene i disse verdikjedene?

11.2.1 Konsekvenser for klima

Utslipp fra konvensjonelle kjøretøy i veitrafikken er den største kilden til klimagassutslipp som, direkte eller indirekte, kan knyttes til norsk produksjon og forbruk av kjøretøy og industrielle batterier. Disse utslippene sto i 2023 for 17 prosent av samlede norske klimagassutslipp, ifølge statistikk fra SSB. Forbrenning av fossilt drivstoff ved bruk av konvensjonelle kjøretøy representerer også den klart største kilden til samlede klimagassutslippene over livsløpet til konvensjonelle kjøretøy (se figur nedenfor).

Veitransport ved bruk av fossile energikilder er imidlertid ikke den eneste kilden til klimagassutslipp i disse verdikjedene. Det er prosessutslipp knyttet til fremstillingen av flere av materialene som inngår i byggingen av kjøretøy (for eksempel aluminium), mens produksjonen av både batterier og andre materialer som inngår i produksjonen av kjøretøy er svært energikrevende (blant annet stål, gummi og plast).

Analyser av livsløpsutslippene til henholdsvis elektriske og konvensjonelle kjøretøy (kjøretøy med fossilbaserte forbrenningsmotorer) viser at utslippene knyttet til produksjonen av elektriske kjøretøy er noe høyere enn for konvensjonelle kjøretøy. Dette skyldes at klimagassutslippene knyttet til uttak og foredling av mineralene som inngår i litiumbatterier, og sammensetningen av disse batteriene, er høyere enn produksjonen av motorer til konvensjonelle kjøretøy.

Figur 11.1 Anslag på klimagassutslipp gjennom livsløpet, elektriske og konvensjonelle (fossildrevne) kjøretøy

Figuren er basert på tall og grafisk fremstilling fra IEA (2021).

Som det kommer frem av figuren ovenfor er imidlertid de samlede klimagassutslippene fra konvensjonelle kjøretøy vesentlig høyere når dette sees over kjøretøyenes livsløp. Årsaken er klimagassutslippene fra forbrenningen av fossilt brennstoff i kjøretøyets bruksfase.

Ved beregninger av produksjonsutslipp knyttet til elektriske kjøretøy legges det til grunn en rekke forutsetninger om blant annet utslippene fra gruvevirksomhet, kjøretøyenes levetid og karbonintensiteten i energiproduksjonen. Tallene som er lagt til grunn i figuren ovenfor bygger på globale gjennomsnitt, og alle tall er ikke nødvendigvis representative for norske forhold. Estimater utarbeidet av konsulentselskapet McKinsey viser at energimiksen i Sverige, med et høyt innslag av energi fra fornybare kilder, bidrar til at karbonavtrykket til svenskproduserte battericeller trolig er mellom 40 og 60 prosent lavere enn tilsvarende karbonavtrykk hos produsenter i Kina (McKinsey, 2023).

Produksjonen av bildeler er på lik linje med batteriproduksjon energiintensiv, og kan derfor ha et betydelig karbonavtrykk. Størrelsen på klimaavtrykket varierer imidlertid også med energimiksen i landene hvor kjøretøy produseres, mens det uavhengig av kraftkilde også er klimagassutslipp knyttet til prosessering av bl.a. aluminium.

11.2.2 Konsekvenser for natur

Produksjon av kjøretøy og litiumbatterier krever et betydelig uttak av råvarer. Gruveaktiviteten for å utvinne disse materialene, og den etterfølgende prosesseringen, har negative eksterne virkninger i form av både naturtap og lokal forurensing. Det følger av dette at omfanget av de negative eksterne virkningene øker i takt med både antallet av, men også størrelsen og vekten på, kjøretøyene og litiumbatteriene som produseres, og som i sin tur importeres til Norge.

Utvinning av mineraler

Kobolt, litium og nikkel er sentrale bestanddeler i såkalte NMC-batterier 83 , som er den vanligste formen for litiumbatterier i elektriske kjøretøy og i industrien. Statistikk fra Det internasjonale energibyrået (IEA) viser at 65 prosent av den globale omsetningen av kobolt, og 85 prosent av utvunnet litium gikk til produksjon av slike batterier i 2022. En majoritet av denne batteriproduksjonen var i sin tur rettet mot produksjon av bilbatterier (IEA, 2024).

Nikkel er et mineral med et bredere anvendelsesområde enn litium og kobolt. I 2022 ble likevel nesten 10 prosent av den globale utvinnede nikkelen anvendt til batteriproduksjon – hvorav 90 prosent til batterier i elektriske biler (IEA, 2024). Innen 2040 forventer IEA at elbiler og batterier vil passere stålproduksjon som det største anvendelsesområdet for utvunnet nikkel (IEA, 2021).

Den globale utvinningen av kobolt og nikkel er konsentrert til noen få enkeltland. Indonesia står for over 50 prosent av verdens produksjon av nikkel (Mining Technology, 2024), mens 70 prosent av den globale produksjonen av kobolt ble i 2020 utvunnet i Den demokratiske republikken Kongo (DRC) (Gulley, 2020).

Koboltgruvevirksomheten i Kongo har betydelige negative konsekvenser for lokalmiljøet, i form av utslipp av miljøgifter i lokale vannkilder med konsekvenser for matproduksjon og lokalbefolkningens helse (Kügerl & Tost, 2020). Denne virksomheten benytter seg også av barnearbeid, har svært manglende sikkerhetsrutiner for arbeidstagere og har blitt koblet til finansiering av væpnede konflikter, ifølge rapporter (SOU, 2024).

På samme måte som ved koboltutvinning er det betydelige lokale miljøutfordringer knyttet til utvinning av litium. Det benyttes giftige kjemikaler i gruvevirksomheten som ender i lokale vannkilder, og vannforbruket i selve utvinningsprosessen er betydelig. Det kreves oppunder to millioner tonn vann for å få produsert ett tonn litium (som er tilstrekkelig til om lag 100 kjøretøy). Det er estimater på at litiumgruvene i den chilenske regionen Salar de Atacama forbruker 65 prosent av regionens samlede vannressurser (Lakshmi, 2023).

Andre råvarer som inngår i produksjonen av kjøretøy

I produksjonen av kjøretøy inngår det naturlig nok langt flere råvarer enn de kritiske råvarene litium, kobolt og nikkel. De viktigste materialene i personbiler er stål og jern, som utgjør nesten 70 prosent. Videre utgjør aluminium 12 prosent, og plast og mineralolje om lag 3 prosent (Castellani mfl., 2017).

Stål, aluminium og plast er sentrale innsatsfaktorer i en rekke ulike verdikjeder. Omfanget av kjøretøy i Norge medfører at klima-, natur- og forurensningsutfordringer knyttet til utvinningen av disse råvarene er en relevant faktor i vurdering av hvor sirkulær norsk økonomi er.

Effekter på natur, ved bruk av kjøretøy

Kjøretøy og veitrafikk medfører også andre negative eksterne virkninger på naturen utover effektene knyttet til råvareuttak og -utvinning. Statistikk fra SSB viser at antallet registrerte personkjøretøy i Norge har steget med over 30 prosent de siste 15 årene – en vekst som er 20 prosentpoeng høyere enn befolkningsveksten i samme periode. Den gjennomsnittlige kjørelengden per personbil har også falt i denne perioden. Det har altså blitt flere kjøretøy på norske veier, men hvert enkelt kjøretøy kjører mindre i løpet av et år enn tidligere.

Stadig flere kjøretøy skaper behov for økt veibygging, med nedbygging av natur som en av konsekvensene. Fra Naturrisikoutvalget (2024) fremkommer det at 0,46 prosent av Norges fastlandsareal ble bygget ned i perioden 1990-2019, hvorav 26 prosent av dette var knyttet til bygging av veier (herunder offentlige veier, traktor- og skogsbilveier og private veier). Dette betyr at 0,12 prosent av Norges fastlandsareal i perioden 1990-2019 ble bygget ned for å bygge nye veier. Naturrisikoutvalget presiserer at disse tallene refererer til direkte nedbygget areal, og ikke inkluderer arealet som ligger i nærheten av det utbygde arealet (og som er mange ganger større) og som også blir påvirket på mange ulike måter (NOU 2024: 2).

11.2.3 Forurensing

Uttak av råvarene som inngår i verdikjedene til batterier og kjøretøy påvirker naturen i produksjonslandet ved å legge beslag på store arealer og utnytte store mengder ferskvann, i tillegg til at det medfører utslipp av kjemikalier i lokalmiljøet.

Lokal forurensning på grunn av disse verdikjedene er imidlertid ikke avgrenset til uttak av råvarer. Produksjon av kjøretøy har negative eksterne effekter i form av utslipp som fører til eutrofiering 84 i ferskvann, lokal utarming av vannressurser og utslipp av gasser som øker kreftrisiko hos mennesker (utslipp av kromgasser) (Castellani mfl., 2017).

Også bruken av kjøretøy i Norge har negative forurensingseffekter. Uavhengig av om et kjøretøy bruker fossilt brennstoff, biodrivstoff eller elektrisitet, bidrar veitrafikk til dannelse og spredning av svevestøv, som følge av slitasje på bildekk og asfalt. Spredningen av slikt støv er en viktig årsak til sykelighet og dødelighet av hjertekar- og luftveissykdommer (FHI og Miljødirektoratet, 2017). Kjøretøy som benytter fossilt brennstoff har i tillegg til svevestøveffekter også lignende effekter fra forbrenning av brennstoff. Partikkelutslipp fra slik forbrenning reduserer lokal luftkvalitet og bidrar til å eutrofiere ferskvannskilder i områder i nærheten av veitrafikk (SOU, 2024).

11.2.4 Barrierer mot økt ombruk og materialgjenvinning

Statistikk fra SSB viser at gjennomsnittsalderen på person- og varebiler i Norge i 2023 var på henholdsvis 11 og 10 år. Mange av kjøretøyene i det eldre sjiktet av kjøretøyparken har vært – eller vil bli – gjenstand for reparasjoner som har medført bytte av deler. En stor svensk undersøkelse av bilforsikringssaker gjennomført i 2021 fant at det i Sverige i gjennomsnitt var 1,7 skader per 100 biler hvert år. Denne studien antas å være overførbar til norske forhold (Moberg, 2021). Majoriteten av disse skadene gjaldt motorskader, etterfulgt av skader på klimaanlegg.

Materialgjenvinning av bildeler

Det er strenge krav til bildelers ytelse. Én utfordring ved å produsere bildeler fra materialgjenvunnet stål, aluminium, plast og andre materialer fra kjøretøy, er at kvaliteten på materialene forringes ved gjenvinning. Dette gjelder både for mange ståldeler i kjøretøy (grunnet innhold av kobber) og for aluminium (hvor ulike legeringer av aluminium typisk blandes sammen ved materialgjenvinning). Det er en tilsvarende utfordring for ombruk av plastmaterialet fra kjøretøy, der innblanding av glassfiber i plastdeler for å redusere vekten vanskeliggjør ombruk av all plast fra kjøretøy, når dette blandes i en materialgjenvinningsprosess (SOU 67, 2024).

Disse eksemplene illustrerer at produsentene av kjøretøy ikke har sterke insentiver til å hensynta hvordan deler fra kjøretøy kan ombrukes til samme formål, lengst mulig. Norske myndigheter har begrensede muligheter til å påvirke produsentenes insentiver i denne retningen, ettersom produksjon av kjøretøy har lite omfang i Norge.

Barrierer for ombruk av bildeler

Det føres ikke systematisk statistikk over omfanget av ombruk av bildeler ved reparasjoner av kjøretøy i Norge. Med utgangspunkt i en undersøkelse blant et utvalg medlemsbedrifter i Norges Biloppsamleres Forbund (NBF) fra 2021, anslo organisasjonen at mellom 2 og 4 prosent av alle bildeler som ble benyttet i reparasjoner var ombrukte deler. Tilsvarende tall i Sverige var på 10-12 prosent, ifølge NBF (Samferdsel.toi.no, 2021).

En barriere for økt ombruk av bildeler, som trekkes frem av en aktør i bilforhandlerbransjen, er at det i dag ikke er en enhetlig tolkning av kvalitetsstandarder på brukte bildeler blant bilforhandlere, forsikringsaktører og verksteder (Fremtind, 2024). Usikkerhet om andre bransjeaktørers kvalitetsvurdering av brukte enkeltdeler og -komponenter gjør det tryggere å velge nyproduserte, fremfor å benytte brukte deler, ved reparasjoner.

Barrierer for økt materialgjenvinning av litiumbatterier

Bilbatterier kan i stor grad materialgjenvinnes. I takt med en sterk vekst i etterspørselen etter elbiler i årene fremover, ventes også etterspørselen etter brukte elbilbatterier å øke. Dette skyldes både at prisene på de kritiske mineralene som inngår i denne typen batterier ventes å stige, men også at volumet av utrangerte batterier blir tilstrekkelig stort og stabilt til at forretningsmodeller som bygger på å utnytte denne ressursen vil bli mer lønnsomme (Nielsen, 2022). Hydrovolt-anlegget i Fredrikstad er i dag en av Europas største anlegg for materialgjenvinning av elbilbatterier. Anlegget planlegger å importere kasserte elbilbatterier fra Frankrike og Tyskland for å sikre tilstrekkelig tilgang inntil tilgangen fra det norske markedet øker i årene fremover (NRK, 2024).

Ma mfl. (2021) finner at elbilbatterier som delvis er produsert med materialgjenvunnet materialer kan være like gode (i form av energitetthet og levetid) – og til og med bedre – enn tilsvarende batterier produsert med primære ressurser. En utfordring er imidlertid at det er kostnadskrevende å materialgjenvinne slike batterier. Eksperter ved SINTEF peker på at mange elbilbatterier i dag bygges slik at de er « unødvendig vanskelig» å materialgjenvinne, og at dette er en konsekvens av at det er dyrere for batteriprodusentene å bygge batteriene slik at de er lettere å materialgjenvinne (Brandslet, 2023). Dette er en tilsvarende problemstilling som diskutert ovenfor, om materialgjenvinning av bildeler laget av stål, aluminium og plast.

11.3 Dagens virkemiddelbruk

Norge har ikke en stor produksjon av verken batterier eller kjøretøy. 85 Norske myndigheter har derfor begrensede muligheter til å innføre effektive tiltak som sikrer at klima-, natur- og forurensingsutfordringer ved produksjon av batterier og kjøretøy hensyntas av tilbyderne av de produktene som i sin tur ender opp på det norske markedet.

Norske myndigheter kan imidlertid innføre tiltak som retter seg mot den norske etterspørselen etter disse produktene, bruken av dem og hvordan kjøretøy og batterier avfallhåndteres i Norge.

11.3.1 Kjøretøy

Avgifter rettet mot kjøp, eie og bruk av kjøretøy

Kjøretøy er ilagt avgifter på både kjøp, eie og bruk. Ved kjøp av kjøretøy ilegges både engangsavgift og merverdiavgift. Engangsavgiften ilegges ved førstegangsregistrering av motorvogn i kjøretøyregisteret, og den er differensiert etter egenvekt, CO ₂ -utslipp og NO _X -utslipp. Det er flere avgifter som har som formål å redusere de negative eksterne virkningene av veitrafikk. Engangsavgift, trafikkforsikringsavgift, CO ₂ -avgift, veibruksavgift og redusert merverdiavgift for elbiler er alle virkemidler utformet for å prise inn de eksterne virkningene av bilkjøring, eller vri etterspørselen etter kjøretøy i Norge fra konvensjonelle kjøretøy, til elbiler.

Utvidet produsentansvar for kjøretøy

Norge har en produsentansvarsordning for kjøretøy. Denne ordningen, sammen med vrakpantordningen som omtales nedenfor, har begge som formål å redusere de negative miljøeffektene kjøretøy kan forårsake når de ender som avfall. Se nærmere omtale av utvidet produsentansvar som virkemiddel i kapittel 5.

Tall fra SSB viser at antallet registrerte vrakpantede personkjøretøy de sist fem årene har tilsvart om lag 70 prosent av nyregistrerte biler i gjennomsnitt, men denne andelen har falt litt de siste årene. Samtidig har antallet kjøretøy som avregistreres steget betydelig. Årsakene til denne trenden antas å være at vrakpanten i flere år har ligget flatt (ikke er inflasjonsjustert), samtidig som en svak utvikling i kronekursen har gjort det mer lønnsomt å selge brukte biler til utlandet enn å levere kjøretøy til vraking i Norge (Oslo Economics, 2024).

Majoriteten av biler som kasseres i Norge materialgjenvinnes. Den utvidede produsentansvarsordning for kjøretøy innebærer at produsenter og importører av kjøretøy er forpliktet til å sikre at minst 95 prosent (målt i vekt) av deres forholdsmessige andel av kasserte kjøretøy skal gjenvinnes, hvorav minst 85 prosent skal materialgjenvinnes og resten energiutnyttes. I denne prosessen fjernes først salgbare deler, før alle væsker, batterier, oljefiltre og hjul fjernes. I noen tilfeller demonteres også vinduer for å materialgjenvinnes i en egen prosess. Deretter blir kjøretøy komprimert og kvernet. Fra denne prosessen separeres jern og andre metaller (aluminium, stål med videre) (Andresen, 2022).

Autoretur (returselskapet for kjøretøy) oppgir at de har en total gjenvinningsgrad på 98,2 prosent, hvorav 88,2 prosent materialgjenvinnes og 10 prosent energiutnyttes. 1,8 prosent leveres på deponi.

Norge etablerte i 1995 også en produsentansvarsordning for dekk, som omfatter alle typer dekk inkludert dekk fra store busser, tilhengere og anleggsmaskiner.

Vrakpantordning for kjøretøy

Vrakpanten er en ordning hvor det utbetales pant for levering av biler, varebiler, campingbiler og -vogner, snøskutere og minibusser som er under seks meter. En forutsetning for utbetaling av vrakpant er at kjøretøyet har vært registrert i motorvognregisteret i Statens vegvesen etter 1. januar 1977. Dagens vrakpantsats på 3 000 kroner for kjøretøy har vært uendret siden 2014. Den manglende oppreguleringen av vrakpantsatsen er en av flere årsaker som er trukket frem som mulige forklaringer på de siste årenes reduksjon i antallet kjøretøy som leveres til vraking (Oslo Economics, 2024).

EUs kjøretøyforordning

Det utvikles nye regelverk i EU med formål å redusere de negative eksterne virkningene av produksjon og bruk av kjøretøy. Det er særlig forslaget til ny kjøretøyforordning 86 og den vedtatte økodesignforordningen 87 som er relevant for Norges reguleringer av kjøretøy.

Europakommisjonen har foreslått å innføre en ny forordning om sirkularitet for kjøretøy (kjøretøyforordningen). Forslaget har som formål å øke sirkulariteten i designet av kjøretøy, og dermed å øke ombruksandelen og materialgjenvinningen ved kassering av kjøretøy. Forordningen foreslår mål for ombruk, materialgjenvinning og energiutnyttelse av kjøretøy (unntatt batteri), bl.a. et eget mål for materialgjenvinning av plast fra kjøretøy på 25 prosent.

Forordningen legger opp til at det er kjøretøyprodusenter og -importører, gjennom utvidet produsentansvar, som skal organisere og finansiere innsamling og materialgjenvinning av brukte kjøretøy. Kommisjonen har videre foreslått krav om at landene sikrer at relevante aktører har insentiver til å øke ombruket av brukte bildeler og komponenter. Landene står fritt til å velge virkemidler, men både plikt til å tilby brukte bildeler ved reparasjoner og redusert merverdiavgiftssats for brukte deler ved reparasjon nevnes som mulige eksempler i Europakommisjonens forslag.

Forslag til kjøretøyforordning inkluderer også etablering av et produsentansvar for dekk for noen typer kjøretøy. Forslaget er imidlertid ikke like vidtgående som den norske ordningen, som omfatter alle typer dekk (se omtale ovenfor).

11.3.2 Batterier

Elbilpolitikken

Som tidligere omtalt har norske myndigheters bruk av nullsatsen i merverdiavgiften, sammen med andre virkemidler, som formål å insentivere til kjøp av elektriske fremfor fossildrevne biler. Elbilpolitikken har hatt en positiv effekt på etterspørselen etter elbiler i Norge. (Se kapittel 7 for nærmere omtale av merverdiavgiftsfritaket for elektriske kjøretøy).

FoU-støtte rettet mot batteri

Det norske virkemiddelapparatet har også støttet flere prosjekter innenfor teknologiutvikling, materialgjenvinning og produksjon av batterier i Norge. Dette gjelder for eksempel tilskudd fra Innovasjon Norge til Morrow Batteries, med formål å utvikle batteriteknologi som ikke inneholder kobolt. Enova har også støttet utviklingen av et pilotanlegg hos tidligere nevnte Hydrovolt, som materialgjenvinner elbilbatterier.

EUs batteriforordning

EUs batteriforordning (Forordning 2020/0353/COD, 2023) er et viktig virkemiddel for å styrke bærekraften i hele verdikjeden til batterier. Regelverket skal sørge for en høyere kvalitet på batterier, gi mer effektive og sikrere batterier, redusere miljømessige og sosiale problemer gjennom hele verdikjeden og stimulere til en sirkulær økonomi for batterier. Med forordningen innføres det strengere krav til blant annet økodesign i produksjonen, og avfallshåndteringen, av batterier.

Regelverket inkluderer krav til leveransekjeden, produktdesign, dokumentasjon av karbonfotavtrykk og miljøegenskaper, tilgang på markedsinformasjon, digitale batteripass, innsamling, materialgjenvinning og grønne offentlige innkjøp.

Forordningen innebærer krav om at en høyere andel av elbilbatterier i landene skal materialgjenvinnes, samt at nye elbilbatterier skal inneholde minimumsnivåer av gjenvunnet kobolt, litium og nikkel. For kobolt, kobber, bly, litium og nikkel er det satt tallfestede samlede materialgjenvinningsmål på opp til 80 prosent for litium og opp til 95 prosent for de øvrige råvarene, med frister i 2027 og 2031. Disse kravene må sees i sammenheng med miljøutfordringene knyttet til utvinningen av disse materialene, men også med den sterke geografiske konsentrasjonen i utvinningen, som medfører kritiske avhengigheter for Europa. I tillegg er det krav til at en rekke ulike typer batterier må ha digitale produktpass som redegjør for produktets klimafotavtrykk (SOU, 2024). For mindre batterier – herunder bærbare batterier og batterier i lette kjøretøy (sykler, el-sparkesykler mv.) innføres det innsamlingskrav.

Forordningen vil innføres i Norge gjennom en ny batteriforskrift som forventes i løpet av 2025, som inkluderer endringer knyttet til utvidet produsentansvar for batterier. Batteriforskriften regulerer alle batterier som bringes i omsetning i Norge, inkludert batterier i produkter, med unntak for visse militære formål og romfart.

EUs forordning om kritiske råvarer

EUs forordning om kritiske råvarer (forordning 2024/1252/EU, 2024) skal styrke verdikjedene for kritiske råvarer for EU-landene, blant annet ved å fremme effektivitet og sirkularitet gjennom hele verdikjeden. EU vil redusere forsyningsrisiko, styrke forskning og utvikling, innovasjon og kompetanse. Europakommisjonen har merket forordningen som EØS-relevant.

I forordning om kritiske råvarer spesifiserer EU hva som anses som kritiske og strategiske råvarer. De regulerte råvarene er knyttet til økonomisk viktighet, forsyningssikkerhet og økt behov i årene framover i forbindelse med det grønne skiftet. Flere av råvarene som er listet opp som strategisk viktige er råvarer som inngår i produksjonen av litiumbatterier.

Forordningen inneholder mål om at EU innen 2030 utvinner minst 10 prosent av strategiske råvarer, prosesserer minst 40 prosent av strategiske råvarer, og at 25 prosent av strategiske råvarer som brukes i nye produkter skal være materialgjenvunnet. I tillegg skal ikke mer enn 65 prosent av EUs årlige forbruk av hver enkelt strategisk råvare komme fra ett enkelt tredjeland.

Medlemslandene er etter forordningen forpliktet til å utarbeide nasjonale programmer for sirkularitet av kritiske råvarer. Forordningen inneholder forslag til tiltak for innsamling og materialgjenvinning av strategiske råvarer fra avfall på nasjonalt nivå, for å oppnå økt sirkularitet og bærekraft. Sentralt står også raskere myndighetsprosesser for utvinnings- prosesserings- og materialgjenvinningsprosjekter for kritiske råvarer.

11.4 Er det behov for forsterkede eller nye virkemidler?

Siden 2005 har antallet personbiler per innbygger i Norge steget med over 25 prosent, fra i underkant av 0,6 til nesten 0,75 personbiler per innbygger. Selv om samlet kjørelengde totalt har steget noe i samme periode, viser statistikk fra SSB at gjennomsnittlig kjørelengde per bil per år blant alle registrerte personbiler falt med 14 prosent.

Figur 11.2 Antall registrerte personbiler per innbygger i Norge, og gjennomsnittlig årlig kjørelengde per personbil.

SSB, tabell 01960 og tabell 07459

Dette viser at det i Norge i denne perioden har blitt kjøpt stadig flere biler, mens hver enkelt bil har kjørt stadig mindre.

Veksten i førstegangsregistrerte biler de siste tiårene preges også av en markant dreining mot en stadig høyere andel nullutslippskjøretøy. For personbiler har andelen nullutslippskjøretøy blant førstegangsregistrerte kjøretøy steget fra et nivå på under én prosent i 2010, til i underkant av 88 prosent i 2024, viser statistikk fra SSB.

De globale klima- og miljøkonsekvensene som følger av produksjonen av kjøretøy og batterier ventes ikke å reduseres i årene fremover, selv om det i EU-området vil stilles strengere krav til innholdet i særlig litiumbatterier.

Materialgjenvinningsgraden for både litiumbatterier og kjøretøy er i dag høy (Miljødirektoratet, 2022), og vil trolig øke ytterligere i takt med strengere krav fra EU. Det er likevel, og vil fortsette å være, et betydelig uttak av råvarer for å produsere stål, aluminium, plast og mineraler til produksjon av kjøretøy og batterier. Årsaken er todelt. For det første er det for stål, aluminium og plast, som for batterier, en underliggende vekst i den globale etterspørselen. For det andre blir i dag produksjon av disse materialene subsidiert i mange land, eller det er et fravær av, eller utilstrekkelige nivåer på, reguleringer og avgifter på klima- og miljøutslippene knyttet til materialutvinningen (Garsous, 2023). Dette fører til at prisene på nyprodusert stål, aluminium og plast ikke reflekterer den fulle kostnaden av slik produksjon, noe som gjør materialgjenvinning relativt mindre lønnsomt sammenlignet med utvinning av «nye» råvarer, i mange land og regioner.

Den globale etterspørselen etter litiumbatterier er i sterk vekst, og forventes å fortsette å vokse i tiårene fremover. IEA (2021) anslår i sin prognose at det globale behovet for mineraler som litium, kobolt og nikkel til bruk i elbiler og batterier, vil vokse til mellom 20 og 40 gangers dagens årlige forbruk, i 2040.

Inntil veksten i den globale etterspørselen etter kobolt, litium, nikkel og andre mineraler har stagnert og/eller det er utviklet ny teknologi som benytter andre råvarer, er gruveutvinning av disse mineralene uunngåelig.

Den forventede kraftige veksten i etterspørselen etter batterier de neste tiårene medfører at tilgangen på særlig kobolt ventes å bli knapp. Enkelte analyser tilsier at det i rundt 2030 vil bli global knapphet på kobolt. Dette skyldes blant annet at det kan ta opptil et tiår fra det gjøres et drivverdig funn av kobolt til uttak kan starte (Zeng m.fl., 2022). Hvor stor denne knappheten vil bli, og dermed hvor store prisøkninger markedet vil se, er betinget av teknologiutviklingen på området. Utvikling av batterier med lengre levetid, lavere koboltinnhold og bedre materialgjenvinningsteknologi vil bidra til å redusere knappheten, men ventes ikke å være tilstrekkelig til å unngå økt knapphet og høyere priser på kort og mellomlang sikt (Ibid.).

Flere av de negative eksterne virkningene av å bruke kjøretøy i Norge er i dag regulert. Utslippene ved forbrenning av fossilt brennstoff er avgiftsbelagt og andre eksterne virkninger er også delvis avgiftsbelagt gjennom engangs-, trafikkforsikrings- og veibruksavgift.

Dette avgiftssystemet dekker imidlertid kun delvis elektriske kjøretøys negative eksterne virkninger. Elbiler er ikke omfattet av veibruksavgift, og lettelser i form av merverdiavgiftsfritak og andre unntak i avgiftsbehandlingen gir et skattemessig insentiv til å kjøpe elektriske kjøretøy fremfor andre varer og tjenester.

De eksterne virkningene som følger av å produsere både fossildrevne og nullutslippskjøretøy og litiumbatterier, som i all hovedsak foregår i andre land, er i dag ikke omfattet av regulering i Norge. Virkemiddelbruken rettet mot kjøretøy og litiumbatterier bør i større grad enn i dag hensynta disse eksterne virkningene.

11.5 Vurdering av endringer i virkemiddelbruken

11.5.1 Innføring av relevante rettsakter fra EU

Det er flere innførte og foreslåtte rettsakter fra EU som er rettet mot bærekraft og sirkulær økonomi innenfor batterier og kjøretøy. Kjøretøyforordningen, batteriforordningen, økodesignforordningen og forordning om kritiske råvarer inneholder alle målsetninger og/eller reguleringer som skal fremme sirkulær økonomi, herunder strengere krav til design, innsamling og materialgjenvinning av batterier og kjøretøy. Formålet med kravene er både å bidra til å redusere de negative eksterne virkningene av ressursuttak og produksjon i andre land, men også å redusere EU-landenes økonomiske avhengighet overfor landene som kontrollerer en stor del av markedet for viktige råvarer i disse verdikjedene.

Batteriforordningen, som ventes å bli innført i Norge i 2025, innebærer blant annet høye tallfestede krav til andelen elbilbatterier som skal materialgjenvinnes i Europa. I tillegg settes det også høye krav til andelen materialgjenvunnet innhold i nye elbilbatterier. For å overholde disse kravene må det innføres virkemidler på europeisk nivå, ettersom det er begrenset produksjon av elbilbatterier i Norge.

11.5.2 Redusere kjøp av nye kjøretøy, og fremme kjøp av lettere kjøretøy

Norske kjøpere stilles i dag ikke overfor alle de samfunnsøkonomiske kostnadene knyttet til uttak og bearbeiding av råvarer, og til produksjonen av kjøretøy og litiumbatterier. Dagens innretning av avgiftssystemet, hvor elektriske kjøretøy har fritak fra deler av merverdiavgiften, forsterker dette misforholdet for elektriske kjøretøy. Merverdiavgiftsfritaket for elbiler gir et skattemessig insentiv til å kjøpe elbiler fremfor å velge andre varer og tjenester med lavere materialavtrykk i sine verdikjeder.

Se ytterligere omtale og ekspertgruppens vurderinger om behandlingen av elektriske kjøretøy i merverdiavgiftssystemet i kapittel 7.

De negative eksterne virkningene i verdikjedene som omfatter kjøretøy og litiumbatterier står til en viss grad i samsvar med volumet og vekten på råvarene som inngår i kjøretøyene og batteriene. Norge har engangsavgift for kjøretøy, som betales ved førstegangsregistrering av motorkjøretøy i Norge. Størrelsen på engangsavgiften varierer med det enkelte kjøretøys avgiftsgruppe, utslipp av CO ₂ - og NO _x , kjøretøyets slagvolum og kjøretøyets egenvekt. Frem til 2023 var elbiler fullt ut fritatt fra engangsavgift. Elbiler belastes i dag engangsavgift gjennom den delen av avgiften som beregnes med utgangspunkt i kjøretøyets egenvekt.

Et mulig virkemiddel for i større grad enn i dag å stille norske kjøpere av kjøretøy overfor de samfunnsøkonomiske kostnadene som oppstår i de globale verdikjedene for kjøretøy og litiumbatterier, er å øke vektkomponenten i engangsavgiften.

Den direkte effekten av en slik økt engangsavgift vil være at kostnaden ved førstegangsregistrering av kjøretøy i Norge øker, og at kostnaden øker med kjøretøyets vekt. Dette gir et insentiv til å kjøpe lettere kjøretøy, på bekostning av tyngre kjøretøy, noe som i sin tid vil redusere belastningen i produksjonsfasen, se foran. Økt engangsavgift vil også bidra til å vri etterspørselen etter kjøretøy fra nye til brukte kjøretøy som allerede er registrert i Norge. Dette vil dermed redusere produksjonen av nye kjøretøy, selv om det også kan ventes å bidra til å øke prisen også på brukte kjøretøy.

En økning av vektkomponenten i engangsavgiften vil ikke bare gjøre alle nye kjøretøy dyrere. Det vil i tillegg isolert sett redusere insentivet til å kjøpe nullutslippskjøretøy fremfor fossildrevne kjøretøy. Dette skyldes at elbiler normalt er tyngre enn fossildrevne kjøretøy med tilsvarende størrelse og ytelser.

Den forventede positive effekten for miljøet av at det selges færre og lettere kjøretøy i form av reduserte forurensningsutslipp, må derfor veies opp mot den mulige negative effekten på klimagassutslipp ved at kjøp av nye fossildrevne kjøretøy blir relativt sett noe rimeligere sammenlignet med kjøp av nullutslippskjøretøy.

11.5.3 Fremme bruk av brukte deler ved reparasjoner

De fleste kjøretøy vil gjennom sitt livsløp gjennomgå reparasjoner som innebærer at enkeltdeler eller -komponenter byttes ut. Dersom slike reparasjoner gjøres med tidligere brukte, heller enn nyproduserte deler, vil det samlede ressursuttaket i verdikjeden til kjøretøy reduseres.

Dette er også noe Europakommisjonen er opptatt av. I forslag til ny kjøretøyforordning foreslår Europakommisjonen at det skal stilles krav til at det er tilstrekkelige insentiver til å bruke brukte deler og komponenter, ved reparasjoner.

Det er en viss handel med, og bruk av, brukte bildeler ved reparasjoner i Norge i dag. I 2021 anslo Norges Biloppsamleres Forbund (NBF) imidlertid at kun mellom 2 og 4 prosent av alle bildeler som ble benyttet i reparasjoner var ombrukte deler.

Et mulig virkemiddel for å styrke insentivene til å benytte brukte fremfor nyproduserte bildeler, er å redusere merverdiavgiften ved omsetning av brukte deler og komponenter. Som diskutert nærmere i kapittel 7 vil et slikt tiltak skape både avgrensningsproblemer og innebære administrative kostnader. Se kapittel 7 for mer utdypende diskusjon om merverdiavgiftsbehandling av brukte varer.

Et alternativt tiltak er å innføre en plikt for verksteder til å tilby brukte bildeler, der dette er mulig, ved reparasjoner. Frankrike gjennomførte i 2019 en plikt for verksteder til å tilby brukte deler som tilsvarer kvaliteten til originale deler, ved reparasjoner som gjennomføres utenfor kjøretøyets garantiperiode (typisk fem år). Et slikt tiltak vil bidra til å øke etterspørselen etter brukte bildeler fremfor nye bildeler, og dermed til å redusere produksjonen av nye deler, i alle fall så langt forbrukerne av reparasjonstjenester velger å benytte tilbudet om brukte bildeler. Ekspertgruppen legger til grunn at brukte bildeler regelmessig vil være billigere enn nye bildeler. Så lenge kvaliteten samtidig er sammenliknbar, forventer ekspertgruppen at et slikt tiltak kan øke bruken av brukte bildeler i reparasjoner.

Tiltaket kan medføre kostnadsøkninger for verkstedene. Verkstedene må få tak i bruktdeler og kontrollere at disse delene holder tilsvarende kvalitet som nye deler. Så lenge tilgangen på brukte bildeler er dårligere enn på nye bildeler, er det mulig at verkstedene i tillegg må utvide sin lagerkapasitet. Økte kostnader for verkstedene er imidlertid ikke ensbetydende med at reparasjonstjenester blir dyrere for kundene, ettersom prisen på en brukt bildel i god stand regelmessig kan forventes å være betydelig lavere enn nye bildeler (Pedersen, 2025).

11.6 Ekspertgruppens anbefalinger

Ekspertgruppen anbefaler at:

• EU/EØS-regelverk som er relevante for å fremme sirkulær økonomi innen batterier og kjøretøy gjennomføres fortløpende og så raskt som mulig i Norge. Dette gjelder særlig batteriforordningen og kjøretøyforordningen.
• Merverdiavgiftsfritaket for elbiler fases ut i tråd med anbefalingen i Skatteutvalget. Se også ekspertgruppens nærmere vurderinger om merverdiavgiftsfritaket for elbiler i kapittel 7.
• Vektkomponenten i engangsavgiften økes for å fremme insentiver til å kjøpe færre og lettere kjøretøy. CO ₂ - og NO _X -komponentene bidrar til at engangsavgiften fremdeles gir et insentiv til å velge null- eller lavutslippskjøretøy. Ekspertgruppen understreker at sammensetningen og nivåene på de samlede avgiftene fremdeles må støtte oppunder en overgang til nullutslippsbiler.
• Det innføres en ordning hvor bilverksteder har en plikt til å tilby brukte bildeler ved reparasjoner av kjøretøy som gjøres utenfor garantitiden.

12 Tekstiler

Sammendrag

Bakgrunn

Det finnes ikke konkrete nasjonale mål knyttet til tekstiler. Norge har imidlertid nasjonale avfallsmål som sier at utviklingen i mengden avfall skal være vesentlig lavere enn den økonomiske veksten, og at materialgjenvinning av avfall skal øke. I tillegg er tekstiler en av syv prioriterte verdikjeder i EU. Det vil innebære at det kommer tiltak for mer bærekraftige og sirkulære tekstiler i EU, og dermed også i Norge gjennom EØS-avtalen. Særlig viktig er revidering av rammedirektivet om avfall med krav til utvidet produsentansvar for tekstiler, og kommende økodesignkrav til tekstiler under økodesignforordningen.

Den internasjonale tekstilindustrien har et betydelig, negativt miljøfotavtrykk. Store deler av klima- og miljøpåvirkningen knyttet til tekstiler skjer i produksjonsfasen, som gjerne foregår i økonomier med manglende reguleringer av negative klima- og miljøpåvirkninger. Norge importerer 99,5 prosent av alle tekstiler som forbrukes i Norge, og produksjonen foregår i stor grad i land der klima- og miljøkonsekvenser ikke reguleres.

Vurderinger

EUs tekstilstrategi inneholder flere tiltak som blir gjeldende i Norge (produktkrav, krav til utvidet produsentansvar for tekstiler med mer). EUs strategi adresserer likevel ikke utfordringene med sterkt økende produksjon globalt. Dermed vil det være behov for andre typer virkemidler i Norge utover det som ligger inne i EU/EØS-regelverket på dette området.

Et utvidet produsentansvar for tekstiler vil innføres som følge av EUs reviderte rammedirektiv om avfall. Dette vil legge kostnaden for håndtering av tekstilavfall på produsenter og importører av tekstiler. Det vil derimot ikke regulere klima-, forurensings- og naturutfordringer i andre land, og det vil kun regulere deler av avfallsutfordringene i Norge og EU. Det er derfor behov for ytterligere virkemidler for å oppnå en mer bærekraftig verdikjede for tekstiler. En miljøtoll, som EU sin karbontoll CBAM er et eksempel på, vil prinsipielt kunne adressere miljø- og klimautfordringer i uregulerte land, men en slik toll er svært vanskelig å innføre. Den vil heller ikke adressere avfallsutfordringene i Norge og EU.

En særavgift på tekstiler vil redusere etterspørselen etter tekstiler i Norge og påvirke produksjonen av nye tekstiler. Dermed vil en særavgift begrense negative klima- og miljøpåvirkning fra uttak av råvarer og produksjon av tekstiler i andre land, samtidig som det også reduserer klima- og miljøkonsekvensene i bruks- og avfallsfasen.

Avgiften bør omfatte klær, sko og husholdningstekstiler, og beregnes både ut fra vekt og antall. Videre bør avgiftsnivået differensieres etter tekstilenes klima- og miljøpåvirkning for å vri forbruket av tekstiler i en mer miljøvennlig retning. Dette forutsetter imidlertid at det foreligger data som kan gi grunnlag for en slik differensiering. Her kan det på sikt ses hen til krav fra EU som utformes i underliggende rettsakt til økodesignforordningen. Det bør også innføres mulighet for å oppkreve særavgift på tekstiler gjennom VOEC-ordningen.

En tekstilavgift i Norge vil prise inn klima- og miljøbelastninger som det norske forbruket medfører og redusere det norske forbruket. Redusert forbruk vil også bidra til redusert mengde av tekstilavfall og brukte tekstiler som sendes ut av landet.

Ekspertgruppen anbefaler at:

• EU/EØS-regelverk som er relevante for å fremme sirkulær økonomi på tekstilområdet gjennomføres fortløpende og så raskt som mulig i Norge. Dette gjelder særlig revidert rammedirektiv om avfall og økodesignforordningen.
• Det innføres en særavgift på tekstiler. Avgiften bør omfatte klær, sko og husholdningstekstiler, og beregnes både ut fra vekt og antall.
• Det oppkreves tollavgift i VOEC-ordningen. Det bør innføres et forenklet system for oppkreving av tollavgift for å legge til rette for effektiv vareflyt med lave administrasjonskostnader.
• Norge støtter forslag om å innføre strengere internasjonale regler under Baselkonvensjonen for grensekryssende forsendelser av tekstilavfall, som foreslått av flere europeiske miljøministre. Reglene bør også omfatte forsendelser av brukte tekstiler for ombruk.
• Det blir fortgang i innarbeidelse av det reviderte rammedirektivet om avfall der det i produsentansvaret for tekstiler ligger krav til at produsenter skal dekke kostnader knyttet til informasjon til forbrukere. Det er en rekke krav til hva denne informasjonen skal inneholde. Blant annet er det krav om å informere om bærekraftig forbruk, avfallsforebygging, og ombruk og reparasjonsmuligheter for tekstiler.
• Norge følger med på EU-landenes videre arbeid med en produsentansvarsordning for madrasser og at tilsvarende ordning innføres i Norge.

12.1 Innledning

Tekstilsektoren har store miljø- og klimapåvirkninger, og tekstiler er en av EUs syv prioriterte verdikjeder. Økt forbruk av tekstiler forsterker klima- og miljøutfordringene knyttet til produksjon av tekstiler. I dette kapitlet beskrives først klima- og miljøutfordringer i ulike deler av verdikjeden for tekstiler og dagens virkemiddelbruk på området, både nasjonale virkemidler og virkemidler som kommer gjennom EU/EØS. Deretter beskrives og vurderes mulige endringer i eksisterende virkemidler og potensielle nye virkemidler.

12.2 Hva er problemet i denne verdikjeden?

En rapport fra UNEP (2023) viser til at tekstiler står for mellom 2 og 8 prosent av de totale, globale klimagassutslippene, der hovedvekten av utslippene skjer i tekstilproduksjonen. I tillegg forbrukes det store mengder ferskvannsressurser (79 milliarder kubikkmeter), og tekstilproduksjon bidrar til forurensing av vann gjennom kjemikaliebruk i produksjon. For 1 kilo produsert tekstil, kreves det rundt 0,58 kilo kjemikalier, og produksjonen av naturbaserte fiber legger beslag på store landarealer som igjen bidrar til tap av biodiversitet (Palacios-Mateo mfl., 2021). Det er derfor en stor utfordring at det produseres store mengder tekstiler av lav kvalitet med kort levetid, og at markedsføringen av tekstiler bidrar til kortvarige motetrender.

Hoveddelen av klima- og miljøpåvirkningen av europeisk forbruk av klær, sko og husholdningstekstiler, skjer i andre verdensdeler hvor mesteparten av produksjonen finner sted (XIO Sustainability Analytics, 2024). En kartlegging gjennomført av NORSUS og Norion (Rubach mfl., 2023) viser at omtrent 99,5 prosent av den totale mengden tekstil satt på det norske markedet var importerte tekstiler. Altså oppstår mesteparten av klima- og miljøkonsekvensene av produksjon av tekstiler utenfor Norge.

I European Platform on Life Cycle Assessment (EPLCA, 2023) sammenliknes forbruksfotavtrykket til forskjellige produkter. I kategorien husholdningsvarer finner vi blant annet klær og sko. Her ser man på miljøpåvirkning fra 16 forskjellige kategorier, som blant annet CO ₂ -utslipp og vannforbruk. Vurderingen har en «fra vugge til grav»-tilnærming: Fra utvinning av råmaterialer til håndtering ved slutten av livsløpet. Figur 12.1 viser bidraget til miljøpåvirkning gjennom et vektet gjennomsnitt av de 16 miljøpåvirkningskategoriene fra forbruk i hele EU 27 for ulike produktkategorier. Som vi ser står mat, bolig og transport for det største miljøfotavtrykket. Klær og sko står for 3,7 prosent av fotavtrykket.

Figur 12.1 Ulike produktkategoriers bidrag til fotavtrykk i EU. 2022. Prosent. Vektet gjennomsnitt av miljøpåvirkningskategorier.

EPLCA (2023)

Hovedårsaken til at problemene øker i omfang er den store økningen i forbruk av tekstiler man har sett de siste 50 årene. I 2024 ble det importert 91 tusen tonn husholdningstekstiler, klær og sko til Norge (Statistisk sentralbyrå, 2025a). 88 Det er en økning på om lag 65 prosent fra 1990 til 2024, se figur 12.2. Det er uvisst hva som er bakgrunnen for nedgangen i 2023. Det er ikke mulig å fastslå at det er del av en trend siden det kun viser nedgang i et enkeltår, og importen steg noe igjen i 2024. Videre inngår ikke privatimport av varer med verdi under 1000 kroner og import gjennom VOEC ordningen 89 i disse tallene. 90 Målt i verdi er importen nesten firedoblet siden 1990. Per person utgjorde tekstilimporten 16,3 kg i 2024. I EU er forbruket av klær, sko og husholdningstekstiler anslått til 19 kilo per person i 2022 (ETC/CE, 2025). 91

Tekstilproduksjonen i Norge er liten. Beregninger gjort av NORSUS og Norion basert på statistikk fra Statistisk sentralbyrå for 2022, viser at innenlandsk produksjon kun utgjør 1 prosent av importen. Av innenlandsk produksjon går om lag halvparten til eksport.

Figur 12.2 Import av husholdningstekstiler, klær og sko. ^* 1990 – 2024. Tusen tonn (venstre akse) og millioner stykk (høyre akse)

^* Privatimport av varer med verdi under 1000 kroner og import gjennom VOEC-ordningen inngår ikke i statistikken

Statistisk sentralbyrå (2025a)

Globalt har produksjonen av tekstilfiber mer enn firedoblet seg de siste femti årene. Til sammenligning har global befolkningsvekst doblet seg i samme periode (Brown & Börkey, 2024). Figur 12.3 viser at syntetiske fibre står for hoveddelen av økningen i produksjon av fiber fra 1975 til 2020. Størst økning har det vært for kjemisk fiberproduksjon som er nesten åtte ganger høyere i 2020 enn i 1975, mens produksjon av naturlige fibre har doblet seg.

Figur 12.3 Utvikling i årlig global fiberproduksjon og befolkning, 1975-2020

Brown & Börkey (2024).

12.2.1 Oversikt over klima- og miljøbelastning i verdikjeden

Uttak av råmaterialer

Klima- og miljøkonsekvenser av tekstiler avhenger av hva slags tekstilfibre de er laget av. Det er omfattende vannforbruk i forbindelse med bomullsproduksjon, og høyt forbruk av pesticider og kjemikalier (Chapagain mfl., 2006). For viskose og andre cellulosebaserte fibre kan det være en utfordring med avskoging. For syntetiske fibre er det klima- og miljøkonsekvenser knyttet til uttak og bruk av fossile råvarer.

Produksjon

For et gjennomsnittsplagg er det produksjonsfasen som er den langt største bidragsyteren til klærs klimapåvirkning. Kjemikaliebruk i produksjonsfase er også et stort problem, særlig i fargefasen (Quantis, 2018). I tillegg til klimapåvirkningen, kan tekstiler inneholde miljøgifter som ftalater, perfluorerte forbindelser, tungmetaller (bly, kvikksølv, krom og kadmium) og flammehemmere. Avfall fra produksjonsprosesser utgjør også et avfallsproblem.

Handel og transport

Ifølge RISE og Stockholm School of Economics, står transport for 12 prosent av klimabelastningen knyttet til svensk tekstilforbruk (Östlund mfl., 2020). Tekstiler fraktes i hovedsak fra Asia (Kina, India, Bangladesh, Vietnam og Pakistan) med sjøtransport, men det er en økende trend at tekstiler også fraktes med fly for å møte kravene til rask levering. Netthandelsaktører som Shein og Temu er eksempler på selskaper som transporterer varer direkte til forbruker med flyfrakt, noe som igjen bidrar til økte utslipp i forbindelse med transporten.

Kjøp/utsalg

Tekstilmarkedet preges i dag av høyt forbruk med stor andel nykjøp. Oppdatert kunnskapsgrunnlag fra NORSUS (Rubach mfl., 2023) viser at det er et lite marked for ombrukstekstiler i Norge. Ombruk i Norge utgjør rundt 1 prosent av tekstiler som settes på markedet. Norge importerte en liten andel brukte tekstiler i 2022 (259 tonn av 105 429 tonn). Høyt forbruk med stor andel nykjøp driver klima- og miljøbelastningen i hele verdikjeden til tekstiler fordi hvert nytt plagg medfører bruk av råstoffer, klimagassutslipp og miljøbelastning i produksjonsfasen, bruksfasen, transportfasen og i avfallsfasen.

Om netthandel spesielt

Andelen av befolkningen mellom 16 og 79 år som handler klær og sportsartikler på internett har økt markant fra 2004 til 2024, se figur 12.4. I 2024 oppga 53 prosent at de har brukt internett til kjøp av klær og sportsartikler de siste 12 månedene.

Figur 12.4 Bruk av internett til kjøp av klær og sportsartikler. Prosent av befolkningen i alderen 16 og 79 år

Statistisk sentralbyrå (2025b)

EUs miljøbyrå (EEA) anslår at rundt 20 prosent av alle klær som kjøpes på nettet blir returnert (EUs miljøbyrå, 2024). Dette er tre ganger høyere enn for klær kjøpt i butikk. For eksempel har nettbutikken Zalando hele 50 prosent retur på varer som selges på nett (Rønne, 2018). Det kan være mange forhold som forklarer denne forskjellen i returandel. En hovedforskjell mellom kjøp i butikk og kjøp over internett er at lovpålagt angrerett gjelder ved netthandel, men ikke ved kjøp i butikk, selv om mange fysiske butikker også tilbyr åpent kjøp. Også i kjøpssituasjonen er det forskjeller. Ved kjøp i butikk kan varene prøves og inspiseres før de kjøpes. Risikoen for «feilkjøp» er derfor større ved netthandel, noe som gjør bruk av returretten mer aktuell. Utover disse forskjellene i regelverk og kjøpssituasjonen, kan en viktig grunn til de høye returratene fra nettsalg, ligge i forretningsvilkår som netthandelaktørene praktiserer. Mange selskaper for netthandel tilbyr gratis retur enda dette er valgfritt etter angrerettloven. Dette gjør utøvelse av returretten enklere for forbrukerne. Antall dager man kan returnere varen (returfristen) kan også virke inn. 14 dagers returrett er lovpålagt etter angrerettloven, men mange selskaper har 30, 50 eller enda flere dagers returrett. Noen selskaper tilbyr i tillegg gratis fraktkostnader hvis man bestiller over en viss sum, f.eks. 1000 kr. Enkelte selskaper for netthandel praktiserer også såkalte «fornøydhetsgarantier», som gjør det mulig å bruke varen i noen grad før den eventuelt returneres. Samlet sett gir disse forholdene potensial både for høyt forbruk (du kjøper mer enn du skal for å oppnå gratis frakt) og for høy returandel (det koster ikke noe).

Samtidig er den høye returandelen og mengden returer en stor utfordring når det gjelder logistikk. Av returnerte varer som kjøpes på nett, ender 22-43 prosent av dem med å bli destruert (EUs miljøbyrå, 2024). Forskning fra Lunds Universitet viser at særlig rimelige tekstil- og elektronikkprodukter blir kastet (Roberts mfl., 2023). Det er ikke økonomisk lønnsomt å åpne, kontrollere, pakke om og selge på ny slike rimelige, returnerte varer. Er varene brukt, kan også det påvirke muligheten for gjensalg. I tillegg kan de lange returfristene gjøre at de returnerte produktene er ukurante på returtidspunktet. Det er spesielt aktuelt for sesongvarer. Forskerne peker på at særlig for fast fashion-klær koster behandling av returnerte varer mer enn man ville tjent inn ved å selge dem på ny. Fast fashion er en forretningsmodell som kjennetegnes av store volumer, global handel og raske endringer. Forretningsmodellen går ut på å masseprodusere catwalk-trender til en lav kostnad for et globalt massemarked (Tobiasson, 2024). Studien fremhever at det er behov for å sikre like konkurransevilkår gjennom regulering av frakt- og returkostnader.

Bruksfasen

De rikeste landene har en relativt stor miljøpåvirkning fra bruksfasen, fordi klærne vaskes oftere. Klesvask belaster miljøet både gjennom bruken av vann, energi (avhengig av energimiksen) og kjemikalier, samt spredning av mikroplast fra klær av syntetiske fibre.

En ny rapport fra nordisk ministerråd (2024), som ser på dansk klesforbruk, viser at rundt 40 prosent av alle klær i klesskapet ikke blir brukt, og er såkalt «inaktive». Rapporten og annen forskning tyder på at brukstiden for tekstiler i Norge blir stadig kortere. Rapporten viser blant annet til at hovedgrunnene som folk oppgir for å kaste klær, er at klesplagget har endret form (47 prosent), passer dårlig (22 prosent) eller av «andre grunner» (31 prosent). Klærne blir i hovedsak ikke kastet fordi de er ødelagte eller slitt.

Avfallsfasen

Det kan være nyttig å skille mellom tekstiler som regnes som avfall, og brukte tekstiler som er sortert ut til ombruk. Heretter «tekstilavfall» og «brukte tekstiler». Tekstilavfall utgjør et globalt avfallsproblem. Miljøpåvirkningen avfallshåndteringen har, vil avhenge av hvilken håndtering som velges. Spesielt viktig er hvorvidt tekstilet erstatter ny produksjon gjennom ombruk eller materialgjenvinning (Rubach mfl., 2023). Miljøpåvirkningen vil være lavere dersom tekstilavfall materialgjenvinnes og erstatter jomfruelige fiber. Samtidig er det viktig å understreke at hovedvekten av klima- og miljøbelastningen oppstår i garn- og stoffproduksjonen. Dette betyr at materialgjenvinning av tekstiler kun delvis vil kompensere for klima- og miljøbelastningen ved produksjon av nye tekstiler, fordi de materialgjenvunnede fibrene vil måtte spinnes og farges på nytt.

En ny rapport fra EUs miljøbyrå (2025) viser til at EUs medlemsland i 2022 produserte nesten 7 millioner tonn tekstilavfall, noe som tilsvarer 16 kg tekstilavfall per person.

Når tekstiler kan ombrukes

Det finnes i dag et utbredt system for å levere brukte tekstiler til ombruk. Mange kommuner har avtaler om innsamling av brukte tekstiler til ombruk med aktører som Fretex, Røde Kors, Kirkens bymisjon med flere. Innsamling av brukte tekstiler i Norge utgjorde i 2021 totalt rundt 30 000 tonn (Rubach mfl., 2023).

En kartlegging av brukte tekstiler og tekstilavfall (Watson mfl., 2021) viser at 97 prosent av de brukte tekstilene som blir samlet inn i Norge, blir sendt ut av landet. En oversikt gitt av det EUs miljøbyrå (2023) viser at eksport av brukte tekstiler fra EU er tredoblet på to tiår.

Man har ikke god kjennskap til hvor brukte tekstiler ender opp etter at de er eksportert fra Norge. EUs miljøbyrå (2023) har imidlertid utført en studie som viser at det er omkring fem EU-land som opererer som import- og eksportsentre for brukte klær og tekstiler som sendes til og fra europeiske land. I gjennomsnitt forblir omkring 10 prosent av brukte tekstiler i EU, mens 90 prosent eksporteres ut av EU. Ifølge miljøbyråets studie endte omtrent 46 prosent av brukte tekstiler fra Europa i afrikanske land, mens 41 prosent ble eksportert til Asia i 2019.

Videre tilsier resultatene fra EUs miljøbyrås studie at asiatiske land aktivt forhindrer at bruktklær kommer inn på de nasjonale markedene og at tekstiler som eksporteres til regionen først og fremst går til mekanisk gjenvinning (EUs miljøbyrå, 2023). I afrikanske land er det derimot stor etterspørsel etter brukte klær fra Europa. Til tross for dette, rapporteres det om at opptil 40 prosent av det som importeres til afrikanske land ikke ombrukes. I stedet blir det avfall og går direkte til store, uregulerte losseplasser og deponier. Dette er problematisk av flere grunner. For det første inneholder klær en rekke helse- og miljøfarlige kjemikalier. Rundt 70 prosent av alle tekstiler som produseres i dag laget av syntetiske fibre og utgjør en betydelig kilde til mikroplast. For det andre brytes ikke-syntetiske tekstiler ned på deponier og omdannes til metan, en kraftig klimagass (CIEL, 2019). For det tredje kan tekstilavfall føre til et betydelig forsøplingsproblem i importlandene.

Eksport av brukte tekstiler er i utgangspunktet ikke underlagt regelverk for grensekryssende transport av avfall, ettersom det ikke defineres som avfall. Samtidig er det slik at brukte produkter må fungere for at det skal være tillatt å eksportere disse som produkter til andre land. Dersom produkter har blitt kastet eller levert til avfallsmottak, mangler viktige deler eller har defekte deler, har høy alder, er i dårlig stand, eller lett kan gå i stykker, mangler marked i mottakerland eller inneholder forbudte helse- og miljøfarlige stoffer, skal de ifølge Miljødirektoratets veiledning regnes som avfall. Miljødirektoratet viser videre til at eksportører av brukte produkter selv har ansvar for å overholde regelverket. Ved grensepassering må det kunne dokumenteres at forsendelsen ikke er avfall. Sorterte klær og tekstiler skal kunne brukes om igjen. De må ikke være tilsmusset eller ødelagt. Hvis produktene trenger reparasjon, skal de sendes enten som grønnlistet avfall eller meldepliktig avfall.

Klær og tekstiler som ikke er sortert før eksport, må sendes som meldepliktig avfall. Med sortering menes det her kontroll av hvert plagg for å avgjøre om det egner seg for ombruk eller avfallsbehandling.

Når tekstiler er avfall

Tekstilavfall er tekstiler som er uegnet for ombruk, for eksempel tekstiler med større hull, flekker og lignende. Tekstilavfall har ofte blitt håndtert via restavfallet i kommunale avfallssystemer (restavfall fra husholdninger og virksomheter), eller håndtert av innsamlingsaktører som veldedige organisasjoner, etter sortering av mottatte tekstiler (Rubach mfl., 2023). Avhengig av tilstanden på avfallet, kan tekstilavfall enten forberedes til ombruk, materialgjenvinnes eller forbrennes med energigjenvinning. Per i dag er det ingen storskala materialgjenvinning av tekstilavfall i Norge 93 .

Fra 1. januar 2025 er det innført krav om separat innsamling av tekstilavfall fra husholdninger og virksomheter som genererer husholdningslignende avfall. Dette betyr at utsorteringen av tekstilavfall vil øke i tiden fremover, og det jobbes med å utvikle systemer for økt forberedelse til ombruk og materialgjenvinning av dette avfallet.

Samtidig er det også behov for å sikre økt etterspørsel etter materialgjenvunnet fiber. Det er fortsatt stor usikkerhet om hvor god kvaliteten og egenskapene til materialgjenvunnet fiber er sammenlignet med ny fiber. Materialgjenvinning er kostbart sammenlignet med ny fiberproduksjon, og tilgjengeligheten er også svært begrenset. Dette er utfordringer som må løses. En kartlegging gjennomført av Mepex viser at ca. 33 600 tonn tekstiler havner i restavfallet til husholdningene årlig (Syversen mfl., 2023) (Rubach et. al, 2023). Plukkanalyser viser at omtrent halvparten av disse kunne blitt ombrukt, mens 10 800 tonn kunne blitt materialgjenvunnet. Når tekstiler havner i husholdningenes restavfall, går de til energigjenvinning. Det finnes lite tilgjengelige data om håndteringen av tekstilavfall fra næringsliv og offentlig sektor. NORSUS har gjort et forsøk på å kartlegge blant annet avhendingen av usolgte tekstiler fra produsenter og forhandlere, men datagrunnlaget er svært usikkert.

12.2.2 Forskjellen på ulike fibre

Det er i dag vanskelig å rangere de ulike fibertyper etter klimapåvirkning. NORSUS-kartleggingen som er gjennomført på basis av tilgjengelig forskningsdata om miljøpåvirkningene til ulike fibre og materialer, viser at det mangler kunnskap til å rangere fiber på en måte som gjør det mulig for eksempel å økomodulere vederlag i et produsentansvar eller differensiere en tekstilavgift basert på fibertype (Rubach mfl., 2023). En sammenstilling av ulike studier viser at polyester har et klimafotavtrykk på mellom 1,7 og 4,5 kg CO ₂ /kg fiber, mens bomull slipper ut mellom 11 og 16,4 kg CO ₂ -eq/kg fiber. Syntetiske tekstiler basert på petroleumskilder bidrar til spredningen av mikroplast mens bomull har et høyt vannforbruk, arealbruk og utarmer jorden gjennom bruk av gjødsel og insektmiddel. Bomull er samtidig den naturfiberen som har størst potensiale for kjemisk gjenvinning og kan bli regenerert til tilnærmet jomfruelig kvalitet. Resultater fra gjennomførte plukkanalyser gir ikke et entydig bilde av forskjeller i fibertype når det kommer til hvor mye som avhendes i restavfallet.

I forbindelse med underliggende rettsakt til økodesignforordningen 94 (omtalt i kapittel 6), vil det bli angitt konkrete produktaspekter for tekstiler som skal gjøre det mulig å rangere hvor bærekraftige tekstilene er. Dette vil avhjelpe den foreliggende usikkerheten.

12.2.3 Særlig om tekstiler og plast

Koblingen mellom tekstiler og plastproblematikk ligger i at omtrent 70 prosent av tekstiler i dag er lagd av syntetiske fibre, det vil si plast (EUs miljøbyrå, 2021). Estimater fra OECD finner at tekstilproduksjon vil utgjøre opp mot 8 prosent av den totale etterspørselen etter plast i 2060 (Brown & Börkey, 2024).

Tekstiler laget av syntetiske fiber er en betydelig kilde til utslipp av mikroplast. Globalt står tekstiler for 16-35 prosent av mikroplast i havet (EUs miljøbyrå, 2022). Mesteparten av utslippene av mikroplast fra tekstiler kommer fra bruksfasen av tekstiler gjennom vasking av klær. Men mikroplast fra tekstiler slippes ut i alle fasene av verdikjeden, fra produksjon til avfall.

Samtidig er det en rekke positive aspekter ved bruk av syntetiske fibre i tekstilproduksjon. Syntetiske fiber er ofte mer kostnadseffektive å produsere og kjøpe enn naturfiber av for eksempel bomull og lin. Det er også lang holdbarhet og motstandsdyktighet mot slitasje, særlig for sports- og arbeidsklær som utsettes for mye bruk. I tillegg tørker syntetiske fibre raskt, noe som gjør dem ideelle for aktiviteter som involverer svette eller vann. De er også lette og kan enkelt blandes med andre materialer for å forbedre komfort og funksjonalitet.

12.3 Dagens virkemiddelbruk

EU kommisjonen lanserte i forbindelse med handlingsplanen for sirkulær økonomi en egen strategi for bærekraftige tekstiler i mars 2022. Tekstilstrategien inneholder en rekke tiltak som er redegjort for i kapittel 6, der EU/EØS regelverket er omtalt.

Tabell 12.1 Sammenstilling av krav i EU-regelverk

Under følger en redegjørelse av hvordan flere av disse tiltakene er omgjort til nasjonale virkemidler.

12.3.1 Krav til tekstiler som følger av økodesignforordningen

Særlig viktig for klima- og miljøpåvirkningene fra tekstiler blir de kommende økodesignkravene til tekstiler gjennom underliggende regelverk til økodesignforordningen 95 . Dette er varslet lagt frem i 2026. Som del av økodesignforordningen er det også vedtatt et EU-forbud mot destruksjon av usolgte klær og sko for store og etter hvert mellomstore aktører. Det betyr at det ikke lenger blir mulig å destruere usolgte klær, sko og tilbehør.

12.3.2 Tidligere revidering av rammedirektivet om avfall

EUs reviderte rammedirektiv om avfall 96 fra 2018 inkluderer et krav om separat innsamling av tekstiler i medlemslandene innen 1. januar 2025. Revidert rammedirektiv om avfall fra 2018 er allerede innlemmet i EØS-avtalen og tatt inn i norsk rett.

Regjeringen fastsatte i 2024 nye krav i avfallsforskriftens kapittel 10a (Handlingsplan for en sirkulær økonomi, 2024), der kravet er tatt inn. Forskriften trådte i kraft 1. januar 2025 med nye krav til separat innsamling og materialgjenvinning av tekstilavfall.

De nye reglene innebærer at alle kommuner og virksomheter som skaper husholdningslignende avfall får en plikt til å sørge for at tekstilavfall samles inn separat, og de må forberede avfallet til ombruk eller materialgjenvinning. Plikten gjelder imidlertid kun for tekstiler som regnes som avfall. Kravet gjelder dermed ikke for brukte tekstiler som kan brukes om igjen, dvs. brukte tekstiler som er rene, tørre, hele og brukbare.

12.3.3 Utvidet produsentansvar for tekstiler

Utvidet produsentansvar som virkemiddel er beskrevet nærmere i kapittel 5. Det sentrale i en produsentansvarsordning er at produsenten skal bære det økonomiske ansvaret for håndteringen av et produkt når det blir avfall. Det utvidede produsentansvaret pålegger produsenter og importører å dekke nødvendige kostnader ved utsortering, innsamling og påfølgende transport og behandling for de produktene de setter på markedet.

EU ble i februar 2025 enige om endringer i rammedirektivet om avfall (EØS-notatbasen, 2024). Endringene inkluderer krav om innføring av utvidet produsentansvar for tekstiler i EU/EØS. Medlemslandene må gjennomføre direktivet i nasjonal lovgivning innen 20 måneder etter publisering i Official Journal (EU tidende). Medlemslandene pålegges å etablere utvidede produsentansvarsordninger for tekstiler innen 30 måneder etter direktivets ikrafttreden. Mindre foretak (mikroforetak) får 12 måneders utsettelse sammenlignet med andre foretak til å følge reglene om produsentansvar.

Endelig tekst forventes å bli offentliggjort i løpet av våren 2025. EUs rammedirektiv om avfall er del av EØS-avtalen. Norge og de andre EØS/EFTA-landene vil vurdere EUs regelverk for innlemmelse i EØS-avtalen. Regjeringen har i handlingsplanen for sirkulær økonomi (2024) vist til at den vil innføre et utvidet produsentansvar for tekstiler i Norge. Miljødirektoratet har i oppdrag å utarbeide forskriftsforslag.

Regelverk for transport av brukte tekstiler og tekstilavfall

EUs grensekryssforordning

I Norge og EU foreligger det krav og prosedyrer for eksport av tekstilavfall gjennom EUs grensekryssforordning. Forordningen er gjennomført i norsk rett. Hvilken prosedyre som er gjeldende for tekstilavfall avhenger av hvilket mottakerland tekstilavfallet skal eksporteres til og hvilken avfallskode tekstilavfallet kan klassifiseres under. Brukte tekstiler som er blandet med tekstilavfall blir klassifisert som avfall ved eksport og må også følge grensekryssforordningen.

For tekstiler som utelukkende er sortert til ombruk, er det ikke krav om meldeplikt under grensekryssforordningen, men ved en eventuell kontroll, bør eksportør kunne dokumentere at tekstilene er sortert og vurdert til ikke å være avfall. Det ligger an til at det kommer bestemmelser om dokumentasjon av utsorterte tekstiler til ombruk i revidert rammedirektiv om avfall. Det skal forhindre at tekstiler som er avfall ulovlig sendes som ombrukstekstiler. Det forventes at et eventuelt krav vil gå ut på at det skal medfølge dokumentasjon ved forsendelsen på at tekstilene har vært igjennom en sorteringsprosess og hvordan denne har foregått, i tillegg til en deklarasjon på at innholdet er ansett for ombrukbart og navn samt annen informasjon om avsender.

Tekstilavfall som klassifiseres under grønnlistet avfallskode B3030, kan følge en enklere prosedyre under grensekryssforordningen. Slikt tekstilavfall kan eksporteres for gjenvinning internt i EU, til OECD og utvalgte ikke-OECD land som har meldt sin interesse til Europakommisjonen om å motta denne typen avfall.

I Miljødirektoratets oppdaterte veileder (2023) blir det presisert at ved forsendelse av usorterte tekstiler hvor eksportøren ikke har kontroll over innholdet, og dermed ikke klarer å sikre konformitet med grønnlistet avfallskode, må det søkes om samtykke til eksport før tekstilene eksporteres ut av landet. Ved å kreve samtykke til eksport, får Miljødirektoratet bedre kontroll over forsendelser og sikrer godkjent håndtering av tekstilavfall og eventuelt annet avfall som følger forsendelsene.

Baselkonvensjonen

I Baselkonvensjonen, omtalt i kapittel 4.4.4, kreves forhåndssamtykke fra både import- og eksportland for å sikre miljømessig forsvarlig avfallshåndtering i mottakerlandet ved grensekryssende transport av det avfallet konvensjonen dekker. Avfall som ikke dekkes av forhåndssamtykke-kravet kan eksporteres som såkalt grønnlistet avfall, som for eksempel tekstilavfall som er i samsvar med avfallskode B3030 under konvensjonen. Brukte tekstiler som ikke er sortert, regnes som tekstilavfall etter veiledning fra Miljødirektoratet.

12.4 Er det behov for forsterket eller endret virkemiddelbruk?

Omtalen i 12.2 viser at verdikjeden for tekstiler har en lang rekke utfordringer i et sirkulærøkonomisk perspektiv. Det er stor klima- og miljøbelastning i produksjonsfasen som oppstår i tredjeland, og når disse miljøbelastningene ikke er regulert blir det utfordringer med overproduksjon og stor import av tekstiler med lav kvalitet. I bruksfasen gir syntetiske tekstiler utslipp av mikroplast, og ved lokal avfallshåndtering er det utfordringer med klimagassutslipp ved forbrenning. Disse klima- og miljøbelastningene forsterkes ved høy produksjon og forbruk av tekstiler. Norge er et av flere land med høyt tekstilforbruk.

Når kostnader for samfunnet, som for eksempel klimagassutslipp i produksjon av tekstiler, ikke reflekteres i prisen stilles ikke produsentene overfor de reelle kostnadene tekstilene påfører samfunnet. Dermed hensyntas heller ikke disse kostnadene i produksjonsbeslutninger og resultatet blir en for høy produksjon. Samtidig har forbrukerne trolig mangelfull informasjon om klima- og miljøproblemene tekstilproduksjonen og forbruket medfører. Ulik informasjon i ulike deler av verdikjeden kan videre gi seg utslag i såkalt «split incentives», som er forklart i kapittel 4, for eksempel ved at produsenter reduserer varigheten av produkter for raskere å få solgt nye produkter.

Mengden ombrukbare tekstiler som samles inn i Norge er høy, mens markedet for ombrukte tekstiler i Norge er lite. Mye eksporteres derfor ut av landet. EUs miljøbyrå viser i sin rapport om verdikjeden til tekstiler, at eksporten av brukte tekstiler ut av EU har tredoblet seg i perioden 2000–2019. De viser videre til at intensjonen for disse tekstilene er ombruk eller materialgjenvinning, men at realiteten av hva som skjer med disse tekstilene er mer kompleks. EUs miljøbyrå refererer til studier som viser at disse tekstilene inngår i omfattende handelsstrømmer hvor de sorteres, ombrukes, materialgjenvinnes eller deponeres, i tillegg til at de kan ende opp med å bli brent eller dumpet i naturen i mottakerland.

En annen utfordring er at til tross for kommende krav til utsortering, separat innsamling, forberedelse til ombruk og materialgjenvinning av tekstilavfall, finnes det i dag ikke teknologi i stor skala som kan sikre materialgjenvinning av alle typer tekstiler av god kvalitet, selv om noen anlegg er planlagt eller i startfasen. Videre mangler det også et marked for bruk av sekundær råvare av tekstiler. Med fremtidige økodesignkrav kan dette endre seg, dersom det settes krav til innhold av materialgjenvunnet råvare i produksjon av nye tekstiler.

Som beskrevet i 12.2 inneholder EUs tekstilstrategi flere tiltak som blir gjeldende i Norge, som for eksempel produktkrav og krav til utvidet produsentansvar. EUs strategi fokuserer på tekstilers levetid og inneholder tiltak rettet mot blant annet produktdesign for økt levetid. EUs strategi vil imidlertid ikke adressere utfordringene med overproduksjon globalt (Klepp & Hvass, 2023). Det er det store forbruket av klær i Norge og andre land som i størst grad bidrar til stor klima- og miljøbelastning i de tekstilproduserende økonomiene. Ekspertgruppen vurderer derfor at det trengs virkemidler som ikke bare fokuserer på å forlenge tekstilenes levetid, men også virkemidler som mer direkte påvirker volumet av nye tekstiler som settes på markedet.

12.5 Vurdering av endringer i virkemiddelbruken

På bakgrunn av informasjon og vurderinger i de foregående delkapitlene har ekspertgruppen vurdert både virkemidler som kan påvirke volumet av tekstiler direkte og virkemidler som kan stimulere til en mer sirkulær økonomi og gjennom det løse utfordringer i tekstilbransjen. Virkemidler som er vurdert er miljø- og karbontoll, tollavgift og endringer i VOEC-ordningen, særavgift, utvidet produsentansvar og virkemidler for å sikre bedre kontroll av eksport av ombrukstekstiler. Virkemidler som kan bidra til å fremme sirkulære aktiviteter på tvers av ulike sektorer, herunder tekstilsektoren, er omtalt i kapittel 8. Også virkemidler drøftet i kapittel 15 om avfall er relevante for tekstilsektoren.

12.5.1 Miljø- og karbontoll

I mangel på virkemidler i produsentlandet, kan andre land forsøke å påvirke produksjonen, både produksjonsteknologien og produsert mengde, ved andre typer virkemidler. En type virkemiddel som er diskutert i litteraturen knyttet til handel og miljø, er gjerne omtalt som miljøtariffer eller miljøtoll. Det innebærer at et land som importerer en vare fra et land som ikke regulerer de eksterne virkningene på miljø kan legge en tollavgift på den importerte varen som avspeiler de eksterne virkningene i produsentlandet.

Karbontariffer, eller karbontoll, er et eksempel som har vært mye analysert i forbindelse med frykt for såkalt karbonlekkasje – at utslipp flyttes ut av den regulerte regionen – ved innføring av strengere karbonpolitikk i enkeltland eller regioner. Karbonlekkasje kan skyldes at produksjonen flytter til et land med mindre strenge reguleringer og at prisen på fossile brensler faller på verdensmarkedet når etterspørselen fra land med strengere reguleringer faller. Det siste fører til at andre uregulerte aktører øker sin etterspørsel etter fossile brensler og dermed øker utslippene. I tillegg til frykten for karbonlekkasje som en årsak til å innføre en karbontoll, er også andre momenter trukket fram som at trusselen om å innføre en karbontoll kan få andre regioner til å innføre strengere karbonreguleringer. Både karbontoll og strengere karbonreguleringer vil gi insentiver til å legge om produksjonen i mer klimavennlig retning og dermed lavere utslipp.

Karbontoll innebærer at varer som importeres til de landene som har innført klimapolitikk, må betale en toll som avhenger av CO ₂ -utslippene forbundet med produksjonen av denne varen og av CO ₂ -prisen i importlandet. Med CO ₂ -utslipp kan det her for eksempel menes gjennomsnittlig utslippsintensitet i opprinnelseslandet for næringen det gjelder. Alternativt kan karbontollen baseres på enten utslippsintensiteten i importlandet eller «best available technology» (Mattoo mfl., 2009). Indirekte utslipp knyttet til elektrisitetsproduksjon kan og tas med i regnestykket, slik at for eksempel karbontollen på aluminium også reflekterer at aluminiumsproduksjon krever omfattende forbruk av elektrisitet som kan medføre utslipp av CO ₂ .

EU har med sin karbongrensejusteringsmekanisme (CBAM) vedtatt å innføre en karbontoll på varer som importeres til EU fra land utenfor EU og som ikke har like streng utslippsregulering som EU, se boks 12.5 for nærmere omtale av EU sitt system. CBAM omfatter bare karbonutslipp fra enkelte varer, og tekstiler er foreløpig ikke en disse.

Miljøtoll som inkluderer lokale utslipp har også vært analysert (Felbermayr mfl., 2024). Sammenliknet med en karbontoll vil det kreve mer informasjon om utslipp og andre forurensing- og natureffekter å utforme en miljøtoll. Til forskjell fra en karbontoll som kan knyttes direkte til bruk av fossile brensler, kan disse sammenhengene være mer kompliserte. Det gjør det vanskelig å modellere en riktig miljøtoll. EU sitt arbeid med produktspesifikke krav gjennom økodesignforordningen og økomodulering knyttet til gebyrer i en utvidet produsentansvarsordning kan være et sted å starte dersom man vil se nærmere på en miljøtoll.

En miljøtoll vil kun pålegges varer som importeres og innebærer at prisen på importvaren vil øke i Norge. Det vil føre til at etterspørsel og import av utenlandsk produserte tekstiler faller. Noe kan bli kompensert ved at forbruket vris mot innenlandsk produserte tekstiler. Den innenlandske produksjonen er imidlertid svært liten, både absolutt og relativt. En slik miljøtoll kan ikke pålegges import fra andre EØS-land eller EU-land i henhold til EØS-avtalen. Norge har i dag en tollavgift på import av tekstiler fra tredje-land. Den er ikke utformet som en miljøtoll, men som en prosentsats på verdi, se omtalen av tollavgift i 12.5.2.

En utfordring ved bruk av miljøtoll er at virkemidlet kan komme i konflikt med WTO-avtalen. WTO-avtalen åpner imidlertid for at klima- og miljøhensyn kan vektlegges som grunn til å innføre tariffer (Felbermayr mfl., 2024). Etter EU sin vurdering er derfor CBAM i tråd med WTO. Å kategorisere en tariff som miljøtoll kan potensielt misbrukes for proteksjonistiske formål, eller bli fremstilt som proteksjonistisk politikk av produsentlandet. Det er spesielt utfordrende i dagens handelspolitisk klima.

Vurderinger

Store deler av klima- og miljøpåvirkningen knyttet til tekstiler skjer i produksjonsfasen som gjerne foregår i økonomier med manglende reguleringer av negativ klima- og miljøpåvirkning. I Norge er tekstilproduksjonen svært liten og denne produksjonen står i utgangspunktet overfor en rekke nasjonale klima-, miljø- og naturreguleringer for å nå Norges mål og forpliktelser. En miljøtoll medfører at produsentene i utlandet stilles overfor flere av kostnadene som produksjonen innebærer. En miljøtoll vil derfor ideelt sett være det beste virkemiddelet for å adressere klima- og miljøutfordringene i land hvor disse ikke er tilstrekkelig regulert.

Norge er en liten økonomi og en norsk miljøtoll vil derfor i liten grad påvirke likevektsprisene på verdensmarkedet og dermed tekstilproduksjonen. Samtidig vil redusert etterspørsel gi lavere import av tekstiler, og mengden tekstiler som skal håndteres i avfallsfasen reduseres. Det er dessuten et selvstendig poeng at Norge tar ansvar for de kostnadene norsk forbruk har på miljøet i andre land. Global samfunnsøkonomisk effektivitet tilsier at norske forbrukere skal belastes disse kostnadene, men ikke mer.

Det vil være utfordrende å implementere en slik miljøtoll innen en rimelig tidshorisont og en miljøtoll fungerer best når den innføres i samarbeid med andre land. Det er videre et administrativt krevende virkemiddel gitt dagens kunnskapsgrunnlag. En karbontoll, som EU sin CBAM, er en variant av en miljøtoll som regulerer karbonutslipp, og ekspertgruppen anbefaler at Norge jobber for å få flere produkter, for eksempel tekstiler og plast, innlemmet i CBAM.

12.5.2 Tollavgift

Tollavgift beskytter innenlandske produsenter mot utenlandsk konkurranse. Tollavgift fører normalt til økte produksjonskostnader for næringslivet og dyrere varer for forbrukerne. Videre reduserer tollavgift omfanget av handel og bidrar til at ulike lands relative fortrinn i produksjon av varer og tjenester ikke utnyttes fullt ut. Gjennom handel med varer og tjenester har Norges konkurransemessige fortrinn bidratt til høy verdiskaping og velferd.

Det meste av tollavgifter for industrivarer er over tid avviklet. Nå gjenstår kun tollavgift på klær og enkelte andre tekstiler som tepper, håndklær og gardiner. Tollsatsen varierer mellom 5,6 prosent og 10,7 prosent av tollverdien. I 2023 utgjorde deklarert tollavgift på klær og tekstiler 1 458 millioner kroner. Det gjenværende tollvernet for disse varene har liten betydning for norsk tekstilproduksjon.

Frihandelsavtaler

Utover EØS-avtalen og Norges bilaterale avtale med Storbritannia, har Norge gjennom EFTA inngått 34 bilaterale frihandelsavtaler med til sammen 45 land. I alle frihandelsavtaler gis det tollfrihet for industrivarer. For å dra nytte av tollkonsesjonen som gis under avtalen, må varene som importeres ha opprinnelse i et avtaleland, og importøren må selv sette fram krav om preferansetollbehandling. En vare får opprinnelsesstatus hvis den oppfyller kravene etter opprinnelsesreglene i avtalene. Varer som ikke har opprinnelse i et avtaleland, kan ikke få fordeler av de tollreduksjoner som frihandelsavtalen gir.

Tollpreferanser for utviklingsland (GSP)

Det norske tollpreferansesystemet for utviklingsland (Generalized System of Preferences (GSP)) bygger på OECDs såkalte «DAC liste» 97 over land som er godkjent som mottaker av offisiell bistand. DAC-listen kategoriserer landene i fire grupper etter sårbarhet og brutto nasjonalinntekt per innbygger: De minst utviklede land (MUL), øvrige lavinntektsland, lavere mellominntektsland og øvre mellominntektsland. MUL, øvrige lavinntektsland og lavere mellominntektsland med mindre enn 75 millioner innbyggere, har tollfrihet for alle klær og tekstiler. Øvrige utviklingsland (herunder Kina) har tollfrihet for en rekke klær og tekstiler, men ikke alle. I motsetning til frihandelsavtalene er GSP-ordningen ensidig og kan til enhver tid trekkes tilbake eller endres. Tilsvarende som for varer under frihandelsavtaler, må GSP-varer ha opprinnelse i et GSP-land for å få tollettelsen.

Vurderinger

Tollregelverket er et lite treffsikkert virkemiddel for å korrigere for eksterne virkninger. Det skyldes at tolltariffen ikke er utformet ut fra klærs levetid eller produksjonsmetode. Tolltariffen er nærmere beskrevet i boks 12.9. Tollavgiften beregnes dessuten i prosent av tollverdien, noe som innebærer at tollavgiften blir lavest for de billigste og potensielt minst slitesterke klærne. Tollverdien er prisen på varen for eksport til Norge, det vil si eksklusive kostnader og fortjeneste i Norge. 98 Tollavgiften utgjør derfor en liten andel av norske butikkers utsalgspris. Videre er Norge bundet av maksimale tollsatser i WTO. Den norske bindingslisten innebærer at Norge maksimalt kan øke tollen på utvalgte klær eller tekstiler til 13,7 prosent. Andre klær og tekstiler har bundne tollsatser, fra 5,6 prosent til 13,1 prosent. Det er med andre ord lite rom for å øke tollsatsen. En økning av tollsatsene til bundet nivå i WTO, vil derfor ha minimal betydning for innførselen av klær og tekstiler.

12.5.3 VOEC-ordningen

VOEC-ordningen (Vat On E-commerce) er en forenklet registrerings- og rapporteringsordning for merverdiavgift for utenlandske tilbydere som selger varer med verdi under 3 000 kroner til Norge. VOEC-ordningen innebærer at utenlandske tilbydere (nettbutikker og netthandelsplattformer) må registrere seg for merverdiavgift og oppkreve norsk merverdiavgift ved salget. Næringsmidler, restriksjonsbelagte varer og varer som ilegges særavgifter, er ikke omfattet av ordningen.

Før 2020 kunne varer med verdi under 350 kroner innføres uten å betale avgifter (den såkalte 350-kronersgrensen). Årsaken til at vi hadde 350-kronersgrensen, var at de administrative kostnadene ved å oppkreve avgifter var uforholdsmessig høye sammenlignet med avgiftene som ville blitt beregnet. Det skyldtes at avgiftene ble oppkrevet som et ledd i tolldeklareringen av varen. Dette ble i normaltilfellene håndtert av en speditør, som tok betalt av forbrukeren for arbeidet med tolldeklareringen.

Med økt internasjonal handel ble 350-kronersgrensen en stadig større konkurranseulempe for norske foretak. Stortinget fattet derfor i 2018 et anmodningsvedtak (nr. 85 (2018–2019)) om å avvikle 350-kronersgrensen. Avviklingen av 350-kronersgrensen ble gjennomført i to steg. I første steg (1. januar 2020) ble 350-kronersgrensen avviklet for næringsmidler, restriksjonsbelagte varer og varer som ilegges særavgifter. I andre steg (1. april 2020) ble 350-kronersgrensen avviklet for alle andre varer.

For at det skulle være mulig å avvikle 350-kronersgrensen, var det avgjørende med en mer kostnadseffektiv oppkrevingsmekanisme. Det ble derfor vedtatt å legge ansvaret for å beregne, oppkreve og betale merverdiavgiften på de utenlandske tilbyderne (nettbutikker og netthandelsplattformer). 99 Videre ble det, i tråd med anbefalinger fra OECD, innført en forenklet registrerings- og rapporteringsordning for merverdiavgift – VOEC-ordningen (Vat On E-Commerce). 100 De utenlandske tilbyderne kan velge å benytte denne ordningen fremfor ordinær registrering i Merverdiavgiftsregisteret. 101 Tilbyderens registrerings- og avgiftsplikt gjelder for varer med verdi inntil 3 000 kroner. 102 For varer med høyere verdi oppkreves avgiftene som et ledd i tolldeklareringen av varen.

VOEC-ordningen innebærer at det på en effektiv måte blir betalt merverdiavgift på 25 prosent til Norge ved innførsel av varer fra utenlandske tilbydere. Det betyr at en forbruker i Norge må betale merverdiavgift av hele salgsverdien uavhengig av om varen kjøpes fra en utenlandsk eller norsk selger. I motsetning til den tidligere 350-kronersgrensen bidrar VOEC-ordningen følgelig til merverdiavgiftsmessig likebehandling av utenlandske og norske aktører som selger lavverdivarer til forbrukere i Norge.

Varer som kjøpes på nett fra utenlandske aktører, kjøpes ofte via netthandelsplattformer. Felles for disse er at de formidler varer fra underliggende selgere. Et sentralt trekk ved VOEC-ordningen er at avgifts- og registreringsplikten ligger på formidleren og ikke de underliggende selgerne. 103 Det innebærer at pliktene til å registrere seg og beregne norsk merverdiavgift ligger på noen få og store aktører i stedet for tusenvis av underliggende selgere av ulik størrelse og profesjonalitet.

Per 11. april 2025 har 3 045 utenlandske netthandelsplattformer og nettbutikker registrert seg i VOEC-ordningen. En viktig årsak til at så mange har registrert seg i VOEC, må antas å være at det norske systemet er enkelt. Ifølge Skattedirektoratet ga innførsel av varer gjennom VOEC-ordningen inntekter fra merverdiavgift på 2,1 milliarder kroner i 2024. VOEC-ordningen omfatter også kjøp av fjernleverbare tjenester, herunder elektroniske tjenester som strømmeabonnementer, fra utlandet. Kjøp av tjenester gjennom ordningen ga merverdiavgiftsinntekter på knapt 3,1 milliarder kroner i 2024.

Tollavgiftsfritaket i VOEC-ordningen

For at de utenlandske tilbydere skal være i stand til å håndtere registrering og rapportering av norsk merverdiavgift, må ordningen være så enkel som mulig. Dette er i tråd med OECDs anbefalinger. I rapporten «The Role of Digital Platforms in the Collection of VAT/GST on Online Sales» fra 2019 fremhever OECD at det er helt nødvendig å gjøre systemene så enkle som mulig å forholde seg til for plattformene. Det er særlig to viktige forenklingsgrep i VOEC-ordningen. For det første er varer som håndteres i VOEC-ordningen, unntatt fra plikten til tolldeklarering. Det innebærer at varen kan gå rett til forbrukeren, noe som legger til rette for effektiv vareflyt og lave administrasjonskostnader for forbrukerne. For det andre er varer som håndteres i VOEC-ordningen, fritatt for tollavgift. 108

Begrunnelsen for tollavgiftsfritaket i VOEC-ordningen er at beregning og fastsetting av tollavgift er komplisert. Netthandelsplattformene, som er de primære avgiftssubjektene i VOEC-ordningen, formidler ofte varer som omsettes globalt fra hundre- eller tusenvis av selgere i ulike land. Det vil være krevende for disse å forholde seg til tollregelverket. For å få utenlandske tilbydere til å registrere seg i VOEC-ordningen og betale merverdiavgift ved salg av lavverdivarer, slik at disse ble tilgjengelige for forbrukere i Norge, ble det ansett nødvendig å unnlate å ilegge tollavgift på VOEC-varer, se Prop. 1 LS (2019–2020) Skatter, avgifter og toll 2020 , 12.6.5.

Ved annen innførsel av tekstiler til Norge skal det svares toll etter vanlige regler, og en nyter ikke godt av det eventuelle tollfritaket som følger av VOEC-ordningen. Tollavgiftsfritaket gir isolert sett lavere priser på tekstiler fra utenlandske tilbydere, noe som bidrar til å øke forbruket av tekstiler generelt, og via netthandel fra utenlandske aktører spesielt. Dette gir også en forskjellbehandling mellom forbrukerkjøp i utlandet fra VOEC-registrerte foretak og annen innførsel av tollavgiftspliktige varer til Norge, herunder norske virksomheters innførsel av varer for salg i Norge. Dette gir ulike konkurransevilkår og er en uheldig side ved ordningen, men er ansett som et nødvendig forenklende tiltak for å kreve inn merverdiavgift på lavverdivarer på en effektiv måte.

For industrivarer er det tollavgift kun på enkelte klær og andre tekstilprodukter. For landbruksvarer er tollbeskyttelsen mer omfattende. Imidlertid inngår ikke næringsmidler i VOEC-ordningen. Det betyr at tollavgiftsfritaket i VOEC-ordningen kun omfatter klær og enkelte andre tekstiler som håndklær, duker og gardiner. Som beskrevet i 12.5.2 varierer tollavgiftssatsen mellom 5,6 prosent og 10,7 prosent av tollverdien. Tollverdien er prisen på varen for eksport til Norge, det vil si eksklusive kostnader og fortjeneste i Norge. Tollavgiften, som er maksimalt 10,7 prosent av tollverdien, utgjør derfor en liten andel av norske butikkers utsalgspris. Norge gir tollfrihet for klær og tekstiler i frihandelsavtaler, samt til utvalgte utviklingsland gjennom det norske tollpreferansesystemet for utviklingsland (GSP-ordningen), se 12.5.2.

Mulige endringer i VOEC-ordningen

Oppkreving av tollavgift i VOEC-ordningen

Et alternativ er å avvikle tollavgiftsfritaket i VOEC-ordningen, det vil si å oppkreve tollavgift i VOEC-ordningen. Dette vil alt annet likt øke prisen på tekstiler. En avvikling av tollavgiftsfritaket vil utfordre grunnforutsetningene for VOEC-ordningen, nemlig et enkelt system med lave administrasjonskostnader. Som nevnt bidro innføringen av VOEC-ordningen til at 350-kronersgrensen kunne avvikles, i og med at ordningen la til rette for effektiv avgiftsoppkreving.

En mulig konsekvens av å avvikle tollavgiftsfritaket i VOEC-ordningen er at enkelte tilbydere ikke lenger vil selge varer til norske forbrukere. En annen mulig konsekvens er at flere varer håndteres utenfor VOEC-ordningen. Ved import av varer utenfor VOEC-ordningen, må varen deklareres ved innførselen til Norge, med beregning av merverdiavgift, tollavgift og eventuelt særavgift som et ledd i tollbehandlingen. I praksis gjøres denne jobben av en tollrepresentant (speditør), som tar et administrasjonsgebyr for tjenesten fra forbrukeren. Størrelsen på dette gebyret varierer mellom speditører. Tolldeklarering innebærer også at vareflyten blir mindre effektiv, slik at det kan ta lenger tid før varen kommer frem til forbrukeren.

For å ivareta hensynet til effektiv vareflyt med lave administrasjonskostnader kan en eventuell avvikling av tollavgiftsfritaket i VOEC-ordningen ledsages av en forenklet oppkreving av tollavgift, slik som er foreslått i EU. EU innførte i 2021 IOSS-ordningen, som for praktiske formål tilsvarer den norske VOEC-ordningen. Beløpsgrensen i IOSS er i dag 150 euro per forsendelse. Samtidig gjelder det et generelt tollavgiftsfritak i EU for forsendelser med verdi inntil 150 euro. Det betyr at det ikke oppkreves tollavgift av varer i IOSS-ordningen.

I mai 2023 fremmet Europakommisjonen et forslag om å avvikle tollavgiftsfritaket med virkning fra mars 2028. Et vesentlig element i forslaget er en forenkling av oppkrevingen av tollavgift. Konkret består forenklingsforslaget i at tilbyderne i IOSS-ordningen skal beregne og betale tollavgift etter et forenklet system med fem kategorier av varer (såkalte «buckets»), der hver kategori har en fast tollavgiftssats. Det forenklede systemet tar ikke opp i seg eventuelle tollpreferanser som følge av varens opprinnelse. Det betyr at dersom tilbyderen velger å benytte det forenklede systemet, skal det beregnes tollavgift selv om varen kunne ha vært fritatt for tollavgift basert på varens opprinnelsesstatus. Dersom virksomheten ønsker å nyte godt av tollpreferanser ved å dokumentere varens opprinnelsesstatus, kan dette gjøres ved å benytte standard innførselsprosedyrer, som i praksis betyr en mer omfattende innførselsprosedyre med høyere administrative kostnader.

Forslaget, som er en del av en større tollreform i EU, er foreløpig ikke vedtatt. Dette skyldes blant annet at avviklingen av tollavgiftsfritaket og forenklingen av tollavgiftsoppkrevingen forutsetter nye tekniske løsninger og også bygger på de andre elementene i tollreformen, herunder etableringen av en felles IT-plattform. I februar 2025 foreslo kommisjonen å fremskynde vedtakelsen og ikrafttredelsen av forslaget. Dette ble foreslått som en del av en mer omfattende tiltakspakke for å håndtere utfordringer og risikoer ved salg av lavverdivarer fra tilbydere utenfor EU – «A comprehensive EU toolbox for safe and sustainable e-commerce» (Europakommisjonen, 2025).

En eventuell innføring av et forenklet system for oppkreving av tollavgift, der VOEC-tilbyderne holdes ansvarlig for å beregne og oppkreve tollavgiften, må utredes nærmere. Det må blant annet utredes i hvilken utstrekning administrasjonen av tollavgiften forutsetter at VOEC-tilbyderne må gi annen eller ny informasjon om varene til tollmyndighetene sammenlignet med nåsituasjonen, samt hvor lett tilgjengelig slik ytterligere informasjon er. Et annet spørsmål er behovet for systemutvikling, både hos virksomhetene og myndighetene.

Avgrense VOEC-ordningen mot tollavgiftspliktige varer

Som nevnt er næringsmidler, restriksjonsbelagte varer og varer som ilegges særavgifter ikke omfattet av VOEC- ordningen. Et annet alternativ er derfor å gjøre tilsvarende grep for tollavgiftspliktige varer. I så fall må tollavgiftspliktige varer håndteres utenfor VOEC-ordningen. Dette medfører som nevnt plikt til tolldeklarering, med økte administrasjonskostnader for forbrukeren og en mindre effektiv vareflyt.

Dersom vareomfanget i VOEC-ordningen avgrenses mot tollavgiftspliktige varer, vil tilbyderne fremdeles ha muligheten til å selge ikke-tollavgiftspliktige klær og tekstiler som VOEC-varer, mens tollavgiftspliktige klær og tekstiler må selges og importeres utenfor VOEC-ordningen. En slik sortering av klær og tekstiler forutsetter at tilbyderne har tilstrekkelig oversikt over både tolltariffen og varenes opprinnelsesland. I og med at de primære avgiftssubjektene er netthandelsplattformer som formidler varer fra et stort antall underliggende selgere, kan det ikke forventes at disse har denne oversikten. Det kan lede til at tilbyderne heller vil selge alle klær og tekstiler utenfor VOEC-ordningen, eller i ytterste konsekvens at tilbyderne vil slutte å tilby klær og tekstiler til forbrukere i Norge.

Den samlede kostnadsøkningen for en vare som går fra å innføres via VOEC-ordningen til utenfor VOEC-ordningen, blir høyere enn selve tollavgiften. Det skyldes økte administrasjonskostnader. I tillegg skal det beregnes merverdiavgift av tollavgiften og administrasjonsgebyret. Kostnadsøkningen vil imidlertid bidra til redusert forbruk av tekstiler fra land med svake miljøreguleringer.

Vurderinger

VOEC-ordningen innebærer at det på en effektiv måte blir beregnet merverdiavgift av alle lavverdivarer som selges til forbrukere i Norge, uavhengig av om varen selges innenlands eller fra en utenlands tilbyder. Norge har dermed allerede en skattlegging på 25 prosent på alle tekstiler, også billige tekstiler fra utlandet. Dette i motsetning til andre land som har minstegrenser for oppkreving av merverdiavgift ved import av varer fra utlandet, slik som den tidligere 350-kronersgrensen i Norge.

Varer som omfattes av VOEC-ordningen er imidlertid fritatt for tollavgift. Tollfritaket innebærer en konkurransefordel for utenlandske tilbydere på bekostning av norske virksomheter, og gir lavere priser og høyere etterspørsel etter varer fra VOEC-tilbydere. Dagens tollavgiftsfritak i VOEC-ordningen er uheldig. Det bør innføres et forenklet system for oppkreving av tollavgift i VOEC-ordningen for å legge til rette for effektiv vareflyt med lave administrasjonskostnader. EU har som nevnt planer om å innføre et forenklet system for oppkreving av tollavgift i IOSS-ordningen. Norge kan dermed se hen til utviklingen i EU i arbeidet med et forenklet system for oppkreving av tollavgift i VOEC-ordningen.

12.5.4 Særavgift på tekstiler

Et annet virkemiddel som har vært foreslått for å begrense konsumet av tekstiler i Norge er å innføre en særavgift på tekstiler. I motsetning til en miljø- eller karbontoll vil en særavgift på tekstiler legges både på importerte og norskproduserte tekstiler. Nivået på en særavgift vil også være lik for importerte og norskproduserte varer, men avgiftssatsene kan potensielt variere på tvers av produkter, og den trenger ikke være basert på produktenes omsetningsverdi.

Hvilket problem skal en særavgift løse?

Som beskrevet i 12.2, står tekstilsektoren for store miljø- og klimapåvirkninger. Store deler av klima- og miljøpåvirkningen skjer i produksjonsfasen som gjerne foregår i økonomier med manglende virkemidler mot negativ klima- og miljøpåvirkning. Når samfunnsøkonomiske kostnader, som for eksempel klimagassutslipp i produksjon av tekstiler, kjemikaliebruk i produksjon, utslipp av mikroplast i bruksfasen av tekstiler, ikke reflekteres i prisen, stilles ikke produsentene overfor de reelle kostnadene tekstilene påfører samfunnet. Dermed hensyntas heller ikke disse kostnadene i produksjonsbeslutninger og resultatet blir en for høy produksjon av tekstiler.

En avgift bør rettes mest mulig direkte mot problemet den søker å løse, for eksempel direkte mot den miljøskadelige aktiviteten eller utslippet, se nærmere omtale i kapittel 5. En riktig innrettet avgift er et treffsikkert virkemiddel som bidrar til å nå målet til en lavest mulig kostnad for samfunnet. Prismekanismen sørger for at alle aktører står overfor insentiver til å redusere den miljøskadelige aktiviteten, men lar aktørene selv finne de løsningene som egner seg best. Avgifter direkte rettet mot negative eksterne virkninger som klimagassutslipp og forurensing, bidrar til at forurenser betaler og at produsenter med høyest negativ effekt på miljøet betaler mest. Kostnadene til produsentene øker, prisene øker og produksjonen faller. Produsentene har insentiver til å ta i bruk andre innsatsfaktorer og produksjonsmetoder med mindre negativ påvirkning på klima- og miljø.

I mangel på slike virkemidler i produsentlandet kan Norge bidra til å redusere klima- og miljøpåvirkningen i produsentlandet ved å redusere etterspørselen etter nye tekstiler. Dette kan gjøres ved å innføre en særavgift som indirekte er knyttet til de negative klima- og miljøproblemene i produksjonslandet. Det vil si en avgift på tekstilproduktet, altså en vareavgift, i motsetning til en utslippsavgift. Redusert etterspørsel etter tekstiler vil også redusere omfanget av, og utfordringer knyttet til brukte tekstiler og tekstiler som avfall.

Hvilke tekstiler bør omfattes av en særavgift?

Siden miljøkostnadene ved tekstilproduksjon i all hovedsak oppstår i utlandet, vil ikke en norsk særavgift på tekstiler kunne rettes direkte mot den miljøskadelige aktiviteten. Med andre ord vil ikke avgiften kunne knyttes til utslippsnivå av klimagasser eller nivået på annen forurensing. I stedet må avgiften legges på selve produktet, tekstiler, som indirekte forårsaker miljøkostnadene. Følgelig må det defineres hvilke tekstiler som skal omfattes av avgiften. Det er da nyttig å se til tidligere arbeid knyttet til regulering av tekstiler.

Klima- og miljødepartementet satte i 2022 ned en arbeidsgruppe med oppdrag å utarbeide forslag til hvordan en produsentansvarsordning for tekstiler kan innrettes i Norge (Virke mfl., 2023). Arbeidsgruppen foreslår følgende definisjon av tekstiler:

«Ethvert produkt, uavhengig av sammensetning eller tilvirkningsprosess, som hovedsakelig består av tekstilfibre eller lær. Dette omfatter klær, sko, vesker og ‘hjem-/ husholdningstekstiler’ som sengetøy, håndklær, duker, pledd og løse tepper, samt lignende produkter til bruk i offentlige og private virksomheter, som arbeidstøy, sykehustekstiler og uniformer. Produkter der tekstiler ikke utgjør hovedandelen av materialene, for eksempel tepper av andre materialer, regnes ikke som ‘tekstiler’. Møbler som helt eller delvis består av tekstiler, er heller ikke omfattet.»

I juli 2023, etter at arbeidsgruppen hadde lagt frem sin rapport, la Europakommisjonen frem forslag til endringer i rammedirektivet om avfall (Europakommisjonen, 2023). I vurderingen av hvilke tekstiler som skal omfattes av en særavgift kan det være nyttig å se hen til EUs reviderte rammedirektiv om avfall hvor det er utarbeidet en oversikt over hvilke tekstiler som skal omfattes av et utvidet produsentansvar for tekstiler. I forslaget fra kommisjonen ble varenumre i tolltariffen brukt til å nærmere definere hvilke varer som foreslås omfattet av det utvidede produsentansvaret, se nærmere omtale av tolltariffen i boks 12.9. Som nevnt i 12.3.3 er EU nå enige om endringer i rammedirektivet om avfall som inkluderer krav om innføring av utvidet produsentansvar for tekstiler i EU/EØS. Europaparlamentet har i sin pressemelding vist til at produkter som klær og tilbehør, fottøy, tepper, senge- og kjøkkentekstiler, gardiner og hatter omfattes av det utvidede produsentansvaret (Europaparlamentet, 2025). På initiativ fra Parlamentet kan EU-land også opprette produsentansvarsordninger for produsenter av madrasser.

1. januar 2025 ble det innført nye krav til kildesortering, separat innsamling og materialgjenvinning av tekstilavfall i Norge. Her er definisjonen av tekstilavfall nokså vid. Den omfatter for eksempel kasserte klær, gardiner, sengetøy, puter og dyner av dun eller fiber, og lignende som ikke kan brukes om igjen fordi de er ødelagte, utslitte og/eller har noen mindre flekker som ikke går bort i vask. Når revidert rammedirektiv er vedtatt av EU, vil Miljødirektoratet vurdere hva det betyr for definisjon av tekstiler og skillet mellom tekstiler til ombruk og tekstilavfall.

Avgiftssubjekt – Hvem skal være avgiftspliktig?

I utgangspunktet bør alle aktører som setter tekstiler på markedet omfattes av avgiften. Antall avgiftspliktige kan bli svært høyt, særlig dersom import av mindre mengder tekstiler skal omfattes. Dette vil også kunne gi en uforholdsmessig stor byrde for avgiftsmyndighetene og små aktører, herunder små tekstilprodusenter i Norge.

For å bøte på dette kan man sette en nedre grense for antall tonn tekstiler som settes på markedet før man blir avgiftspliktig. Minstegrenser kan imidlertid føre til avgiftsmessige tilpasninger og øke risikoen for omgåelser og konkurransevridning i form av forskjellsbehandling av ellers sammenlignbare virksomheter.

Når avgiftsplikten oppstår

For særavgifter på varer skal det beregnes avgift ved innførsel og innenlandsk produksjon. For virksomheter som er registrert som særavgiftspliktige virksomheter oppstår avgiftsplikten ved uttak fra virksomhetenes godkjente lokaler, ved innførsel, når varene ikke legges inn på godkjent lokale eller ved opphør av registrering. For virksomheter som ikke er registrert oppstår avgiftsplikten ved innførsel.

Avgiftsgrunnlag- og beregning

Avgiftsgrunnlaget kan enten være tekstilens vekt eller antall tekstiler (stykkavgift). Alternativt kan avgiften settes i prosent av en bestemt verdi. Da må det defineres hvilken verdi avgiften skal beregnes ut fra. Avgiften kan også beregnes ved å kombinere disse alternativene.

For i størst mulig grad treffe formålet ved avgiften som er å redusere klima- og miljøpåvirkningene ved uttak av råmaterialer og produksjon av tekstiler, må det vurderes om disse negative påvirkningene i størst grad er korrelert med vekt, antall produserte tekstiler eller prisen på tekstilen. Produksjon av tekstiler med større vekt har ikke nødvendigvis større virkninger på klima- og miljø enn lettere tekstiler. For eksempel er ull og bomull tyngre enn syntetiske materialer og en avgift som kun beregnes ut fra vekt gjør at tynne, lette produkter av for eksempel syntetiske materialer kommer bedre ut enn tyngre materialer. På den annen side vil en stykkavgift som er uavhengig av tekstilens vekt eller verdi, gjøre at avgiften blir lik for eksempel for undertøy og et pledd, selv om sistnevnte trolig vil ha større negativ klima- og miljøpåvirkning. Det kan virke urimelig for et lite plagg til lav verdi. En avgift regnet i prosent av verdien vil gi høyere avgift for dyrere tekstiler selv om ikke dyre tekstiler nødvendigvis har større negative klima- og miljøpåvirkningen enn billige tekstiler. Dyre tekstiler kan knyttes til lange verdikjeder og høyt bruk av kjemikalier som i allværsklær, men høy pris kan også reflektere høy kvalitet og høye miljøstandarder.

For å sikre en viss avgiftsbelastning også på lette tekstiler kan en vektbasert avgift kombineres med en stykkavgift. Eventuelt kan en vektbasert avgift inneholde en minimumsavgift per stykk tekstil. Figur 12.5 illustrerer ulike avgiftsgrunnlag og ulike måter å beregne avgiften på. Her er avgiftssatsene satt vilkårlig til 50 kroner per kilo, 15 kroner per stykk og en minimumsavgift på 15 kroner per stykk. Sammenlignet med en avgift som kun beregnes på bakgrunn av vekt (oransje kurve), vil en vektavgift kombinert med en stykkavgift (grønn kurve) hindre at avgiftsbelastningen for de letteste tekstilene blir for lav. På samme måte som en ren vektavgift vil avgiften øke med tekstilens vekt. En vektavgift som kombineres med en minimumsavgift per tekstil (lyseblå kurve) vil også hindre at avgiftsbelastningen for de letteste tekstilene blir for lav. I dette tilfellet vil imidlertid alle tekstiler under en gitt vekt (her 0,3 kilo) belastes samme avgift. For tekstiler som er tyngre enn dette, beregnes avgiften ut fra vekt.

Figur 12.5 Særavgift ved ulike avgiftsgrunnlag og vekt. Stykkavgift 15 kroner, vektavgift 50 kroner, og minimumsavgift per stykk 15 kroner. Kroner (ekskl. merverdiavgift)

Tabell 12.2 illustrerer hvordan ulike avgiftsgrunnlag- og beregning slår ut i prisen på utvalgte tekstiler. Også i dette eksemplet er vektavgiften 50 kroner per kilo, stykkavgiften 15 kroner per stykk og minimumsavgiften per stykk 15 kroner. I tillegg inkluderer eksemplet en avgift som beregnes med utgangspunkt i tekstilens verdi. For en t-skjorte som veier 150 gram og koster 50 kroner vil en avgift beregnet per stykk gi en betydelig høyere avgift enn en avgift som beregnes ut fra vekt eller verdi. Et ullpledd som veier 1,2 kilo og koster 1000 kroner vil i stedet få lavest avgiftsbelastning ved en avgift som beregnes per stykk.

Tabell 12.2 Pris og avgiftens andel av prisen på eksempeltekstiler ved ulike avgiftsgrunnlag. Stykkavgift 15 kroner, vektavgift 50 kroner, verdiavgift 10 prosent og minimumsavgift 15 kroner. Ekskl. merverdiavgift.

Avgiftsnivå

Som beskrevet i kapittel 5 vil et avgiftsnivå som er lik marginal skadekostnad gi den samfunnsøkonomisk sett optimale løsningen. Å måle nivået på marginale skadekostnader ved uttak av råvarer og produksjon av tekstiler vil imidlertid være krevende. I tillegg vil marginale skadekostnader variere på tvers av ulike tekstilprodukter og innsatsfaktorer, produksjonsland, produksjonsmetode osv.

XIO Sustainability Analytics har på vegne av Miljødirektoratet utarbeidet tall på forbruksbaserte utslipp for Norge som viser at utslippene fra tekstiler og klær i 2021 var på om lag 2 millioner tonn CO ₂ -ekvivalenter. Utslippene er nesten utelukkende importert fra utviklingsland. Gitt en import av tekstiler på 227 800 tonn i 2021 gir dette utslipp av 8,8 kilo CO ₂ -ekvivalenter per importert kilo tekstil. Om man ser for seg at en avgift på tekstiler skal tilsvare prisen på andre utslippskilder kan man bruke karbonprisene som angis i årlig oppdaterte prisbaner fra Finansdepartementet til å beregne et avgiftsnivå. Dersom avgiften skal tilsvare prisen på andre kvotepliktige utslipp, gir det et avgiftsnivå på 7 kroner per kilo. Om man i stedet legger til grunn prisen på ikke-kvotepliktige utslipp blir avgiftssatsen 12 kroner per kilo.

Bekymringen for det høye forbruket av tekstiler knytter seg imidlertid til en lang rekke miljøskader i tillegg til klimautslipp, men marginale skadekostnader fra vannforbruk, arealbruk, kjemikalieutslipp osv. er vanskeligere å fastslå.

En avgift som er differensiert på tvers av ulike tekstilprodukter ut fra tekstilenes klima- og miljøpåvirkning kan bidra til å vri forbruket i retning av mer miljøvennlige tekstiler. En slik differensiering av avgiften krever imidlertid at det foreligger kunnskap som gjør dette mulig, inkludert kunnskap om sammenhenger mellom ulike fibre og typer klima- og miljøpåvirkning. Som tidligere beskrevet i 12.2.4 følger det forskjellige klima- og miljøbelastninger til hver fibertype. En bomullsgenser vil normalt eksempelvis score høyt på kategoriene arealbruk, vannbruk og økotoks på ferskvann, mens en syntetisk genser kanskje scorer særlig høyt på klimaendringer. I EU jobber EUs forskningsinstitutt med økodesignkrav knyttet til for eksempel klimafotavtrykk i produksjon, innhold av materialgjenvunnet råvare, krav til holdbarhet og lignende. Rapporten fra EUs forskningsinstitutt skal ferdigstilles i 2025.

Økonomiske konsekvenser

Som beskrevet tidligere i kapitlet er formålet med den skisserte særavgiften på tekstiler å redusere negative eksterne virkninger knyttet til tekstilproduksjon i økonomier med manglende virkemidler mot negativ klima- og miljøpåvirkning. En særavgift på tekstiler vil øke kostnadene for produsenter og importører av tekstiler. Det må forventes at disse kostnadene veltes over i prisene på tekstiler slik at avgiftskostnaden til slutt bæres av husholdningene. Økt pris på tekstiler og redusert etterspørsel etter tekstiler fra norske forbrukere vil også redusere omfanget av, og utfordringer knyttet til brukte tekstiler og tekstiler som er avfall.

Som beskrevet i kapittel 5 er avgifter som korrigerer for markedssvikt, herunder negative eksterne virkninger, effektivitetsfremmende. En særavgift på tekstiler vil imidlertid også påvirke produksjonen av tekstiler i Norge. Gitt at alle negative eksterne virkninger ved produksjon av tekstiler i Norge er tilstrekkelig regulert i utgangspunktet, vil en særavgift på innenlandsk produksjon av tekstiler innebære at produksjonen av tekstiler i Norge vil være lavere enn det samfunnsøkonomiske optimale nivået. Norsk tekstilproduksjon utgjør imidlertid bare 1 prosent av importen av tekstiler til Norge (Rubach mfl., 2023). Som følge av et høyere kostnadsnivå, er dessuten tekstiler produsert i Norge generelt dyrere enn importerte tekstiler. En særavgift på tekstiler basert på vekt eller stykk, eventuelt en kombinasjon, vil derfor påvirke prisen på importerte tekstiler i større grad enn prisen på norskproduserte tekstiler. Det relative prisforholdet mellom importerte og norskproduserte varer vil dermed forbedres i favør av de norske produsentene. Det er derfor grunn til å tro at et generelt høyt prisnivå på norskproduserte tekstiler vil begrense konsekvensene av særavgiften på norsk tekstilproduksjon. I tillegg kommer effekten av at de norske produsentene har en viss tollbeskyttelse, og at den halvdelen av den norske produksjonen som eksporteres ikke blir påvirket.

Økte priser på tekstiler i Norge kan medføre økt grensehandel eller handel ved opphold i utlandet. Ved opphold utenfor Norge i mer enn 24 timer, kan man ta med seg varer for inntil 6 000 kroner uten å betale avgifter. For kortere utenlandsopphold er verdigrensen 3 000 kroner. Omgåelse av, og tilpasninger til regelverket vil også kunne gi urettmessige konkurransevridninger.

En særavgift på tekstiler med påfølgende prisøkning vil inndra kjøpekraft hos husholdningene i Norge. Inndragning av kjøpekraft gjennom avgift på tekstiler har også fordelingsvirkninger. Da det ikke foreligger informasjon om antall eller mengde tekstiler som husholdninger med ulik inntekt forbruker, er det krevende å anslå fordelingsvirkningene av innføring av en avgift på tekstiler. Dette er nærmere beskrevet i boks 12.11.

En særavgift på tekstiler vil imidlertid gi inntekter til staten. Disse inntektene kan tilbakeføres til husholdningene i form av støtte til reparasjoner og ombruk, brukes til å motvirke uheldige fordelingsvirkninger av avgiften eller til å redusere andre vridende skatter og avgifter.

Næringsmidler, restriksjonsbelagte varer og varer som ilegges særavgifter er ikke omfattet av VOEC-ordningen. Slik ordningen er innrettet i dag, vil en særavgift på tekstiler derfor bety at tekstiler ikke lenger vil omfattes av VOEC-ordningen. Ekspertgruppen foreslår imidlertid å tilpasse VOEC-ordningen slik at særavgiften kan innkreves innenfor ordningen, se nærmere omtale under «vurderinger».

Boks 12.11 Fordelingsvirkninger av en særavgift på tekstiler

Statistisk Sentralbyrås forbruksundersøkelse viser norske husholdningers årlige forbruk av ulike varer og tjenester og hvordan forbruket varierer mellom ulike husholdninger etter inntektsnivå (SSB, 2025d). Dataene fra forbruksundersøkelsen danner grunnlaget for Statistisk sentralbyrås modell LOTTE-Konsum. Modellen benytter resultatene fra undersøkelsen, kombinert med kalibrering mot nasjonalregnskapet, til å anslå budsjettandeler for husholdninger med ulik inntekt og sammensetning.

Figur 12.6 viser LOTTE-Konsums anslag for hvordan forbruket er fordelt på inntekstdesilene. Inntektsdesilene er beregnet med utgangspunkt i husholdningsjusterte bruttoinntekter. Det vil si at inntektene er justert for at husholdninger med ulik størrelse og sammensetning trenger et ulikt nivå på inntekt for å opprettholde den samme levestandarden. Hvis to husholdninger har samme bruttoinntekt før justering, vil husholdningen med flest medlemmer tilordnes en større husholdningsjustert inntekt.

Figur 12.6 Anslått gjennomsnittlig utgift til klær og sko i 2025. Kroner (venstre akse) og andel av samlet forbruk (høyre akse). Husholdningsjusterte inntektsdesiler.

Kilde: Statistisk sentralbyrås modell LOTTE-Konsum og Finansdepartementet

Figuren viser at utgiftene til klær og sko øker med inntekt, både i kroner og som andel av samlet forbruk. Ifølge LOTTE-Konsum er gjennomsnittlig utgift til klær og sko om lag 15 500 kroner per person i 2025.

Dette indikerer at avgiftsbelastningen fra en avgift på tekstiler vil øke med husholdningenes inntekt. Det hefter likevel stor usikkerhet ved fordelingsvirkningene av en slik avgift. Figuren tar utgangspunkt i forbruk på klær og sko angitt i kroner. En avgift på tekstiler vil imidlertid kunne beregnes ut fra antall plagg eller kilo tekstiler, eller en kombinasjon av antall og vekt. Klær og sko er såkalt heterogene varer, hvis pris og kvaliteter varierer mye. Et høyt krone-forbruk på tekstiler kan skyldes kjøp av dyrere, og ikke flere eller tyngre, tekstiler. Hvis det er tilfellet, vil ikke avgiftsbelastningen som følger av en stykkavgift eller vektavgift følge samme mønster som i figur 12.6. Hverken i forbruksundersøkelsen eller LOTTE-Konsum foreligger det informasjon om antall eller mengde tekstiler som husholdninger med ulik inntekt forbruker. Det er dermed svært krevende å anslå fordelingsvirkningene av å innføre en avgift på tekstiler.

Som ledd i en oppdatering av SIFOs Referansebudsjett har Klepp og Laitala (2016) gjennomgått sentrale temaer omkring klesforbruket i Norge. Blant annet finner studien at husstander med høyere inntekt kjøper nye klær oftere enn husholdninger med lav inntekt. I tillegg finner studien en klar sammenheng mellom personlig årsinntekt og prisnivået på klær og sko som husstander kjøper. 109 Gitt at husholdninger med høyere inntekt kjøper flere klesplagg og sko enn husholdninger med lavere inntekt, vil en avgift på tekstiler beregnet per plagg eller per kilo isolert sett gi en høyere avgiftsbelastning i kroner for husholdninger med høyere inntekt. På en annen side tyder funnene i studien på at det ikke utelukkende er kjøp av flere klesplagg og sko som forklarer at utgiftene til klær og sko er høyest i de øverste inntektskvartilene i figur 12.6. Dette kan også forklares av kjøp av dyrere klær og sko.

En særavgift på tekstiler vil øke husholdningenes utgifter til klær og sko. Det ble importert 74 tusen tonn klær og sko til Norge i 2024 (SSB, 2025a). Med en befolkning i 2024 på om lag 5,6 millioner gir dette en import per person på 13,2 kilo. Dersom man for eksempel legger til grunn et avgiftsnivå på tekstiler på 50 kroner inkludert merverdiavgift, forutsetter at avgiften i sin helhet veltes over i prisene til forbrukeren og at forbrukeren opprettholder forbruket av klær og sko, gir det en økning i årlig forbruksavgift på klær og sko på om lag 660 kroner. Virkninger av alternative avgiftsnivå er videre illustrert i boks 12.10. I eksemplet i boks 12.10 inngår også husholdningstekstiler i avgiftsomfanget. Det gir en noe høyere økning i husholdningenes utgifter.

Husholdningenes utgifter til klær og sko er redusert de siste tiårene. I Statistisk sentralbyrås forbruksundersøkelse fra 1990 oppga respondentene at utgifter til klær og skotøy i snitt utgjorde 6,4 prosent av husholdningens samlede utgifter. Til sammenligning utgjorde utgifter til klær og sko i snitt 3,6 prosent av husholdningenes samlede utgifter i 2022. Trolig skyldes utviklingen en generell reduksjon i prisene på klær og skotøy, kombinert med en økning i husholdningenes inntekter og samlede forbruk.

Figur 12.7 viser utgifter til klær og sko for husholdninger av ulik sammensetning. En ser av figuren at større husholdninger bruker flere kroner på klær og sko. Samtidig reduseres utgiften per husholdningsmedlem når antallet medlemmer øker. Dette kan tyde på at det er stordriftsfordeler i husholdningenes bruk av klær og sko, for eksempel i form av at plagg kan gå i arv. Figuren viser ingen sterk sammenheng mellom husholdningens sammensetning og andelen av husholdningens samlede forbruk som går til klær og sko. Et unntak er enslige, som bruker en mindre andel av sitt samlede forbruk på de to varene.

Figur 12.7 Utgifter til klær og sko etter husholdningens sammensetning i 2025. Kroner (venstre akse) og andel av husholdningens samlede forbruk (høyre akse).

Kilde: Statistisk sentralbyrås modell LOTTE-Konsum og Finansdepartementet

Administrative konsekvenser

En avgift på tekstiler kan medføre et stort antall avgiftssubjekter med avgifts- og registreringsplikt. Ved inngangen til 2025 var 2 460 virksomheter registrert for alle særavgiftene. Om lag 6000 bedrifter og e-handelsaktører fra utlandet setter tekstiler på markedet (Virke mfl., 2023). Det betyr at en særavgift på tekstiler vil kunne gi en betydelig økning i antall registrerte virksomheter. Dette vil kreve ressurser fra Skatteetaten knyttet til registrering, kredittvurdering, innkreving, meldingskontroller og utvidede kontroller, og eventuell klagesaksbehandling, behandling av refusjonssøknader og ileggelse av tvangsmulkt. Avgiften vil også innebære administrative kostnader for næringen i form av tidsbruk til blant annet innrapportering og registrering. De nye avgiftspliktige vil måtte sette seg inn i og etterleve særavgiftsregelverket, herunder registrere virksomheten som særavgiftspliktig, føre særavgiftsregnskap, levere månedlig skattemelding for særavgifter og betale særavgiften.

Vurderinger

Det som vil ha størst effekt på miljøpåvirkningen fra tekstiler er å få ned forbruket. Derfor trengs det virkemidler som ikke bare stimulerer til bruk av mindre karbonintensive fibre eller til sirkulære aktiviteter i tekstilindustrien, men også virkemidler som direkte påvirker volumet av tekstiler som settes på markedet. En særavgift på tekstiler er et slikt virkemiddel. En norsk særavgift på import og produksjon av tekstiler vil redusere etterspørselen etter tekstiler i Norge og påvirke volumet av nye tekstiler. Dermed vil en særavgift begrense negative klima- og miljøpåvirkning fra uttak av råvarer og produksjon av tekstiler i andre land, samtidig som det også reduserer klima- og miljøkonsekvensene i bruks- og avfallsfasen. Hvor lenge plagget brukes og om det eventuelt repareres, vil også påvirkes av en særavgift.

Ettersom Norge er en liten økonomi er det begrenset hvor stor effekt innføring av en særavgift i Norge vil ha på verdensmarkedet for tekstiler og dermed produksjonen og avfallsmengden internasjonalt. Nytteeffekten for Norge av redusert produksjon av tekstiler i utlandet er isolert sett også begrenset. Avgiften vil dessuten medføre administrative kostnader både for de avgiftspliktige og Skatteetaten. Ekspertgruppen vektlegger imidlertid at det materielle fotavtrykket fra norsk konsum av tekstiler er høyt og mener at dette bør hensyntas i norsk virkemiddelbruk. XIO Sustainability Analytics sine beregninger på vegne av Miljødirektoratet viser at tekstiler og klær er den femte største bidragsyteren til norske, forbruksbaserte utslipp av klimagasser. I ekspertgruppens mandat vises det til at OECD anbefaler å hensynta negativ miljøpåvirkning i andre land som følger av norsk konsum av varer, se kapittel 5.6. Det er altså et selvstendig poeng at Norge tar ansvar for de kostnadene norsk forbruk har på miljøet i andre land. Global samfunnsøkonomisk effektivitet tilsier at norske forbrukere skal belastes disse kostnadene, men ikke mer. Dessuten kan en norsk særavgift på tekstiler bidra til at flere land utvikler virkemidler for å redusere sitt forbruk.

Det er krevende å anslå fordelingsvirkningene av en særavgift på tekstiler. Klær og sko kan anses som nødvendighetsgoder, men utgangspunktet er utfordringen med et for stort forbruk. Husholdningenes utgifter til klær og sko er også redusert betydelig de siste tiårene. Videre vil andre anbefalinger fra ekspertgruppen kunne ha andre fordelingsvirkninger enn særavgift på tekstiler, og inntektene fra avgiften kan brukes til å kompensere særlig berørte grupper.

For å unngå at produsenter og andre aktører må forholde seg til flere ulike definisjoner av tekstiler på tvers av ulike virkemidler, som krav til innsamling av tekstiler, produsentansvar og tekstilavgift, foreslår ekspertgruppen at tekstiler i tekstilavgiften omfatter de samme tekstilkategoriene som i produsentansvarsordningen. Selv om produsentansvarsordningen ikke nødvendigvis har det samme formålet som en tekstilavgift, noe som kan tale for ulike virkeområder, mener ekspertgruppen at administrative hensyn taler for at de samme tekstilkategoriene som i produsentansvarsordningen skal omfattes. Det innebærer at produkter som klær og tilbehør, fottøy, tepper, senge- og kjøkkentekstiler, gardiner og hatter bør omfattes av en særavgift på tekstiler.

I Europakommisjonens forslag til endringer i rammedirektivet om avfall foreslås det at vederlaget i produsentansvarsordningen skal baseres på vekt. Hensynet til administrative kostnader for de avgiftspliktige kan tale for at avgiften i første omgang beregnes basert på vekt på samme måte som i produsentansvarsordningen for tekstiler. Ekspertgruppen mener imidlertid at en vektbasert avgift vil slå uforholdsmessig ut for tyngre tekstiler med mindre miljøbelastning enn lettere tekstiler. I tillegg vurderer ekspertgruppen at overforbruket og utviklingen i netthandel fra utlandet, taler for at også lette tekstiler bør ilegges en ikke ubetydelig avgift. Ekspertgruppen mener derfor at avgiften bør beregnes både ut fra vekt og antall.

Når det foreligger god nok kunnskap om ulike tekstilfibres spesifikke klima- og miljøpåvirkning anbefaler ekspertgruppen at tekstilavgiften differensieres mellom ulike tekstilprodukter eller tekstilfibre ut fra klima- og miljøpåvirkningene. I en vurdering av differensiering av avgiften kan man på sikt se hen til krav fra EU som vil utformes i underliggende rettsakt til økodesignforordningen. Europakommisjonen har varslet at tekstiler vil være en av de første produktgruppene som får produktspesifikke krav fastsatt i underliggende regelverk. Eventuelle krav til økomodulering av vederlaget for utvidet produsentansvar, vil også bygge på disse kravene.

Som følge av tilpasning- og omgåelsesmuligheter ved en minstegrense for avgiften anbefaler ekspertgruppen at alle aktører som setter tekstiler på det norske markedet for første gang er avgiftspliktige.

Av hensyn til enkelthet er varer som ilegges særavgifter ikke omfattet av VOEC-ordningen. Ekspertgruppen mener det er sentralt å ivareta hensynet til effektiv vareflyt med lave administrasjonskostnader, også for tekstiler. Det bør derfor tilstrebes å tilpasse VOEC-ordningen slik at særavgiften kan innkreves innenfor ordningen. Hvorvidt dette vil lykkes, vil blant annet bero på utformingen av særavgiften, herunder om administrasjon av avgiften forutsetter nye informasjonselementer eller om en kan bygge på allerede tilgjengelige data. Behov for systemutvikling må også vurderes.

12.5.5 Utvidet produsentansvar

Som tidligere redegjort for i 12.3, arbeides det med å få på plass et utvidet produsentansvar for tekstiler i Norge. Miljødirektoratet har et pågående oppdrag fra Klima- og miljødepartementet om å utrede hvordan et produsentansvar for tekstiler kan innføres i Norge, og det har også vært et omfattende arbeid med å gi anbefalinger til hvordan et utvidet produsentansvar for tekstiler bør innrettes fra arbeidsgruppen som regjeringen satte ned i 2022 (Virke mfl., 2023).

Utvidet produsentansvar for tekstiler i andre land

I Frankrike, Ungarn og Nederland har man innført obligatoriske produsentansvarsordninger for tekstiler. Frankrike har hatt en produsentansvarsordning for tekstiler siden 2007. Produsenter, importører, montører og virksomheter som innfører klær, husholdningstekstiler, sko og gardiner på markeder der sluttbrukeren er forbrukere, er omfattet av ordningen. Ordningen pålegger disse produsentene ansvar for innsamling, sortering og håndtering av innsamlede tekstiler. Produsentene betaler et vederlag til produsentansvarsorganisasjonen ReFashion som finansierer innsamling og sortering, samt bonuser og støtte til reparasjoner, prosjekter for ombruk av tekstiler og forskning og utvikling innen materialgjenvinning. Vederlaget er økomodulert ved at produkter som oppfyller visse kriterier mottar en bonus i stedet for å betale. Kriteriene er holdbarhet, miljøsertifisering og innblanding av materialgjenvunnet materiale.

Produsentansvarsorganisasjonen, ReFashion, har siden november 2023 finansiert et fond som brukes til å subsidiere reparasjoner av klær og sko. Fondet utgjør 154 millioner euro for perioden 2023 til 2028. Subsidien utgjør et fast beløp for ulike kategorier av reparasjoner som betales direkte til reparatørene. Eksempelvis skal reparasjon av ødelagt hæl dekkes med 7 euro, og reparasjon av ødelagte klær skal dekkes med mellom 10-25 euro. 110

I tillegg finansierer ReFashion et annet fond som gir støtte til ombruk av klær, sko og husholdningstekstiler. Ideelle aktører kan søke om midler fra fondet som står i forhold til mengden brukte tekstiler de mottar for ombruk. Fondet støtter også aktiviteter som oppgradering av tekstiler og opplæringstiltak. Støtte til forskning- og innovasjonsprosjekter gis til prosjekter som har som mål å fremskynde en sirkulær omstilling innen tekstilsektoren. Figur 12.8 illustrerer hvordan endringene i 2023 påvirker vederlaget.

Figur 12.8 Utgiftskategorier i den franske ordningen for utvidet produsentansvar

Brown & Börkey, 2024

Videre godkjente Underhuset i det franske parlamentet i mars 2024 et lovforslag som inneholdt et bonus-malus-system knyttet til «fast fashion», i tillegg til andre tiltak rettet mot å redusere miljøbelastningen fra tekstilsektoren. Lovforslaget må godkjennes i det franske senatet før det kan bli lov. Bonus-malus-systemet for «fast fashion» bygger videre på etablerte prinsipper i produsentansvarsordningen og gir et sterkere fokus på å håndtere utfordringene knyttet til «fast fashion». «Fast fashion» foreslås ilagt et straffebeløp på 5 euro per produkt i 2025, økende til 10 euro per produkt i 2030. Inntektene skal brukes til å understøtte bærekraftig tekstilindustri. Ifølge lovforslaget er definisjonen av «fast fashion» blant annet knyttet til antall nye klesplagg som gjøres tilgjengelig for salg daglig. Terskelen for hvor mange klesplagg som må til for at en virksomhet regnes som en leverandør av «fast fashion» er foreløpig ikke avklart. Det er derfor usikkert hvilke nettbutikker og kleskjeder som blir berørt. Den foreslåtte nye avgiften er primært rettet mot klær, men den kan også omfatte andre tekstilprodukter, avhengig av hvordan loven blir utformet.

Vurdering av effekten av et utvidet produsentansvar

Erfaringer knyttet til utvidet produsentansvar for tekstiler er begrenset ettersom det kun er Frankrike og Nederland som har slike ordninger på plass i dag. I Frankrike har separat innsamling av tekstiler økt fra 2 kilo per capita i 2009 til 3,7 kilo i 2019 (Refashion, 2021). Fra 2020 til 2022 økte volumet av innsamlet tekstiler videre, men på grunn av økningen i mengden nye tekstiler satt på markedet, har innsamlingsgraden likevel gått ned (OECD, 2025), se figur 12.9.

Figur 12.9 Tekstiler satt på markedet og mengde innsamlet i produsentansvarsordningen i Frankrike

Som vi ser av figur 12.8 finansierer det utvidete produsentansvaret også sortering av de innsamlede tekstilene. Utvidet produsentansvar bidrar dermed til økt andel tekstiler til ombruk. I Frankrike blir rundt 60 prosent av tekstilene som inngår i ordningen sortert til ombruk. Til sammenligning går rundt 8 prosent av det separat innsamlede tekstilavfallet i EU til ombruk (ibid).

Ifølge OECD (2024) vil et utvidet produsentansvar alene ikke kunne bidra til å løse alle klima- og miljøutfordringene knyttet til tekstiler, og det trengs andre virkemidler i tillegg til utvidet produsentansvar.

Vurdering av enkeltelementer i et utvidet produsentansvar

Fond for reparasjon av produkter

Både tekstiler som er kassert og tekstiler som ikke er kassert, vil i mange tilfeller kunne repareres. Utvidet produsentansvar innebærer at produsentene skal dekke kostnader til behandling av tekstilavfall, herunder forberedelse til ombruk av tekstiler som er kassert og blitt avfall. Forberedelse til ombruk omfatter blant annet reparasjon av tekstilavfall. Reparasjon som del av forberedelse til ombruk har vært omfattet av behandlingskostnadene produsentene dekker i andre produsentansvarsordninger. Kostnader til reparasjon av produkter som ikke er blitt avfall, er derimot ikke noe som dekkes av produsentansvarsordninger vi har i Norge i dag. Som omtalt, har Frankrike i dag en ordning hvor produsentansvarsselskapet finansierer et fond som gir økonomisk støtte til reparasjon av forbrukerprodukter. En lignende ordning for tekstiler i Norge vil gå ut over rammen for hva et produsentansvar etter rammedirektivet om avfall innebærer og må i så fall utredes som et eget virkemiddel. I den sammenheng bør det også vurderes hvordan det er hensiktsmessig at et slikt virkemiddel utformes og forvaltes. Det vises ellers til subsidieordningen som er vurdert og anbefalt i kapittel 8.6.

Finansiering av sortering av brukte tekstiler

Den franske ordningen har også inkludert kostnader til å finansiere utgifter hos ideelle organisasjoner som sikrer innenlands sortering av tekstilavfallet som sorteres ut. Fem prosent av vederlaget produsentene betaler til produsentansvarsselskapet skal gå til å finansiere slik sortering, for igjen å bidra til økt utsortering til ombruk og forberedelse til ombruk. Tallene for utsortering til ombruk for Frankrike sammenlignet med det europeiske gjennomsnittet, tyder på at det er et effektivt grep for å sikre at mer sorteres ut til ombruk lokalt. I revidert rammedirektiv om avfall kommer det krav, som del av et utvidet produsentansvar for tekstiler, til at kostnader knyttet til behandling av tekstilavfall, herunder sortering, skal dekkes av produsentene. Det kan videre komme krav om at også ideelle aktører skal få dekket kostnader knyttet til innsamling, sortering og behandling av tekstilavfall. Dersom disse kravene kommer, vil de bli del av produsentansvarsordningen.

Økomodulering

Det forventes at det blir krav om økomodulering i produsentansvaret for tekstiler i revidert rammedirektiv om avfall. Sannsynligvis vil det bli basert på krav i underliggende rettsakt til økodesignforordningen. Denne underliggende rettsakten er ikke kommet ennå, men det legges opp til harmonisering av krav til økomodulering, noe som i så fall vil begrense norsk handlingsrom.

Vurderinger

Etter en samlet vurdering mener ekspertgruppen at et virkemiddel som pålegger produsentene enkelte avfallsforebyggende aktiviteter, bør utredes. Ekspertgruppen viser til den franske ordningen, og trekker frem muligheten for at produsentansvarsselskapet kan forvalte en slik ordning, selv om det ikke er en del av produsentansvarsordningen. En slik utredning omtales og anbefales i kapittel 15. Det vises også til vurdering av og anbefaling av en reparasjonsordning for tekstiler i kapittel 8.6.

Europaparlamentet har i sin pressemelding om revidert rammedirektiv om avfall vist til at land kan innføre en egen produsentansvarsordning for madrasser. Ekspertgruppen anbefaler at Norge følger med på EU-landenes videre arbeid med dette og at en tilsvarende ordning også innføres i Norge.

Revidert rammedirektiv om avfall legger opp til at det blir krav om økomodulering i produsentansvar for tekstiler, som vil harmoniseres i EU. Ekspertgruppen støtter formålet med økomodulering som del av et utvidet produsentansvar for tekstiler for å gi insentiver oppstrøms – som for eksempel økodesign av produkter og økt levetid. Ekspertgruppen viser likevel til at i hvilken grad produsentene responderer på økonomiske insentiver avhenger av størrelsen på dem. Anslagene på hva produsentansvaret vil koste er svært usikre, men det antas at kostnadene i ordningen ikke er særlig store. Europakommisjonens konsekvensutredning estimerer en kostnad på ca. 0,8 EUR per kilo tekstil i innsamling, sortering og avfallshåndtering. Dette estimatet anser kommisjonen som konservativt. Med denne størrelsesorden på vederlaget er det usikkert om ordningen vil gi sterke nok insentiver til å endre produsentenes prioriteringer i en mer bærekraftig retning. Derfor kan det være nødvendig med ytterligere virkemidler for å gi insentiver i tidligere deler av verdikjeden. Utvidet produsentansvarer er først og fremst et virkemiddel for avfallshåndtering.

12.5.6 Virkemidler for å sikre bedre kontroll av eksport av brukte tekstiler

I Norge og EU foreligger det krav og prosedyrer for eksport av tekstilavfall gjennom EUs grensekryssforordning. EUs miljøbyrå viser likevel til at brukte tekstiler som sendes ut av EU ikke alltid avhendes i tråd med intensjonen om at de skal ombrukes eller materialgjenvinnes. For å sikre at brukte tekstiler og tekstilavfall som eksporteres ut av EU får en videre miljømessig forsvarlig behandling, er det derfor nødvendig med ytterligere virkemidler.

Under Baselkonvensjonen er tekstilavfall grønnlistet, og internasjonale regler krever derfor ikke samtykke før eksport av slikt avfall. Frankrike, Sverige og Danmark ønsker å styrke internasjonale regler på dette området, ved å styrke kontrollen for forsendelser av tekstilavfall under Baselkonvensjonen.

Vurderinger

De siste tiårene har eksport av brukte tekstiler fra EU mer enn tredoblet seg (EUs miljøbyrå, 2023), og i Norge viser tallgrunnlag at opp til 97 prosent av innsamlede tekstiler sendes til utlandet. Brukte tekstiler som sendes ut av EU inngår i et komplekst marked for brukte tekstiler i landene som tekstilene sendes til, og tall fra EUs miljøbyrå viser at rundt 40 prosent av brukte tekstiler som eksporteres fra EU ender opp som avfall. For mange av disse landene mangler det infrastruktur for avfallsbehandling av tekstilavfall, og avfallet kan dermed utgjøre et miljøproblem.

Ekspertgruppen viser til at Sverige, Danmark og Frankrike i fjor annonserte at de ønsker strengere globale regler for grensekryssende forsendelser av tekstilavfall, og har pekt på Baselkonvensjonen som relevant mekanisme for å oppnå det (Pourmokhtari, Béchu og Heunicke, 2024). Norge bør støtte forslag til å innføre strengere internasjonale regler under Baselkonvensjonen for grensekryssende forsendelser av tekstilavfall. Ekspertgruppen mener slike regler også bør omfatte brukte tekstiler.

12.6 Ekspertgruppens anbefalinger

Ekspertgruppen anbefaler at:

• EU/EØS-regelverk som er relevante for å fremme sirkulær økonomi på tekstilområdet gjennomføres fortløpende og så raskt som mulig i Norge. Dette gjelder særlig revidert rammedirektiv om avfall og økodesignforordningen.
• Det innføres en særavgift på tekstiler. Avgiften bør omfatte klær, sko og husholdningstekstiler, og beregnes både ut fra vekt og antall.
• Det oppkreves tollavgift i VOEC-ordningen. Det bør innføres et forenklet system for oppkreving av tollavgift for å legge til rette for effektiv vareflyt med lave administrasjonskostnader.
• Norge støtter forslag om å innføre strengere internasjonale regler under Baselkonvensjonen for grensekryssende forsendelser av tekstilavfall, som foreslått av flere europeiske miljøministre. Reglene bør også omfatte forsendelser av brukte tekstiler for ombruk.
• Det blir fortgang i innarbeidelse av det reviderte rammedirektivet om avfall der det i produsentansvaret for tekstiler ligger krav til at produsenter skal dekke kostnader knyttet til informasjon til forbrukere. Det er en rekke krav til hva denne informasjonen skal inneholde. Blant annet er det krav om å informere om bærekraftig forbruk, avfallsforebygging, og ombruk og reparasjonsmuligheter for tekstiler.
• Norge følger med på EU-landenes videre arbeid med en produsentansvarsordning for madrasser og at tilsvarende ordning innføres i Norge.

13 Bygg, anlegg og eiendom

Sammendrag

Bakgrunn

Norge har ambisjoner om bruk av sirkulære tiltak for å nå vedtatte klima- og miljømål som også omfatter bygg-, anlegg- og eiendomsnæringen (BAE). Norge er gjennom EØS-avtalen forpliktet til krav om at 70 prosent av ikke-farlig bygg- og anleggsavfall skal gå til ombruk og gjenvinning. I Norge gikk 53,7 prosent av bygningsavfall til materialgjenvinning i 2023. Norge er derfor langt unna å oppfylle kravet. Når det gjelder andre sirkulære hensyn, som ombruk av bygningsmateriale eller byggverks levetid, finnes det krav i forskrift, men ikke offisielle mål og indikatorer for å vurdere status i dag.

BAE-næringen bidrar til utslipp av klimagasser, forurensing, og nedbygging av areal. Næringen har høy ressursbruk og legger beslag på store areal, har et høyt forbruk av byggematerialer og produserer store mengder avfall, som samlet bidrar til et betydelig fotavtrykk. Sirkulære løsninger som redusert eller mer effektiv arealutnyttelse, ombruk og materialgjenvinning av byggevarer, design for demontering og mindre riving, kan bidra til å redusere det samlede fotavtrykket på klima- og miljø. Økt ombruk av både arealer, materialer og eksisterende bygg, anlegg og eiendom, vil være et vesentlig bidrag til å redusere BAE-næringens fotavtrykk.

Vurderinger

Norge har et stort forbedringspotensial for bruk av sirkulære løsninger i BAE-næringen. En hovedutfordring i dag er at de økonomiske insentivene for sirkulære løsninger er for svake. Markedet for brukte og materialgjenvunnede byggevarer er svært umodent og det er som regel billigere å bruke nye areal, varer og materialer fremfor eksisterende. Myndighetene må samarbeide med næringen om en tydelig strategi for å adressere utfordringer som lønnsomhet og logistikk, for å skape et marked for brukte byggevarer, og aktivt bruke offentlige anskaffelser for å dreie etterspørselen mot sirkulære løsninger og for å fremme innovasjon.

Dagens regelverk har flere mangler og forplikter ikke næringen i stor nok grad til å utnytte sirkulære løsninger og redusere fotavtrykket. Kommende regelverk fra EU, som revidert byggevareforordning, vil kunne hjelpe, men TEK17 kan uansett forbedres, og etterlevelsen av den kan styrkes, med hensyn til sirkularitet. Plan- og bygningsloven bør gjennomgås, og KU-forskriften bør endres for å tilrettelegge for en arealbruk som tar større hensyn til klima og natur.

Skatte- og avgiftssystemet adresserer heller ikke sirkulære løsninger i stor nok grad, og endringer her kan bidra til å redusere næringens fotavtrykk og stimulere til økt ombruk og materialgjenvinning. En deponiavgift, i samvirke med en avgift på enkelte typer primære råstoff, kan gjøre materialgjenvinning av byggevarer og overskuddsmasser mer lønnsomt. En naturavgift kan bidra til å redusere næringens trykk på natur og primære råvarer, og endringer i dokumentavgiften kan dempe insentivene for å rive og bygge nytt fremfor å renovere.

Ekspertgruppen anbefaler at:

1. EU/EØS-regelverk som er relevante for omstilling til sirkulær økonomi i bygg-, anlegg og eiendomsnæringen gjennomføres fortløpende og så raskt som mulig i Norge. Dette gjelder særlig revidert byggevareforordning og økodesignforordningen.
2. Myndighetene utvikler en strategi i samarbeid med næringen, som er i tråd med relevant EU-regelverk, med sikte på å øke ombruken av brukte og materialgjenvunnede byggevarer. Strategien bør i særlig grad rettes mot tiltak for å løse utfordringer med lønnsomhet, logistikk og reprosessering for å skape robuste sirkulære markedsløsninger. Et konkret tiltak er at kommunene sammen med næringen får ansvar for etablering og drift av lager for ombrukte varer.
3. Offentlige anskaffelser setter krav til sirkulære løsninger i alle bygg- og anleggsprosjekter og at det utformes en gradvis opptrappingsplan for kravene. Det anbefales også at kriteriene i offentlige anskaffelser i større grad vektlegger sirkularitet, slik at bygg- og anleggsprosjekter som benytter sirkulære løsninger, premieres i vesentlig større grad enn i dag.
4. Det gjøres endringer av krav i Byggteknisk forskrift (TEK17) og praktiseringen av den:
1. Kravene i TEK17 som omhandler sirkulære hensyn, som ombrukskartlegging og design for demontering, følges opp strengere enn i dag. Myndighetene bør utarbeide konkrete veiledninger for hvordan kravene skal oppfylles samt for hvordan kommunene skal følge opp.
2. Det innføres krav i TEK17 til maks klimafotavtrykk per m ² for nye bygninger, inspirert av kravet i Danmark.
3. Det gis tydeligere veiledning om anvendelse av adgangen i plan- og bygningsloven § 31-4 til å gi dispensasjon fra kravene i TEK17 ved omdisponering av eksisterende bygg til andre formål, for eksempel fra næringslokaler til bolig. Veiledningen bør inkludere konkrete eksempler på når dispensasjon kan gis og når den ikke kan gis.
4. Ombrukskartlegginger og avfallsplaner må digitaliseres og gjøres tilgjengelig.
5. Kravet til design for demontering styrkes ved at forbeholdet om utføring innen en praktisk og økonomisk forsvarlig ramme snevres inn. Det bør også etableres tydeligere retningslinjer eller standarder for hvordan design for demontering kan gjennomføres i byggeprosjekter.
5. Det innføres en særavgift på primære råstoff som sand, grus og pukk mv. Avgiften skal stimulere til økt materialgjenvinning og bruk av gjenvunnede materialer i bygg- og anleggsprosjekter. Den kombineres med en avgift på deponering av avfall, som foreslått i kapittel 15.
6. Plan- og bygningsloven gjennomgås med sikte på å styrke klima- og miljøhensyn i arealplanleggingen. De nasjonale forventningene og de statlige planretningslinjene styrkes for å i større grad sikre klima- og miljøhensyn. Det utvikles sterkere føringer for den regionale planleggingen for bedre å ivareta klima- og miljøhensyn i arealforvaltningen. Det gjøres en presisering av hvordan lokalt selvstyre skal vektes mot nasjonale og vesentlige regionale klima- og miljøhensyn i innsigelsessaker.
7. Miljødirektoratets forslag til endringer i dagens «Forskrift om konsekvensutredninger» (KU-forskriften) følges opp. Dette innebærer blant annet å:
1. Innføre utvidet krav om plan- eller utredningsprogram slik at dette gjelder for alle planer og tiltak/prosjekter som er omfattet av forskriften, samt mulighet til å kreve uavhengig kontroll av konsekvensutredninger.
2. Etablere nye bestemmelser med krav om å vurdere konsekvenser av dagens arealbruk i kommuneplanens arealdel, krav til arealregnskap, krav til dokumentasjon på relevant kompetanse, samt utvidet krav til medvirkning fra relevante regionale myndigheter.
8. Forslagene i rapporten «Tverrsektorielt prosjekt om disponering av jord og stein som ikke er forurenset» følges opp.
9. Innmeldingsplikt for lett forurensede masser innføres for å unngå at slike masser havner på uregulerte massetipper eller brukes til utfyllingsformål.
10. Det innføres en naturavgift som tidligere er foreslått av Grønn skattekommisjon og Skatteutvalget. Nybygg og renoverte bygg likebehandles når det gjelder dokumentavgiften, ved at særordningen for nybygg avvikles.

13.1 Innledning

Bygg-, anlegg- og eiendomsnæringen (BAE-næringen) er en av de største fastlandsnæringene og utgjør om lag 9–11 prosent av Norges bruttonasjonalprodukt (BNP) (SSB, 2025a; SSB, 2025b). Næringen har en sentral rolle i verdiskapingen og økonomien gjennom planlegging, oppføring, vedlikehold, renovering og riving av bygg, konstruksjoner, veibygging og infrastruktur. Samtidig foregår det renovering, ombygging og tilbygg på eksisterende bygninger, og en del av bygningsmassen rives, gjerne for å gi plass til nye bygg og anlegg.

BAE-næringen bidrar til utslipp av klimagasser, forurensing, nedbygging av natur og har et stort ressursuttak. Å redusere klima- og miljøbelastningen i næringen krever at man ser på hele byggets eller anleggets livssyklus, fra planlegging til demontering og mulig riving. En sirkulær tilnærming i denne næringen innebærer å vurdere behovet for bygging i utgangspunktet, bruk av ombrukte eller materialgjenvunnede produkter kontra primære råvarer, forbedring av energi- og ressurseffektiviteten, design for lang levetid og for optimalisering av bruk og deling av bygg til ulike formål, samt god håndtering av ressurser fra utdaterte bygg og anlegg. For å kunne ombruke og materialgjenvinne byggeråvarene, er det nødvendig å tilstrebe skånsom demontering fremfor riving.

Dette kapittelet ser nærmere på utfordringene BAE-næringen har med å nå klima- og miljømål og hvordan en mer sirkulær økonomi er nødvendig for å nå disse målene. BAE-næringen er en næring med mange aktører i et stort verdinettverk, og har i dag mange lineære verdikjeder. Ved behandlingen av denne verdikjeden, har det vært nødvendig å foreta noen avgrensninger av hensyn til rapportens omfang. Rapporten avgrenser mot infrastrukturprosjekter som for eksempel jernbane og veibygging, med unntak av omtale av overskuddsmasser hvor veibygging kort trekkes inn. Som omtalt i kapittel 1 avgrenser ekspertgruppen mot energispørsmål og det gjelder også i omtalen av BAE-næringen.

13.2 Hva er problemet i BAE-næringen?

Europakommisjonen har anslått at rundt 50 prosent av alle materialer som brukes i EU, går til bygg- og anlegg, og disse aktivitetene genererer om lag en tredjedel av alt avfall i EU (2020, s. 11). I Norge ble det i 2022 generert 2,11 millioner tonn avfall fra byggeaktivitet, det vil si omtrent en fjerdedel av alt avfall dette året (SSB, 2024a). Det høye forbruket av ressurser til bygg og anlegg bidrar til klimagassutslipp og forurensning og har negative effekter på miljø og natur. De største klima- og miljøeffektene er oftest resultat av beslutninger som tas tidlig i plan- og reguleringsfasen, knyttet til valg av og størrelse på arealer, mengde og type materialer det skal bygges med, og hvor mye energi som trengs til drift (NHO mfl., 2024, s. 8).

13.2.1 Konsekvenser for klima, natur og forurensning

Konsekvenser for klima

De største direkte klimagassutslippene fra BAE-næringen oppstår ved forbrenning av fossilt drivstoff i bygge- og anleggsmaskiner, oppvarming (særlig tørking av bygg) og ved produksjon av materialer i industrien. I 2023 stod bygg- og anleggssektoren for omtrent 4 prosent av de direkte, nasjonale utslippene av klimagasser (SSB, 2024b; SSB, 2024c).

Bildet er noe annerledes om man tar utgangspunkt i en forbruksbasert tilnærming til klimagassutslipp, som omtalt i kapittel 3. Konsulentselskapet XIO Sustainability Analytics sine beregninger av det forbruksbaserte klimagassregnkapet på oppdrag fra Miljødirektoratet viser at produkter og tjenester knyttet til norsk bygg- og anleggssektor utgjorde i overkant av 11 millioner tonn CO ₂ -ekvivalenter i 2021, og var den nest største bidragsyteren til utslipp i det forbruksbaserte klimagassregnskapet etter transport (XIO Sustainability Analytics, 2024). Omtrent to tredeler av utslippene i 2021 fant sted i utlandet, med størst utslipp i Kina. Utslippstallene inkluderer for eksempel utslipp fra produksjon av bygningsmateriale både i og utenfor Norge, og utslipp fra anleggsmaskiner i bruk i Norge.

I kunnskapsgrunnlaget til klimapartnerskap mellom regjeringen og byggenæringen (NHO mfl., 2024) benyttes også en forbruksbasert tilnærming 111 . Det fremgår der at det klart største klimafotavtrykket i byggenæringen er knyttet til utvinning, produksjon og transport av byggematerialer og -varer i og utenfor Norge. Eksempler på materialer med store utslipp er sement og betong, stål, aluminium, glass og andre mineralske metaller. Etter utslipp fra byggematerialer og varer kommer utslipp fra aktiviteter på byggeplass som i hovedsak gjelder massehåndtering og utslipp fra maskiner og utstyr. I tillegg kommer utslipp fra arealbruksendringer som følge av nedbygging av naturarealer eller matjord.

Konsekvenser for natur

BAE-næringen er både avhengig av, og påvirker, naturen. Næringen har behov for tilgang på egnet areal å bygge på, samt behov for bruk av naturressurser og materialer som stål, betong, asfalt og trevirke (NOU 2024: 2, s. 163). Utbygging av veier, infrastruktur og oppføring av bygg har konsekvenser for arealene som bygges ned, og kan påvirke naturens selvregulerende egenskaper negativt. Disse påvirkningene kan føre til fragmentering og tidvis til ødeleggelse av naturtyper og leveområder. Circularity Gap Report (2024) viser at BAE-næringen har det største ressursfotavtrykket i Norge, og står for en fjerdedel av Norges totale råvareforbruk.

Forurensing

Ressursforbruket i BAE-næringen bidrar til forurensning ved utslipp til luft, vann og grunn (Meld. St. nr. 35 (2023–2024), s. 126). Avfall fra BAE-næringen kan gi forsøpling og utslipp av helse- og miljøfarlige stoffer til luft, vann og grunn, dersom avfallet ikke håndteres forsvarlig. Kassering og disponering av overskuddsmasser krever store arealer og kan også medføre en fare for forurensning, skade på naturmangfold og konflikt med andre arealbruksinteresser.

Figur 13.1 Sirkularitet i byggeprosessen

NHO mfl. (2024, s. 31). En sirkulær byggeprosess fokuserer på å skape mer bærekraftige bygninger, minimere ressursforbruk og redusere avfall. Den tar også hensyn til hele livssyklusen til et byggverk, fra materialproduksjon til demontering.

13.2.2 Konkrete utfordringer i BAE-næringen

Utfordringer knyttet til arealbruk

Areal er en ressurs når nye bygg og anlegg oppføres. Mindre arealbruk og mer effektiv bruk av areal som allerede er nedbygget, er et sirkulærøkonomisk tiltak som bidrar til å nå klima- og miljømål. Ifølge Miljødirektoratet (2024) er utbygging den viktigste årsaken til tap av natur, og dette kan ramme naturlig karbonlagring i skog og myr. I perioden 1990–2019 ble det bygget ned et areal på 1 500 km2 i Norge, i gjennomsnitt ca. 50 km2 per år, der ulike former for bebyggelse og vei sto for om lag 70 prosent av nedbyggingen (NOU 2024: 2, s. 163). Miljødirektoratets framskrivninger av nedbygging av naturarealer tilsier at denne trenden vil fortsette dersom man ikke innfører nye virkemidler, og publiserte i mai 2024 et kartgrunnlag som viser at det er planlagt utbygging av rundt 4 000 km2 nye arealer i årene som kommer. Rundt 90 prosent av disse arealene er natur i dag.

Klimautvalget (NOU 2023: 25) fremhevet at måten vi bruker og endrer arealene våre på, er sentralt for å løse klimakrisen. Klimautvalget fremhevet videre at norske arealer er under press, at summen av alle valg knyttet til arealbruk på lokalt nivå (ofte i form av bit-for-bit-utbygginger) har globale konsekvenser, og at utviklingen i klimakrisen og naturkrisen har konsekvenser på lokalt nivå. Det er en utfordring at det er mange interesser knyttet til relativt begrensede arealer.

Utfordringer knyttet til for lite ombruk og materialgjenvinning av brukte byggevarer

I dag benyttes i hovedsak primære råvarer i BAE-næringen i Norge. Ombruk av brukte byggevarer skjer først og fremst internt i byggeprosjektene, mens markedet for kjøp og salg mellom ulike aktører er begrenset (Rosnes mfl., 2024). BAE-næringen opplever i dag ombruk av byggevarer som ressurskrevende, og det er flere barrierer som hindrer økt ombruk. Dette kommer fram både av intervjuer med representanter fra næringen i forbindelse med en Deloitte-utredning (2020b) og i innspill fra ekspertgruppens referansegruppe. 112 Det er ressurskrevende å dokumentere at brukte byggevarer oppfyller tekniske krav, og ombruk medfører ofte ekstra kostnader i form av prosjektering og mellomlagring av materialer (Miljødirektoratet, 2025, s. 173) samt kostnader forbundet med transport og generell logistikk (Rosnes mfl., 2024, s. 8). Høye kostnader ved ombruk av brukte byggevarer er dessuten en hovedutfordring som støttes av flere studier. 113 Primære råvarer er ofte billigere enn sekundære, og dermed mangler det prisinsentiver for ombruk og materialgjenvinning. Mange bygg som rives er heller ikke designet for fremtidig ombruk, og demontering av materialer for å unngå at de ødelegges er ofte tidkrevende. Deloitte-rapporten peker også på at manglende digitale verktøy kan være en barriere, på grunn av manglende innsikt i tilgjengelige brukte materialer og kvalitet (2020b). Det er også en barriere at muligheter for ombruk bestemmes allerede i designfasen av produktet.

Rapporten fra Vista analyse (Rosnes mfl., 2024, s. 10) fremhever at markedet for brukte byggematerialer fremdeles er gjennomgående umodent og mener at det er en form for «tranformasjonssvikt» som hindrer ombruk. Dette vil si en svikt som er større enn de tradisjonelle markedssviktene, og som krever et koordinert og langsiktig samarbeid mellom flere sektorer og interessenter. Rapporten peker på at informasjon, kunnskap og erfaring fra prosjektering og bruk av ombrukskomponenter er nødvendig, men ikke tilstrekkelig for å etablere et velfungerende marked for ombrukte byggematerialer. Videre pekes det på en rekke tekniske og praktiske problemstillinger, som at bygg som rives ikke er designet for fremtidig ombruk. Demontering av materialer blir tidkrevende for å unngå at de ødelegges under demontering og at de lagres på en forsvarlig måte. Prosjektering for ombruk utfordrer også dagens byggepraksis ved at bygget må tilpasses brukte komponenter og at brukte byggevarer kan kreve mer vedlikehold enn nye. Rapporten peker også på barrierer i form av få og spredte markedsplasser for brukte byggevarer, samt at pålagte ombrukskartlegginger ikke er offentlig tilgjengelige.

Utfordringer knyttet til avfall og overskuddsmasser

BAE-næringen er den største enkeltkilden til avfall i Norge (SSB, 2024f). Utover overskuddene av jord- og steinmasser fra større bygge- og anleggsprosjekter (se nedenfor), er de største avfallsfraksjonene fra næringen etter vekt tegl, betong, asfalt og metaller, etterfulgt av blandet avfall og treavfall (SSB, 2024a).

Mengden avfall fra bygge- og anleggsvirksomhet har økt jevnt siden 2014. I 2023 genererte næringen 2,67 millioner tonn avfall, noe som tilsvarer 24 prosent av den totale avfallsmengden i Norge (SSB, 2024f). I 2023 ble 53,7 prosent av avfallet i bygg- og anleggsnæringen sendt til materialgjenvinning. 114 . I 2023 stod riving av bygg for 43 prosent av alt avfall fra bygg og anlegg målt i tonn (SSB, 2024d) 115 . Nybygging sto for 34 prosent av avfallet målt i tonn, og rehabilitering av bygg stod for 27 prosent. Samlet byggeaktivitet i Norge er konjunkturavhengig, og dette påvirker endringene i avfallsmengdene i sektoren. Kapittel 15 om avfall gir en nærmere omtale av dagens avfallsbehandling, inkludert kort om ulike avfallsfraksjoner fra BAE-næringen. Det henvises også til figur 15.5 og figur 15.6 i kapittel 15, som illustrerer utviklingen i avfall fra BAE-næringen samt de ulike avfallsfraksjonene samlet sett.

Store infrastrukturprosjekter og annen bygge- og anleggsvirksomhet medfører ofte store overskudd av jord- og steinmasser som ikke er forurenset eller lett forurenset. I 2023 utgjorde lett forurensede masser ca. 17 prosent av de totale avfallsmengdene i Norge målt i tonn (SSB, 2024f). Mer enn 2,2 millioner tonn lett forurensede gravemasser leveres til godkjente deponier årlig, noe som utgjør halvparten av alt avfall som deponeres (SSB, 2024e). Det er ingen helhetlig forvaltning av overskuddsmasser i Norge i dag, og manglende samlet oversikt over tilgjengelige overskuddsmasser gjør det vanskelig å få omsatt overskuddsmasser i markedet. Ofte deponeres massene på massetipper for å redusere kostnader knyttet til rensing av forurensede masser, og dokumentasjonskrav er ofte lavere ved utfyllingsprosjekter enn ved godkjente avfallsmottak. I tillegg mangler det klare og godt kommuniserte regler og standarder for bruk av overskuddsmasser. Det er dermed stor usikkerhet i BAE-næringen om og hvordan massene skal behandles før ombruk.

Utfordringer knyttet til vedlikehold og for kort funksjonell levetid for bygg

Det finnes ca. 4,3 millioner bygninger i Norge, hvorav ca. 1,6 millioner er boligbygninger (SSB, 2025c). Ifølge SINTEF rives det årlig ca. 13 000 bygninger, ca. 80 000 nye bygninger blir igangsatt, og ca. 1 400 eksisterende bygninger blir bygd om til boliger (Wiik mfl., 2023). Dette innebærer en 2 prosent årlig endring i landets bygningsmasse. Av dette er ca. 84 prosent nye bygninger, 14 prosent er bygninger som er revet, og 2 prosent er rehabiliterte bygninger. Ifølge SINTEF er det et stort uutnyttet potensial for miljøgevinster ved oppgradering av eksisterende bygningsmassen, fremfor å bygge nytt (Fufa, Flyen og Venås, 2020, s. 74). Ved å øke rehabiliteringen og fleksibiliteten i bruksarealer i eksisterende bygg, kan man redusere ressurstrykket i næringen. Fleksibilitet betyr i denne sammenheng blant annet at et bygg kan benyttes til ulike formål eller at man gjør tilpasninger fremfor å rive. WWF og EY (2024) har fremhevet design for flerbruk som et virkemiddel for mer sirkulær økonomi i bygg.

Utfordringer knyttet til svinn i byggefase

I forbindelse med oppføring av nybygg kan det være så mye som 20 prosent svinn av byggematerialer. Det er anslaget fra aktører i BAE-næringen ifølge Deloittes utredning om potensial for økt sirkularitet (2020a, s. 53). Ifølge Nordisk Ministerråd er bygg- og anleggssektoren i Norden blant de næringene med lavest effektivitetsrater som følge av høyt materialsvinn (2023, s. 100).

13.3 Dagens virkemiddelbruk

13.3.1 EU-regelverk

Gjennom EØS-avtalen er Norge forpliktet til å gjennomføre flere regelverk fra EU som påvirker omstillingen til en sirkulær økonomi i BAE-næringen. Også EUs bygningsenergidirektiv fra 2018 og 2024 116 , energieffektiviseringsdirektivet fra 2012 og 2018 117 og karbonlagringsdirektivet 118 er relevante for omstilling til en sirkulær økonomi i BAE-næringen. Som nevnt i kapittel 1, avgrenser rapporten seg mot energirelaterte problemstillinger, og direktivene omtales ikke videre her.

Byggevareforordningen

EUs byggevareforordning 119 regulerer omsetning og tilsyn av byggevarer i EØS-området (Europakommisjonen, 2011). Den tidligere forordningen fra 2011 fastsetter vilkår for å omsette eller gjøre byggevarer tilgjengelige på markedet gjennom harmoniserte regler for byggevarenes ytelse og vesentlige egenskaper. Hensikten er å styrke det indre markedet for fri flyt av byggevarer i EU, samtidig som man sikrer at produktene oppfyller grunnleggende krav til sikkerhet, helse og miljø. Byggevareforordningen fra 2011 er gjennomført i norsk rett gjennom plan- og bygningsloven § 29-7 og forskrift om omsetning og dokumentasjon av produkter til byggverk (byggevareforskriften). Plan- og bygningsloven og byggevareforskriften behandles nærmere nedenfor .

EU har vedtatt revidert byggevareforordning 5. november 2024 til avløsning av 2011-forordningen. Dette er gjeldende byggevareforordning i EU, men den er ennå ikke gjennomført i norsk rett, se omtale nedenfor.

Rammedirektivet om avfall

EUs rammedirektiv om avfall 120 setter krav til at 70 prosent av ikke-farlig bygg- og anleggsavfall skulle gå til forberedelse til ombruk eller materialgjenvinning innen 2020. Norge klarte ikke dette målet. Det er ikke satt nye mål i revidert rammedirektiv om avfall utover dette, se kapittel 15. Kravet fremgår også av TEK17, se omtale nedenfor. Som nevnt, ble 53,7 prosent av bygg- og anleggsavfallet sendt til materialgjenvinning i 2023. Rammedirektivet forutsetter at avfall i bygg og anleggssektoren skal behandles i tråd med avfallspyramiden, hvor det å unngå avfall bør prioriteres høyest. Rammedirektivet definerer videre blant annet overskuddsmasser som avfall. EUs rammedirektiv om avfall er nærmere omtalt i kapittel 15 om avfall.

13.3.2 Kommende EU-regelverk med relevans for BAE-næringen

Revidert byggevareforordning

Revidert byggevareforordning ble vedtatt i EU i 2024. Ifølge Europakommisjonen var det flere grunner til at 2011-forordningen måtte revideres. Den hadde blant annet ikke dokumentert positiv effekt på handel av byggevarer i EØS, den påførte produsentene kostnader, det var store forskjeller i nasjonale myndigheters oppfølging av regelverket, det manglet strenge krav til bærekraft og gjenvinning, og det var dårlig forståelse av regelverket blant brukere. Sistnevnte er også en utfordring som har blitt tatt opp av norske bedrifter ved å påpeke at informasjon om forordningens krav og dokumentasjon er lite tilgjengelig (Midttømme mfl., 2019).

Den reviderte forordningen er tett knyttet til økodesignforordningen 121 og er gitt som ledd i EUs grønne giv samt EUs handlingsplan for sirkulær økonomi. Forordningen har som hovedformål å fremme fri bevegelse av byggevarer i det indre marked, redusere administrative byrder og støtte sirkulær økonomi og teknologisk utvikling i sektoren. Den skal også stille strengere krav til klima- og miljøegenskaper i byggevarer (Europakommisjonen, 2024). Revidert forordning innebærer blant annet:

• Forbedring av standarder for byggevarer i EU innen sirkularitet, bærekraft, ytelsesdokumentasjon og digital informasjonsflyt, slik at nye og innovative produkter kan introduseres raskere og billigere på markedet.
• Harmonisere og forenkle prosedyrer for å redusere byråkrati og administrasjon og å gjøre det lettere å selge produktene over hele EU.
• Angivelse av miljøkriterier som produsenter må nevne i deres «declarations of performance and conformity» i fremtiden.
• Krav om at produkter har et digitalt produktpass slik at brukere kan sjekke informasjon om blant annet miljøegenskaper og sikkerhetsdetaljer.

Annet kommende EU-regelverk

Andre regelverk fra EU som vil være relevante for sirkulær økonomi og påvirke BAE-bransjen er blant annet EUs økodesignforordning, EUs karbongrensejusteringsmekanisme 122 , EUs direktiv om selskapers bærekraftsrapportering 123 , EUs sertifiseringsrammeverk for karbonfjerning 124 og mest sannsynlig kommende «Circular Economy Act», der innholdet enda ikke er kjent. Kapittel 6 om EØS gir en mer utfyllende omtale av noen av disse regelverkene.

13.3.3 Norske regelverk og virkemidler

Plan- og bygningsloven

Plan- og bygningsloven regulerer både arealdisponering og endring og oppføring av bebyggelse i Norge (Plan og bygningsloven, 2008). Loven er sektorovergripende og gjelder for alle typer virksomheter og byggeprosjekter. Formålet med loven er at planleggingen skal bidra til bærekraftig utvikling, samordning mellom forvaltningsnivåer og avveininger mellom bruk- og verneinteresser. Det skal legges vekt på langsiktige løsninger, og konsekvenser for miljø og samfunn skal beskrives (Regjeringen, 2024).

Arealplanlegging og -disponering etter plan- og bygningsloven

Alle kommuner skal ha en kommuneplan med en arealdel (arealplan) som viser sammenhengen mellom fremtidig samfunnsutvikling og arealbruk, gjennom å angi arealdisponeringer, rammer og betingelser for hvilke nye tiltak som skal settes i gang og hvilke hensyn som må ivaretas. Arealplanen angir blant annet hensynssoner i de ulike delene av kommunen, som landbruks-, natur- og friluftsområder (LNF). Videre fastsetter kommunene reguleringsplaner som angir bruk, vern og utforming av arealer og fysiske omgivelser, og legger derfor rammer for byggetiltakenes fotavtrykk og ressursbruk.

Byggesaksbehandling etter plan- og bygningsloven

Etter plan- og bygningsloven (2008, § 20) er nybygg, tilbygg, ombygginger og riving søknadspliktige, og kan ikke gjennomføres før kommunen har gitt tillatelse. Det samme gjelder blant annet bruksendringer av arealer, for eksempel bruksendring fra næringsformål til boligformål. Tiltaket skal oppfylle alle krav stilt i, eller i medhold av, plan- og bygningsloven på søknadstidspunktet, for eksempel de krav som følger av forskrift om krav til byggverk (TEK17), se under.

Plan- og bygningsloven kapittel 31 gjelder krav til eksisterende byggverk. Etter § 31-2 gjelder kravene stilt i eller i samsvar med plan- og bygningsloven for byggverket i sin helhet ved hovedombygging. Ved andre tiltak gjelder krav stilt i eller i medhold av loven for de delene av byggverket som tiltaket omfatter. Etter plan- og bygningsloven § 31-4 kan kommunen etter et konkret skjønn dispensere fra tekniske krav ved arbeid på eksisterende bygg dersom det er forsvarlig ut fra helse, miljø og sikkerhet. Dermed kan kravene til tiltaket tilpasses det som er hensiktsmessig i det enkelte tilfellet, som ved bruksendring fra næringslokale til bolig. Riksantikvaren har utarbeidet en kort veileder som viser mulighetsrommet i § 31-4 for å fravike TEK17-forskriftens krav ved tiltak på eksisterende byggverk og hvordan kommunene kan ta dispensasjonsadgangen i bruk. 125

Krav til sirkularitet i TEK17-forskriften

Byggteknisk forskrift (TEK17) (2017) stiller nasjonale minimumskrav til byggverk. Forskriften skal sikre at alle nye byggverk, samt byggverk hvor det gjøres søknadspliktige tiltak, planlegges, prosjekteres og utføres ut fra hensyn til god visuell kvalitet, universell utforming og slik at tiltaket oppfyller tekniske krav til sikkerhet, miljø, helse og energi. I 2022 trådte det i kraft flere endringer i TEK17 som er relevante for en sirkulær økonomi. Det ble blant annet innført krav om at nye bygg skal kunne demonteres, krav til ombrukskartlegging ved arbeider i eksisterende bygg samt klimagassregnskap ved bygging av større bygg. I tillegg ble kravet til avfallssortering på byggeplass økt.

Kapittel 9 om ytre miljø i forskriften stiller krav som skal fremme en klimavennlig byggenæring. Det stilles krav til en forsvarlig og tilsiktet levetid, produkter skal være egnet for ombruk og materialgjenvinning, og byggverk skal kunne demonteres når det er praktisk og økonomisk forsvarlig. Ved større bygningstiltak kreves avfallsplan og ombrukskartlegging. Farlig avfall i eksisterende byggverk skal kartlegges og minst 70 prosent av avfallet (målt i vekt) skal sorteres i rene avfallstyper og leveres til godkjent mottak, ombruk eller materialgjenvinning.

Forskrift om omsetning og dokumentasjon av produkter til byggverk

Byggevareforskriften (2013) regulerer krav til byggevareprodukter for å sikre kvalitet, sikkerhet og miljøhensyn. Forskriften gjennomfører EUs byggevareforordning fra 2011 i norsk rett. Forskriften omfatter blant annet standarder for materialer, testing, merking og dokumentasjon av byggevareprodukter og har som mål å beskytte helse og miljø. Ved en endring i forskriften i 2022 ble tidligere krav om at brukte byggevarer kun kan selges dersom det foreligger dokumentasjon av byggevarens egenskaper fjernet. Forskriftsendringen legger til rette for bedrifter som spesialiserer seg på videreformidling av brukte byggevarer og gir fleksibilitet til å selge brukte byggevarer uten dokumentasjon. Det blir dermed enklere å kjøpe byggevarer fra aktører som river/demonterer bygg, og tilgangen på brukte byggevarer vil derfor kunne øke. Bedriftene kan selv velge om de vil dokumentere byggevarens egenskaper eller overlate denne jobben til den som skal bruke byggevaren.

Statlige virkemidler knyttet til plan- og bygningsloven

Regjeringen gir hvert fjerde år ut « Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging » (Kommunal- og distriktsdepartementet, 2023). De eksisterende gjelder for perioden 2023-2027. De nasjonale forventningene viser viktige politiske prioriteringer, og skal følges opp i kommunal og regional planlegging. I gjeldende nasjonale forventninger er det blant annet en forventning om at fylkeskommunene og kommunene gjennom sin areal- og samfunnsutvikling og virksomhetsutøvelse legger til rette for omlegging til en mer sirkulær økonomi, der ressurser og eksisterende bebyggelse og anlegg brukes lengst mulig og i større grad ombrukes og oppgraderes. Det er også en forventning om at fortetting og transformasjon av bolig- og næringsområder vurderes, før nye større utbyggingsområder settes av og tas i bruk. Videre forventes det også at planer for større bygge- og anleggsarbeider skal avklare hvordan overskuddsmasser skal disponeres og hvordan nødvendig areal til håndteringen skal sikres.

« Statlige planretningslinjer » er et virkemiddel i plan- og bygningsloven, med hensikt å konkretisere nasjonalt viktige planleggingstema, hvilke mål og verdier som skal legges til grunn for planleggingen og hvordan ulike interesser og hensyn skal ivaretas og avveies. Nye statlige planretningslinjer for klima og energi (2024) vektlegger blant annet at statlige, regionale og kommunale organer i sin planlegging og enkeltvedtak skal legge til rette for reduserte klimagassutslipp og overgang til en sirkulær økonomi. Videre at staten skal gi veiledning og informasjon om hvordan sirkulær økonomi kan bidra til å redusere klimagassutslipp. Nye statlige planretningslinjer for arealbruk og mobilitet (2025) gjelder for all arealdisponering og skal sikre en samordnet og bærekraftig bolig-, areal- og transportplanlegging og bidra til mer effektive planprosesser. Videre angir retningslinjene prinsippet om at fortetting og transformasjon skal vurderes og bør utnyttes før nye utbyggingsområder settes av og tas i bruk. I retningslinjene fremkommer også at muligheter for ombruk av bygninger og fellesskapsløsninger skal vurderes.

Mangelfull oppfølging fra kommunenes side fra de statlige planretningslinjene kan gi grunnlag for innsigelse fra statlige myndigheter. Dette innebærer at den konkrete plansaken kan bli endret av Kommunal- og distriktsdepartementet.

Krav og kriterier i offentlige anskaffelser

Gjeldende regelverk for offentlige anskaffelser omtales i kapittel 8. Offentlige anskaffelser er svært sentrale i omstilling av BAE-næringen, som følge av den betydelige andelen offentlige oppdrag utgjør i sektoren. Klima- og miljøhensyn skal som hovedregel vektes 30 prosent i offentlige anskaffelser. Det kan også stilles klima- og miljøkrav for å oppfylle forpliktelsen i regelverket dersom det gir en bedre klima- og miljøeffekt. Hvilke krav og kriterier som skal settes er ikke spesifisert i regelverket, men Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) tilbyr veiledning og kriterieveivisere som oppdragsgivere kan bruke for mer sirkulære bygg- og anleggsprosjekter 126 . Blant de forhold som kan fremmes i anskaffelsen, nevnes blant annet følgende:

• Krav til materialvalg : Offentlige innkjøpere kan stille krav om bruk av ombrukte, gjenvunnede, fornybare eller andre bærekraftige materialer. Dette bidrar til å redusere avfall og fremme ombruk.
• Livssyklus : Offentlige innkjøpere kan stille krav om rehabilitering av bygget, energieffektivitet, tilrettelegging for senere ombruk og design for skånsom demontering.
• Kontrakter som fremmer sirkulære prinsipper : Det kan vurderes kontraktsmodeller som i større grad inkluderer vedlikeholds- og reparasjonsavtaler som vil bidra til lengre levetid for tiltaket. Dette kan særlig gjelde leieavtaler.
• Innovasjon og forskning : Offentlige anskaffelser kan stimulere til innovasjon ved å støtte prosjekter som utvikler nye, bærekraftige byggemetoder og materialer.
• Krav til avfallshåndtering : Det kan stilles krav til hvordan avfall fra byggeprosjekter skal håndteres, med mål om å minimere avfall og maksimere ombruk og materialgjenvinning.

Enovas støtteordninger

Enova lanserte i 2022 støtteprogrammer med formål om å fremskynde utviklingen mot mer ressurseffektive og sirkulære verdikjeder i BAE-næringen. Disse gjaldt mulighetsstudier for ombruk og fleksibilitet, og prosjektering for ombruk. Støtteprogrammene skulle bidra til å tilrettelegge for ombruk av byggematerialer og komponenter i eksisterende bygg som skal rehabiliteres, demonteres eller rives i andre byggeprosjekter, samt tilrettelegge for fremtidig demontering og ombruk i nye byggeprosjekter eller ved rehabilitering.

• Begge støtteordningene er videreført for 2025 under noe endrede navn. Støttebeløpet til «mulighetsstudie for ombruk og fleksibilitet» har økt fra 300 000 til 500 000 kroner, og støttebeløpet til «planlegging og prosjektering for ombruk og fleksibilitet» har økt fra 600 000 til 1 000 000 kroner. 127 For begge støtteordningene kan støtten utgjøre inntil 50 prosent av godkjente dokumenterte kostnader.

Klimapartnerskap

Regjeringen og hovedorganisasjonene i arbeidslivet inngikk i 2023 en intensjonsavtale om klimapartnerskap som arena for strukturert dialog mellom stat og næringsliv i ulike bransjer. 128 Det overordnede målet med klimapartnerskap som virkemiddel er å gjennomføre samfunnsøkonomisk lønnsomme tiltak i næringslivet som bidrar til å kutte klimagassutslipp i tråd med klimamålene for 2030 og 2050 og regjeringens omstillingsmål for hele økonomien. Et av disse klimapartnerskapene er mellom byggenæringen, representert ved Fagforbundet og NHO, og Klima- og miljødepartementet og Kommunal- og distriksdepartementet. Flere andre organisasjoner har i senere tid også sluttet seg til.

Klimapartnerskapet med byggenæringen skal bidra til at klimafotavtrykket fra bygging blir redusert så raskt som mulig, samtidig som byggekostnadene holdes så lave som mulig. 129 Partnerskapet har en varighet fra september 2024 til september 2026. Avtalen etablerer en arena for dialog mellom partene og skal synliggjøre hvordan klimafotavtrykket kan reduseres, og hva som skal til for at verdikjeden som helhet lykkes med grønn omstilling. Sirkularitet nevnes som en av byggenæringens målsetninger for dette klimapartnerskapet. Avtalen innebærer tettere involvering fra byggenæringen i arbeid med klima- og energikrav i TEK17-forskriften og i arbeid for økt digitalisering og dataflyt i verdikjeden.

Dokumentavgift

Ved tinglysing av overføring av hjemmel til fast eiendom, må man betale dokumentavgift (Dokumentavgiftsloven, 2023). Denne avgiften fastsettes årlig av Stortinget og reguleres av dokumentavgiftsloven og tilhørende forskrift. I 2025 var dokumentavgiften 2,5 prosent av overdragelsessummen som er angitt i skjøtet, jamfør dokumentavgiftsloven § 7. Ved tinglysing av førstegangsoverføring av en nyoppført bygning som ikke er tatt i bruk, og overføring av bygg under arbeid, skal avgiften kun beregnes av salgsverdien av tomta, jamfør avgiftsvedtaket § 3.

Bygg og bevar

Bygg og bevar er et samarbeidsprogram mellom Klima- og miljødepartementet og NHO Byggenæringen. 130 Programmet skal bidra til at eldre bygninger blir brukt, satt i stand og utviklet for å kunne være en ressurs også i fremtiden. Ved å bruke eksisterende bygg vil kulturhistoriske verdier ivaretas, samtidig som klimagassutslipp kan reduseres, trykket på natur begrenses og forurensning unngås. Bygg og bevar setter fokus på aktiviteter som ombruk, restaurering og byggtransformasjon.

13.3.4 Andre virkemidler

Standarder for BAE-næringen

Se kapittel 5 og 8 for nærmere omtale av standarder. Det europeiske standardsystemet CEN er en av tre europeiske standardiseringsorganisasjoner som er offisielt anerkjent av EU og EFTA, og utvikler og definerer frivillige standarder på europeisk nivå for ulike produkter, materialer, tjenester og prosesser. CEN har ferdigstilt første standard om sirkulært byggeri, prEN18177:2025 i april 2025. Denne definerer rammeverk, prinsipper og definisjoner for sirkulære bygg- og anleggsprosjekter, blant annet hva som regnes som byggevarer for ombruk og sirkulært design.

13.4 Potensial for økt sirkularitet

Som omtalt i 13.2, når BAE-næringen per i dag ikke målene i EØS-avtalen om 70 prosent ombruk og materialgjenvinning av ikke-farlig avfall. Avfallsmengden øker, det er planlagt for fortsatt stor utbygging i norsk natur og markedet for ombrukte byggevarer er fortsatt svært umodent. Barrierene for en sirkulær omstilling i BAE-næringen er mange og komplekse. Lønnsomhet er en hovedutfordring. Andre utfordringer er regulatoriske barrierer, manglende digitale verktøy og mangel på kunnskap om sirkulær økonomi i bransjen.

Samtidig kommer det frem av flere kunnskapsgrunnlag at det er et stort potensial for omstilling til en sirkulær økonomi i BAE-næringen. Klimautvalget peker på et stort potensial for å kutte klimagassutslipp gjennom mer effektiv arealutnyttelse og materialbruk (Klimautvalget 2050, s. 183). Viktige tiltak for å redusere utslippene er å rive færre bygg og velge sirkulære løsninger og byggevarer med lave utslipp i et livsløpsperspektiv.

WWF og EY (2024) påpeker at BAE-næringen har betydelig potensial for å redusere bruken av naturressurser gjennom økt sirkularitet. Potensialet kan utløses ved økt arealeffektivitet for å redusere etterspørselen etter ny byggeaktivitet, og ved å utnytte sirkulære tiltak direkte i selve byggefasen.

Høibye og Sand (2018, s. 10) anslår at sirkulærøkonomiske tiltak innen bygge- og anleggsnæringene i Norden kan redusere bruken av bygningsmateriale med opptil 20 prosent og redusere klimagassutslipp med opptil 10 millioner tonn CO ₂ -ekvivalenter når det tas hensyn til utvinning, produksjon og transport av byggematerialer. SINTEF (Jahren mfl., 2020, s. 31) anslår at det er mulig å redusere materialbruken med 20 prosent og å ombruke 10 prosent mer materialer innen bygg og anlegg ved hjelp av effektiv materialbruk og riktig sortering og design for demontering. Ifølge SINTEF kan en ombruksgrad på 10 prosent gi utslippsreduksjoner på rundt 415 000 tonn CO ² -ekvivalenter og understreker i tillegg at renovering av bygninger har stort potensial for reduksjon av utslipp.

Innspillene til ekspertgruppen bekrefter særlig et stort potensial for ombruk av råvarer og produkter som allerede finnes i omløp, både ved materialgjenvinning av råvarer, men også gjennom ombruk av byggevareprodukter som ellers deponeres i sin helhet. 131 Ombruk kan redusere næringens ressurstrykk ved å redusere klimagassutslipp fra produksjon og transport av nye varer, ved å redusere presset på natur gjennom redusert uttak av primære ressurser, samt ved å redusere forurensning i næringen da ombruk av eksisterende varer vil gi mindre avfall.

Bruk av biobaserte materialer kan bidra til en mer sirkulær BAE-næring. Fornybare biobaserte materialer, som massivtre, kan blant annet erstatte karbonintensive materialer som stål og betong i store byggeprosjekter og gi en klimagevinst (UNEP, 2023, 28). Mange biobaserte materialer egner seg også for design for demontering og fleksibel bruk, noe som kan bidra til økt ombruksgrad og redusere det totale ressursbehovet, se boks 3.1 for eksempel av «Redd-Barna huset». Miljødirektoratet (2021) anslår at 90 prosent av trevirket fra gjenvinningsstasjoner kan materialgjenvinnes, og plukkanalyser av treavfall gjennomført i Norge viser at 39 – 67 prosent av trevirket var rent og egnet for ombruk (Altgen mfl., 2025).

13.5 Vurdering av endringer i virkemiddelbruken og ekspertgruppens anbefalinger

Her gis en generell omtale av mulige virkemidler for å øke sirkulariteten i BAE-næringen og en vurdering av de mest aktuelle endringene av virkemiddelbruken. Ekspertgruppens anbefalinger omtales fortløpende etter vurderingene i teksten. Alle anbefalinger er også samlet i starten av kapittelet.

13.5.1 Ombruk og materialgjenvinning av byggematerialer og -varer

Det vises til gjennomgang av utfordringer og potensial for økt ombruk og bruk av varer av materialgjenvunnede råvarer i 13.2 og 13.4, som blant annet fremgår av kunnskapsgrunnlagene fra Deloitte (2022a) og Vista Analyse-rapporten (2024), samt innspillene til ekspertgruppen i arbeidet med denne rapporten. Det påpekes blant annet at markedene for brukte byggevarer er lite utviklet og at det både er et potensiale og behov for nye virkemidler for i større grad å erstatte bruken av materialer fra primære råvarer med gjenvunnede råvarer, samt utvikle bedre markedsløsninger for brukte byggevarer. Også andre kunnskapsgrunnlag som for eksempel Akinade mfl. (2019), peker på at vellykket ombruk av bygningskomponenter avhenger av tilbuds- og etterspørselsdynamikker for brukte byggevarer.

Vurderinger

Flere og bedre markedsløsninger for ombruk av brukte byggematerialer er en grunnleggende forutsetning for å øke ombruksgraden i BAE-næringen. Flere av de ulike kunnskapsgrunnlagene nevnt over påpeker at barrierene for etablering av robuste og varige markedsløsninger for økt ombruk og materialgjenvinning er mangeartede, sammensatte og komplekse. Gode markedsløsninger, der tilbydere og etterspørrere av brukte og materialgjenvunnede byggematerialer og varer i langt større grad kan finne hverandre, vil være et viktig bidrag til en mer sirkulær BAE-næring. I dag finnes det noen initiativer i næringslivet for å koble aktører sammen og øke informasjonsdelingen om ombruk i bransjen, slik som nettverket for ombrukssentraler i regi av Sirkulær Ressurssentral 132 , men disse er få og kan styrkes.

Myndighetene kan imidlertid ikke vedta «et marked for brukte og materialgjenvunnede byggevarer, men kan legge til rette for at dette i større grad realiseres av aktørene. Dette kan gjøres gjennom en strategi i samarbeid med næringen, med sikte på å øke bruken av brukte og materialgjenvunnede byggevarer. Utfordringen for en mer aktiv virkemiddelbruk fra myndighetenes side for at velfungerende markeder for ombrukte og materialgjenvunnede byggevarer blir realisert, vurderes for stor til at ekspertgruppen kan peke på ett eller et fåtall isolerte virkemidler som er avgjørende for etablering av nye robuste markedsløsninger. Det vil kreve flere ulike virkemidler som utfyller og avstemmes mot hverandre og trekker i samme retning. Virkemiddelbruk som bidrar til å løse eksisterende logistiske utfordringer samt utfordringer knyttet til økt lønnsomhet for ombruk og materialgjenvinning, vurderes i denne sammenheng som avgjørende. Tiltak som fremmer skånsom demontering, der bygningskomponenter med potensial for ombruk i størst mulig grad ivaretas, er også viktig.

Det må etableres egnede lagerlokaliteter for ombrukte byggevarer. En mulighet er å pålegge kommunene ansvar for etablering og drift av lagerlokaliteter for ombrukte varer, gjerne i tilknytning til eksisterende kommunale gjenvinningsstasjoner. Det er nærliggende at det offentlige også bidrar med finansieringen i en oppstartsfase, men over tid bør målet være at dette dekkes gjennom prisen for ombruksvarene. En løsning som dette er neppe aktuelt for samtlige kommuner, og det kan være hensiktsmessig å starte med slike anlegg i tilknytning til større tettsteder og i byer, og gradvis utvide ordningen. Informasjonstilgangen mellom aktørene, slik at tilbydere og etterspørrere av brukte byggevarer i større grad finner hverandre, må også styrkes.

Ulike former for økonomisk virkemiddelbruk vurderes også som nødvendig for å kompensere for merkostnadene knyttet til aktiviteter relatert til forberedelser og tilrettelegging av bruk av brukte og materialgjenvunnede byggevarer. Nye økonomiske virkemidler må vurderes i lys av statsstøtteregelverket Norge til enhver tid er forpliktet til. Miljødirektoratet anbefaler i sin rapport «Klimatiltak i Norge: Kunnskapsgrunnlag 2025» økte støtteordninger for ombruk i byggeprosjekter, blant annet ved at eksisterende støtteordninger som Klimasats og Enova kan styrkes. Som nevnt i 13.3.3 har Enova våren 2025 videreført og økt støtten i sine programmer «mulighetsstudie for ombruk og fleksibilitet» og «planlegging og prosjektering for ombruk og fleksibilitet».

Regulatoriske virkemidler som for eksempel et krav til en konkret andel brukte byggevarer i nye bygg, ombygginger og renoveringer, bør også vurderes i en slik strategi. I 13.5.4 omtales mulige endringer av krav i TEK17 og praktiseringen av den, som også er relevant i en strategi for økt ombruk, men en strategi bør også se utover det som foreslås der. I tillegg må en slik strategi være i tråd med relevant EU-regelverk. Det er imidlertid viktig med en åpen informasjonsflyt, tilstrekkelig god statistikk over tilgjengelige brukte og materialgjenvunnede byggevarer og tilstrekkelige tilgjengelige donorbygg, lagerlokasjoner og -kapasitet i forkant av eventuell innføring av et slikt krav.

Det er også behov for økt kompetanse og kultur for økt ombruk hos aktørene generelt. Videre kan kunnskapen rundt hvordan man prosjekterer og designer bygg for økt ombruk styrkes.

Ekspertgruppen anbefaler at:

• Myndighetene utvikler en strategi i samarbeid med næringen, som er i tråd med relevant EU-regelverk, med sikte på å øke ombruken av brukte og materialgjenvunnede byggevarer. Strategien bør i særlig grad rettes mot tiltak for å løse utfordringer med lønnsomhet, logistikk og reprosessering for å skape robuste sirkulære markedsløsninger. Et konkret tiltak er at kommunene sammen med næringen får ansvar for etablering og drift av lager for ombrukte varer.

13.5.2 Forhold til kommende EU-regelverk for BAE-næringen

Som omtalt i 13.4, er det stor regelverksutvikling i EU med relevans for sirkulær økonomi i BAE-næringen.

Vurderinger

Det vises til vurderinger om Norges forhold til regelverksutviklingen i EU i kapittel 6. Norge bør være rask med nasjonal gjennomføring samt unngå etterslep på gjennomføring av EU/EØS-relevant regelverk. For BAE-næringen gjelder dette særlig regelverk som revidert byggevareforordning og økodesignforordningen. Revidert byggevareforordning vil kunne styrke informasjonsflyten om tilgjengelighet av brukte og materialgjenvunnede byggevarer ved hjelp av blant annet digitale produktspass, som vil være viktig for et velfungerende marked. Det kan bli en konkurransemessig ulempe for norsk næringsliv dersom Norge ikke omstiller seg i tråd med utviklingen i EU. Dette vil også ha negative konsekvenser for oppnåelse av vedtatte mål for klima, natur og forurensning i Norge.

Ekspertgruppen anbefaler at:

• EU/EØS-regelverk som er relevante for omstilling til sirkulær økonomi i bygg-, anlegg og eiendomsnæringen gjennomføres fortløpende og så raskt som mulig i Norge. Dette gjelder særlig revidert byggevareforordning og økodesignforordningen.

13.5.3 Sirkulære krav og kriterier for offentlige anskaffelser i BAE-næringen

Offentlige anskaffelser har et stort potensial til å være et effektivt virkemiddel for å styrke etterspørselen etter sirkulære løsninger i BAE-næringen. Omtrent 60 prosent av omsetningen i BAE-næringen i Norge er knyttet til offentlige kunder (DFØ, 2021, s. 44). Bygg og anlegg utgjør den største innkjøpskategorien for offentlig sektor og er en betydelig driver av etterspørselen i næringen (Meld. St. nr. 22 (2018–2019). Staten har dermed stor innkjøpsmakt som kan bidra til et styrket marked for sirkulære løsninger og drive frem innovative sirkulære tiltak.

Det vises til omtale av kravet om 30 prosent vektlegging av klima og miljø i regelverket for offentlige anskaffelser i 8.3. I BAE-næringen kan kravet være til hinder for bruk av sirkulære løsninger, dersom vektlegging av miljøkriterier som er lettere å måle, som klima, premieres høyere enn sirkulære løsninger. Eksempelvis kan en anskaffelse av utslippsfrie gravemaskiner i utgangspunktet være et godt klimatiltak, men ikke nødvendigvis sirkulært om det innebærer økt ressursbruk. Sirkulære løsninger er i tillegg ofte i en oppstartsfase og ikke like utbredt som salg av nye byggevarer og -materialer. Dette kan innebære et større transportbehov med økte klimagassutslipp inntil de sirkulære løsningene er mer utbredt. Dagens 30-prosent krav garanterer dermed ikke bruk av sirkulære løsninger.

Samtidig kan det være utfordrende å identifisere hvilke sirkulære løsninger det skal stilles krav eller kriterier til i anbudskonkurranser. Det finnes imidlertid praksis for slike vurderinger i næringslivet. Innovasjonsprogrammet FutureBuilt har utviklet en sirkularitetsindeks med tallfestede kriterier for sirkulære bygg, både nybygg og rehabiliteringsprosjekter (Nordby mfl., 2023). Indeksen inneholder tiltakskategorier som «bevaring», «gjenvinning» og «ombrukbarhet», og vektes basert på ulike parametere, blant annet i tråd med avfallspyramiden. Plan- og bygningsetaten i Oslo kommune har fått støtte fra Klimasats til å videreutvikle FutureBuilts kriterier. Statsbygg har utviklet en veileder for klima- og miljøprofil i sine byggeprosjekter, som bruker FutureBuilts sirkularitetsindeks som en parameter for å vurdere grad av sirkularitet og ressursbruk.

Vurderinger

Offentlige anskaffelser er godt egnet til å fremme sirkulære hensyn til prosjektering, oppføring og drift av byggverk og bidra til å igangsette et marked for sirkulære løsninger i næringen. Offentlige innkjøp utgjør over halvparten av alle bygg- og anleggsprosjekter. Krav til anskaffelser samt informative virkemidler vil være viktige drivkrefter for å frembringe nye løsninger fra private aktører og på sikt påvirke både etterspørselen og tilbudet i det private markedet.

Økt realisering av sirkulære hensyn i offentlige anskaffelser kan gjøres ved å stille tydeligere forventninger om ombruk eller rehabilitering av eksisterende bygningsmasse, kreve en viss andel ombrukte materialer i bygg, eller sette krav til arealbruk og klimagassutslipp. Andre eksempler inkluderer bruk av livsløpsberegninger, mer sambruk, bedre vedlikehold, ombruk av eksisterende bygningsmasse, krav til lengre levetid på bygg og byggekomponenter, design for demontering og bruk av materialer som kan repareres, ombrukes eller materialgjenvinnes. Krav eller kriterier som stilles i offentlige anskaffelser med hensyn til sirkulær økonomi må imidlertid ta hensyn til de samlede miljøkonsekvensene gjennom hele verdikjeden, både verdier innen natur, forurensning og klima. Ulike sirkulære tiltak har ulik effekt på klima, natur og forurensning, så hvilke som skal vektlegges må vurderes nøye.

Slike sirkulære hensyn kan fremmes dels ved å stille kvalifikasjonskrav og dels ved å bruke adgangen til å vektlegge miljøhensyn mer aktivt til å vektlegge særlige sirkulære løsninger. Hvordan balanseringen av krav og tildelingskriterier skal gjøres i den enkelte konkurransen, må vurderes konkret. Settes det for strenge krav, kan dette avgrense aktuelle tilbydere fra konkurransen.

Ekspertgruppen anbefaler at:

• Offentlige anskaffelser setter krav til sirkulære løsninger i alle bygg- og anleggsprosjekter og at det utformes en gradvis opptrappingsplan for kravene. Det anbefales også at kriteriene i offentlige anskaffelser i større grad vektlegger sirkularitet, slik at bygg- og anleggsprosjekter som benytter sirkulære løsninger, premieres i vesentlig større grad enn i dag.

13.5.4 Endringer av krav i TEK17 og praktiseringen av den

Det følger av flere innspill til ekspertgruppen og av Deloitte-rapporten med gjennomgang av barrierer (2020b), at det eksisterer regulatoriske barrierer for å få til en sirkulær omstilling i BAE-næringen, og da særlig med hensyn til TEK17. Flere mulige endringer i både selve forskriften samt oppfølging av kravene kan løftes:

Kravene til sirkularitet i TEK17 følges ikke opp godt nok

Ifølge innspill til ekspertgruppen er det flere krav i TEK17 med relevans for sirkulær økonomi som ikke følges opp godt nok. 133 Det gjelder særlig kravene til ombrukskartlegging, der resultatene av kartleggingen bør tilgjengeliggjøres for å sikre at aktørene kan skaffe materialer for ombruk og materialgjenvinning. Videre er kravet til design for demontering formulert med et forbehold som i praksis gjør det lett å fravike.

Krav til maksimalt klimagassutslipp i TEK17

Krav til maksimalt klimagassutslipp i byggeprosjekter er utviklet i Danmark, og i Sverige, Finland og Island planlegges det for lignende krav innen 2026. Ifølge Rosnes mfl. (2024) kan et utslippskrav fremskynde bruk av materialer som har lavere utslipp enn standard materialer som brukes i dag. For eksempel kan det være materialgjenvunnet stål, lavkarbonbetong eller produkter som kan dokumentere lavere klimafotavtrykk. Et utslippstak i TEK17 vil kunne sørge for at mer ombruk realiseres i byggeprosjekter samt at rehabilitering vurderes i en større grad enn det gjør i dag, ifølge Rosnes mfl. (2024).

Mepex Consulting har på vegne av Miljødirektoratet gjort beregninger av utslippskutt av klimagasser ved redusert bruk av nytt stål og betong gjennom økt ombruk (Miljødirektoratet, 2025, s. 173). 20 prosent ombruk av betong kan gi utslippskutt på 282 000 tonn CO ₂ -ekvivalenter i 2035, mens ombruk av stål kan gi utslippskutt på 99 000 tonn CO ₂ -ekvivalenter. Det er beheftet usikkerhet ved tallene.

I 2023 ble det i Danmark innført regler om obligatorisk innrapportering av klimagassregnskap og grenseverdier for nye bygninger over 1000 m ² . Kravene skal bidra til å nå Danmarks mål om klimanøytralitet i 2050. Det er satt ulike grenseverdier for samlede CO ₂ -utslipp for de ulike bygningstypene som omfattes. For nybygg over 1000m ² er grenseverdien på 12kg CO ₂ -ekvivalenter per kvadratmeter årlig (CO ₂ e/m ² /år). Klimapåvirkningen fra nybygg skal dokumenteres gjennom livsløpsanalyser. Fra 1. juli 2025 vil grenseverdiene gjelde for alle nye bygninger. Danmark har skissert at grenseverdiene skal strammes inn med 10 prosent i 2027 og ytterliggere 10 prosent i 2029. Oppdaterte verdier skal baseres på nyeste data. Som nevnt tar Sverige, Finland og Island sikte på å innføre lignende krav, og Nederland og Frankrike har allerede introdusert grenseverdier for klimagassutslipp per kvadratmeter i sine forskrifter. I dag stiller Statsbygg krav til klimaintensitet til materialer i statlige byggeprosjekter i CO ₂ /m ² /år, og krav til maksimale klimagassutslipp for et prosjekt, angitt som en maksramme for utslipp fra energi, materialer og byggeprosess i tonn CO ₂ -ekvivalenter. Beregningene gjøres ved livsløpsanalyse.

Hindringer for å benytte eksisterende bygningsmasse til andre formål

TEK17-forskriften er utviklet for nybygg, og tar ifølge bransjen lite hensyn til de særlige hensyn som melder seg ved konvertering av eldre bygningsmasse til boliger (Lima, Taubøll og Moi, 2025). Der søknadspliktige tiltak skal gjennomføres på eksisterende bygg, er utgangspunktet at dagens tekniske krav i TEK17 skal oppfylles for tiltaket. Det kan være vanskelig å oppfylle krav til universell utforming samt å ettermontere moderne funksjoner som isolasjon, lydisolering og heiser i eldre bygg, samtidig som det også kan være krevende for historiske bygninger å oppfylle moderne standarder for energieffektivitet, ettersom andre regler kan begrense muligheten for endringer av vinduer og fasader. Synkende etterspørsel etter næringslokaler og stor etterspørsel etter boliger i sentrale strøk, tilsier at bruksendring av eksisterende bygningsmasse fra næringslokaler til boliger utgjør en samfunnsøkonomisk effektiv utnyttelse av bygningsmassen som samtidig er sirkulær.

Vurderinger

Deler av dagens nasjonale virkemidler legger få absolutte krav for bruk av sirkulære løsninger i BAE-næringen. Eksempler på dette er de nasjonale forventningene til regional og kommunal planlegging og de statlige planretningslinjene for klima og miljø samt arealbruk, som er omtalt i delkapittel 13.4. De nasjonale forventningene og de statlige planretningslinjene som gjelder kommunene, gir i realiteten ikke forpliktende nok føringer for aktørene i næringen.

Vi finner et unntak i TEK17, som i dag setter minimumskrav til sirkularitet i BAE-næringen og som i utgangspunktet skal overholdes i alle bygg- og anleggsprosjekter. Det har blitt gjort endringer i TEK17 de siste to årene som i det store og det hele må anses som positive skritt i retning av en sirkulær økonomi, som økt sorteringskrav, krav til design for demontering og ombrukskartlegging, se omtale i delkapittel 13.4. Det finnes imidlertid gode grunner for å styrke TEK17 ytterliggere med hensyn til sirkulære løsninger. Øvrig nasjonale regelverk for sirkulære løsninger i bygg- og anlegg er lite forpliktende og det er derfor viktig at TEK17 tilpasses sirkulære hensyn, følges opp og håndheves effektivt.

Krav til sirkulære løsninger i TEK17 må følges opp strengere enn i dag

Kravene til sirkulære løsninger i TEK17 kan følges opp strengere enn i dag. Det gjelder blant annet krav til ombrukskartlegging og design for demontering. Kravet om design for demontering er i dag formulert med et forbehold som gjør kravet lett fravikelig: det skal tilrettelegges for design for demontering «når dette kan gjennomføres innenfor en praktisk og økonomisk forsvarlig ramme». Videre påpekes det i flere innspill til ekspertgruppen at dagens krav til ombrukskartlegging ikke følges opp.

Oppfølging og etterlevelse av kravene til sirkularitet kan styrkes på flere måter. For det første bør myndighetene utarbeide mer konkrete veiledninger for hvordan kravene skal oppfylles samt for hvordan kommunene og andre myndigheter skal følge opp. For det andre, når det gjelder ombrukskartleggingene og avfallsplanene, må det stilles krav om at disse digitaliseres og gjøres tilgjengelig. For det tredje må kravet til design for demontering styrkes ved at forbeholdet om utføring innen praktisk og økonomisk forsvarlig ramme snevres inn. Det bør i tillegg etableres tydeligere retningslinjer eller standarder for hvordan design for demontering kan gjennomføres i byggeprosjekter.

Som nevnt i 13.4 vil regelverksutvikling i EØS komme til å stille flere krav gjennom blant annet revidert byggevareforordning og økodesignforordningen som Norge muligens vil måtte innføre og som vil styrke regelverksutviklingen for en sirkulær økonomi i bygg og anleggsbransjen. Mulige endringer i TEK17 må derfor sees i sammenheng med regelverksutviklingen i EU.

Krav til maksimalt klimafotavtrykk per m ² bør innføres for nye bygninger

Et krav til maksimalt klimafotavtrykk i bygg- og anleggsprosjekter kan fremskynde bruk av mer sirkulære løsninger for å kutte utslipp, slik som materialgjenvinning og bruk av ombrukte varer. Et krav bør gjelde klimafotavtrykk, og ikke bare direkte klimagassutslipp, slik at klimabelastningen fra materialbruk også tas hensyn til. Sirkulære løsninger har som hensikt å redusere den samlede klima- og miljøbelastningen gjennom et produkts livssyklus, og sirkulære tiltak vil dermed kunne være gunstige løsninger for å oppfylle et eventuelt krav.

Veiledning for bruk av dispensasjonsadgang for omdisponering av eksisterende bygg til andre formål må styrkes

Som omtalt ovenfor er TEK17 i dag tilpasset nye bygninger og tar lite hensyn til omdisponering og tilpasninger i eldre bygninger til nye formål, som boliger. Dette medfører at kravene kan oppleves som uforholdsmessige strenge ved bruksendring, sammenlignet med nyoppføring. Det er på denne bakgrunn behov for en gjennomgang av TEK17-forskriften med sikte på anvendelsen av forskriftens tekniske krav på eksisterende bygg, og om disse i praksis forhindrer eller vanskeliggjør konvertering/bruksendring av eksisterende næringslokaler til boliger. Plan- og bygningsloven § 31-4 gir adgang for kommunen til å dispensere fra tekniske krav ved arbeider på eksisterende bygg, men anvendelsen av dispensasjonsadgangen skjer etter kommunens skjønn og kan gi lite forutsigbarhet for den prosjekterende. I påvente av en generell gjennomgang av de tekniske kravene som skal stilles til eksisterende bygg, vil et annet virkemiddel være å gi tydeligere veiledning om anvendelse av dispensasjonsadgangen i plan- og bygningsloven § 31-4 fra kravene i TEK17.

Ekspertgruppen anbefaler at:

• Det gjøres endringer av krav i Byggteknisk forskrift (TEK17) og praktiseringen av den:
• Kravene i TEK17 som omhandler sirkulære hensyn, som ombrukskartlegging og design for demontering, følges opp strengere enn i dag. Myndighetene bør utarbeide konkrete veiledninger for hvordan kravene skal oppfylles samt for hvordan kommunene skal følge opp.
• Det innføres krav i TEK17 til maks klimafotavtrykk per m ² for nye bygninger, inspirert av kravet i Danmark.
• Det gis tydeligere veiledning om anvendelse av adgangen i plan- og bygningsloven § 31-4 til å gi dispensasjon fra kravene i TEK17 ved omdisponering av eksisterende bygg til andre formål, for eksempel fra næringslokaler til bolig. Veiledningen bør inkludere konkrete eksempler på når dispensasjon kan gis og når den ikke kan gis.
• Ombrukskartlegginger og avfallsplaner må digitaliseres og gjøres tilgjengelig.
• Kravet til design for demontering styrkes ved at forbeholdet om utføring innen en praktisk og økonomisk forsvarlig ramme snevres inn. Det bør også etableres tydeligere retningslinjer eller standarder for hvordan design for demontering kan gjennomføres i byggeprosjekter.

13.5.5 Særavgift på primære råstoff som sand, grus og pukk mv.

Bakgrunn

En særavgift på primære råstoff som sand, grus og pukk mv. vil øke kostnaden ved å hente ut nye råvarer fra naturen. Dette øker verdien av råvarer som allerede er hentet ut, og vil gi et økonomisk insentiv til å holde råvarer i omløp gjennom sirkulære aktiviteter. Formålet med avgiften blir dermed å gi insentiver til atferdsendringer, ikke å prise eksterne miljøkostnader. For å styrke insentivene til materialgjenvinning og ombruk ytterligere bør en avgift på primære råstoff som sand, grus og pukk mv. virke sammen med en avgift på deponering av avfall, se omtale i kapittel 15.

Danmark, Sverige og Storbritannia har innført avgifter på uttak av byggeråstoff for å begrense råstoffbruken og stimulere til materialgjenvinning, se boks 13.2.

Utforming

En særavgift på primære råstoff som sand, grus og pukk mv. bør omfatte uttak av slike mineralressurser i Norge. Forvaltning og bruk av mineralressurser er regulert gjennom mineralloven. 134 I 2023 var det 926 aktive uttak av byggeråstoff (DMF, 2023, 2. 41).

En avgift på uttak vil ikke omfatte import av de tilsvarende råvarene. Dette vil kunne føre til at uttak av sand, grus og pukk mv. i Norge reduseres og erstattes av import av tilsvarende råvarer. En særavgift på primære råstoff som sand, grus og pukk mv. bør derfor også omfatte tilsvarende importert råstoff. En avgift på 25 kroner per tonn uttak av ikke-metalliske mineraler, om lag på nivå med den svenske avgiften, vil kunne gi et årlig proveny på om lag 2,25 milliarder kroner, før tilpasninger. Import er ikke inkludert. Disse kostnadene vil veltes over på brukere av disse råstoffene, både husholdninger, næringsliv og det offentlige.

Vurderinger

En særavgift på primære råstoff som sand, grus og pukk mv. vil øke kostnadene ved uttak og import. Dette vil gi et insentiv til å redusere uttaket og importen.

Söderholm (2011) drøfter erfaringer fra Sverige, Danmark og Storbritannia med å beskatte uttak av byggeråstoff. Selv om kostnaden for disse materialene er lav i forhold til totale byggekostnader og etterspørselen er lite følsom for prisendringer, er det støtte for at avgiftene har bidratt til å redusere bruken av råvarer. Land med høyere avgiftssatser, som Storbritannia, har høyere gjenvinningsrater. Danmark var blant de første til å innføre en primærskatt på utvinning og import av byggematerialer, kombinert med en deponiavgift som var differensiert etter avfallstype. Dette har gitt insentiver til å velge materialgjenvunnede materialer fremfor å utvinne nye, primære ressurser og til å unngå å sende gamle materialer til deponi.

Söderholm (2011) understreker imidlertid at det er kombinasjonen av en skatt på primærråvarer og en deponiavgift som har ført til den ønskede effekten om økt bruk av gjenvunnede materialer. Söderholm konkluderer med at skatten på uttak og import av primære råvarer isolert sett gir beskjeden effekt på økt bruk av gjenvunnende materialer, og at den er én av flere faktorer som påvirker bruken av primære råvarer. I Danmark har man i tillegg hatt et separat krav til innsamling av bygg- og anleggsavfall. Med mindre andre virkemidler bidrar til å øke tilbudet av gjenvunnede materialer, vil avgiften, ifølge Søderholm, neppe i seg selv øke bruken av gjenvunnede materialer.

Også OECD (2024) påpeker at internasjonale erfaringer viser at skattlegging av byggevarer er mest effektive når de implementeres i kombinasjon med andre tiltak som øker etterspørselen etter og tilgangen på materialgjenvunnede materialer. OECD nevner deponiavgift, innblandingskrav samt forbedret tilsyn av avfall og kontrollsystemer som eksempler på slike støttetiltak.

Avfallsmengdene må reduseres og ombruk og materialgjenvinning må øke. Dette er viktig for å oppnå målet i EØS og krav i TEK17 om at 70 prosent av ikke-farlig avfall skal leveres til ombruk eller materialgjenvinning, Et mål Norge ikke oppfyller i dag. En særavgift på primære råstoff som sand, grus og pukk mv, i kombinasjon med en deponiavgift på avfall, vil bidra til å redusere avfallsmengden og komme nærmere målet om materialgjenvinning og ombruk.

Ekspertgruppen anbefaler at:

• Det innføres en særavgift på primære råstoff som sand, grus og pukk mv. Avgiften skal stimulere til økt materialgjenvinning og bruk av gjenvunnede materialer i bygg- og anleggsprosjekter. Den kombineres med en avgift på deponering av avfall, som foreslått i kapittel 15.

13.5.6 Arealforvaltning

Det tverrfaglige prosjektet EVAPLAN foretok i 2014–2019 en grundig evaluering av forvaltningen av plan- og bygningsloven (Stokstad mfl., 2020). Det ble her identifisert forbedringspunkter for bedre ivaretakelse av klima- og miljøhensyn i den samlede arealforvaltningen i Norge. Miljødirektoratet vurderte i 2022 i samarbeid med Riksantikvaren funnene i EVAPLAN, og pekte på forhold som bør prioriteres for å styrke arealforvaltningen gjennom plan- og bygningsloven på flere felt, herunder:

• Gjennomgå lovgivningen med sikte på å styrke klima- og miljøhensyn i planleggingen.
• Styrke nasjonale forventninger og statlige planretningslinjer med tydeligere føringer for kommunal, regional og statlig planlegging.
• Presisere hvordan «lokalt selvstyre» skal vektes mot nasjonale og vesentlige regionale klima- og miljøhensyn i innsigelsessaker.
• Sterkere føringer for bruk av regional planlegging for å ivareta klima- og miljøhensyn.

Direktoratene påpekte imidlertid også at det har skjedd forbedringer knyttet til utvikling av bedre kunnskapsgrunnlag og bedre metoder for å vurdere konsekvensene av arealendringer siden 2018. Det er satset på økologiske grunnkart med økte ressurser til metodeutvikling og kartlegging, samt publisering av portalen Økologiske grunnkart i desember 2020.

Ifølge Naturrisikoutvalget kan endrede rammebetingelser for areal- og materialbruk gi nye løsninger og forretningsmodeller som i større grad reduserer arealfotavtrykket, og som i sum kan ha mindre påvirkning på natur og klima gjennom bygging og drift.

Vurderinger

Utfordringene knyttet til dagens og framtidig forventede tap av areal er alvorlige og krever rask gjennomføring av endringer i den samlede arealforvaltningen i Norge. Gjennom prosjektet EVAPLAN og de to direktoratenes vurderinger av dette foreligger det et bredt og dypt kunnskapsgrunnlag for en nødvendig revisjon og gjennomgang av arealforvaltningen i Norge.

Ekspertgruppen anbefaler at:

• Plan- og bygningsloven gjennomgås med sikte på å styrke klima- og miljøhensyn i arealplanleggingen. De nasjonale forventningene og de statlige planretningslinjene styrkes for å i større grad sikre klima- og miljøhensyn. Det utvikles sterkere føringer for den regionale planleggingen for bedre å ivareta klima- og miljøhensyn i arealforvaltningen. Det gjøres en presisering av hvordan lokalt selvstyre skal vektes mot nasjonale og vesentlige regionale klima- og miljøhensyn i innsigelsessaker.

13.5.7 Konsekvensutredninger av nye inngrep

Forskrift om konsekvensutredninger (KU-forskriften), gitt i medhold av plan- og bygningsloven, har til formål å sikre at det foreligger tilstrekkelig kunnskap om konsekvenser av planer eller tiltak for miljø og samfunn. Dette er et viktig virkemiddel for å nå nasjonale og internasjonale mål om å redusere klimagassutslipp og tap av naturmangfold. Miljø- og samfunnshensyn skal vurderes så tidlig som mulig i beslutningsprosessene. Gode, etterprøvbare og åpne konsekvensutredninger av foreslått utbygging er et viktig virkemiddel for å nå nasjonale og internasjonale miljømål.

KU-forskriften innebærer ikke forbud mot nedbygging eller mot å ødelegge eller redusere arealer som har stor verdi for ivaretakelse av miljøhensyn, men har til formål å sikre at konsekvensene av utbyggingsforslag blir synlige. Dette blant annet slik at beslutningstaker har et tilstrekkelig godt kunnskapsgrunnlag for å avveie ulike samfunnsinteresser som blir berørt av tiltaket. Forskriften skal også sikre at alternativer og avbøtende tiltak utredes, slik at beslutningstakerne har mulighet til å unngå eller begrense skade på miljøet og veie konsekvensene opp mot nytten ved det aktuelle tiltaket.

Det norske systemet for konsekvensutredninger etter KU-forskriften skal gjennom forpliktelsene i EØS-avtalen også være i samsvar med EUs to direktiver om «Environmental Impact Assessment» (EIA) 135 og «Strategic Environmental Assessment» (SEA) 136 .

Miljødirektoratet ga innspill til Klima- og miljødepartementet 1. oktober 2024 om behovet for endringer i KU-forskriften. Her påpekes blant annet behov for bedre kvalitet og kontroll på konsekvensutredningene og mer uavhengige konsekvensutredninger knyttet til beslutninger om endret arealbruk knyttet til nye tiltak og planer. Miljødirektoratet har samtidig fremsatt forslag til konkrete endringer i forskriften. Det overordnete målet med forslaget til forskriftsendringene er å sikre bedre samsvar med EIA- og SEA-direktivene, bedre og mer objektive utredninger, og tilstrekkelig kunnskap om miljøkonsekvenser av planer og prosjekter. Direktoratet foreslår en rekke endringer for å sikre at disse forholdene bedres. To viktige endringer som foreslås er å utvide kravet om plan- eller utredningsprogram, slik at det gjelder for alle planer og tiltak/prosjekter som er omfattet av forskriften, samt å innføre mulighet til å kreve uavhengig kontroll av konsekvensutredninger. Videre foreslås nye bestemmelser med krav til å vurdere konsekvenser av dagens arealbruk i kommuneplanens arealdel, krav til arealregnskap, krav til dokumentasjon på relevant kompetanse, samt utvidet krav til medvirkning fra relevante regionale myndigheter.

Vurderinger

Miljødirektoratets forslag til endringer i dagens KU-forskrift, som omtalt over bør følges opp på egnet måte. Forslagene vil gi endringer som vil bidra til å sikre bedre kvalitet på kunnskapsgrunnlaget før beslutning om tillatelse til nye inngrep, samt gi nødvendig etterprøvbarhet og kontroll av konsekvensutredningene. Disse endringene vil kunne ha klare positive virkninger for miljø og samfunn, gi bedre kunnskap om konsekvenser for klima og miljø, men også øke tilliten til dagens KU-system generelt. Dette vil igjen bidra til bedre beslutninger og redusere klimagassutslipp og tap av naturmangfold.

Sammen med forslagene til tiltak for bedre arealforvaltning, som omtalt i delkapittel 13.5.6, vil endringene i KU-forskriften innebære en positiv systemforbedring og gi grunnlag for bedre vurderinger og beslutninger for nye inngrep og ny bruk av areal i Norge. Dette vil igjen innebære at Norge beveger seg i retning av å ta mer hensyn til effekter for klima og natur.

Ekspertgruppen anbefaler at:

• Miljødirektoratets forslag til endringer i dagens «Forskrift om konsekvensutredninger» (KU-forskriften) følges opp. Dette innebærer blant annet å:
• Innføre utvidet krav om plan- eller utredningsprogram slik at dette gjelder for alle planer og tiltak/prosjekter som er omfattet av forskriften, samt mulighet til å kreve uavhengig kontroll av konsekvensutredninger.
• Etablere nye bestemmelser med krav om å vurdere konsekvenser av dagens arealbruk i kommuneplanens arealdel, krav til arealregnskap, krav til dokumentasjon på relevant kompetanse, samt utvidet krav til medvirkning fra relevante regionale myndigheter.

13.5.8 Forvaltning av overskuddsmasser

I 2021 leverte Miljødirektoratet med flere (2021), en tversektoriell rapport om disponering av jord og stein som ikke er forurenset.

I rapporten identifiseres flere forhold som gjør at håndtering av overskuddsmasser verken er effektiv eller sikrer at forvaltningen av disse ressursene skjer på en god måte. Rapporten peker blant annet på at regelverk og saksbehandling er uoversiktlig og lite samordnet og at det er ingen helhetlig forvaltning av mineralressursene. Videre at det i mange tilfeller mangler egnede mottaksanlegg og arealkonfliktene knyttet til massehåndtering kan være store, at ressursutnyttelsen av massene kan bli bedre og at det mangler oversikt over tilgjengelige overskuddsmasser. Direktoratene vurderer også at eksisterende kontraktsformer og anskaffelser legger for lite til rette for en ressursøkonomisk håndtering av massene. Ifølge rapporten er det grunn til å tro at mye av overskuddsmassene deponeres, til tross for at mye av overskuddsmassene kunne blitt gjenvunnet som blant annet byggeråstoff og fyllmasse. Samtidig som rene overskuddsmasser kasseres, blir det utvunnet og omsatt stadig mer mineralsk byggeråstoff fra pukkverk og grustak. I bynære områder med mye utbygging, kan gode ressurser til utvinning av nytt mineralsk byggeråstoff stå i fare for å tømmes.

Direktoratsgruppen anbefaler i rapporten til sammen 27 ulike tiltak for å sikre en bedre forvaltning av overskuddsmasser som jord og stein som ikke er forurenset. En oversikt over disse tiltakene er gjengitt i vedlegg til denne rapporten. Ingen av forslagene direktoratsgruppen la frem er ferdig utredet, og det understrekes i rapporten at det videre arbeidet bør vurderinger av samfunnsøkonomiske konsekvenser inngå der dette er naturlig.

Vurderinger for bedre disponering av jord og stein som ikke er forurenset

Bærekraftig håndtering av overskuddsmasser er viktig fordi det inngår i en sirkulær økonomi og kan redusere behovet for uttak av nye masser. Direktoratenes felles arbeid, som omtalt ovenfor, utgjør et godt kunnskapsgrunnlag for myndighetenes videre vurdering av nye tiltak og ny virkemiddelbruk for å sikre bedre forvaltning av masser som jord og stein som ikke er forurenset. De ikke-prissatte kostnadene forbundet med mellomlagring, utfylling og deponering av overskuddsmasser kan i mange tilfeller utgjøre store samfunnsmessige kostnader som ekspertgruppen vurderer at det er viktig å hensynta på en bedre måte enn i dag.

Forslagene fra direktoratsgruppen bør følges opp på egnet måte. Oppsummert inneholder forslagene: forbedringer i eksisterende regelverk og saksbehandling, tiltak som skal sikre bedre løsninger for håndtering av overskuddsmasser samt øke ressursutnyttelsen og legge bedre til rette for markedsmessige løsninger. Massehåndtering må inngå i en tidlig fase i all planlegging av arealer. Dette vil gi tidligere avklaringer om hvordan ressursene kan utnyttes best mulig, mulig konfliktfylt arealbruk og andre risikoer ved håndtering av overskuddsmasser i kommende prosjekter. Det bør også etableres bedre statistikk over massene som tas ut, digitalisert oversikt for kjøp og salg og kartlegging og beskrivelse av miljøkonsekvenser ved uttak og håndtering.

Vurderinger for bedre disponering av jord og stein som er lett forurenset

De siste ti årene har flere norske aktører etablert anlegg til rensing av lett forurensede jordmasser som tidligere har gått til deponi. Slike anlegg bidrar til å gjenvinne sand, grus og pukk og reduserer dermed uttak av naturlig råvare som brukes som tilslagsmateriale til betong og asfalt eller som fyll- og dreneringsmasser i forbindelse med veibygging. Dermed bidrar rensing til mindre uttak av naturlig stein, pukk og sand og til mindre sluttdeponering. Produksjon av gjenvunnet sand, grus og pukk er dyrere enn uttak av primær råmateriale og er også mindre lønnsomt enn deponering av masser.

Som omtalt i kapittel 13.5.5 og 15.5.2, anbefaler ekspertgruppen at det innføres en særavgift på primære råstoff som sand, grus og pukk mv. og en avgift på deponering av avfall. Disse skal stimulere til økt materialgjenvinning og bruk av gjenvunnede materialer i bygg- og anleggsprosjekter. Disse vil også bidra til økt materialgjenvinning av lett forurensete masser.

Ekspertgruppen anbefaler at:

• Forslagene i rapporten «Tverrsektorielt prosjekt om disponering av jord og stein som ikke er forurenset» følges opp.
• Innmeldingsplikt for lett forurensede masser innføres for å unngå at slike masser havner på uregulerte massetipper eller brukes til utfyllingsformål.

13.5.9 Naturavgift

Arealbruksendringer er en hovedårsak til naturtap. Naturavgift er et mulig virkemiddel som kan begrense nedbygging av natur (arealbruksendringer). Naturavgift vil være et virkemiddel rettet direkte mot de grunnleggende miljøproblemene ved arealbruksendringer. En naturavgift vil øke kostnaden ved nye naturinngrep, og dermed gi et insitament til å utnytte eksisterende naturinngrep bedre, for eksempel ved å holde råvarer i omløp.

Naturavgift som miljøpolitisk virkemiddel er påpekt i en rekke tidligere utredninger. Klimautvalget skriver at «En naturavgift, hvor den som bygger ned natur må betale en avgift i en eller annen form, har vært utredet flere ganger. Blant annet har Grønn skattekommisjon, Miljødirektoratets rapport om et faktagrunnlag for vurdering av avgift på klimagassutslipp fra nedbygging av arealer (2021), og senest Skatteutvalget sett på dette.» Det vises til disse rapportene for en nærmere beskrivelse av naturavgift. En naturavgift bygger prinsipielt på at det er samfunnet som helhet, og andre aktører enn utbygger, som bærer kostnadene ved nedbygging av natur. At det i praksis er gratis å bygge ned natur, fører derfor til at mer natur bygges ned enn det som er gunstig for samfunnet under ett. Formålet med en avgift vil være å synliggjøre kostnaden av nedbygging, ved å inkludere disse «usynlige» miljømessige kostnadene forbundet med nedbyggingen. En naturavgift må gjøre det mindre lønnsomt å bygge ned natur, og mer lønnsomt å spille på lag med naturen.

Uten at det settes en egen pris på naturen i form av for eksempel en naturavgift, er det i dag billigere å bygge ut såkalt grønt areal – natur eller jordbruksarealer – enn grått areal, det vil si areal som allerede er bygget ut. Billigst er det å bygge på jordbruksareal fordi det allerede er tilrettelagt, mens det dyreste er å bygge på areal som er utbygd fordi det da vil oppstå kostnader ved å rive og fjerne eksisterende bygg og infrastruktur (Ursin, 2024). En tilstrekkelig høy naturavgift vil kunne endre disse insentivene. Avgiften vil kunne settes på et slikt nivå at det ville det være mer lønnsomt å bygge nytt på grå arealer, og mindre lønnsomt å bygge ned natur.

Prising av arealbruk gjennom en naturavgift kan by på flere verdsettingsutfordringer. Et eksempel er forskjeller i verdi mellom ulike arealkategorier. Et annet er hvordan verdsette uberørt natur i forhold til mer utbyggede arealer. Grønn skattekommisjon foreslo at man kunne starte med en avgift som var knyttet til klimagassutslipp ved nedbygging av et bestemt område. Det finnes i dag detaljerte kart over ulike naturtyper.

Selv om det er viktig å sette en pris på arealbruksendringer i form av en naturavgift, kan en naturavgift ikke stå alene. Det skal ikke være mulig å kunne kjøpe seg fri. Det må i tillegg avgrenses hvor det skal være, og hvor det ikke skal være lov å bygge ned natur. Dette må løses gjennom arealplanlegging.

Skatteutvalget anbefalte en naturavgift med formål å motvirke forringelse av naturens evne til å produsere økosystemtjenester. Utvalget påpekte at en arealavgift med formål å redusere tap av biologisk mangfold vil ha klare likhetstrekk med en avgift på utslipp av klimagasser fra omdisponering av arealer, særlig når det kommer til å definere et avgiftsgrunnlag og avgiftssubjekt. Utvalget anbefalte at det i første omgang arbeides videre med utredning av en klimaavgift på utslipp fra omdisponering av areal. Stiliserte eksempler på slike beregninger er presentert i Aslaksen mfl. (2023).

FN vedtok i 2021 et internasjonalt statistisk rammeverk med standarder og prinsipper for utvikling av et økosystemregnskap (ecosystem accounting), kalt naturregnskap i norsk sammenheng. 137 Miljødirektoratet og Statistisk sentralbyrå har fått i oppdrag fra Klima- og miljødepartementet å utvikle et slikt naturregnskap for Norge. 138 Det første som vil stå ferdig er et arealregnskap som kan danne grunnlag for utforming av en naturavgift.

En naturavgift reiser også spørsmål om forholdet mellom en naturavgift og plan- og bygningsloven og annet regelverk som regulerer arealbruk. Etter gjeldende regelverk skal miljøkonsekvenser vurderes og hensyntas når naturinngrep planlegges og det vurderes om det skal gis tillatelse til naturinngrep. Innføring av en naturavgift som priser klima-, miljø- og naturkonsekvenser ved ulike naturinngrep vil innebære behov for å vurdere endringer knyttet til konsekvensutredninger i regelverket.

Vurderinger

Ekspertgruppen støtter anbefalingen fra tidligere utvalg og formulert slik av Naturrisikoutvalget: «Det bør innføres et system der den som nyter godt av å bygge ned natur, skal betale for det.» Et viktig formål er å bidra til at nedbygging i større grad skjer på arealer som ikke er natur og sikre at sirkulære prosesser i naturen består. En naturavgift på nedbygging av natur vil ikke alene sikre en bærekraftig arealpolitikk i Norge, men sammen med reguleringer i plan- og bygningsloven vil det bidra til en forvaltning av arealene som er mer i tråd med å nå målene knyttet til klima og natur i arealbruken og en sirkulær økonomi.

Ekspertgruppen er klar over de mange utfordringene utformingen av en slik avgift kan ha, men mener at det er viktig å starte på en implementering av en slik avgift og foreslår å starte med beregning av verdien av klimagassutslipp fra arealbruksendringer som også foreslått av Stavins (2020). Nye grunnkartdata 139 som viser typer areal i Norge inngår i utarbeidelsen av arealregnskapet, som er en del av prosjektet om naturregnskap i Miljødirektoratet og Statistisk sentralbyrå. Miljødirektoratet har utarbeidet en kalkulator som beregner klimagassutslipp ved arealendringer til bruk ved konsekvensutredninger. 140 Sammen vil dette gi et grunnlag for å beregne en klimabasert arealavgift som illustrert i Aslaksen mfl. (2023). Arbeidet med naturregnskap vil gi nye detaljer om økosystemtjenester som arealene yter og kan gi ytterligere bidrag og kunnskap til beregningene av en naturavgift.

Ekspertgruppen anbefaler at:

• Det innføres en naturavgift som tidligere er foreslått av Grønn skattekommisjon og Skatteutvalget.

13.5.10 Dokumentavgiften

Som omtalt i 13.3, skal det ved omsetning av renoverte bygg betales dokumentavgift med 2,5 prosent av kjøpesummen for eiendommen med påstående bygg, eventuelt for den enkelte seksjonen. For nybygg betales lavere dokumentavgift for seksjoner, og kun avgift av tomteverdien ved nybygg. Særreglene for nybygg bidrar til avgiftsmessig likhet mellom det å kjøpe nybygg fra en eiendomsutvikler og det å selv føre opp nybygg på egen tomt.

Avgiftsmessig likebehandling av nybygg og renoverte bygg kan oppnås på flere måter. For det første kan dokumentavgiften avvikles, jamfør Skatteutvalgets flertall. For det andre kan særregelen for nybygg utvides til å omfatte renoverte bygg. I så fall krever dette bestemmelser om hva som er en tilstrekkelig «renovering» til at bygget skal falle inn under regelen, noe som kan reise avgrensningsproblemer. For det tredje kan særregelen for nybygg avvikles. Da vil nybygg (inkl. bygg under oppføring) ilegges dokumentavgift på 2,5 prosent av salgsverdien for eiendommen/seksjonen.

Å fjerne særregelen for nybygg vil bidra til avgiftsmessig likebehandling av nybygg og renoverte bygg, og dermed fjerne eksisterende insentiver til å rive og bygge nytt fremfor å renovere. Det vil også bidra til et enklere regelverk, siden salgsverdien skal legges til grunn for dokumentavgiften, også for nybygg.

Vurderinger

Nybygg og renoverte bygg bør likebehandles i dokumentavgiften, slik at dokumentavgiften ikke skaper sterkere insentiver for å bygge nytt fremfor å renovere eksisterende bygg.

Ekspertgruppen anbefaler at:

• Nybygg og renoverte bygg likebehandles når det gjelder dokumentavgiften, ved at særordningen for nybygg avvikles.

13.5.11 Standarder for sirkularitet i bygg og anlegg

Det henvises til kapittel 5 og 8 og delkapittel 13.3 for omtale av standarder. Standarder kan bidra til at aktører i BAE-næringen er enige om og velger riktige sirkulære løsninger.

Vurderinger

Standardene fra CEN innen sirkulært byggeri er ment for alle aktører i verdinettverket som er en del av byggesektoren. Standardverket vil kunne bidra til mer sirkularitet ved å definere sirkulære byggevarer og prosesser, samt sirkulær byggforvaltning og drift. Standardene vil bidra til at sirkulært byggeri blir enklere og at den økonomiske risikoen ved å ta sirkulære valg reduseres for byggherrer og byggbrukere. Som omtalt i kapittel 5 er standarder først og fremst frivillige og bransjen selv må bli enige om standarder. Myndighetene kan vurdere standarder som et virkemiddel for å følge opp konkrete krav av regelverk, for eksempel ved implementering av revidert byggevareforordning.

Kontraktsstandarder har stor betydning innenfor bygg- og anleggsområdet, ved å regulere funksjonsfordelingen i entrepriseprosjekter på en balansert og objektiv måte. Totalentrepriser reguleres av NS 8407, og legger både prosjekterings- og utførelsesrisikoen på entreprenøren. Kontraktsmodeller som legger større vekt på samspill mellom byggherre og entreprenør blant annet ved å trekke entreprenøren tidlig inn i prosjekteringen (såkalte «samspillsentrepriser»), er etter det ekspertgruppen kjenner til, ikke regulert i kontraktsstandarder.

14 Bioressurser

Sammendrag

Bakgrunn

Bioøkonomien er basert på produksjon og foredling av fornybare biologiske ressurser til blant annet mat, fôr, kjemikalier, byggevarer og bioenergi. Etter endt bruk kan produktene tilbakeføres til naturen, og dermed bidra til at naturen regenereres, eller til produksjon av nye fornybare materialer.

Utnyttelsen av bioressurser i norsk økonomi har også negative eksterne virkninger, og kan bli mer sirkulær. Sektoren har flere klimagassutslipp som i liten grad er regulert og den påvirker en rekke ulike typer natur negativt. Sektoren har også restressurser som kunne ha blitt gjenvunnet og utnyttet videre i kretsløpet, men som i dag blir behandlet som avfall og slippes ut i naturen. Disse utslippene fører i noen sammenhenger til forurensning.

Matsvinn innebærer sløsing med ressurser og bidrar til klimagassutslipp. Matsvinn oppstår i alle ledd i verdikjeden, inkludert i forbrukerleddet. Norge har et mål om å halvere matsvinnet innen 2030, sammenlignet med 2015. Delmålet om 15 prosent reduksjon i 2020 ble ikke nådd. Matsvinnutvalget har utredet tiltak og virkemidler som skal sørge for at målet om halvering av matsvinnet i Norge nås innen 2030.

Vurderinger

Det store volumet av fosfor og nitrogen fra husdyrgjødsel og fiskeslam som i dag slippes ut i naturen i Norge, har en mulig verdi i andre verdikjeder. En årsak til at restråstoff ikke i større grad utnyttes, er utilstrekkelig regulering og prising av samfunnsøkonomiske kostnader i bionæringenes verdikjeder. Virkemidler som i større grad stiller markedsaktørene overfor disse kostnadene, vil gi insentiver til å bedre utnyttelsen av restråstoff og stimulere markedene og teknologiutvikling innen produksjon av produkter som baserer seg på gjenvunnede råvarer.

Strenge krav til behandling av restråstoff (knyttet til å fjerne smittefare) og manglende oversikt over hvor, når og med hvilken kvalitet ulike typer restråstoff oppstår, er også sentrale barrierer for økt utnyttelse. En gjennomgang av gjeldende regelverk og en koordinert innsats for å bedre deling av informasjon om restråstoff er blant tiltakene som bør vurderes.

Norske villfiskbestander trues av utbredelse av lakselus og innkryssing av oppdrettsfisk. Dagens regulering av havbruket innebærer en for stor negativ påvirkning på villfiskstammer, og ekspertgruppen viser til vurderingene til Havbruksutvalget på dette området. Det store volumet av fosfor og nitrogen som i dag slippes ut i sjøen fra havbruket representerer både en ikke-utnyttet ressurs og en potensiell negativ ekstern virkning ved at disse utslippene også kan påvirke sjøbunnen, om utslippene er tilstrekkelig store og konsentrerte. En avgift på utslipp av fosfor og nitrogen, kombinert med en refusjon for oppsamlet slam, vil stimulere eiere av akvakulturanlegg til en økt oppsamling av næringsrikt restråstoff (slam).

Jordbruket står for nesten ti prosent av norske klimagassutslipp, og disse utslippene er i liten grad regulert i dag. I tillegg fører bruk av mineralgjødsel til utslipp av nitrogen og fosfor som bidrar til overgjødsling og gjengroing, og disse utslippene er heller ikke tilstrekkelig regulert. En omlegging av dagens produksjonsstøtte i en mer klimavennlig retning, prising av metanutslipp fra husdyrproduksjon og gjødsel, og prising av nitrogeninnholdet og fosfor i mineralgjødsel, vil bidra til at jordbruket i større grad stilles overfor de eksterne kostnadene næringen påfører samfunnet.

Virkemidler for å redusere barrierer for sirkularitet: Ekspertgruppen anbefaler at:

• Det etableres en nasjonal ressursoversikt over restprodukter og sidestrømmer fra bionæringene. Oversikten må inneholde informasjon om den kjemiske og fysiske sammensetningen i restråstoffraksjoner, samt eventuelt innhold av miljø- og helsefarlige forbindelser. Det henvises til omtale og anbefaling om industriell symbiose i kapittel 8.
• Det vurderes om dagens forskrift om merking og omsetning av fôrvarer og animaliebiproduktforskriften skaper unødige barrierer for bruk av biologisk avfall fra hav- og landbruk.

Virkemidler for å redusere naturpåvirkning: Ekspertgruppen anbefaler at:

• Vurderingene og anbefalingene til Havbruksutvalget knyttet til å redusere havbruksnæringens bidrag til spredning av lakselus, følges opp.
• Det innføres et omsetningskrav for resirkulert fosfor i gjødselvarer overfor gjødselforhandlere for å fremme bruken av resirkulert fosfor på bekostning av primærfosfor utvunnet fra fosfatstein.

Virkemidler for å redusere forurensning: Ekspertgruppen anbefaler at:

• Det innføres en avgift på utslipp av fosfor og nitrogen i havbruket, der avgiftsgrunnlaget avkortes mot dokumentert oppsamlet mengde fosfor og nitrogen. Fiskeslam er en lite utnyttet ressurs, og utslipp av fosfor og nitrogen fra havbruket er en forurensningskilde. Avgiften bør kombineres med tiltak rettet mot teknologiutvikling innen oppsamling og utnyttelse av fiskeslam.
• Det innføres en avgift på fosfor- og nitrogeninnholdet i mineralgjødsel i tråd med anbefalingene fra Grønn skattekommisjon. Formålet er å prise de eksterne kostnadene knyttet til overgjødsling og gjengroing som kan tilskrives bruk av mineralgjødsel.

Virkemidler for å redusere klimapåvirkning: Ekspertgruppen anbefaler at:

• Produksjonsstøtten i landbrukspolitikken omlegges i en mer klimavennlig retning, i tråd med anbefalingene fra Skatteutvalget og Grønn skattekommisjon.
• Det innføres et ekstra ledd i den foreslåtte avgiften på fosfor- og nitrogeninnholdet i mineralgjødsel for å prise klimagasseffekten som følger av at tilførsel av nitrogen i jordsmonnet ved bruk av mineralgjødsel fører til økt utslipp av lystgass i atmosfæren, i tråd med anbefalingene fra Grønn skattekommisjon og Skatteutvalget.
• Det utredes en avgift på utslipp av klimagasser (metangasser) fra husdyrproduksjon i norsk landbruk etter modell fra Danmark.

Virkemidler for å redusere matsvinn: Ekspertgruppen anbefaler at:

• Matsvinnutvalgets anbefalinger om mer forpliktende krav for å redusere matsvinn i Norge følges opp. Når det gjelder matsvinn i husholdninger, som står for en stor andel av det totale matsvinnet, anbefaler ekspertgruppen at det iverksettes flere informative tiltak rettet mot forbrukerne for å redusere dette.

14.1 Innledning

14.1.1 Om bioressurser

Norge har betydelige biomasseressurser i skog, landarealer og hav, samt rik tilgang på rent vann og ren energi. Bioøkonomien er basert på verdiskaping gjennom produksjon og foredling av fornybare biologiske ressurser til for eksempel mat, fôr, kjemikalier, trefiber, materialer og bioenergi, som etter endt bruk kan tilbakeføres til naturen og dermed bidra til at naturen regenereres, og til produksjon av nye fornybare materialer.

Bioøkonomien og den sirkulære økonomien er tett knyttet sammen. I kapittel 3 presenteres det såkalte sommerfugldiagrammet utviklet av Ellen McArthur Foundation til å illustrere et biologisk og et teknisk materialkretsløp. I likhet med den tekniske delen av den sirkulære økonomien er det biologiske kretsløpet basert på prinsippene om å unngå avfall og forurensning, og sirkulere produkter og materialer så lenge som mulig. Biologiske ressurser er en del av naturens eget karbonkretsløp og er dermed sirkulære i seg selv. CO ₂ som slippes ut ved forbrenning av bioressurser og nedbryting av biologisk materiale , tas opp igjen og lagres i planter og dyr.

Det utvikles stadig nye og bedre teknologier for å utnytte biologiske ressurser mer effektivt, og til å produsere nye produkter. Utnyttelsen må også sees i lys av målet om selvforsyning (Meld. St. 11 (2023–2024)) og prinsippet om at befolkningens grunnleggende behov for mat kommer først (Bioøkonomistrategien, 2016). De biologiske ressursene er fornybare, men likevel begrensede. Konkurransen om bioressursene må derfor ventes å øke i takt med utfasingen av fossilt karbon.

Bioressursene spiller to viktige roller i overgangen til en mer sirkulær og bærekraftig økonomi. For det første kan bioressursene utnyttes godt i sirkulære kretsløp. En økt utnyttelse av restråstoffer og sidestrømmer kan for eksempel gi oss flere produkter som helseprodukter, mat, gjødsel og fôr, i tillegg til fornybar energi.

For det andre kan bioressursene erstatte eller redusere bruken av materialer med større klima- og miljøbelastning som plast, glass, betong og stein. En viktig forutsetning er at biologiske restråstoffer og avfallsprodukter ikke inneholder smittestoffer, miljøgifter og andre stoffer som gir helse- eller miljøskade. Produksjon av fornybare bioressurser og utnyttelse av restråstoff må skje på en bærekraftig måte som påvirker økosystemer på land og vann i minst mulig grad.

Biomasse fra jordbruk, skog og hav gir grunnlag for industrielle produkter, mat og energi. Fornybare ressurser kan erstatte fossile ressurser, og fremtidig produksjon og forbruk må baseres på høy grad av utnyttelse av disse. Et spekter av forbruksvarer og energibærere som i dag dekkes av fossile ressurser og bruk av matproduserende arealer, kan erstattes med produkter basert på biomasse, inkludert skog. Fornybare ressurser vil ha en positiv klimavirkning dersom de virker som substitutt for fossile ressurser.

Samarbeid mellom blå og grønn sektor, henholdsvis havbruk og fiskeri, og landbruket, gir mulighet for synergi. Graden av modenhet, og hva som kreves for å realisere slike nye tverrsektorielle verdikjeder, varierer. Proteiner, karbohydrater, fettstoffer, fibre og andre bestanddeler som tidligere ble avfall eller energigjenvunnet, kan benyttes til produksjon av nye produkter og til produksjon av energibærere som biodrivstoff og biogass. Bioraffinering og bioprosessering fører til stor verdiøkning fra råstoff til sluttprodukt. Med nye metoder som algeproduksjon, insektproduksjon og dyrking av marine organismer kan matavfall og restråstoff være dyrkingsmedium for å produsere bærekraftige ingredienser til fôr og eventuelt mat. En slik bruk kan øke verdien av sekundære råstoffer og supplere utnyttelse av biologisk avfall til biogass og kompost. For treindustrien opprettes nye områder der biobaserte materialer kan erstatte dagens fossile byggematerialer. Når man klarer å forlenge levetiden av fornybare ressurser som i sin vekstfase har tatt opp CO ₂ fra atmosfæren, bidrar dette også til karbonlagring og til reduksjon av klimagassutslipp.

Skognæringen er en betydelig produsent av bioressurser i Norge. Det er viktig at biprodukter fra skognæringen ikke ender som avfall, men inngår i andre deler av den samme, eller andre, verdikjeder. For eksempel er flis fra sagbrukene allerede en viktig råvarekilde for treforedlingsindustrien. Slik næringen drives i Norge i dag, har den mange sirkulære aktiviteter allerede, se boks 14.2.

Samtidig innebærer skogdrift en potensiell negativ påvirkning på naturmangfoldet. Om lag 60 prosent av de kjente artene i fastlands-Norge er knyttet til skog (Meld. St. 35 (2023–2024). Norsk rødliste for arter viser at 48 prosent av de truede artene i Norge lever i skog ( Artsdatabanken, 2021), og at 85 prosent av disse truede artene vurderes å være negativt påvirket av tidligere eller pågående arealendringer knyttet til skogbruk (Meld. St. 35 (2023–2024) .

Utnyttelse av bioressurser fra skog, jord, vann og hav har potensielt negative effekter på naturmangfoldet. Mulige virkemidler for å ta vare på naturmangfoldet er restaurering, økt vern og mer bærekraftig forvaltning av areal. Avveiningen mellom naturmangfold og utnyttelse av bioressurser gås ikke nærmere inn på i denne rapporten.

Utnyttelse av ressursene fra skog er kort omtalt i kapittelet om bygg-, anleggs- og eiendomsnæringen (kapittel 13), mens utnyttelsen av bioressurser fra jord- og havbruk diskuteres videre i dette kapittelet.

14.2 Hva er problemene i verdikjedene?

Den norske bioøkonomien – produksjonen av fornybare biologiske ressurser – har en rekke effekter på klimaet, naturen og miljøet. Næringene legger beslag på arealer og bidrar til utslipp av næringsstoffer og miljøgifter i Norge, og til klimagassutslipp. Biologiske ressurser som næringsstoffer på avveie bidrar til forurensning, noe som særlig er en utfordring fra jordbruket til vassdrag og rundt åpne oppdrettsanlegg, hvor forurensningen kan bidra til algeoppblomstring, forslamming og påvirke naturens resipienter på annen måte. Disse effektene varierer imidlertid mellom ulike deler av bioøkonomien.

I Norge blir rammevilkårene for produksjon, uttak og foredling av bioressursene lagt gjennom næringspolitikken for jord- og skogbruk, havbruk og fiskeri, med tilhørende klima- og miljøhensyn. Produksjonen av mat og bioressurser i Norge medfører samfunnsøkonomiske kostnader som i dag ikke prises eller reguleres tilstrekkelig. Manglende prising og regulering av disse effektene bidrar til at alternative kilder til råvarer, med lavere klima- og miljøbelastninger, blir mindre lønnsomme å anvende. For mange av produktene som kan utvikles og produseres basert på biologisk restråstoff, er det ikke etablert effektive forsyningskjeder eller markeder som sikrer tilgang på råstoff og avsetning av produkter.

Som nevnt i 14.1 avgrenser ekspertgruppen omtalen i dette kapittelet til enkelte problemstillinger knyttet til bioressurser innenfor landbruk og havbruk som også har sirkulære aspekter. Det store volumet av fosfor og nitrogen fra jordbruk og havbruk som i dag slippes ut i naturen i Norge, har en mulig verdi i andre verdikjeder. Potensialer og barrierer for slik sirkularitet omtales i 14.2.4.

14.2.1 Konsekvenser for natur

Havbrukets påvirkning på villfisk – både i form av genetiske endringer som følge av kryssing med rømt oppdrettsfisk og ved spredning av lakselus – reduserer bærekraften til villfiskbestander. Dette er negative naturpåvirkninger fra havbruket, og dermed en sirkulærøkonomisk utfordring.

Rømt oppdrettsfisk

Fra 2020 til 2024 ble det i gjennomsnitt registrert i underkant av 70 000 rømte oppdrettsfisk per år (Fiskeridirektoratet, 2025). Når oppdrettsfisk gyter med villfisk, fører dette til genetiske endringer i de ville fiskebestandene. I Norge er det for eksempel dokumentert eller indikert innkryssing i rundt to tredeler av 227 undersøkte villaksbestander (Havbruksutvalget, NOU 2023: 23). Havbruksutvalget (2023) refererer til undersøkelser som har funnet at det i nærmere 30 prosent av de undersøkte bestandene er dokumentert innkryssing av oppdrettslaks over 10 prosent. Innkryssing av rømt oppdrettsfisk kan forandre egenskapene til de ville bestandene og svekke artenes bærekraft, motstandsdyktighet og overlevelse (Havbruksutvalget, 2023).

Lakselus og spredning av sykdom

Siden oppdrett av laks og regnbueørret hovedsakelig skjer i åpne merder, kan parasitter som lakselus fritt spres mellom ulike oppdrettsanlegg, samt fra oppdrettsfisk til villfisk. Vitenskapelig råd for lakseforvaltning (VRL) har i flere år klassifisert lakselus som en av de største ikke-stabiliserte truslene mot villaks. Forekomst av lakselus vurderes årlig i de ulike produksjonsområdene for laks, ørret og regnbueørret. Det vurderes å være en høy risiko for at smitte av lakselus kan føre til en reduksjon av bestanden av både sjøørret og villaks i et flertall av landets tretten produksjonsområder (Grefsrud mfl., 2025).

Moldal mfl. (2025) finner at dødeligheten for utsatt fisk i 2024 var på rundt 15 prosent for både laks og regnbueørret – dette var noe lavere enn året før. Tidligere analyser av dødsårsaker til oppdrettsfisk har vist at lusebehandling er den enkeltfaktoren som i størst grad bidrar til dødelighet (Veterinærinstituttet, 2022).

14.2.2 Forurensing

Utslipp fra jordbruk, avløp og andre landbaserte kilder

Jordbruket, avløp og andre landbaserte kilder står årlig for utslipp av 48 000 tonn nitrogen og 2 600 tonn fosfor. Fosfor og nitrogen er sentralt for all matproduksjon, men er samtidig en forurensningskilde når de slippes ut i vassdrag og sjø. Næringsstoffutslipp i vassdrag og sjø bidrar til algevekst og økt biomasseproduksjon (eutrofiering). Hvis utslippet blir for stort i forhold til det lokalitetene tåler, vil vannkvaliteten bli redusert. Enkelte alger er også giftproduserende og kan dermed gjøre innsjøer og vassdrag uegnet som drikkevannskilde for mennesker og dyr.

Fosfor bidrar i størst grad til eutrofiering, men høy nitrogenbelastning er også en viktig faktor i en del innsjøer, spesielt i Innlandet og deler av den tidligere regionen Viken, Vestfold, Rogaland og Vestland (Solheim mfl., 2022). Avrenning av nitrogen fra jord- og skogbruket, men også fra avløp, har fått økt oppmerksomhet som kilde til forurensning av Oslofjorden.

Solheim mfl. (2022) påpeker at tilførselen av fosfor til norske vassdrag er en av de viktigste årsakene til at målene i vannforskriften ikke nås. Miljødirektoratet har tidligere beregnet at over halvparten av fosforet som benyttes som gjødsel i norsk landbruk ikke blir tatt opp av planter, men forblir lagret i jorden eller renner ut i vassdrag.

Havbrukets utslipp av partikulært organisk materiale

Bruken av åpne merder i havbruket medfører lokalt utslipp av organisk materiale i form av fekalier og uspist fôr, også betegnet som fiskeslam når dette samles opp til land. De mulige miljøeffektene av disse utslippene er i første rekke lokale – under merdene, og i umiddelbar nærhet til, anleggene. Risikoen for negativ lokal påvirkning er vurdert å være moderat i fem av landets 13 produksjonsområder, og det er i tillegg usikkerhet om hvor store utslipp av organisk materiale ulike typer habitater tåler (Grefsrud mfl., 2025). Noen typer fauna og habitater bruker svært lang tid på å reetablere seg og vokse, noe som tilsier en restriktiv regulering.

I tillegg til utslippene av nitrogen og fosfor fra det partikulære organiske materialet, slippes de samme stoffene også ut i sjøen i form av løste næringssalter. Utslippene av nitrogen- og fosforsalter kommer fra fiskens gjeller og urea og har til forskjell fra partikkelutslippene mindre lokal påvirkning på miljøet. Ifølge Grefsrud mfl. (2025) anses risikoen for at disse utslippene påvirker miljøtilstanden i norske kyststrøk å være lav i alle landets produksjonsområder.

Den lokale påvirkningen på bløtbunn skjer ved at nedbrytningen av organisk materiale fra akvakulturanleggene, enten ved bakterier eller dyr, forbruker oksygen. Dersom forbruket av oksygen er større enn tilførselen, oppstår det oksygenmangel i sedimentene og de blir oksygenfattige (anoksiske). Dette kan bidra til at dyresamfunnene på havbunnen endrer seg.

En videre vekst i havbruksaktiviteten, med dagens produksjonsmetoder, vil øke miljøpåvirkningen. Utslippene kan begrenses ved å hindre at organisk materiale når havbunnen. Dette gjøres ved enten å spre utslippene på et større område eller ved å samle opp det organiske materialet før det forsvinner ut av merdene. Det er utviklet ulike systemer som samler inn organisk avfall fra oppdrettsanlegg, men disse systemene er foreløpig ikke tatt i bruk i større skala (Grefsrud mfl., 2025).

14.2.3 Konsekvenser for klima

Jordbruket

Jordbruket står for betydelige klimagassutslipp i Norge. Statistikk fra SSB viser at 9,7 prosent (4,5 millioner tonn CO ₂ e) av Norges klimagassutslipp stammet fra jordbrukssektoren i 2023 (SSB, 2024). Jordbrukets klimagassutslipp er i hovedsak utslipp av metan (CH ₄ ) og lystgass (N ₂ O). Metanutslippet stammer fra drøvtyggeres fordøyelse med et utslipp på 2,3 millioner tonn CO ₂ -ekvivalenter. Lagring av husdyrgjødsel under anaerobe forhold er en kilde til metanutslipp, og dette utslippet er beregnet til rundt 0,3 millioner tonn CO ₂ -ekvivalenter. Tiltak som kan redusere metanutslippet fra husdyrgjødsel, er behandling i biogassanlegg.

De største kildene til lystgassutslipp fra jordbruket er nitrogen i husdyrgjødsel og mineralgjødsel (1,1 millioner tonn CO ₂ -ekvivalenter). Nitrogen i husdyrgjødsel og biogjødsel fra biogassanlegg er mindre utsatt for å bli omdannet til lystgass enn nitrogenet i mineralgjødsel, blant annet fordi der foreligger lettløselige nitrogenet bare som ammonium og ikke nitrat (NIBIO, 2020). Dette betyr at en erstatning av mineralgjødsel, som står for mer enn 95 prosent av gjødselbruken i Norge, med organiske gjødselvarer som inneholder resirkulert fosfor og nitrogen, trolig vil medføre en reduksjon i klimagassutslippene (Hergoualc’h mfl., 2019).

Havbruksnæringen

Havbruksnæringen har relativt lave klimagassutslipp i Norge, og oppdrettsfisk har også lave klimagassutslipp sammenlignet med andre kilder til matprotein. Norsk lakseproduksjon har et klimaavtrykk på nivå med europeisk kyllingproduksjon målt i utslipp av CO ₂ -ekvivalenter per kg spiselig produkt. Dette er lavere enn både storfe og sau. Det meste av klimagassutslippene som kan knyttes til havbruket kommer fra flytransport og fôrproduksjon i utlandet (Johansen mfl., 2022).

14.2.4 Potensial og barrierer for sirkularitet

Det store volumet av fosfor og nitrogen fra husdyrgjødsel og fiskeslam som i dag slippes ut i naturen i Norge, har en mulig verdi i andre verdikjeder. Nitrogen og fosfor, sammen med kalium, er de sentrale bestanddelene til plantevekst og kan anvendes som gjødsel eller jordforbedringsmidler. Andre mulige bruksområder er som råstoff til biogass og som innsatsfaktor i produksjon av laverestående organismer (for eksempel insekter, mikroalger og marine organismer) som i sin tur kan utnyttes til mat eller fôr. Manglende markeder, manglende kunnskap om hvor og når i ulike verdikjeder ressursene oppstår, samt barrierer i eksisterende regelverk, er blant hindrene for en økt utnyttelse av biologisk ressurser som i dag går til spille.

Utnyttelse av organisk fosfor og nitrogen til gjødselprodukter

Blytt mfl. (2017) har tidligere beregnet de totale fosforressursene i Norge til å være på i underkant av 30 000 tonn per år. Dette fordeler seg mellom husdyrgjødsel, fiskeslam og avløpsslam. Til sammenligning er det årlige norske forbruket av mineralgjødsel på oppunder 9 000 tonn, samtidig som det samlede gjødslingsbehovet for fosfor i Norge er under 6 000 tonn årlig. Dette betyr at de samlede fosforressursene i Norge langt overstiger gjødslingsbehovet, og at en bedre utnyttelse av fosforressursene fra husdyrgjødsel og fiske- og avløpsslam vil redusere behovet for å benytte mineralgjødsel, som inneholder fosfor fra gruveuttak av fosfatstein. 141

Det er ventet at tilgangen på fosfatstein, og dermed mineralgjødsel, vil svekkes i både volum og kvalitet i tiden fremover (Cordell mfl., 2009). Dette er også årsaken til at fosfor er oppført på EUs liste over kritiske råvarer (Forordning (EU) 2024/1252, 2024). Selv om det er omdiskutert om den globale tilgangen på fosfatstein til gjødselproduksjon utgjør en risiko for verdens matproduksjon i overskuelig fremtid (IFDC, 2010), er det dokumentert at de negative miljøpåvirkningene fra fosfatgruvevirksomhet øker i takt med at kvaliteten på reservene faller (Issaoui, 2022).

Lokale negative miljøkonsekvenser der utvinning skjer utenfor Norges grenser reflekteres imidlertid ikke nødvendigvis i de globale kunstgjødselprisene. Dersom dette i større grad ble gjort, ville prisene på fosfor steget. Dette ville bidratt til at innsamling, eventuell bearbeiding og utnyttelse av fosforkildene fra organiske kilder i Norge ble mer lønnsomt.

Det synes å være to hovedårsaker til at bruken av organisk gjødsel, basert på gjenvinning av organisk avfall, kun har et begrenset omfang i Norge. For det første er prisene på organisk gjødsel for lave til at det er lønnsomt å samle opp og bearbeide fosfor- og nitrogenholdig slam, matavfall og husdyrgjødsel, og produsere organiske gjødselprodukter.

For det andre kan enkelte næringsstoffer i organisk gjødsel, spesielt fosfor, være sterkt bundet og i liten grad tilgjengelige for plantene, for en del typer organisk gjødsel. Dette reduserer gjødselvirkningen av organisk gjødsel sammenlignet med kommersielle, syntetiske gjødselvarer som mineralgjødsel.

I sum medfører dette at organiske sidestrømmer enten må bearbeides for å kunne erstatte mineralgjødsel eller suppleres med mineralgjødsel som er godt tilpasset dagens matproduksjon, men som inneholder fosfatstein. Markedet for organiske gjødselprodukter, som inneholder resirkulert fosfor, er lite og begrenses i stor grad til aktører innen økologisk landbruk. Samlet sett utgjør organiske gjødselprodukter sannsynligvis mindre enn én prosent av omsatt mengde gjødsel i det regulerte gjødselmarkedet.

For fiskeslam er det også reguleringer som vanskeliggjør utnyttelsen av denne ressursen som gjødsel. Fiskeslam er ikke regulert på samme måte som husdyrgjødsel i henhold til gjødselvareregelverket. Dette medfører at det ikke kan brukes ubehandlet etter samme regler som ubehandlet husdyrgjødsel. Årsaken er at det er risiko for at ubehandlet fiskeslam kan bidra til spredning av fiskesykdommer.

Bruk av gjødsel, slam og matavfall til biogassproduksjon

En annen mulig bruk av gjødsel og slam er som innsatsfaktor i produksjon av biogass. Produksjonen av biogass i Norge var i 2020 om lag 0,6 TWh, noe som er langt lavere enn i våre naboland. Nivået utgjorde om lag 30 prosent av tilsvarende produksjon i Sverige (2,2 TWh) og 10 prosent av produksjonen i Danmark (5,8 TWh) (Miljødirektoratet, 2022).

Det teoretiske potensialet, som legger til grunn dagens råstoffbase og teknologi, er beregnet til å være 5,5 TWh – nesten åtte ganger så stort som dagens produksjonsnivåer (Lyng og Berntsen, 2023).

Ved utnyttelse av gjødsel, slam, halm og matavfall til biogassproduksjon produseres det gass med metaninnhold. Restproduktet er en biogjødsel som inneholder mikro- og makronæringsstoffer og organisk materiale som i sin tur kan benyttes i jordbruket som jordforbedringsmiddel, enten direkte eller etter avvanning. Biogjødselen som ikke utnyttes må avhendes (Aas, 2021).

Å bruke biogass som drivstoff framfor for eksempel diesel, vil gi mindre utslipp av klimagasser fordi biogass erstatter fossile energibærere. Dersom husdyrgjødsel blir brukt i produksjon av biogass, reduseres lagringstiden til gjødselen, og utslipp av metan og lystgass fra gjødsellager reduseres. På denne måten reduseres også klimagassutslippene fra husdyrgjødsel.

Bruk av husdyrgjødsel til biogassproduksjon kan også bidra til bedre foredling og utnyttelse av fosfor og nitrogen. Gjødselen kan leveres til kommersielle biogassanlegg eller behandles i småskala biogassanlegg på egen gård. Biogassproduksjon på gårdsanlegg utgjør foreløpig en svært liten andel av den totale biogassproduksjonen. Biogass fra gårdsanlegg blir i dag hovedsakelig brukt til å produsere strøm og varme til eget forbruk, og biogjødselen blir utnyttet som gjødsel.

En stor barriere for økt produksjon og bruk av biogass i Norge er svak bedriftsøkonomisk lønnsomhet (Miljødirektoratet, 2020). Én årsak til det høye kostnadsnivået er manglende skala i produksjonen. Markedet for biogass er, som tidligere beskrevet, lite. Dette gir seg utslag i at avfall i form av fiskeensilasje, fiskeslam og husholdningsavfall eksporteres til Norges naboland, og der inngår som innsatsfaktor i biogassproduksjon (Geitung mfl., 2023; Gill og Vaage, 2023). En annen årsak er at markedet for restproduktet fra biogassproduksjon, som kan benyttes som gjødsel, har en lav markedspris sammenlignet med kommersiell gjødsel.

Bruk av biologisk reststoff som fôrsubstrat

I tillegg til bruk som jordforbedring og til produksjon av biogass, er det gjort forsøk på å utnytte biologisk restråstoff som vegetabilsk avfall, biogjødsel fra biogassanlegg og fiskeslam, som substrat (fôr) til å dyrke insektslarver og marine organismer som for eksempel børstemark. På den måten kan man omdanne dette avfallet til proteinrike råvarer som igjen kan nyttes til fôr til oppdrettsfisk eller husdyr. Forsøk har vist at dette er en mulig utnyttelse av fiskeslam (Wang mfl., 2019). Produksjonsprosessen blir imidlertid karakterisert som ressurskrevende, men industriell skalering vil kunne redusere kostnadene (Aas, 2021). Den mest sentrale begrensningen for en slik utnyttelse av fiskeslam er likevel dagens regelverk, herunder forskrift om merking og omsetning av fôrvarer, som sier at det er forbudt å bruke bl.a. avføring og urin som fôrmiddel, uansett behandling.

Manglende kunnskap og tilgjengelige data om restråstoff fra bionæringene

For at utnyttelsen av biologisk sekundært råstoff i større grad skal utnyttes, heller enn å behandles som avfall, må aktører som har overskudd av ulike typer råstoff lett kunne identifiseres av aktører som kan ha nytte av slikt restråstoff

BioDigSirk-prosjektet (2022) var et prosjekt som på oppdrag fra Klima- og miljødepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet og Landbruks- og matdepartementet skulle utrede mulige løsninger som kunne bidra til en bedre og mer sirkulær ressursutnytting i bionæringene. Prosjektet konkluderte med at god flyt av etterrettelig informasjon og transparens er en forutsetning for presisjon og trygghet rundt bruk, ombruk og flerbruk av råstoffer i disse næringene. Data om kvalitet må følge råvarer og restråstoff gjennom hele livsløp og på tvers av næringer og verdikjeder. Prosjektet fant imidlertid at tilstanden på datakvaliteten i næringene er varierende. Datakildene er fragmenterte, og det mangler kunnskap om bruk av store råstoffmengder i den norske bioøkonomien. Der det i dag er høy ombruk av sekundære råstoffer, brukes de ofte på et lavt nivå i forhold til potensialet materialene har for utnyttelse til mer høyverdige produkter. Det er derfor et potensial for å løfte bruk av råstoff høyere i verdihierarkiet. For å få dette til, må det også være tilgjengelig god og standardisert dokumentasjon av kjemisk og fysisk beskaffenhet, innhold av miljø- og helsefarlige forbindelser og annen informasjon som er viktig for utnyttelsen av restråstoffet.

Boks 14.3 Utnyttelse av restråstoff

Restråstoff er de delene av råstoffene som tradisjonelt ikke utnyttes til menneskemat. Det kan være av vegetabilsk eller animalsk opprinnelse. Slike fraksjoner inngår ikke i tall for matsvinn. Restråstoff betegnes som en del av et råstoff som ikke er hovedproduktet, men som fortsatt kan benyttes som mat. Næringene har sine egne definisjoner av hva som er restråstoff. I dag eksporteres det restråstoff som hoder og rygger fra havbruk til utlandet til bruk som humant konsum. Betegnelsen biprodukter er, ifølge lovverket, produkter som er behandlet på en måte som gjør det uegnet for humant konsum.

Marint restråstoff er en viktig ressurs og bidrar til verdiskaping i norsk sjømatnæring. Selv om mye i dag blir utnyttet på en god måte, er det et potensial for å øke utnyttelsesgraden ytterligere. Beregninger viser at utnyttelsen av marint restråstoff med opprinnelse i norsk sjømatnæring har økt fra i overkant av 70 prosent i 2012 til 88 prosent i 2023. For 2023 er det beregnet ca. 133 000 tonn som ikke-utnyttet restråstoff. Samtidig synes det å være en positiv utvikling hvor stadig bedre teknologiløsninger blir introdusert i nye havgående fartøy.

Figur 14.1 Figuren viser produktfordeling av utnyttet restråstoff fra fiskeri og havbruksnæringene

Myhre og Richardsen (2023).

Generelt er det i utgangspunktet et stort potensial i å ta i bruk og utnytte ressurser som i dag går tapt i matproduksjonen til fôrråvarer både fra matsvinn og restråstoff. Det forutsetter imidlertid at det gir et godt, næringsrikt fôr for dyrene og at maten er trygg å spise.

14.2.5 Matsvinn

Matsvinn er en stor global utfordring, som utover dårlig ressursutnyttelse også bidrar til klimagassutslipp. Matsvinnutvalget (2023) definerer matsvinn som spiselig mat som av ulike årsaker ikke blir spist og dermed går til spille. 142 Dette inkluderer mat som kastes i alle ledd av matkjeden, fra produksjon og distribusjon til detaljhandel og husholdninger. Definisjonen omfatter både mat som er fullt ut spiselig, men som av estetiske eller andre grunner ikke blir solgt eller konsumert, samt mat som blir kastet på grunn av overproduksjon, feil lagring eller utløpt holdbarhet. Kasting av mat innebærer også sløsing med ressurser som ble benyttet i produksjonen av maten, som vann, gjødsel og energi. Matsvinn står for en stor andel av globale menneskeskapte klimagassutslipp. I tillegg benyttes store arealer til matproduksjon, med negative for biodiversiteten i disse områdene.

Det kastes årlig ca. 450 000 tonn spiselig mat i Norge (Matsvinnutvalget, 2323). Matsvinnet fra matbransjen, offentlig sektor og husholdningene representerer en verdi på ca. 20,7 milliarder kroner og et CO ₂ -utslipp på 1,26 millioner tonn. Matsvinn fra landbruket og sjømatindustrien er ikke inkludert i disse beregningene. Om lag halvparten av matsvinnet i Norge skjer i de private husholdningene. Siden ca. 55 prosent av maten i Norge er importert, har norsk matsvinn negative eksterne virkninger for naturmiljø og klima i landene Norge importerer mat fra. Å redusere matsvinnet er også en viktig del av tiltak for avfallsforebygging, se nærmere omtale i kapittel 15.

Norge er forpliktet til å halvere matsvinnet innen 2030 gjennom FNs bærekraftsmål. I EUs reviderte rammedirektiv om avfall (Direktiv 2008/98/EF, 2018) er det vedtatt bindende mål for reduksjon av matavfall. Kravet er 10 prosent reduksjon i matsvinn i matindustrien, og 30 prosent reduksjon per innbygger samlet for dagligvare, restauranter, servicesektoren og husholdninger, sammenlignet med 2020.

Sammenlignet med andre europeiske land er oppmerksomheten om matsvinn hos forbrukerne relativt lav i Norge (Matsvinnutvalget, 2023). Flere land i Europa har gjort omfattende kartlegginger knyttet til matsvinn og utformet virkemidler som inkluderer påvirkning av forbrukerne gjennom informasjonskampanjer og «nudging», samt verktøy til bruk i kritiske «matsvinnøyeblikk», eksempelvis planlegging, innkjøp og lagring av mat. Andre tiltak er økt kunnskap og kompetanse gjennom undervisning i barnehager og skoler (Stensgård, A., 2023).

14.3 Dagens virkemiddelbruk

14.3.1 Gjødselregelverk

Nytt gjødselregelverk trådte i kraft i februar 2025 og innebærer strengere regler for bruk av gjødsel, med formål å redusere den samlede avrenningen av fosfor til vassdrag. Regelverket skal også stimulere til økt gjenvinning av fosfor, som er en begrenset ressurs.

Det nye gjødselregelverket angir maksimale grenser for hvor mye fosfor som kan tilføres jordbruksarealene per år. Det er i særlig grad husdyrgjødsel, men også biogjødsel fra biogassanlegg, avløpsslam og annet organisk og fosforholdig restråstoff som må finne en annen bruk i slike regioner. Forutsatt dagens bruk av mineralgjødsel, vil det allerede ved ikrafttredelse av de skjerpete kravene i gjødselregelverk være et regionalt fosforoverskudd i Rogaland, Vestland, Troms og Finnmark og Møre og Romsdal på rundt 900 tonn fosfor. Totalmengden fosfor fra organiske kilder er forventet å øke i løpet av de neste ti årene, som følge av strengere rensekrav for avløps- og fiskeslam, og strengere innsamlingskrav for matavfall. Fosforoverskuddet vil variere i ulike regioner av landet og vil utgjøre mer enn 3 000 tonn for Rogaland, Vestlandet, Nordland og Troms og Finnmark i 2035.

Figur 14.2 Estimater av tilgjengelige organiske fosformengder i norske regioner i 2035 (tonn fosfor per år, per region), fordelt på ulike organiske fosforkilder.

Øgaard mfl. (2024)

14.3.2 Rense- og utslippskrav i næringsmiddelindustrien

Norske myndigheter arbeider for tiden med implementeringen av EUs nye industriutslippsdirektiv, som innebærer strengere krav til rensing av avløpsvann fra næringsmiddelindustrien. Kravene i direktivet vil blant annet omfatte lakseslakterier, fiskemottak, bryggerier og kjøttforedlingsbedrifter, og innebærer krav om å benytte den best tilgjengelige teknologien (BAT, best available technologies) for rensing av avløpsvann. 143

Industrien vil bli forpliktet til å benytte beste tilgjengelige teknologi for å forebygge og begrense forurensning, i tillegg til at utslippene må ligge innenfor et visst utslippsnivå hvor utslippskravene er satt av statsforvalteren og Miljødirektoratet. Teknologien som bør benyttes kan være mekanisk, kjemisk og/eller biologisk rensing for å fjerne partikler, nitrogen og fosfor.

Slammet som skilles ut fra denne formen for rensing kan benyttes til fôr, gjødsel eller biogass. Implementeringen av disse reguleringene kan dermed ventes å øke tilbudet av næringsstoffer som blant annet fosfor.

14.3.3 Regulering av havbrukets miljøpåvirkning

Krav til utslippstillatelse og kontroll av lokal miljøpåvirkning

For havbruk i sjø er det i dag krav om utslippstillatelse etter forurensningsloven for etablering og drift av oppdrettsanlegg. Anleggenes lokale miljøpåvirkning kontrolleres av Fiskeridirektoratet, i samråd med Statsforvalterens miljøvernavdeling, og det kan fattes vedtak om brakklegging av lokaliteter dersom undersøkelser viser uakseptabel miljøtilstand (NOU 2023: 23).

Sammenlignet med matfiskanlegg i sjø er det som hovedregel strengere rensekrav til utslippet fra landbaserte settefiskanlegg. Produksjon av settefisk på land har utslipp som kan inneholde samme type avfall som matfisklokaliteter i sjø, og mengden sluppet ut vil også variere med de samme faktorene som matfiskanleggene i sjø. Ved etablering av nye settefiskanlegg er det i dag et krav om at avløpsvannet skal behandles, før det slippes ut i sjøen. Kravet om behandling kan være begrenset til å fjerne partikler, men dersom produksjonen er tilstrekkelig stor, kan det pålegges ytterligere krav, for eksempel i form av krav om å fjerne oppløst nitrogen og fosfor. Det er også krav om at avløpsvannet fra settefiskanlegg legges til et område i sjøen som har gode strømningsforhold, for å sikre at det oppnås tilstrekkelig og rask fortynningseffekt. Avløpsvann fra settefiskanlegg er punktutslipp, mens oppdrett i sjø er mer spredd innenfor arealet til sjølokaliteten.

Trafikklyssystemet

Trafikklyssystemet, som er ment å sikre en miljømessig bærekraftig havbruksnæring, ble innført i 2015. For produksjon av matfisk av laks, ørret og regnbueørret er det trafikklyssystemet som er den sentrale reguleringsmekanismen for å sikre en miljømessig bærekraftig oppdrettsnæring. Systemet innebærer at det annet hvert år gjøres en individuell vurdering av oppdrettsaktivitetens miljøpåvirkning, basert på en på forhånd fastsatt miljøindikator, i hvert av de tretten produksjonsområdene langs kysten. I dag er denne miljøindikatoren påvirkning av lakselus, på vill laksefisk (NOU 2023: 23).

For å estimere miljøpåvirkningen benyttes anslag for lakselusindusert dødelighet på utvandrende vill laksesmolt. Under 10 prosent sannsynlig dødelighet er definert som lav miljøpåvirkning, 10-30 prosent er definert som moderat påvirkning, og over 30 prosent er definert som høy miljøpåvirkning. På bakgrunn av dødelighetsanslagene fra de to siste årene fastslår departementet annet hvert år hvorvidt miljøpåvirkningen i de ulike produksjonsområdene er akseptabel (grønn), moderat (gul) eller uakseptabel (rød). I produksjonsområder med akseptabel miljøpåvirkning kan den samlede produksjonen øke med inntil 6 prosent. Tilsvarende er resultatet av en uakseptabel miljøpåvirkning at den samlede produksjonen må reduseres med 6 prosent.

Det er næringens samlede lakseluspåvirkning i et produksjonsområde som er avgjørende for justering av tillatelseskapasitet. Eventuelle vedtak om å redusere tillatelseskapasitet som følge av uakseptabel påvirkning er derfor som hovedregel gjeldende for alle oppdrettsaktørene i det aktuelle produksjonsområdet.

Havbruksutvalget konkluderte i 2023 med at systemet har flere gode elementer, men at i dagens system er det en for høy terskel for målt negativ miljøpåvirkning, før oppdrettsproduksjonen må reduseres. I trafikklyssystemet er det også kun negativ miljøpåvirkning i form av lakselusindusert dødelighet blant utvandrende villfisk som legges til grunn i vurderinger av hvor stor miljøpåvirkning som er akseptabel. De individuelle insentivene til å sikre lavt omfang av lakselus ved hvert enkelt anlegg er heller ikke sterke nok i dagens system. Systemet justerer det samlede tillatte produksjonsvolumet i 13 ulike geografiske produksjonsområder basert på miljøpåvirkningen i hvert produksjonsområde. Enkeltaktører har da få insentiver til å redusere sin individuelle miljøpåvirkning, ettersom et eventuelt vedtak om redusert tillatelseskapasitet som følge av uakseptabel miljøpåvirkning som hovedregel vil innebærer at alle aktørene i det aktuelle produksjonsområdet må redusere sin produksjon. På bakgrunn av disse to svakhetene ved dagens trafikklyssystem – en generell for høy aksept for negativ miljøpåvirkning, og manglende individuelle insentiver for havbruksaktører til å redusere sin miljøpåvirkning, foreslår Havbruksutvalget flere endringer i reguleringene av havbrukets natur- og miljøpåvirkning. Disse presenteres i 14.4.

14.3.4 Reguleringer som påvirker næringens sirkularitet

Regulering av gjødselvarer og -bruk

Med gjeldende gjødselvareforskrift har det vært mulig å få dispensasjon for å benytte ubehandlet fiskeslam som gjødselvare i Norge. Omfanget har imidlertid vært lite. I forslag til ny gjødselvareforskrift tydeliggjøres det at fiskeslam kun kan benyttes som gjødsel dersom det først er hygienisert (en prosess for å redusere eller fjerne eventuelle smittefarer). Årsaken er både at bruken ikke skal gi unødig lukt, og at det anses å være en risiko for at bruk av ubehandlet fiskeslam som jordforbedringsmiddel kan føre til sykdomssmitte til fisk.

Regulering av bruk av gjødsel og slam som fôrsubstrat

I dagens lovverk er det to begrensninger som vanskeliggjør bruk av matavfall, fiskeslam og husdyrgjødsel som fôrsubstrat til insekter, for videre bruk som fôrvare. Den ene er forskrift om merking og omsetning av fôrvarer. Den sier at det er forbudt å bruke blant annet avføring og urin som fôrmiddel, uansett behandling. Den andre er animaliebiproduktforskriften som sier at det er forbudt å fôre produksjonsdyr med animalsk protein som kommer fra artens egen verdikjede.

Begge disse forbudene er begrunnet i å forhindre overføring av sykdomssmitte til, og mellom, produksjonsdyr. Forbudene følger av et føre var-prinsipp på bakgrunn av spredning av kugalskap på 1980-tallet, og risikoen for at prionsykdommer kan spres dersom dyr mates med ressurser som kommer fra deres egen verdikjede (SINTEF, 2024).

Det er tillatt å utnytte organisk materiale og næringssalter som næringssubstrat for biologisk produksjon av encellede organismer, for eksempel mikroalger, bakterier, grønnsaker og sopp, så lenge produsenten kan dokumentere matvaresikkerhet. Det er i dag ikke lov å bruke fekalier som fôrsubstrat til dyr eller insekter. I en nyere analyse finner Benestad mfl. (2024) imidlertid at det er en svært lav sannsynlighet for at slike sykdommer kan smitte fra fiskeslam, til insekter og videre til fisk som fôres med disse insektene.

Reguleringer og støtteordninger for biogass

Det kanskje viktigste økonomiske virkemiddelet for å insentivere til bruk (og dermed produksjon) av biogass, er karbonprising. Forbrenning av biogass er unntatt CO ₂ -avgift, og kvotepliktige bedrifter trenger ikke kjøpe kvoter for utslipp som kommer fra forbrenning av biogass. I tillegg er biogass unntatt veibruksavgift, og kjøretøy som benytter biogass er ikke omfattet av den miljødifferensierte årsavgiften. Avgifter og kvotepris på de nærmeste alternativene til biogass bidrar til å gjøre biogass mer konkurransedyktig.

Enova kan blant annet støtte kjøp av større biogasskjøretøy til bruk i næringsrelatert landtransport. Tidligere har Enova også gitt investeringsstøtte til biogassanlegg og fyllestasjoner for biogass. Støtte til lignende formål kan også støttes gjennom Klimasats (Miljødirektoratet, 2020).

Innretningen av virkemidler for biogassproduksjon og -bruk i landene rundt oss påvirker omfanget av biogassproduksjon i Norge. Ulik innretning av virkemidler kan føre til at biogassaktører utnytter ulike virkemidler i ulike land, for eksempel ved å motta driftsstøtte til produksjon i ett land, og avgiftsfritak ved bruk av biogass i et annet (Miljødirektoratet, 2022).

14.3.5 Virkemidler for redusert matsvinn

Norge har hatt en bransjeavtale for å redusere matsvinnet siden 2017. Dette er en frivillig avtale mellom myndighetene og bransjeorganisasjoner fra hele verdikjeden for mat, med mål å halvere matsvinnet i Norge innen 2030, sammenlignet med 2015. Resultatene for 2020 viste at man ikke nådde delmålet om 15 prosent reduksjon, men det ble oppnådd en samlet reduksjon på omtrent 10 prosent. Matsvinnutvalget har utredet tiltak og virkemidler som skal sørge for at målet om halvering av matsvinnet i Norge nås innen 2030.

14.4 Vurdering av endringer i virkemiddelbruken og ekspertgruppens anbefalinger

14.4.1 Virkemidler for å redusere barrierer for sirkularitet

Tiltak for å fremme kunnskap og tilgjengelighet av restråstoff

Manglende oversikt om hvor restråstoff oppstår, og kvaliteten og volumet av dette, utgjør en begrensning for optimal utnyttelse, som omtalt i kapittel 14.2.

Et mulig tiltak er å etablere en nasjonal ressursoversikt over restprodukter og sidestrømmer, i offentlig regi. Informasjon som inngår i en slik oversikt kan hentes fra næringsaktører med aktiviteter innenfor områder som skaper typiske sidestrømmer av råstoff. Aktørene bør pålegges å jevnlig rapportere om omfanget av ulike typer restråstoffraksjoner som frembringes, for eksempel hvert tredje år. Informasjonen rapporteres på en standardisert form, med informasjon om kjemisk og fysisk sammensetning, samt eventuelt innhold av miljø- og helsefarlige forbindelser.

Vurdering

En felles database eller portal som gir opplysninger om hvor, og med hvilket innhold, ulike restråstoffraksjoner oppstår, vil kunne redusere kostnadene for næringsaktører knyttet til å identifisere mulige kilder til bærekraftige innsatsvarer. Dette kan bidra til å øke utnyttelsen av restråstoff i norsk økonomi, og dermed redusere det samlede ressursuttaket som kan tilskrives norsk økonomi.

Tiltak for å redusere regulatoriske barrierer mot bruk av biologisk restråstoff

Det er teknisk mulig å anvende organisk avfall fra havbruk og husdyr til fôrsubstrat til insekter, og deretter til videre bruk som fôr til husdyr. Det er imidlertid flere begrensninger i lovverket for slik bruk av fiskeslam og husdyrgjødsel. Den ene er forskrift om merking og omsetning av fôrvarer, som sier at det er forbudt å bruke bl.a. avføring og urin som fôrmiddel, uansett behandling. I tillegg fremkommer det av animaliebiproduktforskriften, at det er forbudt å fôre produksjonsdyr med animalsk protein som kommer fra artens egen verdikjede.

Mattilsynet har fått et styrket mandat og ressurser til å jobbe med regelverksutvikling i Norge og overfor EU for å utvikle regelverket i mer sirkulær retning. Herunder å fremskaffe og etterspørre nødvendig dokumentasjon og standardiserte behandlingsmetoder, slik at bruken av det som i dag er ulovlige restråstoffer og sidestrømmer trygt kan brukes i flere prosesser. Dette er en prioritering ekspertgruppen støtter.

Vurdering

Det bør gjøres en gjennomgang av relevante lover og forskrifter, med formål å vurdere om ny teknologi og kunnskap nå medfører at dagens begrensninger i lovverket setter unødvendig strenge rammer for utnyttelsen av biologisk avfall fra hav- og landbruk.

Dagens begrensninger i lovverket er til dels begrunnet i å forhindre overføring av sykdomssmitte til, og mellom, produksjonsdyr. Forbudene følger av et føre var-prinsipp på bakgrunn av spredning av kugalskap på 1980-tallet, og risikoen for at prionsykdommer kan spres dersom dyr mates med ressurser som kommer fra deres egen verdikjede.

Nyere forskning på dette området fra SINTEF, Veterinærinstituttet og Havforskningsinstituttet har imidlertid vist at det er en svært lav sannsynlighet for at slike sykdommer kan smitte fra fiskeslam, til insekter og videre til fisk som fôres med disse insektene (Benestad mfl., 2024).

En oppmykning av dagens regler kan bidra til å øke utnyttelsen av biologisk restråstoff, som i dag i stor grad går til spille. En risiko ved en slik oppmykning er økt risiko for smittespredning mellom husdyr. Dette er en risiko som må vurderes nøye før det gjøres endringer i dagens reguleringer.

Ekspertgruppen anbefaler at:

• Det etableres en nasjonal ressursoversikt over restprodukter og sidestrømmer fra bionæringene. Oversikten må inneholde informasjon om den kjemiske og fysiske sammensetningen i restråstoffraksjoner, samt eventuelt innhold av miljø- og helsefarlige forbindelser. Det henvises til omtale og anbefaling om industriell symbiose i kapittel 8.
• Det vurderes om dagens forskrift om merking og omsetning av fôrvarer og animaliebiproduktforskriften, skaper unødige barrierer for bruk av biologisk avfall fra hav- og landbruk.

14.4.2 Virkemidler for å redusere naturpåvirkning

Omsetningskrav til resirkulert fosfor

I den nye gjødselbruksforskriften som trådte i kraft den 1.2.2025 ble det innført strengere maksimale grenser for mengden fosfor som kan brukes på jordbruksjord i Norge, noe som vil begrense gjødselbruken. Med dagens bruk av mineralgjødsel i norsk jordbruk, er det allerede ved ikrafttredelse av de skjerpete kravene i gjødselregelverk, et regionalt fosforoverskudd i Rogaland, Vestland, Troms og Finnmark og Møre og Romsdal på rundt 900 tonn fosfor (Øgaard mfl., 2024).

Fosforoverskuddet som oppstår i enkelte regioner, må derfor finne sin avsetning i andre regioner. Fosforrike substrater må videreutvikles til kommersielle gjødselvarer som er etterspurt i markedet. Det betyr at man må utvikle gjødselvarer som er stabile for lagring og transport, tilfredsstiller krav til hygienisering i henhold til den animalske biproduktforskriften og lar seg håndtere og spre på en brukervennlig måte. I dag finnes det svært få næringsaktører som utvikler og produserer slike produkter. Det er i dag heller ikke et transparent og velutviklet marked for disse gjødselproduktene.

Mange av innsatsfaktorene i organiske gjødselvarer inneholder fosfor som i liten grad er tilgjengelig for opptak i plantene. Med innføringen av grenser for hvor mye fosfor som kan tilføres jordbruksarealer, vil bønder trolig foretrekke mineralgjødsel som inneholder høy plantetilgjengelig fosfor, fremfor gjødselvarer basert på fiskeslam, avløpsslam og andre råvarer med lite plantetilgjengelig fosfor, med mindre det anvendes nye prosesser ved utvinning av fosfor eller det innføres andre virkemidler.

Et omsetningskrav for resirkulert fosfor i gjødselvarer, som pålegges forhandlere av gjødselvarer, vil fremme bruken av resirkulert fosfor, på bekostning av primærfosfor utvunnet fra fosfatstein. Kravet kan innrettes slik at for hvert tonn fosfor fra fosfatstein som omsettes i mineralgjødsel, må det omsettes en viss mengde resirkulert fosfor. Det vil da være salgsleddet som er ansvarlig for å følge opp og dokumentere omsetningskravet.

Det er ikke innført et slikt omsetningskrav i andre land, men omsetningskrav for resirkulerte makronæringsstoffer (som fosfor) har vært diskutert i EU-kommunikéet EUs grønne giv (Europakommisjonen, 2019) og i EUs andre handlingsplan for sirkulær økonomi (Europakommisjonen, 2020).

Reguleringer som bidrar til å fremme bruk av kilder til fosfat med lavere naturpåvirkning enn fosfatstein, vil kunne bidra til å redusere landbrukets samlede naturpåvirkning. Det vil også bidra til at en større del av bioressursene i Norge utnyttes og ikke ender som avfall. Et omsetningskrav vil også gi næringsaktører insentiver til å utvikle kommersielle gjødselvarer med resirkulert fosfor som kan erstatte primærfosforet i mineralgjødsel. Dette vil igjen bidra til utviklingen av markedet for organiske gjødselvarer.

Et omsetningskrav for resirkulert fosfor er tidligere utredet av NIBIO, som påpekte at et eventuelt omsetningskrav vil kunne oppfylles med importert gjødsel som inneholder resirkulert fosfor. Om det er slik omsetningskravet oppfylles, vil tiltaket ikke bidra til å løse fosforoverskuddet i Norge. Det vil imidlertid bidra til å redusere den samlede bruken av mineralgjødsel, og dermed den globale etterspørselen etter fosfatstein. En annen effekt av tiltaket kan være at forhandlerne vil kunne være nødt til å kryssubsidiere produkter med resirkulert fosfor ved å øke prisen på konvensjonell mineralgjødsel for å oppnå omsetningskravet (Øgaard mfl., 2024).

Ved innføring av et omsetningskrav er det trolig hensiktsmessig å innrette kravet som en lav prosentandel resirkulert fosfor. Omsetningskravet kan deretter økes når tilbudet av slike gjødselvarer øker.

Alternative virkemidler

Et alternativt virkemiddel er å gi tilskudd til utvikling og produksjon av gjødselvarer med gjenvunnet fosfor. Dette virkemiddelet har ulempen at støtten utbetales uavhengig av hvor attraktive disse produktene er i markedet.

Det kan også argumenteres for at det er aktørene som produserer fosforholdige side- og avfallsstrømmer, for eksempel bønder med stor husdyrbestand, som bør ha ansvaret for, og ta kostnaden av, å utvikle og markedsføre gjødselprodukter. For at slike gjødselvarer skal bli attraktive på markedet kreves det imidlertid en industriell infrastruktur, prosesskunnskap, kunnskap om regelverk og marked, samt tilgang på andre råvarer for å lage produkter med riktig næringsstoffsammensetning og kvalitet. Per i dag finnes det få aktører i det norske markedet som har erfaring med denne type industrielle prosesser.

Vurderinger

En fordel med et omsetningskrav for gjødselvarer med resirkulert fosfor, holdt opp mot alternativene, er at utvikling og bruk av gjødselvarer med resirkulert fosfor i stor grad vil følge markedsmessige prinsipper. Forhandlere av gjødsel vil prøve å få tak i og omsette gjødselvarer med resirkulert fosfor med høyest mulig kvalitet, til lavest mulig pris. Med et omsetningskrav vil gjødselvarer med resirkulert fosfor bli omfordelt dit hvor det er behov og etterspørsel. Resirkulert fosfor vil bli omsatt i samme marked som gjødselvarer med primærfosfor, og dermed kan gjødsel med resirkulert fosfor erstatte mineralgjødsel som inneholder primærfosfor fra utvunnet fosfatstein.

Endringer i trafikklyssystemet og avgift på lakselus

Den biologiske bærekraften til norske villfiskbestander trues av utbredelse av lakselus og innkryssing av oppdrettslaks. Dette er negative naturpåvirkninger fra havbruket, og en sirkulærøkonomisk utfordring. Dødeligheten blant utsatt laks og regnbueørret var i 2023 den høyeste som noen gang har blitt målt. Lusebehandling var enkeltfaktoren som i størst grad bidro til dødelighet. Spredning av lakselus har også i flere år vært klassifisert som en av de største ikke-stabiliserte truslene mot norske villaksbestander. Det er i dag trafikklyssystemet som er reguleringsregimet for miljøpåvirkningen til oppdrett av laks, ørret og regnbueørret, se omtale i 14.3.

Havbruksutvalget påpeker at dagens trafikklyssystem legger opp til en langsiktig likevekt der miljøpåvirkningen i alle produksjonsområdene blir «gule» som innebærer ingen endringer.

En annen svakhet ved systemet er at vurderingen av miljøpåvirkningen, og eventuelle etterfølgende vedtak om endringer i samlet tillatt produksjon, gjelder alle produsenter i de aktuelle produksjonsområdene. Dette innebærer at enkeltaktører potensielt har få insentiver til å redusere sin individuelle miljøpåvirkning.

Havbruksutvalget anbefalte flere endringer i tillatelsesregimet og i reguleringene av havbrukets miljøpåvirkning. For å redusere havbruksnæringens naturpåvirkning, anbefalte de å utrede, med sikte på innføring, en maksimalkvote for totalt antall lakselus på produksjonsområdenivå, og de anbefalte å gå vekk fra ordningen med reduksjon av tillatelseskapasitet (nedtrekk) i områder som vurderes å ha uakseptabel miljøpåvirkning, for heller å insentivere til redusert miljøpåvirkning på andre måter. Utvalget anbefalte også å utrede innføring av en avgift på antall lakselus i et anlegg, dersom antallet overskrider en på forhånd bestemt grense. Utvalget anbefalte også at det gis anledning til å øke produksjonen ved enkeltanlegg dersom en aktør velger produksjonsteknologi med lavere miljøpåvirkning enn konvensjonell teknologi.

Vurdering

Havbruksutvalget vurderte at kombinasjonen av disse reguleringene kan forventes å begrense utslipp av lakselus på en måte som gir den enkelte aktør fleksibilitet til å velge når, hvor og hvordan tiltak mot lakselus skal gjennomføres, samtidig som det sikrer at driften skjer innenfor miljømessig forsvarlige rammer. Ekspertgruppen mener dagens regulering av havbruket innebærer en for stor negativ påvirkning på villfiskstammer, og viser til vurderingene til Havbruksutvalget på dette området.

Ekspertgruppen anbefaler at:

• Vurderingene og anbefalingene til Havbruksutvalget knyttet til å redusere havbruksnæringens bidrag til spredning av lakselus, følges opp.
• Det innføres et omsetningskrav for resirkulert fosfor i gjødselvarer overfor gjødselforhandlere for å fremme bruken av resirkulert fosfor på bekostning av primærfosfor utvunnet fra fosfatstein.

14.4.3 Virkemidler for å redusere forurensning

Avgift på utslipp av fosfor og nitrogen fra landbruket

Utslipp av nitrogen og fosfor kan føre til overgjødsling i vassdrag og kystnære sjøområder og dermed gjengroing. En stor kilde til slike utslipp er bruk av gjødsel i landbruket. Grønn skattekommisjon anbefalte at det i tillegg til en klimaavgift på nitrogeninnholdet i mineralgjødsel som er omtalt i 14.4.4 under, også burde innføres en avgift på nitrogen- og fosforinnholdet i mineralgjødsel som skulle prise de eksterne kostnadene knyttet til overgjødsling og gjengroing.

Det har tidligere vært en avgift på fosfor- og nitrogeninnhold i mineralgjødsel i Norge, på henholdsvis 1,21 kroner per kg fosfor og 2,30 kroner per kg nitrogen. Denne ble opphevet i 2000 som en del av jordbruksavtalen (St.prp. nr. 67 (1998–99) Omprioriteringer og tilleggsbevilgninger på statsbudsjettet for 1999).

Vurderinger

En avgift på fosfor- og nitrogeninnholdet i mineralgjødsel vil, på samme måte som en klimabegrunnet avgift på nitrogeninnholdet i mineralgjødsel, øke kostnadene ved å gjødsle med mineralgjødsel. Mineralgjødsel kan erstattes av alternative og mer miljøvennlige kilder til gjødselvarer, som ulike former for husdyrgjødsel, slam og biogjødsel fra biogassproduksjon.

Avgift på utslipp av fosfor og nitrogen fra akvakulturanlegg

Akvakulturanlegg i sjø slipper i dag ut mer fosfor og nitrogen i havet enn jordbruk, skogbruk, avløpsanlegg og landbasert industri til sammen. Disse utslippene er en kombinasjon av løste næringssalter som skilles ut fra fiskens gjeller og urea, og partikulært organisk materiale i form av fekalier (avføring) og fôrspill.

Det store volumet av fosfor og nitrogen som i dag slippes ut i sjøen fra havbruket representerer en ikke-utnyttet ressurs. Disse utslippene kan også påvirke sjøbunnen, om utslippene er tilstrekkelig store og konsentrerte.

Havbruk fordrer utslippstillatelse etter forurensingsloven. Dersom utslipp fra akvakulturanlegg fører til en tilstrekkelig dårlig miljøkvalitet kan myndighetene pålegge at havbruksaktører i området reduserer mengden utsatt fisk, eller eventuelt ikke får lov til å sette ut fisk i en periode (brakklegging). Dette reguleringsregimet gir imidlertid ikke aktørene noen insentiver til å redusere utslipp utover grensen som er angitt i tillatelsen.

Tiltak som begrenser utslippene av organisk materiale og næringssalter kan bidra til å redusere havbrukets miljøpåvirkning både lokalt og regionalt, men vil også kunne gi en mer bærekraftig ressursutnyttelse. Fosfor er nødvendig for all matproduksjon, og er derfor sentralt for forsyningssikkerheten. Det er blant annet av den grunn fosfor er oppført på listen over kritiske råvarer i EU.

Et mulig tiltak er en avgift på utslipp av nitrogen og fosfor i havbruket. Utgangspunktet for beregning av avgiften kan være en anslått massebalanse som er basert på tilsatt mengde nitrogen og fosfor i fiskefôr, og mengde nitrogen og fosfor som tas ut som biomasse (fisk). For å sikre insentiver til slamoppsamling bør avgiften avkortes mot dokumentert oppsamlet mengde fosfor og nitrogen.

Avgiften kan kombineres med en tilskuddsordning rettet mot teknologiutvikling for slamoppsamling og -utnyttelse. En slik ordning vil kunne insentivere til ytterligere investeringer i slamoppsamling og utvikling av teknologi med formål å utnytte det næringsrike restråstoffet som i dag slippes direkte ut i havet.

Vurderinger

En avgift på utslipp av fosfor og nitrogen vil stille eiere av akvakulturanlegg overfor valget om å ta kostnaden avgiften medfører, eller redusere sine utslipp gjennom å installere utstyr til å samle opp det fosfor- og nitrogeninnholdige slammet. Økt slamoppsamling reduserer også risikoen for at det utvikles en så dårlig vannkvalitet i havbruksintensive regioner at myndighetene må gjennomføre tiltak i form av tvungne produksjonsreduksjoner eller brakklegging.

Oppsamlet slam nyttiggjøres allerede i dag i klimanøytral biogassproduksjon og kan også nyttiggjøres som gjødsel, til produksjon av insekter til fôrformål, produksjon av marine organismer eller som innsatsvare i produksjon av mikroalger, planter og sopp. Utover å bidra til å redusere utslippene av næringsstoffer og organisk materiale fra akvakulturanlegg, vil en avgift som stimulerer til økt oppsamling av næringsrikt restråstoff fra havbruksnæringen bidra til å øke tilbudet av råstoff som inngår i slike sirkulære verdikjeder.

Oppsamling av fiskeslam fra akvakulturanlegg i sjøen er krevende, men i de siste årene har det blitt utviklet teknologi som muliggjør dette og som er tatt i bruk (Kyst og Fjord, 2022). Innføring av en avgift vil kunne bidra til ytterligere teknologiutvikling og -spredning på dette området.

Ekspertgruppen anbefaler at:

• Det innføres en avgift på utslipp av fosfor og nitrogen i havbruket, der avgiftsgrunnlaget avkortes mot dokumentert oppsamlet mengde fosfor og nitrogen. Fiskeslam er en lite utnyttet ressurs, og utslipp av fosfor og nitrogen fra havbruket er en forurensningskilde. Avgiften bør kombineres med tiltak rettet mot teknologiutvikling innen oppsamling og utnyttelse av fiskeslam.
• Det innføres en avgift på fosfor- og nitrogeninnholdet i mineralgjødsel i tråd med anbefalingene fra Grønn skattekommisjon. Formålet er å prise de eksterne kostnadene knyttet til overgjødsling og gjengroing som kan tilskrives bruk av mineralgjødsel.

14.4.4 Virkemidler for å redusere klimapåvirkning

Jordbrukets klimagassutslipp er i hovedsak utslipp av metan og lystgass. Metanutslippet stammer fra drøvtyggeres fordøyelse, samt lagring av husdyrgjødsel under anaerobe forhold. Tiltak som kan redusere metanutslippet fra husdyrgjødsel, er behandling i biogassanlegg.

De største kildene til lystgassutslipp fra jordbruket er nitrogen i husdyrgjødsel og mineralgjødsel. Nitrogen i husdyrgjødsel og biogjødsel fra biogassanlegg er mindre utsatt for å bli omdannet til lystgass enn nitrogenet i mineralgjødsel, blant annet fordi der foreligger det lettløselige nitrogenet bare som ammonium og ikke nitrat (NIBIO, 2020). Hverken metanutslipp eller lystgassutslippene fra landbruket er regulert i dag. En større grad av prising av den negative klimaeffekten som kommer av nitrogeninnholdet i mineralgjødsel kan, utover å bidra til å redusere norske klimagassutslipp, og også gjøre bruk av alternative kilder til gjødselvarer som ulike former for slam og biogjødsel, mer konkurransedyktig som alternativ til mineralgjødsel. En økning i produksjon av biogass vil kunne føre til en erstatning av fossilt drivstoff for skip og tyngre kjøretøy. En økning av biogassproduksjon av husdyrgjødsel kan også redusere klimagassutslipp fra håndteringen av råstoffet. Ved direkte bruk som gjødsel medfører håndteringen høye utslipp av klimagassene ammoniakk, lystgass og metan.

Både Grønn skattekommisjon og Skatteutvalget anbefalte å gjeninnføre avgift på nitrogen i mineralgjødsel. 144 Avgiften bør settes på et nivå som priser både direkte og indirekte lystgassutslipp og tilsvare det generelle avgiftsnivået for klimagassutslipp. En avgift på mineralgjødsel vil særlig berøre aktører som har inntekter fra planteproduksjon, for eksempel kornprodusenter. Avgiften vil dermed kunne gjøre kornproduksjon mindre lønnsomt relativt til produksjon av kjøtt.

Grønn skattekommisjon påpekte at den matproduksjonen som har høyest klimagassutslipp per kalori mottok mest i støtte og anbefalte at støtten til kjøttproduksjon burde reduseres for å bidra til lavere klimagassutslipp, men at dette skulle ses i sammenheng med distriktspolitiske hensyn og at dyr på beite bidrar positivt til ivaretakelse av kulturlandskap og biologisk mangfold. Skatteutvalget anbefalte også at produksjonsstøtten i jordbruket omlegges i mer klimavennlig retning.

Både Grønn skattekommisjon og Skatteutvalget drøfter en avgift på husdyrhold i landbruket for å regulere metanutslippene. Begge utvalgene viser til at innføring av nye avgifter gir økte administrative kostnader, mens de administrative kostnadene ved å redusere eksisterende tilskudd vil være svært begrenset, og konkluderer med at det er svært vanskelig å avgiftsbelegge metanutslippene fra husdyrproduksjon. Siden Skatteutvalget leverte sin rapport i 2022 har imidlertid Danmark, som første land i verden, vedtatt å innføre en klimaavgift på utslipp fra husdyr i landbruket, med virkning fra 2030. Denne avgiften er nærmere beskrevet i boks 14.4.

Begge utvalgene påpeker også at det er det lite hensiktsmessig å legge en avgift på produksjon av kjøtt eller kjøttprodukter når slik produksjon mottar betydelige statlige subsidier.

Vurderinger

En omlegging av dagens produksjonsstøtte i en mer klimavennlig retning, en avgift på nitrogeninnholdet i mineralgjødsel og en avgift på metanutslipp fra husdyr er alle tiltak som vil bidra til at jordbruket i større grad stilles overfor kostnadene av sine klimagassutslipp.

En avgift på nitrogeninnholdet i mineralgjødsel vil øke kostnadene ved å gjødsle med mineralgjødsel. Dette vil bidra til redusert bruk av mineralgjødsel og økt bruk av alternative og mer miljøvennlige kilder til gjødselvarer, som ulike former for slam og biogjødsel fra biogassproduksjon. Disse kildene til gjødselvarer vil bli mer konkurransedyktige ved innføring av en avgift på mineralgjødsel. Rent praktisk gjøres dette ved at det innføres et ekstra ledd i den foreslåtte avgiften på mineralgjødsel (se kapittel 14.4.3 over).

Ekspertgruppen anbefaler at:

• Produksjonsstøtten i landbrukspolitikken omlegges i en mer klimavennlig retning, i tråd med anbefalingene fra Skatteutvalget og Grønn skattekommisjon.
• Det innføres et ekstra ledd i den foreslåtte avgiften på fosfor- og nitrogeninnholdet i mineralgjødsel for å prise klimagasseffekten som følger av at tilførsel av nitrogen i jordsmonnet ved bruk av mineralgjødsel fører til økt utslipp av lystgass i atmosfæren, i tråd med anbefalingene fra Grønn skattekommisjon og Skatteutvalget.
• Det utredes en avgift på utslipp av klimagasser (metangasser) fra husdyrproduksjon i norsk landbruk etter modell fra Danmark.

14.4.5 Virkemidler for å redusere matsvinn

For å sikre en best mulig ressursutnyttelse er det viktig å forebygge og redusere matsvinn. Matsvinnutvalget foreslo som et av sine tiltak innføring av en ny lov om forebygging og reduksjon av matsvinn. 145 Ekspertgruppen støtter opp om Matsvinnutvalgets anbefalinger og anerkjenner viktigheten av å innføre mer forpliktende krav om at virksomheter som produserer, distribuerer, omsetter eller serverer næringsmidler skal gjennomføre aktsomhetsvurderinger og tiltak for å sikre at næringsmidler i størst mulig grad inntas av mennesker eller subsidiært anvendes til dyrefôr. Utvikling av en felles standard for utveksling av relevante data mellom grossister, dagligvarebutikker og næringsmiddelprodusenter vil være viktig for et bedre samarbeid i og mellom verdikjedene, bedre utnyttelse av ressurser og mindre avfall og matsvinn. Der det ikke lar seg gjøre å utnytte næringsmidler til mat eller dyrefôr, kan det inngå i produksjon av kompost og biogass. Lov om forebygging og reduksjon av matsvinn vil, dersom den blir vedtatt, inneholde juridisk bindende krav knyttet blant annet til aktsomhetsvurderinger, donasjonsplikt og nedprising av varer med kort holdbarhet. Den vil i tillegg inneholde sektorspesifikke tiltak for å redusere matsvinnet. Loven vil dermed, om vedtatt, innebære en betydelig styrking av insentivene til å unngå matsvinn forbundet med produksjon, distribusjon og salg av mat. For jordbruksnæringen inkluderer det blant annet anbefalinger om bedre planlegging og produksjonsstyring for å redusere overproduksjon og dermed matsvinn. For havbruksnæringen er det anbefalinger blant annet om å utnytte biprodukter fra fiske og havbruk bedre, slik at mindre går til spille.

Arbeidet med å redusere matsvinn forutsetter at mange aktører må ha høy bevissthet og gjøre de riktige valgene, både hver for seg og samlet. En rekke aktører i verdikjeden er kommersielle aktører som møter ulike krav og forventninger, både fra eiere, ansatte, kunder og andre. Tiltak som er lønnsomme vil derfor ha størst sannsynlighet for å føre frem (Matsvinnutvalget, 2023). Husholdninger står som nevnt for en betydelig andel av matsvinnet i Norge. For å nå målet om å halvere matsvinnet innen 2030 er det viktig med tiltak for å redusere matsvinnet også i dette verdikjedeleddet. Mye av matsvinnet i husholdninger er ferskvarer som frukt, grønnsaker og brød. Informasjonskampanjer rettet mot forbrukerne som fokuserer både på miljøet, men også fornuftig disponering av husholdningenes midler, vil være et godt virkemiddel for å øke bevisstheten og motivere forbrukerne til å bidra til et redusert matsvinn. Dette kan eksempelvis være praktiske råd knyttet til innkjøp, lagring og eventuelt nedfrysing av matrester for å redusere matsvinnet i husholdningene.

Det er som nevnt i kapittel 14.2 store klimagassutslipp knyttet til matsvinn. En del av dette er forbundet med produksjon i utlandet og lange distribusjonslinjer. Dagens virkemidler rettet mot bransjen har i stor grad vært basert på frivillig bransjeavtale uten forpliktende tiltak. Forslaget til ny matsvinnlov skal virke gjensidig understøttende til bransjeavtalen. Regjeringen har også varslet at bransjeavtalen skal revideres og styrkes.

Ekspertgruppen anbefaler at:

• Matsvinnutvalgets anbefalinger om mer forpliktende krav for å redusere matsvinn i Norge følges opp. Når det gjelder matsvinn i husholdninger, som står for en stor andel av det totale matsvinnet, anbefaler ekspertgruppen at det iverksettes flere informative tiltak rettet mot forbrukerne for å redusere dette.

15 Avfall

Sammendrag

Bakgrunn

Målene i avfallspolitikken omfatter reduserte avfallsmengder, økt forberedelse til ombruk og økt materialgjenvinning. Sammenlignet med andre land har Norge store mengder avfall per innbygger. Målet om at veksten i avfallet skal være vesentlig lavere enn den økonomiske veksten er ikke nådd, selv om utviklingen de siste årene har gått i riktig retning. Norge har også et nasjonalt mål om at materialgjenvinningen skal øke. De siste årene har likevel den totale materialgjenvinningsandelen av enkelte typer avfall gått noe ned, og Norge ligger ikke an til å nå målene om 55 prosent, 60 prosent og 65 prosent materialgjenvinning av husholdningsavfall og husholdningslignende næringsavfall for henholdsvis 2025, 2030 og 2035. I 2022 hadde Norge en materialgjenvinningsandel på 37,7 prosent for denne typen avfall. Det er også stor avstand fra dagens nivå for materialgjenvinning av plastemballasje (28 prosent i 2021) og målene om 50 prosent i 2025 og 55 prosent i 2030. EUs rammedirektiv om avfall og forordningen om grensekryssende forsendelser av avfall er to sentrale regelverk på avfallsområdet.

Det er behov for å vurdere endringer i virkemiddelbruken både for å redusere klima- og miljøkonsekvensene av avfallsmengdene i Norge, og for å sikre økt tilgang på sekundære råvarer og et fungerende marked for disse. Dette er også sentralt for å nå de forpliktelsene Norge har på avfallsområdet gjennom EØS-avtalen.

Vurderinger

Avfallsmengdene må reduseres og ombruk og materialgjenvinning må øke. Det må bli dyrere å levere avfall til sluttbehandling. Da vil avfallsmengdene reduseres. Videre er det viktig at myndighetene kontinuerlig undersøker om man kan gjøre endringer i virkemiddelbruken for å sikre at mer avfall utsorteres og går til forberedelse til ombruk og materialgjenvinning. Det er også behov for sterkere tiltak og virkemidler som bidrar til avfallsforebygging, og at produsentene bidrar til dette i større grad enn de gjør i dag.

Ekspertgruppen anbefaler at:

• EU/EØS-regelverk som er relevant for å fremme sirkulær økonomi på avfallsområdet gjennomføres fortløpende og så raskt som mulig i Norge. Det gjelder særlig revidert rammedirektiv om avfall og ny grensekryssforordning.
• Produsenter i større grad må bidra til avfallsforebygging, og at myndighetene derfor utreder hvordan dette kan sikres. Som del av utredningen bør det blant annet vurderes:
• hvilke avfallsforebyggende aktiviteter produsentene bør bidra til,
• hvilke produkttyper slike aktiviteter er mest aktuelt for, og
• hvordan ordningen bør forvaltes og finansieres, herunder om den kan inkluderes i de eksisterende ordningene for utvidet produsentansvar
• Det innføres en avgift på deponering av avfall. Avgiften skal stimulere til redusert avfall til deponi og økt materialgjenvinning. Den kombineres med en særavgift på primære råstoff som sand, grus og pukk mv., som foreslått i kapittel 13.
• Myndighetene utarbeider veiledning eller forskrifter om når og hvordan ulike avfallsfraksjoner kan nyttiggjøres. Dette vil øke mengden avfall som blir forberedt til ombruk eller materialgjenvunnet og gi næringsaktører mer forutsigbarhet.
• Det innføres forsterkede virkemidler som bidrar til økt utsortering av avfall. Dette kan både være å øke bruken av differensiering av avfallsgebyrer i kommunene som bidrar til avfallsreduksjon og økt materialgjenvinning og ombruk, og forsterkede informative virkemidler slik som økt informasjon om kildesortering både mot innbyggere og næringsliv. Dette kan for eksempel gjøres ved å understreke plikten til å informere i de utvidede produsentansvarsordningene.

15.1 Innledning

Det er et nasjonalt mål at utviklingen i mengden avfall skal være vesentlig lavere enn den økonomiske veksten. Det innebærer at avfallsmengdene skal øke vesentlig mindre enn BNP. I tillegg skal avfallet gå til forsvarlig behandling. For en sirkulær økonomi er imidlertid å utnytte ressurser effektivt svært viktig. Dagens høye forbruksnivå gir imidlertid betydelige avfallsmengder per innbygger i Norge, og vi er langt unna å nå fastsatte mål om materialgjenvinning av husholdningsavfall og lignende næringsavfall for 2025 og 2030.

Avfallsregelverket har vi i stor grad felles med EU. I EUs handlingsplan for sirkulær økonomi fra 2015 (Europakommisjonen, 2015), ble det vedtatt omfattende endringer av avfallsregelverket som nå er en del av norsk rett på området. På avfallsområdet er det særlig krav til materialgjenvinning av ulike avfallstyper som er de førende målsetningene for å omstille til en sirkulær økonomi.

Avfallshierarkiet, som gjengir en prioritert rekkefølge for avfallshåndtering, er et styrende prinsipp i all avfallspolitikk.

Figur 15.1 Illustrasjon av avfallshierarkiet

Samme typer avfall kan komme fra ulike kilder, og avfallsregnskapet til SSB angir avfallsmengder fordelt på husholdninger, tjenesteytende næringer, industri, bygg- og anleggsvirksomhet og andre uspesifiserte næringer. Bygg- og anleggsavfall omtales i kapittel 13. I dette kapittelet er det hovedsakelig avfall fra husholdninger og tjenesteytende næringer som omtales.

15.2 Hva er problemet?

15.2.1 Klima- og miljøkonsekvenser av avfallsbehandling

De store klima- og miljøbelastningene kommer i hovedsak fra uttak av råvarer og framstilling av produkter, men det er også en rekke klima- og miljøeffekter med tilhørende kostnader knyttet til å håndtere avfallet som oppstår. Dette inkluderer utslipp i forbindelse med transport av avfall, energibruk ved sortering og materialgjenvinning, samt klima- og miljøeffekter ved sluttbehandling av avfall (forbrenning og deponi).

Ombruk og økt materialgjenvinning vil redusere behovet for uttak av nye råvarer, som igjen reduserer klima- og miljøbelastningen i produksjon av nye varer. Det er i hovedsak ved forbrenning med energiutnyttelse og sluttbehandling som deponering at utslippene av klimagasser fra avfallssektoren oppstår. Rundt 4,6 prosent av de norske klimagassutslippene kommer fra avfall (Miljødirektoratet, 2024a). Dette er i hovedsak metan fra nedlagte avfallsdeponier og CO ₂ fra avfallsforbrenning. Utslippene fra avfallsforbrenning inneholder også stoffer som kan ha negative effekter på helse og miljø, som støv og NO _x , forsurende stoffer som HCl, HF og SO ₂ , og miljøgifter som tungmetaller og dioksiner. Enkelte avfallsforbrenningsanlegg benytter rensesystem som også fører til utslipp til vann. I tillegg dannes nye typer avfall, som bunnaske og filterstøv som må behandles på riktig måte. Fra avfallsdeponier skjer utslippene hovedsakelig ved sigevann, og det er snakk om utslipp av tungmetaller, organiske miljøgifter og annet.

15.2.2 Vekst i avfallsmengder

Figur 15.2 Mengde husholdningsavfall og lignende næringsavfall per person, 2021

OECD (2025).

Sammenlignet med andre land har Norge relativt høy mengde avfall per innbygger, se figur 15.2. Den totale avfallsmengden i Norge har i hovedsak økt årlig, men de siste årene har avfallsmengdene gått noe ned. Fra 2022 til 2023 gikk avfallsmengden ned med 7 prosent, hovedsakelig som følge av reduksjon i mengden bygg- og anleggsavfall. Målet om at veksten i avfallet skal være vesentlig lavere enn den økonomiske veksten, er ikke nådd – selv om utviklingen har vært positiv siden 2019.

Figur 15.3 Utvikling i avfallsmengder sammenlignet med vekst i BNP, 1995-2023 (indeks 1995=1)

Statistisk sentralbyrå (2024a).

I arbeidet med avfallsforebygging, er matsvinn et viktig fokusområde. På verdensbasis blir omtrent en tredel av maten som produseres, ødelagt eller kastet. Matsvinn bidrar til nesten ti prosent av de globale menneskeskapte utslippene av klimagasser, og er derfor sentralt i arbeidet med å redusere avfallsmengder. Regjeringen har sammen med matbransjen et mål om å halvere matsvinnet i Norge fra 2015 til 2030, med delmål om 15 prosent og 30 prosent reduksjon i hhv. 2020 og 2025. Delmålet for 2020 ble ikke nådd, men man kastet om lag ti prosent mindre mat enn i 2015.

For å få et bilde av hvor avfallet oppstår og hvordan det håndteres, kan vi se på utviklingen over tid for avfallsmengder etter hhv. kilde og behandlingsmetode. Se figurene 15.4 og 15.5.

Figur 15.4 Utvikling i totale avfallsmengder etter opprinnelse, 1995-2023 (1000 tonn)

Statistisk sentralbyrå (2024a).

Figur 15.5 Avfallsregnskapet i Norge, etter materialtype, 2023 (1000 tonn)

Kilde: Statistisk sentralbyrå (2024a)

Om farlig avfall

Farlig avfall på avveier kan føre til at miljøgifter spres og hoper seg opp i naturen. I 2023 ble det ifølge SSB levert 1,68 mill. tonn farlig avfall i Norge til godkjent behandling, mens 20 000 tonn gikk til ukjent håndtering. Farlig avfall oppstår blant annet i landbasert industri, i petroleumsindustri og bergverksdrift, i husholdningene og ved avfallsforbrenning. På grunn av den særlig store risikoen for skade på helse og miljø, er det spesielt viktig med god håndtering av farlig avfall og at Norge har tilstrekkelig behandlings- og lagringskapasitet.

15.2.3 Avfallssystemet er lite sirkulært

Verdens naturressurser er under økt press. Det er derfor avgjørende at ressursene brukes langt mer effektivt, slik at vi reduserer behovet for å ta ut nye ressurser. Dette betyr at produkters levetid må forlenges og at produkter brukes om igjen før de eventuelt blir til avfall. Når produkter blir til avfall, bør behandlingen skje så høyt i avfallshierarkiet som mulig.

Både EU og Norge arbeider med å omstille seg til en sirkulær økonomi, og EU har vedtatt ambisiøse mål for forberedelse til ombruk og materialgjenvinning av ulike avfallstyper, som gjelder for Norge gjennom EØS-avtalen.

Gjennom krav satt i rammedirektivet om avfall 146 , emballasjedirektivet 147 og deponidirektivet 148 , er Norge forpliktet til å nå flere mål for avfallshåndtering innen 2025, 2030 og 2035. ESA har analysert og vurdert hvordan EØS/EFTA-landene ligger an til å nå målene som er satt for 2025. I ESAs Early Warning Report (EFTA Surveillance Authority, 2024) kommer det frem at Norge risikerer å ikke nå 2025-målene for hhv. forberedelse til ombruk og materialgjenvinning av husholdningsavfall og lignende avfall fra næringslivet, og materialgjenvinning av plastemballasjeavfall. ESA peker på lav utsorteringsgrad hos husholdningene og virksomheter som årsak, og anbefaler holdningskampanjer og bedre system for separat innsamling som øker utsorteringen. De anbefaler også at man vurderer flere virkemidler rettet mot virksomheter som produserer husholdningslignende næringsavfall.

Norge har også et nasjonalt mål om at materialgjenvinning skal øke. De siste årene har likevel den totale materialgjenvinningsandelen av ordinært avfall gått noe ned, dersom man ser alle avfallsstrømmer under ett, med unntak for lett forurensede masser. Miljødirektoratet har tidligere trukket frem at økt deponering av tegl og betong har vært en viktig årsak til reduksjonen i andelen materialgjenvinning.

Figur 15.6 Oversikt over EU/EØS-lands utsikter til å nå materialgjenvinningsmål

EFTA Surveillance Authority, 2024

Figur 15.7 Utvikling av materialgjenvinningsgrad for husholdningsavfall og lignende næringsavfall, sett opp mot EU-mål

Eurostat, 2024

Figur 15.8 viser utvikling i andel ordinært avfall etter behandlingsmetode, i prosent av samlet avfall. Andelen som går til deponering falt fram til 2010, for deretter å ha økt igjen.

Figur 15.8 Utvikling i andel ordinært avfall etter behandlingsmåte, 1995-2023 (prosent)

Statistisk sentralbyrå, 2024a

15.2.4 Umodent marked for sekundære råvarer

Gitt at avfall i større grad skal materialgjenvinnes, er det også behov for å skape betydelige bedre utviklede markeder for materialgjenvunnede (sekundære) råvarer. Bruk av sekundær råvare reduserer behovet for uttak av jomfruelige råvarer. Det sikrer også lokal og regional tilgang på etterspurt råvare, ved at for eksempel man beholder de materialgjenvunnede råvarene innenfor EU-regionen. Dette vil igjen redusere de totale klima- og miljøkostnadene ved uttak av jomfruelig råvare. Det er krav både i EUs emballasjeforordning 149 , batteriforordning 150 og i rammeverk for forsyning av kritiske råvarer 151 om innblanding av sekundær råvare, og det er ventet at det kommer flere regelverk som skal stimulere etterspørselen etter sekundær råvare. Hvorvidt det finnes et fungerende marked for sekundær råvare, varierer mellom de ulike avfallstypene og mellom de ulike verdikjedene.

Metaller, papp- og papir, glass, kjøretøy, batterier og EE-avfall er eksempler på avfallsfraksjoner som er ansett for å ha et mer velfungerende marked for sekundær råvare. Et eksempel er materialgjenvunnet glass. Glassverkene bruker stadig mer materialgjenvunnet glass i produksjon av ny emballasje, som bidrar til rundt 30 prosent redusert energiforbruk i produksjonsprosessen (Sirkel, 2023). Samtidig reduserer man uttak av ny kvartssand. Tekstiler, plast og bygg/anlegg trekkes ofte fram som verdikjeder der manglende marked for sekundær råvare er en utfordring.

15.2.5 Sikre giftfrie kretsløp

Det er et sentralt poeng at en sirkulær økonomi skal bidra til at ressurser blir brukt på nytt i giftfrie kretsløp for å beskytte helse og miljø mot spredning av farlige kjemiske stoffer. I Norges plaststrategi legges det til grunn at det må bli stilt same krav til fravær av miljøgifter og andre helse- og miljøfarlige stoffer i sekundært plastråstoff og de produktene som blir laget av dette, som til nyprodusert plastråstoff. For at avfall skal kunne materialgjenvinnes og brukes på nytt, er det altså avgjørende at det stilles samme krav til sekundær råvare som til jomfruelige råvarer. Mindre bruk av miljøgifter og andre farlige stoffer i produkter bidrar til tryggere materialgjenvinning, og at man får en sekundær råvare av høy kvalitet. Miljøgifter og andre farlige stoffer må fases ut. Det er en stor utfordring for enkelte materialgrupper, særlig for plast, at vi vet for lite om innhold av miljøgifter og andre farlige stoffer i produktene. Det vanskeliggjør arbeidet for dem som sorterer og håndterer avfallet når det skal avgjøres hva som skal ut av kretsløpet.

15.3 Dagens virkemiddelbruk

Norsk avfallspolitikk gjennomføres i et samspill mellom en rekke ulike virkemidler: lov– og forskriftsregulering, avgifter, refusjons- og panteordninger, bransjeavtaler og informasjonstiltak, samt kombinasjoner av disse. De viktigste grepene for å redusere avfallsmengdene er forebyggende tiltak tidligere i verdikjeden slik som produktdesign, i tillegg til økt ombruk av produkter og økt materialgjenvinning. Avfallspolitikken er i stadig i utvikling.

15.3.1 Rammedirektivet om avfall

Rammedirektivet om avfall (Direktiv 2008/98/EC, 2018) er rammeverket for avfallspolitikken i EU/EØS. Dette direktivet har vært gjennom flere revideringer med formål å sikre en mer sirkulær avfallspolitikk i Europa. I forbindelse med EUs første handlingsplan for sirkulær økonomi, ble en større revidering av rammedirektivet gjennomført i 2018 (EØS-notatbasen, 2021). Formålet var blant annet økt ressurseffektivitet og stimulering av sirkulær økonomi. Blant de viktigste grepene var at det ble stilt krav til separat innsamling av enkelte avfallsfraksjoner (blant annet tekstilavfall), nye og ambisiøse krav til forberedelse til ombruk og materialgjenvinning (heretter omtalt som materialgjenvinning) av husholdningsavfall og lignende næringsavfall, og at EU innførte minstekrav for utvidede produsentansvarsordninger. Det ble også gjort viktige endringer i metoden for å beregne og rapportere på materialgjenvinning, for å sikre reell materialgjenvinning og lik rapportering på tvers av EU/EØS. Kravene til forberedelse til ombruk og materialgjenvinning av husholdningsavfall og lignende næringsavfall er 55 prosent i 2025, 60 prosent i 2030 og 65 prosent i 2035.

Kravene til materialgjenvinning i EUs rammedirektiv om avfall er svært ambisiøse, og utfordrende for Norge å nå. Miljødirektoratet gjennomførte i 2020 en omfattende tiltaksanalyse av hvordan Norge kan nå materialgjenvinningsmålene (Miljødirektoratet, 2021). Analysen viste at selv ved innføring av de 22 analyserte tiltakene, forventes det ikke at Norge vil nå målene, men ende på 59 prosent materialgjenvinning i 2035.

I februar 2025 vedtok EU en ny revisjon av rammedirektivet om avfall (Miljødirektoratet, 2025) der hensikten er å redusere mengden matavfall og tekstilavfall, samtidig som tekstilavfall utnyttes på en bedre måte, blant annet gjennom å fremme ombruk og materialgjenvinning av tekstiler. Hovedgrepene er å stille krav om utvidet produsentansvar for tekstiler og skotøy, og å innføre reduksjonsmål for matavfall.

15.3.2 Regelverk når avfall opphører å være avfall

Rammedirektivet om avfall fastsetter generelle kriterier for når avfall opphører å være avfall. For noen avfallsfraksjoner (f.eks. for aluminium, stål og jern, kobber og glass) har EU beskrevet konkrete vilkår for når disse avfallsfraksjonene opphører å være avfall. Også i Norge er det i forurensningsloven fastsatt kriterier for når avfall opphører å være avfall (§27 tredje ledd). Opphør av avfallsfasen krever blant annet at avfallet går gjennom en materialgjenvinningsoperasjon. Når disse kriteriene er oppfylt, vil avfallet ikke lenger omfattes av avfallsregelverket, men styres av produkt- og kjemikalieregelverket, samt bransjestandarder, på linje med andre innsatsfaktorer i industrien.

For noen materialfraksjoner har norske myndigheter utarbeidet regelverk (f.eks. gjødselvareforskriften og forskrift om betong og tegl fra riveprosjekter) som fastsetter vilkår for ombruk av avfalls- og sidestrømmer fra industriell produksjon. Slikt regelverk gir næringsaktører som ønsker å nyttiggjøre slike avfallsfraksjoner tydelige rammer for hva som må være oppfylt for å kunne ombruke slike avfallsfraksjoner.

15.3.3 Regelverk for grensekryssende forsendelser av avfall

I 2024 vedtok EU en revidert forordning for grensekryssende forsendelser av avfall (Forordning (EU) 2024/1157, 2024).

Forordningen har tre hovedmål:

• gjøre det lettere å transportere avfall til ombruk og materialgjenvinning innad i EU og samtidig gjøre det vanskeligere å eksportere avfall til sluttbehandling som forbrenning uten energiutnyttelse og deponering
• sikre at EU ikke eksporterer sine avfallsproblemer til tredjeland
• styrke kontroll av ulovlige avfallstransporter
• Det nye regelverket innebærer også en innstramming av eksport og import av avfall til sluttbehandling, noe som understreker behovet for nasjonal sluttbehandlingskapasitet, spesielt for farlig avfall. Det blir også strengere kontroll med eksport av avfall til land utenfor EU, blant annet eksportforbud for plastavfall til ikke-OECD land. Innsatsen mot ulovlig eksport av avfall forsterkes med utvidet krav om sanksjoner og mer samarbeid på tvers av medlemsland og med EU-kommisjonen.

15.3.4 Deponidirektivet

Også deponidirektivet (Direktiv (EU) 2018/850, 2024) er endret med hensikt å fremme overgangen til en sirkulær økonomi gjennom å sette strengere begrensinger på avfall som tillates deponert. Særlige krav stilles til deponering av avfall som egner seg for materialgjenvinning eller annen behandling. Ved å stille strengere krav til avfallet som kan leveres på deponi gjennom krav til målinger, prosedyrer og veiledning til deponiene, skal belastningen på miljøet reduseres i så stor grad som mulig. Endringene gjelder blant annet:

• Forbud mot å deponere avfall som er innsamlet separat med tanke på ombruk, gjenvinning eller biologisk behandling.
• Forbud mot å deponere avfall som egner seg for gjenvinning eller annen behandling.
• Krav til statistikk og rapportering

15.3.5 Krav til utsortering og til separat innsamling

En forutsetning for økt materialgjenvinning er at større andeler av avfallet utsorteres. Fra 1. januar 2023 gjelder krav til utsortering av plastavfall (inkludert landbruksplast), matavfall og annet biologisk avfall fra husholdninger og virksomheter som produserer husholdningslignende avfall. Fra 1. januar 2025 gjelder det også utsortering og separat innsamling av papp- og papiravfall, glass- og metallemballasje og tekstilavfall. Det utsorterte avfallet skal forberedes til ombruk eller materialgjenvinnes.

15.3.6 Organisering av ansvar i norsk avfallspolitikk

Kommunene har ansvar for å samle inn avfall fra husholdninger, og sikre forsvarlig håndtering av avfallet. For å sikre at prinsippet om forurenser betaler er ivaretatt, skal alle kostnader ved lovpålagt håndtering av husholdningsavfall dekkes over avfallsgebyret, det såkalte selvkostprinsippet. Avfallsgebyret skal dekke innsamling og håndtering av avfallet, og utbygging av nødvendig infrastruktur. Kommunene har ikke adgang til å subsidiere avfallshåndteringen eller tjene på den, og de må ha separat regnskap for lovpålagt håndtering av husholdningsavfall og avfallshåndtering i markedet. Kommunene kan forøvrig fritt organisere avfallshåndteringen på egnet måte. Det er derfor stor variasjon i hvem som faktisk samler inn og håndterer avfallet. Kommunen kan håndtere husholdningsavfall i egenregi, tildele enerett på avfallshåndteringen til annet offentlig organ eller kjøpe inn tjenester i markedet etter regelverk for offentlige anskaffelser.

Næringslivet skal selv håndtere eget avfall innenfor rammen av relevant regelverk. Eksempler er forurensningslovens krav om at den som produserer næringsavfall skal sørge for at avfallet blir brakt til lovlig avfallsanlegg eller gjennomgår gjenvinning, og avfallsforskriftens krav til håndtering av enkelte avfallstyper. I tillegg er utvidet produsentansvar et utbredt virkemiddel, som gir produsent/importør ansvar for sine produkter også når de blir avfall.

Definisjonen av avfall i forurensningsloven ble i 2004 endret fra kategoriene forbruks- og produksjonsavfall til kategoriene nærings- og husholdningsavfall der husholdningsavfall er alt avfall fra husholdningene, mens næringsavfall er alt avfall som oppstår i private og offentlige virksomheter og institusjoner. Bakgrunnen var særlig ønsket om å gi næringslivet større ansvar og handlefrihet i valg av avfallshåndtering. Endringene medførte at kommunene fortsatt fikk ansvar for og enerett til, å håndtere husholdningsavfallet, men ble fritatt for plikten til å samle inn husholdningslignende avfall fra næringslivet. Dette gjelder næringsavfall som i art og sammensetning ligner på husholdningsavfall. Næringslivet fikk fullt ut ansvar for å sørge for håndtering av eget avfall. Økt handlingsrom for næringslivet til selv å velge innsamlings- og behandlingsløsning skulle lede til økt gjenvinning og til etablering av nye og effektive innsamlings- og behandlingsløsninger. Lovendringen innebar også at kommunene fikk anledning til å ta seg fortjeneste for tjenester knyttet til innsamling og behandling av dette husholdningsliknende næringsavfallet.

15.3.7 Nasjonalt arbeid med matsvinn

Som omtalt i kapittel 14, nedsatte regjeringen et bredt sammensatt utvalg i februar 2023, med mandat om blant annet å foreslå virkemidler for å sikre at Norge når målet om 50 prosent reduksjon av matsvinn innen 2030 og hvordan en matkastelov skal inngå i en samlet virkemiddelbruk. «Rapport fra Matsvinnutvalget – Anbefalinger til helhetlige tiltak og virkemidler» ble lansert 3. januar 2024 (Matsvinnutvalget, 2023). Våren 2025 ble lov om forebygging og reduksjon av matsvinn fremmet for Stortinget, som en del av oppfølgingen fra Matsvinnutvalget.

15.3.8 Om utvidet produsentansvar som virkemiddel

Utvidet produsentansvar er et sentralt virkemiddel i avfallspolitikken, som innebærer at produsent eller importør av et produkt har ansvar for produktet også når det er blitt avfall. Produsentansvar er i hovedsak et virkemiddel for å sikre riktig håndtering av avfallet, samt finansiering av håndteringen. I dag er det innført ordninger for syv produkttyper (emballasje, drikkevaremballasje, elektriske og elektroniske produkter, batterier, kjøretøy, bildekk og PCB-holdige isolerglassruter), og alle er regulert i avfallsforskriften.

De ulike produsentansvarsordningene er innrettet noe ulikt. Felles for ordningene er at de pålegger produsent eller importør å samle inn kasserte produkter og sikre forsvarlig håndtering. Produsentansvaret er regulert i forskrift, og produsentenes plikter ivaretas av til sammen 18 returselskap og 9 retursystemer.

De første ordningene for utvidet produsentansvar ble etablert på 1990-tallet, som bransjeavtaler inngått mellom staten og aktørene i bransjen. Norge var tidlig ute på noen områder, men etter hvert har de fleste ordningene en forankring i EUs regelverk. Vi har også noen særnorske ordninger som ikke er direkte knyttet til krav fra EU (PCB-holdige isolerglassruter og dekk). De opprinnelige bransjeavtalene dannet grunnlaget for etableringen av returselskap. Etter hvert har blant annet økt konkurranse mellom ulike returselskap, behov for å forhindre gratispassasjerer og behov for å legge plikter på aktører som forhandlere og behandlingsanlegg gitt behov for økt regulering. Minstekravene til utvidet produsentansvar i rammedirektivet om avfall, ble innført for å oppnå økt harmonisering for blant annet å forbedre styringen og gjennomsiktigheten i ordningene. Krav til utvidet produsentansvar følger også av andre EU-regelverk som emballasjeforordningen og batteriforordningen.

Tilgjengelig data viser at de godkjente returselskapene/-systemene samlet håndterte i underkant av 1 million tonn avfall og hadde årlige kostnader i 2019 på over 1,5 milliarder kroner med å sørge for innsamling og behandling av avfallet de har ansvar for.

Tabell 15.1 viser dagens ordninger, når de første gang ble etablert, antall godkjente returselskaper i 2024 og innsamlet mengde avfall.

Tabell 15.1 Oversikt over ordninger for utvidet produsentansvar

I tillegg til de syv ordningene som er på plass i dag, er det krav om innføring av tre nye ordninger gjennom EU/EØS:

• Utvidet produsentansvar for enkelte engangsprodukter av plast (skal dekke kommunenes utgifter til forsøpling og opprydning av dette)
• Utvidet produsentansvar for tekstil
• Utvidet produsentansvar for utstyr til fiskeri, akvakultur og fritidsfiske som inneholder plast.

15.3.9 Avgift på avfallsforbrenning

I 2022 ble det innført avgift på avfallsforbrenning 152 . Formålet med avgiften er å bidra til kostnadseffektive reduksjoner av utslipp av klimagasser. Avgiften skal også bidra til å redusere andre miljøskader fra avfall, herunder bidra til en forsvarlig håndtering av farlig avfall.

Avgiftsplikten omfatter utslipp til luft av fossil CO ₂ ved forbrenning av avfall. Avgiftsplikten oppstår ved innlevering av avfall til forbrenning i forbrenningsanlegg. For at avgiften skal gi forbrenningsanleggene insentiv til å redusere utslippene gjennom sortering av avfall, kan forbrenningsanleggene søke Miljødirektoratet om å benytte en anleggsspesifikk utslippsfaktor ved beregning av avgiften. Avgiften har altså ikke som formål å bidra til økt materialgjenvinning av avfall, men vil kunne gi utslag i økt utsortering og materialgjenvinning. Økt avgift på avfallsforbrenning i Norge vil øke kostnadene ved avfallsforbrenning i Norge, og dermed kunne føre til økt eksport av avfall. Utslipp av CO ₂ som fanges og lagres (CCS), er fritatt for avgift.

For 2025 er satsen for kvotepliktige utslipp satt til 182 kroner per tonn CO ₂ mens satsen for ikke-kvotepliktige utslipp er satt til 908 kroner per tonn CO ₂ . For kvotepliktige utslipp kommer kvoteprisen i tillegg til avgiften. For 2025 anslås avgiften å gi et proveny på om lag 700 mill. kroner.

15.3.10 Regulering av avfallsdeponering

Deponering av biologisk nedbrytbart avfall har vært forbudt i Norge siden 2009. Utslipp av metan fra tidligere deponert avfall er ikke omfattet av avgift eller kvoteplikt. Mengden deponert organisk avfall er sterkt redusert etter innføringen av forbud mot deponering av våtorganisk avfall i 2002, og forbud mot deponering av annet biologisk nedbrytbart avfall i 2009. Det deponeres fortsatt små mengder organisk avfall. I 2023 ble det deponert ca. 7000 tonn avløpsslam som ikke oppfylte kravene i gjødselvareforskriften.

Avgift på sluttbehandling av avfall ble innført i 1999 for å redusere utslippene av miljøskadelige stoffer og stimulere til gjenvinning, i hovedsak metanutslipp fra avfallsdeponier. Sluttbehandlingsavgiften var den gang ment å fungere som en Pigou-avgift 153 som skal sørge for at avfallsbedriftene i tilstrekkelig grad tar hensyn til miljøkostnadene sluttbehandling av ordinært avfall påfører samfunnet.

Menon beregnet i 2014 de samfunnsøkonomiske kostnadene ved avgiften (Gulbrandsen, Wifstad og Ulstein, 2014). De viste til at avgiften medførte at prisen på deponering av avgiftspliktig avfall ble betydelig høyere enn de samfunnsøkonomiske marginalkostnadene ved deponering. Dette både som følge av at avgiften var satt for høyt i forhold til den marginale miljøkostnaden knyttet til metanutslipp ved deponering og som følge av administrative kostnader knyttet til avgiften.

I følge Menon påførte avgiften samfunnet et effektivitetstap gjennom at avfallsbransjen ble påført rensekostnader som var høyere enn de marginale miljøkostnadene. Samlet fant Menon at de samfunnsøkonomiske kostnadene ved deponiavgiften oversteg de samfunnsøkonomiske gevinstene. Avgiften ble avviklet i 2015, da den ble vurdert til å ha utspilt sin rolle etter at deponiforbudet mot biologisk nedbrytbart avfall trådte i kraft.

Det eksisterer et forbud mot deponering av avfall som er separat innsamlet for forberedelse til ombruk eller materialgjenvinning. Dette trådte i kraft i 2022. Bakgrunnen for forbudet er et tilsvarende forbud i EUs deponidirektiv. Deponiforbudet gjelder både når regelverket krever separat innsamling for ombruk eller materialgjenvinning, og når dette gjøres frivillig. Miljødirektoratet har påpekt at deponering av fraksjoner som er utsortert og egner seg for ombruk eller materialgjenvinning normalt ikke leveres til deponi.

15.4 Er det behov for forsterkede eller nye virkemidler?

Sammenlignet med OECD, EU og de andre nordiske landene har Norge høye mengder avfall per innbygger. Målet om at veksten i avfallet skal være vesentlig lavere enn den økonomiske veksten, er ikke nådd – selv om utviklingen har vært positiv fra 2019 til 2023. De siste årene har også den totale materialgjenvinningsandelen av ordinært avfall gått noe ned, og ESA rapporterer at Norge står i fare for å ikke nå målet om 55 prosent, 60 prosent og 65 prosent materialgjenvinning av husholdningsavfall og husholdningslignende næringsavfall for hhv. 2025, 2030 og 2035. Det er også stor avstand fra dagens nivå for materialgjenvinning av plastemballasje til målet om 50 prosent i 2025 og 55 prosent i 2030. Det er behov for å vurdere endringer i virkemiddelbruk både for å redusere klima- og miljøkonsekvensene av avfallsmengdene i Norge, sikre økt tilgang på sekundære råvarer og bidra til et fungerende marked for disse. Det er også sentralt for å nå forpliktelsene Norge har på avfallsområdet gjennom EØS-avtalen.

15.5 Vurdering av endringer i virkemiddelbruken

15.5.1 Endringer i eksisterende virkemidler

Flere forbud mot deponering i avfallsforskriften

For å redusere mengden avfall sendt til deponi er et mulig virkemiddel å innføre flere forbud mot deponering i forskrift. Det finnes allerede i dag en rekke forbud – for biologisk nedbrytbart avfall, flytende avfall, eksplosivt, etsende, oksiderende eller brannfarlig avfall, smittefarlig avfall, dekk og batterier. Miljødirektoratet har blant annet utredet et forbud mot deponering for gipsavfall, som omtales nærmere under.

Forsterkede virkemidler som bidrar til økt utsortering og materialgjenvinning

ESA trekker som nevnt over frem den lave utsorteringsgraden som en av årsakene til at Norge ikke når materialgjenvinningsmålene. Det er innført krav til utsortering av ulike typer husholdningsavfall og husholdningslignende næringsavfall. Kommuner, som har ansvar for å håndtere avfall fra husholdninger, har også etter forurensningsloven mulighet til å innføre differensierte avfallsgebyrer der dette vil kunne bidra til avfallsreduksjon og økt materialgjenvinning. Våren 2025 fremmet regjeringen også en endring i forurensningsloven som vil pålegge kommunene slik differensiering av avfallsgebyret. Et grep for å sikre økt materialgjenvinning er å forsterke informasjonstiltak for økt kildesortering, både mot innbyggere og næringsliv. Dette kan være gjennom økt statlige tilskudd til organisasjoner som LOOP Stiftelsen for kildesortering og gjenvinning, eller å stramme inn plikten til å informere i de utvidede produsentansvarsordningene.

Tydeliggjøring av regler for når avfall opphører å være avfall, samt veiledning om muligheter for ombruk av avfallstyper, gir næringsaktører forutsigbarhet ved forberedelse til ombruk og materialgjenvinning av avfall. Dette kan føre til økt materialgjenvinning og reduserte avfallsmengder. Selv om konkrete vilkår er utarbeidet for bruk av enkelte avfallsfraksjoner (f.eks. for biologisk avfall og betongavfall), er det behov for at myndigheter definerer spesifikke kriterier også for avfallstyper som EU ikke har utarbeidet spesifikke kriterier for (f.eks. ulike typer slagg, gravemasser og andre avfallstyper fra prosessindustrien). Dette kan enten være i form av veiledninger eller forskrifter.

Vurderinger

Ekspertgruppen mener det er bra at det er fremmet en endring i forurensningsloven som gjør at kommunene pålegges å tilby differensiert avfallsgebyr der det bidrar til avfallsreduksjon og økt gjenvinning. Differensiering av avfallsgebyr kan gjøres på mange ulike måter. Lovendringen bør følges opp med mer detaljert beskrivelse av hvordan slik differensiering kan og bør utformes, slik at det bidrar til størst mulig grad av avfallsreduksjon og utsortering.

Videre er det viktig at myndighetene kontinuerlig undersøker om det er endringer i virkemiddelbruken som kan gjøres for å sikre at mer avfall utsorteres og går til forberedelse til ombruk og materialgjenvinning. Dette kan for eksempel være forsterkede informative tiltak og virkemidler, eller endringer i avfallsinfrastrukturen. Ekspertgruppen mener også at myndigheter bør utarbeide tydelige kriterier for flere avfallsfraksjoner for når avfall slutter å være avfall. I første omgang bør det utarbeides veiledninger eller forskrifter for avfallsfraksjoner som i dag hovedsakelig går til sluttbehandling på deponi eller til energigjenvinning i forbrenningsanlegg, som f.eks. treavfall, slagg og gravemasser. Dette vil styrke markedet for materialgjenvinning og hindre uakseptabel spredning av helse- og miljøfarlige stoffer ved nyttig bruk av avfall som burde gått til et avfallsbehandlingsanlegg.

Ekspertgruppen mener plikten produsentene har til å informere som ligger i dagens utvidede produsentansvarsordninger bør understrekes, for å sikre at produsentene gjør mer for å nå ut til forbrukere og bedrifter som benytter deres produkter.

15.5.2 Avgift på deponering av avfall

En avgift på deponering av avfall vil øke kostnadene ved å deponere avfall. Dette vil gi et økonomisk insentiv til å redusere mengden avfall som deponeres, bl.a. ved materialgjenvinning, ombruk og mer effektiv ressursbruk. For å styrke insentivene til materialgjenvinning og ombruk ytterligere kan en avgift på deponering av avfall virke sammen med en avgift på uttak av naturressurser.

Flere land har avgifter på deponering avfall. I motsetning til den tidligere norske deponiavgiften, se boks 15.2, som mot slutten først og fremst var klimabegrunnet, har deponiavgifter i andre land gjerne et bredere formål, bl.a. om å stimulere til økt ombruk og materialgjenvinning.

Sverige har avfallsskatt . Der pålegges det skatt på avfall som bringes inn på avfallsanlegg eller oppstår på industrianlegg, der farlig avfall eller annet avfall i mengder på mer enn 50 tonn per år deponeres eller lagres i mer enn tre år. Avfallsskatten bygger på en nettobeskatningsmodell, også kalt nettodeponeringsmetoden. Dette innebærer at det pålegges skatt for stort sett alt avfall som bringes inn til et skattepliktig avfallsanlegg. Fradrag gis for avfall som bringes ut fra anlegget. For 2025 er avgiftssatsen 744 SEK per tonn avfall, og provenyet fra avgiften anslås til 379 mill. SEK.

Danmark har afgift på affald . Avgiftsplikten omfatter som utgangspunkt alle typer avfall. Reglene gjelder kun hvis et stoff, et materiale, en gjenstand, mv. må klassifiseres som avfall etter miljølovgivningens regler. For 2025 er avgiften 475 DKK per tonn avfall, og provenyet fra avgiften anslås til 170 mill. DKK.

Finland har avfallsskatt . Avfallsskatt skal betales for avfall som bringes til et deponi. Med avfallsskatten søker man spesielt å øke gjenvinningen av avfall og redusere deponeringen av avfall. Det kreves ikke avfallsskatt for avfall som gjenvinnes på deponiet. Skatten fastsettes på grunnlag av avfallets vekt og er den samme, uavhengig av avfallstype. For 2025 er avgiftssatsen 80 euro per tonn avfall, og provenyet fra avgiften anslås til 6 mill. euro.

Storbritannia har deponiavgift (landfill tax). Formålet med avgiften er både å internalisere de miljømessige konsekvensene av deponering, og å stimulere til materialgjenvinning. Avgiften omfatter avfall som deponeres på deponier med en lav sats på «inaktivt avfall» (stein og jordmasser) og en høy sats på annet avfall. Avfall som tas ut av deponier for å bli ombrukt, materialgjenvunnet eller forbrent kommer til fradrag. Fra 1. april 2025 er avgiften på «inaktivt avfall» (stein og jordmasser) 4,05 GBP per tonn mens avgiften på annet avfall er 126,15 GBP per tonn. I følge Eunomia (2022) er deponiavgiften i Storbritannia en velkjent beste praksis, og flere europeiske land har basert sin deponiavgift på denne.

Formål

En avgift på deponering av avfall skal bidra til å begrense avfallsmengdene og stimulere til økt ombruk og materialgjenvinning. Formålet med avgiften blir dermed å gi insentiver til atferdsendringer. En avgift på deponering av avfall bør virke sammen med en avgift på uttak av naturressurser.

Figur 15.9 viser mengden avfall levert til deponering i Norge fra 2012 til 2023. Det var en sterk vekst i mengden avfall levert til deponering fra 2013 til 2018. Det var særlig økning i deponering av lette forurensede masser samt betong og tegl. Siden 2018 har mengden avfall levert til deponering vært relativt stabil rundt 5 mill. tonn, men fra 2021 til 2023 har mengden avtatt noe. Siden 2021 har særlig deponering av lette forurensede masser og farlig avfall avtatt, mens deponering av betong og tegl fortsatt øker.

Noen av disse materialtypene kan være mulig å ombruke eller materialgjenvinne. Flere aktører har etablert eller planlegger å etablere vaskeanlegg for lett forurensede masser i ulike deler av Norge som renser og gjenvinner store deler av massene, slik at de kan brukes som fyllmasser, tilslagsmateriale i betong, asfalt og andre anvendelsesområder. Som regel er de økonomiske marginene større ved deponering av lett forurensete gravemasser enn ved rensing og gjenvinning av massene. En deponiavgift kan øke lønnsomheten ved vasking av lette forurensede masser.

Figur 15.9 Avfall levert til deponering etter materialtype. 2012-2023. 1 000 tonn

Statistisk sentralbyrå, 2024a

De materialtypene det leveres mest av til deponering i 2023 er:

• lett forurensede masser (2 236 000 tonn)
• betong og tegl (956 000 tonn)
• farlig avfall (604 000 tonn)
• slagg, støv, bunnaske og flygeaske (373 000 tonn)
• blandet avfall (271 000 tonn)

Disse materialtypene utgjør om lag 94 prosent av alt avfall levert til deponering.

Utforming

En avgift på deponering vil omfatte deponier. Den som skal drive deponi for avfall, må ha tillatelse etter forurensningsloven. Ethvert deponi skal klassifiseres i en av følgende kategorier: deponier for farlig avfall (kategori 1), deponier for ordinært avfall (kategori 2) og deponier for inert avfall og lett forurensede masser (kategori 3). Det er 282 virksomheter med utslippstillatelse som deponi, hvorav 211 er deponier for ordinært avfall, 61 er industrideponier og 10 er uklassifiserte deponier.

I utgangspunktet bør en avgift på deponering av avfall omfatte alt avfall som leveres til deponering. Dersom avfall som er levert til deponi materialgjenvinnes eller klargjøres for ombruk og tas ut av deponiet igjen, bør avgift krediteres. Det bør vurderes nærmere om avgiften bør omfatte alle avfallsfraksjoner som leveres til deponering, eller om enkelte avfallsfraksjoner bør unntas. Spesielt bør man vurdere dette for noen typer farlig avfall, for å sikre at disse typene farlig avfall fortsatt går til forsvarlig behandling.

Konsekvenser

Det er ikke vurdert hvilket avgiftsnivå som er nødvendig for at ombruk og materialgjenvinning skal bli lønnsomt. Dette vil nok også variere mellom ulike avfallsfraksjoner.

En avgift på deponering av avfall vil øke kostnadene ved deponering. En avgift på 750 kroner per tonn avfall, om lag på nivå med den svenske avgiften, vil kunne gi et årlig proveny om lag 3,5 mrd. kroner, gitt at alt avfall omfattes og før tilpasninger. Disse kostnadene vil veltes over på de som leverer avfall til deponering, som husholdninger, næringsliv og det offentlige. Dette vil kunne gi insentiver for avfallsbesittere, transportører og entreprenører til å finne andre disponeringsalternativer for avfall, slik som massetipper, utfyllingsområder og andre typer massemottak.

Vurderinger

Avfallsmengdene må reduseres og ombruk og materialgjenvinning må øke. For å oppnå dette bør det innføres en avgift på deponering av avfall. Avgiften skal gi insentiver til atferdsendringer. For å ytterligere styrke insentivene til ombruk og materialgjenvinning bør en avgift på deponering av avfall virke sammen med en avgift på uttak av naturressurser, se kapittel 13.

15.5.3 Mulighet for å pålegge produsentene avfallsforebyggende aktiviteter

I kapitlene om tekstiler og elektronikk, samt kapittel 8.6 om reparasjoner, blir det trukket frem at det er behov for å stimulere til økt ombruk og reparasjon (avfallsforebyggende aktiviteter), gjennom at kostnadene ved slike aktiviteter helt eller delvis pålegges produsentene. Se nærmere vurderinger i de overnevnte kapitlene.

Det kan være flere måter å sikre at produsentene i større grad dekker avfallsforebyggende aktiviteter på. En mulig ordning, er at produsentansvarsordningene for relevante produkttyper også pålegger at produsentene dekker kostnader til reparasjon og andre kostnadselementer som sikrer avfallsforebygging og en økning av produktets levetid. Dette vil ligge utenfor dagens formål med produsentansvarsordningene. Utvidet produsentansvar er som tidligere omtalt et virkemiddel som først og fremst skal sikre riktig håndtering av produkter når det blir avfall. Formålet med avfallsforebyggende aktiviteter er å forhindre at avfall oppstår, ved å forlenge levetiden til et produkt.

Artikkel 8a 4.(a) av rammedirektivet om avfall sier noe om hvilke kostnader som minimum skal dekkes av produsentene. Så lenge de kostnadene som nevnes der er dekket, er det mulig at også flere kostnadselementer kan inkluderes i produsentansvarsordningene. Det må vurderes om det finnes hjemmel i lov til å inkludere avfallsforebyggende aktiviteter i de nødvendige kostnadene produsentene har ansvar for i en produsentansvarsordning.

Frankrike er et av landene som i større grad inkluderer kostnader ved sortering til ombruk og reparasjon i vederlaget produsentene betaler til returselskapet. Medlemmene i produsentansvarsordningen betaler en sum til et reparasjonsfond som igjen finansierer en rabatt på reparasjon hos godkjente reparatører. Produsentansvaret dekker også utgifter til utsortering av ombrukbare tekstiler fra tekstilavfallet. Dette bidrar til å øke andelen tekstiler som går inn i bruktmarkedet.

Samtidig er utvidet produsentansvar et komplisert virkemiddel det knyttes store administrative kostnader til. Å inkludere flere elementer i kostnadsberegningen av vederlaget vil øke den administrative byrden.

Vurderinger

Ekspertgruppen vurderer at det er behov for sterkere tiltak og virkemidler som bidrar til avfallsforebygging, og at produsentene bør bidra til dette i større grad enn de gjør i dag. Det bør derfor utredes hvordan man kan sikre at produsenter jobber for avfallsforebygging og for å dekke aktiviteter som vil forhindre at produktene blir til avfall, slik som økt ombruk og reparasjoner. Det er særlig relevant for småelektronikk og hvitevarer, og tekstiler. Det bør utredes hvordan man kan sikre at produsentene får et større ansvar også for å dekke avfallsforebygging. En slik utredning bør blant annet inkludere hvilke avfallsforebyggende aktiviteter produsentene bør bidra til, hvilke produkttyper slike aktiviteter er mest aktuelt for, og hvordan ordningen bør forvaltes og finansieres, herunder om den kan inkluderes i de eksisterende ordningene for utvidet produsentansvar

15.5.4 Virkemidler for å redusere matsvinn

Ekspertgruppen anser arbeidet med matsvinn som et område der det allerede pågår betydelig arbeid. Gruppen foreslår derfor ikke nye tiltak, se ellers anbefaling i kapittel 14.

15.6 Ekspertgruppens anbefalinger

Ekspertgruppen anbefaler at:

• EU/EØS-regelverk som er relevant for å fremme sirkulær økonomi på avfallsområdet gjennomføres fortløpende og så raskt som mulig i Norge. Det gjelder særlig revidert rammedirektiv om avfall og ny grensekryssforordning.
• Produsenter i større grad må bidra til avfallsforebygging, og at myndighetene derfor utreder hvordan dette kan sikres. Som del av utredningen bør det blant annet vurderes:
• hvilke avfallsforebyggende aktiviteter produsentene bør bidra til,
• hvilke produkttyper slike aktiviteter er mest aktuelt for, og
• hvordan ordningen bør forvaltes og finansieres, herunder om den kan inkluderes i de eksisterende ordningene for utvidet produsentansvar
• Det innføres en avgift på deponering av avfall. Avgiften skal stimulere til redusert avfall til deponi og økt materialgjenvinning. Den kombineres med en særavgift på primære råstoff som sand, grus og pukk mv., som foreslått i kapittel 13.
• Myndighetene utarbeider veiledning eller forskrifter om når og hvordan ulike avfallsfraksjoner kan nyttiggjøres. Dette vil øke mengden avfall som blir forberedt til ombruk eller materialgjenvunnet og gi næringsaktører mer forutsigbarhet.
• Det innføres forsterkede virkemidler som bidrar til økt utsortering av avfall. Dette kan både være å øke bruken av differensiering av avfallsgebyrer i kommunene som bidrar til avfallsreduksjon og økt materialgjenvinning og ombruk, og forsterkede informative virkemidler slik som økt informasjon om kildesortering både mot innbyggere og næringsliv. Dette kan for eksempel gjøres ved å understreke plikten til å informere i de utvidede produsentansvarsordningene.

16 Litteraturliste

Kapittel 1: Ekspertgruppens oppnevning, arbeid og tolking av mandat

• Ekspertgruppens nettside: Ekspertgruppen for virkemidler for å fremme sirkulære aktiviteter
• FNs Ressurspanel (IRP). (2019). Global Resource Outlook 2019 – Natural Resources for the Future We Want. FN. Global Resources Outlook 2019 | Resource Panel
• Handlingsplan for en sirkulær økonomi. (2024). Regjeringen . https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/handlingsplan-for-en-sirkular-okonomi/id3029477/
• Nasjonal strategi for ein grøn, sirkulær økonomi. (2021). Regjeringen. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nasjonal-strategi-for-ein-gron-sirkular-okonomi/id2861253/
• NOU 2023: 3 Mer av alt – rasker e. NOU 2023: 3 – regjeringen.no
• NOU 2023: 25 Omstilling til lavutslipp – Veivalg for klimapolitikken mot 2050 . Klimautvalget 2050
• NOU 2024: 2. (2024). I samspill med naturen. Klima- og miljødepartementet. https://www.regjeringen.no/contentassets/a653320aa3f949038bb0e7ad92de1234/no/pdfs/nou202420240002000dddpdfs.pdf
• NOU 2022: 20 Et helhetlig skattesystem. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2022-20/id2951826/
• Prop. 1 S (2024–2025), Innst. 2 S (2024–2025 ): Statsbudsjettet 2025, Anmodningsvedtak nr. 94 fattet av Stortinget 5. desember 2024 https://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Vedtak/Vedtak/Sak/?p=100203
• Regjeringen. (2021). Hurdalsplattformen og Arbeiderparti-regjeringens politiske prioriteringer 2021 – 2025. Hentet fra https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/hurdalsplattformen/id2877252/
• Strømprisutvalget. (2023). Balansekunst – rapport til Olje- og Energidepartementet. Strømprisutvalget . rapport-fra-stromprisutvalget-12.-oktober-2023-balansekunst.pdf

Kapittel 3: Hva er sirkulær økonomi og hvordan kan det beregnes?

• Bruvoll, A., Albertsen, A. O. og Hole, I. N. (2022). Norske utslipp i utlandet. Menon Economics . https://menon.no/prosjekter/norske-utslipp-i-utlandet
• Circular Economy Norway. (2020). The Circularity Gap Report Norway. Circular Economy Norway . https://www.circularity-gap.world/norway
• Den Nederlandske Regjering. (2023). Nationaal Programma Circulaire Economie 2023 – 2030. Rijksoverheid.nl . Lastet ned fra: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/beleidsnotas/2023/02/03/nationaal-programma-circulaire-economie-2023-2030
• Desing, H., Brunner, D., Takacs, F., Nahrath, S., Frankenberger, K., & Hischier, R. (2020). A circular economy within the planetary boundaries: Towards a resource-based, systemic approach. Resources, Conservation and Recycling , 155. https://doi.org/10.1016/j.resconrec.2019.104673
• Ellen MacArthur Foundation. (2021). The butterfly diagram: visualising the circular economy (omsett og oversatt til norsk). Ellen MacArthur Foundation. The Butterfly Diagram: Visualising the Circular Economy
• Europakommisjonen. (2018). Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on a monitoring framework for the circular economy. EUR-Lex . https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1583933814386&uri=COM:2018:29:FIN
• Europakommisjonen. (2020). A new Circular Economy Action Plan – For a cleaner and more competitive Europe. EUR-Lex . https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1583933814386&uri=COM:2020:98:FIN
• European Platform on LCA (EPLCA). (2023). Consumption Footprint Platform. EPLCA Hentet 4. april 2025, fra: https://eplca.jrc.ec.europa.eu/ConsumptionFootprintPlatform.html
• Eurostat. (2023). Improved circular economy monitoring framework now live. Eurostat News Articles . https://ec.europa.eu/eurostat/web/products-eurostat-news/w/WDN-20230515-1
• Eurostat. (2025). Monitoring framework – Circular economy. Eurostat . https://ec.europa.eu/eurostat/web/circular-economy/monitoring-framework
• Finansdepartementet. (2024). Bærekraftsrapportering. Regjeringen . https://www.regjeringen.no/no/tema/okonomi-og-budsjett/finansmarkedene/barekraftsrapportering/id3059140/
• FNs Ressurspanel (IRP). (2024). Global Resources Outlook 2024. United Nations Environment Programme. https://www.resourcepanel.org/reports/global-resources-outlook-2024
• Geissdoerfer, M., Savaget, P., Bocken, N., & Hultink, E. J. (2017). The Circular Economy – A New Sustainability Paradigm? Journal of Cleaner Production , 143, 757-768. https://doi.org/10.1016/j.jclepro.2016.12.048
• Global Footprint Network. (2025). Open Data Platform. Global Footprint Network . https://data.footprintnetwork.org/
• Konjunkturinstitutet. (2016). Miljö, ekonomi och politik 2016. Konjunkturinstitutet . https://www.konj.se/download/18.1910291f158b9b08e365eebe/1480941421501/miljo-ekonomi-politik-2016.pdf
• Miljødirektoratet. (2024). To tredelar av utsleppa frå forbruket vårt skjer i andre land. Miljødirektoratet . https://www.miljodirektoratet.no/aktuelt/nyheter/2024/november-2024/to-tredelar-av-utsleppa-fra-forbruket-vart-skjer-i-andre-land/
• Miljødirektoratet. (2025). Sirkulær økonomi. Miljødirektoratet. https://www.miljodirektoratet.no/ansvarsomrader/avfall/sirkular-okonomi/
• NOU 2009: 16 Globale miljøutfordringer – norsk politikk. Regjeringen . https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2009-16/id568044/
• NOU 2022: 20 Et helhetlig skattesystem. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2022-20/id2951826/
• OECD. (2022). OECD Environmental Performance Reviews: Norway 2022. OECD publishing . https://www.oecd.org/en/publications/oecd-environmental-performance-reviews-norway-2022_59e71c13-en.html
• OECD. (2024). Indicators. OECD . https://www.oecd.org/en/publications/oecd-economic-outlook-volume-2024-issue-2_d8814e8b-en.html
• Nasjonal strategi for ein grøn, sirkulær økonomi. (2021). Regjeringen . https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nasjonal-strategi-for-ein-gron-sirkular-okonomi/id2861253/
• Regjeringen. (2021). Voluntary National Review 2021 Norway. Regjeringen . https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/voluntary-national-review/id2863155/
• Handlingsplan for en sirkulær økonomi. (2024). Regjeringen . https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/handlingsplan-for-en-sirkular-okonomi/id3029477/
• Richardson, K., Steffen, W., Lucht, W., Bendtsen, J., Cornell, S. E., Donges, J. F., Drüke, M., Fetzer, I., Bala, G., von Bloh, W., Feulner, G., Fiedler, S., Gerten, D., Gleeson, T., Hofmann, M., Huiskamp, W., Kummu, M., Mohan, C., Nogués-Bravo, D., . . . Rockström, J. (2023). Earth beyond six of nine planetary boundaries. Science Advances , 9(37). https://doi.org/10.1126/sciadv.adh2458
• Rockström, J., Steffen, W., Noone, K., Persson, Å., Chapin, F. S., Lambin, E., Lenton, T. M., Scheffer, M., Folke, C., Schellnhuber, H. J., Nykvist, B., de Wit, C. A., Hughes, T., van der Leeuw, S., Rodhe, H., Sörlin, S., Snyder, P. K., Costanza, R., Svedin, U. . . . Foley, J. (2009). Planetary boundaries: Exploring the safe operating space for humanity. Ecology and Society , 14(2): 32. https://doi.org/10.5751/ES-03180-140232
• Sanyé Mengual, E., & Sala, S. (2023). Consumption Footprint and Domestic Footprint: Assessing the environmental impacts of EU consumption and production. Publications Office of the European Union . https://doi.org/10.2760/218540
• SINTEF. (2025). Hva er sirkulær økonomi? SINTEF-blogg . https://blogg.sintef.no/industri/hva-er-sirkular-okonomi/
• SOU 2024: 67 Om ekonomiska styrmedel för en mer cirkulär ekonomi. Regeringen.se . https://www.regeringen.se/rattsliga-dokument/statens-offentliga-utredningar/2024/10/sou-202467/
• Statistisk sentralbyrå (SSB). (2025a). Materialstrømsregnskap. SSB . https://www.ssb.no/natur-og-miljo/miljoregnskap/statistikk/materialstromsregnskap
• Statistisk sentralbyrå (SSB). (2025b). Bærekraftsmål 12: Ansvarlig forbruk og produksjon. SSB . https://www.ssb.no/baerekraftsmaalene/ansvarlig-forbruk-og-produksjon
• WWF og EY. (2024). Naturen har grenser – Hvordan redusere Norges Materialfotavtrykk. WWF og EY . Lastet ned fra: https://www.wwf.no/nyheter/ny-rapport-slik-kan-vi-kutte-i-norges-skyh%C3%B8ye-materialforbruk
• XIO Sustainability Analytics. (2024). Utslipp fra det norske forbruket i 2021, fordelt på sektorer og opphavsområde (redigert og omsett av Miljødirektoratet). Miljødirektoratet . https://www.miljodirektoratet.no/publikasjoner/2024/november-2024/cafean-2-updated-analysis-of-the-carbon-footprint-of-the-economic-activity-of-norway/

Kapittel 4: Hvorfor stimulere til en mer sirkulær økonomi?

• Basel Convention. (1989). Basel Convention: The Convention, Overview, Text of the Convention. Basel Convention . https://www.basel.int/TheConvention/Overview/TextoftheConvention/tabid/1275/Default.aspx
• Draghi, M. (2024). The Future of European Competitiveness—A Competitiveness Strategy for Europe. The Draghi report on EU competitiveness . https://commission.europa.eu/topics/eu-competitiveness/competitiveness-compass_en
• Ellen MacArthur Foundation. (2015). Delivering the circular economy – a toolkit for policymakers. Ellen MacArthur Foundation. https://content.ellenmacarthurfoundation.org/m/2a4cfc55ea5af914/original/A-toolkit-for-policymakers.pdf?_gl=1*1c2se3o*_gcl_au*MjQ1ODQwODMzLjE3NDExNzUyNTQ.*_ga*MTQ3NTc1MTU5OS4xNzQxMTc1MjU0*_ga_V32N675KJX*MTc0Mzc1MzA0Mi4zLjEuMTc0Mzc1MzA2Ni4zNi4wLjA .
• Europakommisjonen. (2019). Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions: The European Green Deal. EUR-Lex . https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52019DC0640
• Europakommisjonen. (2020). A new Circular Economy Action Plan – For a cleaner and more competitive Europe. EUR-Lex . https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52020DC0098
• European Environment Agency (EEA). (2024). Harm to human health from air pollution in Europe: burden of disease status, 2024. European Environment Agency . https://www.eea.europa.eu/publications/harm-to-human-health-from-air-pollution
• FNs Ressurspanel (IRP). (2024). Global Resources Outlook 2024. United Nations Environment Programme. https://www.resourcepanel.org/reports/global-resources-outlook-2024
• Fullerton, D. & He, S. (2022). Do market failures create a «durability gap» in the circular economy? NBER Working Paper 29073. https://doi.org/10.3386/w29073
• Fullerton, D. (2024). The Circular Economy. NBER Working Paper 32419. https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=4827101
• Handlingsplan for en sirkulær økonomi. (2024). Regjeringen . https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/handlingsplan-for-en-sirkular-okonomi/id3029477/
• Haugseth, J. F., & Smeplass, E. (2022). The Greta Thunberg Effect: A Study of Norwegian Youth’s Reflexivity on Climate Change. Sociology , 57 (4), 921-939. https://doi.org/10.1177/00380385221122416
• Homar, A.R., & Cvelbar, L.K. (2021). The effects of framing on environmental decisions: A systematic literature review. Ecological Economics , 183 , 106950. https://doi.org/10.1016/j.ecolecon.2021.106950
• Hotelling, H. (1931). The Economics of Exhaustible Resources. The Journal of Political Economy , 39 (2), 137–175. https://doi.org/10.1086/254195
• McKinsey & Company. (2022). Norge i morgen 2022. McKinsey . https://www.mckinsey.com/no/our-insights/norge-i-morgen-2022
• Meld. St. 35 (2023–2024). Bærekraftig bruk og bevaring av natur – norsk handlingsplan for naturmangfold. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/meld.-st.-35-20232024/id3054780/
• Mullainathan, S., & Thaler, R. H. (2000). Behavioral Economics. NBER Working Paper Series , 7948. https://doi.org/10.3386/w7948
• Nasjonal strategi for ein grøn, sirkulær økonomi. (2021). Regjeringen . https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nasjonal-strategi-for-ein-gron-sirkular-okonomi/id2861253/
• NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/NOU-2014-13/id2342691/
• NOU 2022: 20 Et helhetlig skattesystem. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2022-20/id2951826/
• Poortinga, W., & Whitaker, L. (2018). Promoting the Use of Reusable Coffee Cups through Environmental Messaging, the Provision of Alternatives and Financial Incentives. Sustainability , 10 (3), 873. https://doi.org/10.3390/su10030873
• Regjeringen. (2023). Norsk oversettelse av Kunming-Montreal Global Biodiversity Framework. Lastet ned fra: https://www.regjeringen.no/no/tema/klima-og-miljo/naturmangfold/innsiktsartikler-naturmangfold/naturavtalen/id2987476/
• Regjeringen. (2024). Oppfølging av berekraftsmåla i Noreg. Regjeringen . https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/oppfolging-av-berekraftsmala/id3057841/
• Silva, S. C., Santos, A., Duarte, P., & Vlačić, B. (2021). The role of social embarrassment, sustainability, familiarity and perception of hygiene in second-hand clothing purchase experience. International Journal of Retail & Distribution Management , 49 (6), 717–734. https://doi.org/10.1108/IJRDM-09-2020-0356
• Söderholm, P. (2011). Taxing virgin natural resources: Lessons from aggregates taxation in Europe. Resources, Conservation and Recycling , 55 (11), 911–922. https://doi.org/10.1016/j.resconrec.2011.05.011
• Statistisk sentralbyrå (SSB). (2025a). Bærekraftsmålene – Nasjonale indikatorer. SSB . https://www.ssb.no/baerekraftsmaalene
• Statistisk sentralbyrå (SSB). (2025b). Globale indikatorer for bærekraftsmålene. SSB . https://www.ssb.no/sdg
• Thaler, R. H., & Sunstein, C. (2008). Nudge: Improving decisions about health, wealth, and happiness. New Haven, CT: Yale University Press.
• The Pew Charitable Trust & SYSTEMIQ (2020). Breaking the Plastic Wave: A Comprehensive Assessment of Pathways Towards Stopping Ocean Plastic Pollution. The Pew Charitable and SYSTEMIQ . https://www.systemiq.earth/breakingtheplasticwave/
• UNFCCC. (2015). Adoption of the Paris Agreement. UNFCCC . https://unfccc.int/files/essential_background/convention/application/pdf/english_paris_agreement.pdf
• UNFCCC. (2024). Report of the Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Paris Agreement on its fifth session, held in the United Arab Emirates from 30 November to 13 December 2023. Addendum. Part two: Action taken by the Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Paris Agreement at its fifth session. UNFCCC . https://unfccc.int/documents/644944
• World Bank. (2022). Squaring the Circle: Policies from Europe’s Circular Economy Transition. World Bank . https://www.worldbank.org/en/region/eca/publication/squaring-circle-europe-circular-economy-transition
• WWF. (2022). Impacts of Plastic Pollution in the Oceans on Marine Species, Biodiversity and Ecosystem. WWF . https://www.wwfca.org/en/impacts_of_plastic_pollution_in_the_oceans_on_marine_species/
• Zoli, M. and L. Congiu (2024), «Individual behaviour and circular economy policies: Opportunities in Italy», OECD Environment Working Papers , No. 242, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/7bd89d46-en .

Kapittel 5: Virkemidler for å fremme sirkulære aktiviteter

• Andreassen, G. L., Kallbekken, S., & Rosendahl, K. E. (2024). Can policy packaging help overcome Pigouvian tax aversion? A lab experiment on combining taxes and subsidies. Journal of Environmental Economics and Management , 127 , 103010. https://doi.org/10.1016/j.jeem.2024.103010
• Bennear, L. S., & Stavins, R. N. (2007). Second-best theory and the use of multiple policy instruments. Environmental & Resource Economics , 37 (1), 111–129. https://doi.org/10.1007/s10640-007-9110-y
• Bergquist, M., Nilsson, A., Harring, N. & Jagers, S. C. (2022). Meta-analyses of fifteen determinants of public opinion about climate change taxes and laws. Nature climate change , 12 (3), 235-240. https://doi.org/10.1038/s41558-022-01297-6
• Bruvoll, A., Bruvoll, S., Crepin, A., Grieg, E., Hole, I. N., Handberg, Ø. N., Mangersnes, R. Navrud, S. & Vandvik V. (2024). Subsidier som er skadelige for naturmangfold. (Menon-piblikasjon nr. 113/2024). Menon. https://menon.no/uploads/images/2024-113-Subsidier-som-er-skadelige-for-naturmangfold.pdf
• Bryden, A., Petticrew, M., Mays, N., Eastmure, E., & Knai, C. (2013). Voluntary agreements between government and business—A scoping review of the literature with specific reference to the Public Health Responsibility Deal. Health Policy, 110(2–3), 186-197. https://doi.org/10.1016/j.healthpol.2013.02.009
• Chatzistamoulou, N. og Tyllianakis, E. (2022). Green growth & sustainability transition through information. Are the greener better informed? Evidence from European SMEs. Journal of Environmental Management , 306. https://doi.org/10.1016/j.jenvman.2022.114457 .
• Demestichas, K.P., & Daskalakis, E. (2020). Information and Communication Technology Solutions for the Circular Economy. Sustainability, 12 , 7272. https://www.semanticscholar.org/paper/Information-and-Communication-Technology-Solutions-Demestichas-Daskalakis/7b3fd27418e38b0a239ee08e3b19aed177efc11c
• Diamond, P. A., & Mirrlees, J. A. (1971). Optimal Taxation and Public Production I: Production Efficiency. The American Economic Review , 61 (1), 8–27.
• DSB. (u.å.) Krav til produkter i Norge. DSB. https://www.dsb.no/produkter-og-forbrukertjenester/veiledning/krav-til-produkter-i-norge/#standarder
• Dugstad, A., Grimsrud, K. M., & Lindhjem, H. (2024). Carbon pricing acceptance – the role of revenue recycling among households and companies in Norway. Climate Policy , 24 (10), 1365–1380. https://doi.org/10.1080/14693062.2024.2401853
• Europakommisjonen. (2019). Communication from the Commision. The European Green Deal (Rapport COM/2019/640). https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52019DC0640#document2
• Fæhn, K., Kaushal, K.R., Storrøsten, H. Yonezawa, H. & Bye, B. (2020). Abating greenhouse gases in the Norwegian non-ETS sector by 50 per cent by 2030 . A macroeconomic analysis of Climate Cure 2030. (Rapporter 2020/23 ). Statistisk sentralbyrå . https://www.ssb.no/en/natur-og-miljo/artikler-og-publikasjoner/_attachment/425097?_ts=172e09c8e80
• Fæhn, T. Karlsen, E. & Kaushal, K.R. (2024). Norwegian abatement targets for 2035. A CGE analysis . (Rapporter 2024/41). Statistisk sentralbyrå. https://www.ssb.no/natur-og-miljo/miljoregnskap/artikler/norwegian-abatement-targets-for-2035/_/attachment/inline/96b7808e-adc3-48b0-bf25-6e577e8bad5d:bd85614c110445349454bf23a1ce34100b982ecc/RAPP2024-41.pdf
• Freire-Gonzáles, J. (2018) Environmental taxation and the double dividend hypothesis in CGE modelling literature: A critical review. Journal of Policy Modeling, 40(1), 194-223. https://doi.org/10.1016/j.jpolmod.2017.11.002
• Fullerton, D. (2024). The Circular Economy. NBER Working Paper 32419. https://doi.org/10.3386/w32419
• Fullerton, D., & Kinnaman, T. C. (1995). Garbage, Recycling, and Illicit Burning or Dumping. Journal of Environmental Economics and Management , 29 (1), 78–91. https://doi.org/10.1006/jeem.1995.1032
• Goulder, L. H. & Parry I. W. (2008). Instrument choice in Environmental Policy, Review of Environmental Economics and Policy , 2(2), 152–174. https://doi.org/10.1093/reep/ren005
• Goulder, L.H. (2013). Climate change policy’s interactions with the tax system. Energy Economics , Volume 40(1), 3-11. https://doi.org/10.1016/j.eneco.2013.09.017
• Grieg, E., Bruvoll, A., Albertsen, M. O., Schöpfer, A. & Foseid, H. M. (2024). Evaluering av fritak for betaling av avgift på utslipp av Nox. (Menon-publikasjon nr. 34/2024). Menon. https://menon.no/uploads/images/2024-34-Evaluering-av-fritak-for-betaling-av-NOx-avgift.pdf
• Hindriks, J. & Myles G. D. (2013). Intermediate Public Economics , 2nd edition, MIT Press.
• Jaffe A. B., Newell R. G. & Stavins R. N. (2005). A tale of two market failures: Technology and environmental policy. Ecological Economics , 54(2-3), 164-174. https://doi.org/10.1016/j.ecolecon.2004.12.027 .
• Kompetansebehovsutvalget. (2023). Fremtidige kompetansebehov: Utfordringer for grønn omstilling i arbeidslivet (Temarapport 1/2023). Kompetansebehovsutvalget . https://www.kompetansebehovsutvalget.no/uploads/TArfQKaf/KBU-temarapport-2023.pdf
• Kydland, F. E., & Prescott, E. C. (1977). Rules Rather than Discretion: The Inconsistency of Optimal Plans. The Journal of Political Economy , 85 (3), 473–491. https://doi.org/10.1086/260580
• Marucci, L., Daddi, T. og Iraldo, F. (2019). The integration of circular economy with sustainable consumption and production tools: Systematic review and future research agenda. Journal of Cleaner Production, 240. https://doi.org/10.1016/j.jclepro.2019.118268
• Matiiuk, Y., & Liobikienė, G. (2021). The impact of informational, social, convenience and financial tools on waste sorting behavior: Assumptions and reflections of the real situation. Journal of Environmental Management, 297 , 113323. https://doi.org/10.1016/j.jenvman.2021.113323
• Mehus, J. (2025, 13. februar). Standarder som katalysator for sirkulær økonomi. Cnytt.no . https://cnytt.no/2025/02/13/standarder-som-katalysator-for-sirkulaer-okonomi/
• Miljødirektoratet. (2025). Oppdatert veileder for omsetningskrav for biodrivstoff. Miljødirektoratet. https://www.miljodirektoratet.no/aktuelt/fagmeldinger/2025/januar-2025/ny-sideoppdatert-veileder-for-omsetningskrav-for-biodrivstoff/
• NOU 2007: 8 En vurdering av særavgiftene. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2007-8/id473567/
• NOU 2015: 15 Sett pris på miljøet. Rapport frå grøn skattekommusjon. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2015-15/id2465882/
• NOU 2022: 20 Et helhetlig skattesystem. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2022-20/id2951826/
• NOU 2023: 25 Omstilling til lavutslipp – Veivalg for klimapolitikken mot 2025. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/meld.-st.-25-20242025/id3095592/?ch=1
• OECD. (2000). Voluntary Approaches for Environmental Policy: An Assessment. OECD Publishing, Paris. https://doi.org/10.1787/9789264180260-en .
• OECD. (2001). Tax and the Economy: A Comparative Assessment of OECD Countries. OECD Tax Policy Studies, No. 6. OECD Publishing, Paris , https://doi.org/10.1787/9789264195615-en .
• OECD. (2022). OECD Environmental Performance Reviews: Norway 2022. OECD publishing . https://www.oecd.org/en/publications/oecd-environmental-performance-reviews-norway-2022_59e71c13-en.html
• Øgaard, A. F., Kvakkestad, V., Bjerke, K., Brod, E., Byers, E., Nesse, A. S., Sposób, M., Strøm-Andersen, N. & Wilsher-Lohre, S. (2024). Vurdering av et omsetningskrav for resirkulert fosfor. (NIBIO Rapport 10(104)). NIBIO . https://nibio.brage.unit.no/nibio-xmlui/bitstream/handle/11250/3156387/NIBIO_RAPPORT_2024_10_104.pdf?sequence=1&isAllowed=y
• Preziosi, M., Federici, A., & Merli, R. (2022). Evaluating the impact of public information and training campaigns to improve energy efficiency: Findings from the Italian industry. Energies, 15 (5), 1931. https://doi.org/10.3390/en15051931
• Prop. 1 LS (2023–2024). For budsjettåret 2024 – Skatter og avgifter 2024.
• Ramsey, F. P. (1927). A Contribution to the Theory of Taxation. The Economic Journal (London) , 37 (145), 47–61. https://doi.org/10.2307/2222721
• Roberts, M.J, & Spence, M. (1976). Effluent charges and licenses under uncertainty, Journal of Public Economics , 5(3–4), 193-208. https://doi.org/10.1016/0047-2727(76)90014-1
• Schaffer, L. M., Oehl, B., & Bernauer, T. (2022). Are policymakers responsive to public demand in climate politics? Journal of Public Policy , 42 (1), 136–164. https://doi.org/10.1017/S0143814X21000088
• Skjærseth, J. B. (2000). Environmental «Voluntary» Agreements: Conditions for Making Them Work. Swiss political science review, 6(2), 57-78. https://doi.org/10.1002/j.1662-6370.2000.tb00292.x
• Söderholm, P. (2011). Taxing virgin natural resources: Lessons from aggregates taxation in Europe. Resources, Conservation and Recycling , 55 (11), 911–922. https://doi.org/10.1016/j.resconrec.2011.05.011
• Standard Norge. (u.å.). Hva er en standard? Standard Norge. https://standard.no/standardisering/hva-er-en-standard/
• Svatikova, K., A. Brown and P. Börkey (2025), «Economic instruments for a resource-efficient circular economy», OECD Environment Working Papers , No. 257, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/35a7051a-en .
• Tinbergen, J. (1952). On the Theory of Economic Policy . North-Holland Publishing Company, Amsterdam. Hentet fra http://hdl.handle.net/1765/15884
• van den Bergh, J., Castro, J., Drews, S., Exadaktylos, F., Foramitti, J., Klein, F., Konc, T., & Savin, I. (2021). Designing an effective climate-policy mix: accounting for instrument synergy. Climate Policy , 21(6), 745-764. https://doi.org/10.1080/14693062.2021.1907276
• Vennerød, Ø., Grønvik, O., Nerdrum., Grünfeld, L., Javier, F. og Grimsby, G. (2022 ). Henvisning til standarder i norsk regelverk. Dagens praksis og potensial i regelverksutviklingen. (Menon-publikasjon nr. 17/2022). Menon. https://standard.no/standardisering/standarder-og-regelverk/rapport-standarder-kan-bidra-til-enklere-regelverk/contentassets/rapport-henvisning-til-standarder-i-norsk-regelverk.pdf
• Weitzman, M. L. (1974). Prices vs. quantities. Review of Economic Studies, 41(4). 477-491. https://doi.org/10.2307/2296698
• WTO. (2024). Dispute Settlement DS600: European Union and certain Member states — Certain Measures Concerning Palm Oil and Oil Palm Crop-Based Biofuels. WTO. https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds600_e.htm
• XIO Sustainability Analytics. (2024). CaFEAN 2: Updated Analysis of the Carbon Footprint of the Economic Activity of Norway. Miljødirektoratet . https://www.miljodirektoratet.no/publikasjoner/2024/november-2024/cafean-2-updated-analysis-of-the-carbon-footprint-of-the-economic-activity-of-norway/

Kapittel 6: EU/EØS Rammeverket for en mer sirkulær økonomi

• Bærekraftige produkter-loven. (2024). Lov om bærekraftige produkter og verdikjeder (LOV-2024-06-25-69). Lovdata. https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2024-06-25-69
• Direktiv (EU) 2022/2464. (2022). Europaparlaments- og rådsdirektiv (EU) 2022/2464 av 14. desember 2022 om endring av direktiv 2013/34/EU, 2004/109/EF og 2006/43/EF og forordning (EU) nr. 537/2014 om bærekraftsrapportering for foretak . https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32022L2464
• Europakommisjonen, 2015. Closing the loop – An EU action plan for the Circular Economy. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52015DC0614
• Europakommisjonen. (2020). A new Circular Economy Action – Plan For a cleaner and more competitive Europe. EUR-Lex . https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52020DC0098
• Europakommisjonen. (2023). New product priorities for Ecodesign for Sustainable Products . https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/13682-New-product-priorities-for-Ecodesign-for-Sustainable-Products_en
• Europakommisjonen. (2024). The Draghi report on EU competitiveness . https://commission.europa.eu/topics/eu-competitiveness/draghi-report_en
• EØS-notatbasen. (2021). Endring av rammedirektivet om avfall (del av pakke sirkulær økonomi) . Regjeringen. https://www.regjeringen.no/no/sub/eos-notatbasen/notatene/2014/des/endring-av-rammedirektivet-for-avfall-del-av-pakke-sirkular-okonomi/id2502169/
• Letta, E. (2024). Much more than a market – Report by Enrico Letta. Det europeiske unions råd. https://www.consilium.europa.eu/media/ny3j24sm/much-more-than-a-market-report-by-enrico-letta.pdf
• EØS-høringsloven. (2004). Lov om europeisk meldeplikt for tekniske regler m.m (LOV-2021-04-23-25). https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2004-12-17-101
• NOU 2024: 7. (2024). Norge og EØS: Utvikling og erfaringer. Utenriksdepartementet. https://www.regjeringen.no/contentassets/15ef86ab491f4856b8d431f5fa32de98/no/pdfs/nou202420240007000dddpdfs.pdf
• Prop. 1 LS (2024–2025). Skatter og avgifter 2025. Finansdepartementet. https://www.regjeringen.no/contentassets/aa5e7ba7a4154aecbed44df60c214f35/no/pdfs/prp202420250001ls0dddpdfs.pdf

Kapittel 7: Merverdiavgift

• Bokføringsforskriften. (2004). Forskrift om bokføring (FOR-2004-12-01-1558) . Lovdata. https://lovdata.no/dokument/SF/forskrift/2004-12-01-1558?q=bokf%C3%B8ringsforskrift
• Bokføringsloven. (2004). Lov om bokføring (LOV-2004-11-19-73). Lovdata. https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2004-11-19-73?q=bokf%C3%B8ringsloven
• Brukthandellova. (2001). Lov om handelsverksemd med brukte og kasserte ting (LOV-1999-12-22-105 ). Lovdata. https://lovdata.no/dokument/NL/lov/1999-12-22-105?q=brukthandelloven
• Budsjett-innst. S. I (2000–2001) Innstilling fra finanskomiteen om Nasjonalbudsjettet for 2001 og forslaget til statsbudsjett medregnet folketrygden for 2001 . https://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Publikasjoner/Innstillinger/Budsjett/2000-2001/innb-200001-00I/?lvl=0
• Direktiv 2006/112/EF. (2025). Rådsdirektiv 2006/112/EF av 28. november 2006 om et felles merverdiavgiftssystem. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex:32006L0112
• Innst. O. nr. 24 (2000–2001) Innstilling fra finanskomiteen om lov om endringer i lov 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift (merverdiavgiftsloven) m.v. (Merverdiavgiftsreformen 2001) . https://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Publikasjoner/Innstillinger/Odelstinget/2000-2001/inno-200001-024/?lvl=0
• ESA. (2024). Decision No 213/24/COL Prolongation of VAT benefits for battery electric passenger vehicles. ESA https://www.eftasurv.int/cms/sites/default/files/documents/gopro/Case%2093164%20College%20Decision%2021324COL%20-%20State%20aid%20-%20Norway%20-%20Prolongation%20of%20VAT%20benefits%20for%20battery%20electric%20passe.pdf
• Finansdepartementet. (2024). Svar på spørsmål 145 fra Finanskomiteen/KRFs fraksjon til 2025-budsjettet. https://www.regjeringen.no/no/statsbudsjett/2025/svar-pa-budsjettsporsmal/id3052998/
• Forordning (EU) 2019/631. (2025) Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2019/631 av 17. april 2019 om fastsetting av prestasjonsnormer for nye personbilers og nye lette varebilers CO2-utslipp og om oppheving av forordning (EF) nr. 443/2009 og (EU) nr. 510/2011. https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2019/631/oj/eng
• Merverdiavgiftsloven. (2009). Lov om merverdiavgift (LOV-2009-06-19-58). Lovdata. https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2009-06-19-58?q=merverdiavgiftsloven
• Meld. St. 2 (2021–2022) Revidert nasjonalbudsjett 2022 . https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/meld.-st.-2-20212022/id2912697/
• NOU 1993: 8 Bør merverdiavgiften differensieres? . https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou_1993-8/id139379/
• NOU 2003: 9 Skatteutvalget . https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2003-9/id381734/
• NOU 2019: 11 Enklere merverdiavgift med én sats . https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2019-11/id2645213/
• NOU 2021: 4 Norge mot 2025 . https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2021-4/id2841052/
• NOU 2022: 22 Et helhetlig skattesystem . https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2022-20/id2951826/
• OECD. (2024a). Economic Instruments for the Circular Economy in Italy: Opportunities for Reform. OECD Publishing, Paris . https://doi.org/10.1787/33e11c28-en .
• OECD. (2024b). Global Revenue Statistics Database. https://www.oecd.org/en/data/datasets/global-revenue-statistics-database.html
• Ot.prp. nr. 17 (1996–97) Om lov om endringar i lov av 19. juni 1969 nr 66 om merverdiavgift . https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/otprp-nr-17-1996-97-/id120417/
• Prop. 1 LS (2024–2025) Skatter og avgifter 2025 . https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/prop.-1-ls-20242025/id3057469/
• SOU 2025:30 Enklare mervärdesskatteregler vid försäljning av begagnade varor och donation av livsmedel . https://www.regeringen.se/rattsliga-dokument/statens-offentliga-utredningar/2025/03/sou-202530/
• Statistisk sentralbyrå (SSB). (2023). 14156: Utgift per husholdning per år, etter vare- og tjenestegruppe, inntekt per forbruksenhet, statistikkvariabel og år. SSB Statistikkbank . https://www.ssb.no/statbank/table/14156/
• Statistisk sentralbyrå (SSB). (2024a). 07313: Omsetning for varehandel, etter næring (SN2007) (mill. kr) 2008 – 2023. SSB Statistikkbank . https://www.ssb.no/statbank/table/13931/
• Statistisk sentralbyrå (SSB). (2024b). 13931: Klimagasser AR5, etter kilde (aktivitet), komponent, år og statistikkvariabel. SSB Statistikkbank . https://www.ssb.no/statbank/table/13931/
• Statistisk sentralbyrå (SSB). (2025a). 07849: Drivstofftype, type kjøring og kjøretøygrupper (K) 2008 – 2024. SSB Statistikkbank . https://www.ssb.no/statbank/table/07849/
• Statistisk sentralbyrå (SSB). (2025b). 12906: Førstegangsregistrerte kjøretøy, etter type registrering, euroklasser og drivstofftype (K) 2019 – 2024. SSB Statistikkbank . https://www.ssb.no/statbank/table/12906/

Kapittel 8: Temaer på tvers

• Andersen, G. og Tvinnereim, E. (2024). Hva mener folk i Norge om å redusere forbruket sitt? Universitetet i Bergen. https://www.uib.no/sites/w3.uib.no/files/attachments/medborgernotat_hva_mener_folk_i_norge_om_a_redusere_forbruket_sitt.pdf
• Dalhammar, C. (Ed.), Richter, J. L. (Ed.), Almén, J., Anehagen, M., Enström, E., Hartman, C., Jonsson, C., Lindbladh, F., & Ohlsson, J. (2020). Promoting the Repair Sector in Sweden. Lund University Publications. https://portal.research.lu.se/en/publications/promoting-the-repair-sector-in-sweden .
• Europakommisjonen. (2025). The Clean Industrial Deal: A joint roadmap for competitiveness and decarbonisation. https://commission.europa.eu/topics/eu-competitiveness/clean-industrial-deal_en Hindriks, J. & Myles, G. (2006). Intermediate Public Economics. MIT Press
• Handlingsplan for en sirkulær økonomi. (2024). Regjeringen . https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/handlingsplan-for-en-sirkular-okonomi/id3029477/
• Kompetansebehovsutvalget. (2023). Fremtidige kompetansebehov: Utfordringer for grønn omstilling i arbeidslivet (Temarapport 1/2023). Kompetansebehovsutvalget . https://www.kompetansebehovsutvalget.no/uploads/TArfQKaf/KBU-temarapport-2023.pdf
• Kosonen, T. (2015). More and cheaper haircuts after VAT cut? On the efficiency and incidence of service sector consumption taxes. Journal of Public Economics , 131, 87-100. https://doi.org/10.1016/j.jpubeco.2015.09.006 .
• Kunnskapsdepartementet. (2022). Langtidsplan for forskning og høyere utdanning 2023–2032 . Meld. St. 5 (2022–2023). Meld. St. 5 (2022–2023) – regjeringen.no
• Laitala m.fl. (2021). Increasing repair of household appliances, mobile phones and clothing: Experiences from consumers and the repair industry. Journal of Cleaner Production, 282. https://doi.org/10.1016/j.jclepro.2020.125349
• NOU 2017: 4. (2017). Delingsøkonomien: muligheter og utfordringer . https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2017-4/id2537495/
• NOU 2023: 25 (2023). Omstilling til lavutslipp – Veivalg for klimapolitikken mot 2050 . Klimautvalget 2050
• NOU 2023: 26. (2023). Ny lov om offentlige anskaffelser: Første delutredning . https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2023-26/id3013726/
• NS-ISO 59004:2024 Sirkulær økonomi – Terminologi, prinsipper og veiledning for implementering.
• OECD. (2022). OECD Environmental Performance Reviews: Norway 2022. OECD publishing . https://www.oecd.org/en/publications/oecd-environmental-performance-reviews-norway-2022_59e71c13-en.html
• Reimann, M. (2024). The impact of a repair subsidy on repair prices, demand and repair company profitability. Journal of Cleaner Production, 469, https://doi.org/10.1016/j.jclepro.2024.143102 .
• Repair.eu. (2023, 9. mars). There is life on Mars! Success stories of financial incentives to make repair affordable. Right to Repair Europe . https://repair.eu/news/there-is-life-on-mars-financial-incentives-to-make-repair-affordable/
• Right to Repair Europe. (2024, 11. mars). A comprehensive overview of the current repair incentive systems: repair funds and vouchers. Repair.eu. https://repair.eu/news/a-comprehensive-overview-of-the-current-repair-incentive-systems-repair-funds-and-vouchers/
• SIVA (2024). Industriparkene kan bidra til en raskere realisering av grønt industriløft i Norge. Kunnskapsgrunnlag Industriparker 2024. SIVA . https://siva.no/wp-content/uploads/2024/08/rapport-industriparker-2024-140824_ferdig.pdf
• SOU 2024: 67 Om ekonomiska styrmedel för en mer cirkulär ekonomi. Regeringen.se . https://www.regeringen.se/rattsliga-dokument/statens-offentliga-utredningar/2024/10/sou-202467/
• Standard Norge. (u.å.) Hva er en standard? Standard Norge. https://standard.no/standardisering/hva-er-en-standard/
• Vennerød, Ø., Grønvik, O., Nerdrum., Grünfeld, L., Javier, F. og Grimsby, G. (2022). Henvisning til standarder i norsk regelverk. Dagens praksis og potensial i regelverksutviklingen. (Menon-publikasjon nr. 17/2022). Menon. https://standard.no/standardisering/standarder-og-regelverk/rapport-standarder-kan-bidra-til-enklere-regelverk/contentassets/rapport-henvisning-til-standarder-i-norsk-regelverk.pdf
• Zero. (2023). PRESENTASJON: Grønne industriparker – en motor for raskere grønn omstilling ? https://zero.no/wp-content/uploads/2024/08/ZERO-2023-Gronne-industriparker_444.pdf

Kapittel 9: Plast

• Direktiv (EU) 2019/904. (2019). Europaparlaments- og rådsdirektiv (EU) 2019/904 av 5 juni 2019 om reduksjon av miljøkonsekvensene av enkelte plastprodukter . https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=OJ:L_202500040&pk_campaign=todays_OJ&pk_source=EUR-Lex&pk_medium=X&pk_content=Environment&pk_keyword=Regulation
• EFTA Surveillance Authority (ESA). (2024). Early Warning Report for the 2025 Waste Targets . https://www.eftasurv.int/cms/sites/default/files/documents/gopro/Early%20Warning%20Report.pdf
• Emballasjeforeningen. (u.å.). Design av emballasje . https://www.emballasjeforeningen.no/design-av-emballasje/
• Europakommisjonen. (2021). Plastics own resource. https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/eu-budget/long-term-eu-budget/2021-2027/revenue/own-resources/plastics-own-resource_en
• Europakommisjonen. (2022). EU policy framework on biobased, biodegradable and compostable plastics . https://environment.ec.europa.eu/document/download/14b709eb-178c-40ea-9787-6a40f5f25948_en?filename=COM_2022_682_1_EN_ACT_part1_v4.pdf
• Forordning (EU) 2024/1157. (2024). Europaparlamentets og rådets forordning (EU) 2024/1157 av 11. april 2024 om grensekryssende forsendelser av avfall og endringer i forordning (EU) 1257/2013 og (EU) 2020/1056. https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2024/1157/oj/eng
• Forordning (EU) 2025/40. (2025). Europaparlaments- og rådsf orordning (EU) 2025 av 19 desember 2024 om emballasje og emballasjeavfall som endrer forordning (EU) 2019/1020 og direktiv (EU) 2019/904 og om oppheving direktiv 94/62/EF . https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=OJ:L_202500040&pk_campaign=todays_OJ&pk_source=EUR-Lex&pk_medium=X&pk_content=Environment&pk_keyword=Regulation
• EØS-notatbasen. (2024a). Ny grensekryssforordning . Regjeringen. https://www.regjeringen.no/no/sub/eos-notatbasen/notatene/2022/feb/forslag-til-ny-forordning-om-grensekryssende-forsendelser-av-avfall-grensekryssforordning/id3017226/
• EØS-notatbasen. (2024b). Innhold av materialgjenvunnet plast i engangs drikkeflasker . Regjeringen. https://www.regjeringen.no/no/sub/eos-notatbasen/notatene/2024/jan/innhold-av-materialgjenvunnet-plast-i-engangs-drikkeflasker/id3025971/
• Finance Act. (2021, c. 26). Finance Act 2021 Chapter 26. Part 2, Plastic Packaging Tax . https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2021/26
• Forordning (EU) 2024/1781. (2025). Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2024/1781 av 13. juni 2024 om opprettelse av et rammeverk for økodesignkrav for å fremme bærekraftige produkter, om endring av direktiv (EU) 2020/1828 og forordning (EU) 2023/1542, og om oppheving av direktiv 2009/125/EF . https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2024/1781/oj/eng
• Galloway, T. S., Cole, M., & Lewis, C. (2017). Interactions of microplastic debris throughout the marine ecosystem . https://www.nature.com/articles/s41559-017-0116
• HHM Revenue & Customs. (2022). Guidance Packaging and out of scope of Plastic Packaging Tax . https://www.gov.uk/government/publications/examples-of-packaging-in-and-out-of-scope-of-plastic-packaging-tax/packaging-in-and-out-of-scope-of-plastic-packaging-tax#plastic-packaging-designed-for-use-in-the-supply-chain
• HM Revenue & Customs. (2023). Transparency data Plastic Packaging Tax: policy evaluation plan . https://www.gov.uk/government/publications/plastic-packaging-tax-evaluation-plan/plastic-packaging-tax-policy-evaluation-plan
• HM Revenue & Customs. (2024). Consultation outcome Plastic Packaging tax – chemical recycling and adoption of a mass balance approach . https://www.gov.uk/government/consultations/plastic-packaging-tax-chemical-recycling-and-adoption-of-a-mass-balance-approach/outcome/plastic-packaging-tax-chemical-recycling-and-adoption-of-a-mass-balance-approach
• Hold Norge Rent. (2024). Rydderapporten 2023 . https://holdnorgerent.no/content/uploads/2024/04/Rydderapporten-2023.pdf
• Klima- og miljødepartementet. (2024, 2. april). Inngår plastpartnerskap med næringslivet. https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/inngar-plastpartnerskap-med-naringslivet/id3031748/
• Ley 7/2022. (2022). Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular (BOE-A-2022-5809). https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2022-5809
• Matvett. (2022). Emballasjens betydning for reduksjon av matsvinn . https://www.matvett.no/bransje/aktuelt/emballasjens-betydning-for-reduksjon-av-matsvinn
• Mepex. (2020). A deep dive into our plastic ocean. MEPEX Consult . https://mepex.no/wp-content/uploads/2024/02/A-deep-dive-into-our-plastic-ocean.pdf
• Miljødirektoratet. (2020). Mikroplastutslipp fra landbaserte kilder i Norge. Miljødirektoratet. https://www.miljodirektoratet.no/publikasjoner/2021/april-2021/norske-landbaserte-kilder-til-mikroplast/
• Miljødirektoratet. (2021). Plast i havhestmager i Nordsjøen. Miljødirektoratet. https://miljostatus.miljodirektoratet.no/miljomal/havindikatorer/nordsjoen-skagerrak/forurensende-stoffer/plast-i-havhestmager-i-nordsjoen/
• Miljødirektoratet. (2024a). Mikroplast. Miljødirektoratet. https://www.miljodirektoratet.no/ansvarsomrader/avfall/plast-i-havet/mikroplast/
• Miljødirektoratet. (2024b). Statistikk: Emballasjeavfall. Miljødirektoratet. https://www.miljodirektoratet.no/ansvarsomrader/avfall/Returordninger-avfall/emballasjeavfall/
• Neumann, S., Harju, M., Herzke, D., Anker-Nilssen, T., Christensen-Dalsgaard, S., Langset, M., Gabrielsen, G. (2020). Ingested plastics in northern fulmars (Fulmarus glacialis): A pathway for polybrominated diphenyl ether (PBDE) exposure? Science of The Total Environment , 778. https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0048969721013814?via%3Dihub
• OECD. (2024). Policy Scenarios for Eliminating Plastic Pollution by 2040. OECD Publishing . https://www.oecd.org/en/publications/policy-scenarios-for-eliminating-plastic-pollution-by-2040_76400890-en.html#:~:text=Ambitious%20global%20policy%20action%20across,nearly%20end%20the%20leakage%20of
• Skatteetaten. (2023). Avgift på plastemballasje . Tilgjengelig her: https://www.stortinget.no/globalassets/pdf/dokumentserien/2023-2024/dok15-202324-0149-vedlegg.pdf
• Systemiq, Handelens Miljøfond og Mepex. (2023). Veien til sirkulær plast. Synteserapport . https://www.systemiq.earth/reports/veien-til-sirkulaer-plast/synteserapport
• UNEP United Nations Environment Programme. (2023a). Turning off the Tap How the world can end plastic pollution and create a circular economy. UNEP. https://www.unep.org/resources/turning-off-tap-end-plastic-pollution-create-circular-economy
• UNEP United Nations Environment Programme. (2023b). Chemicals in Plastics – A Technical Report. UNEP . https://www.unep.org/resources/report/chemicals-plastics-technical-report
• WTS Global. (2024). Plastic taxation in Europe . https://wts.com/wts.com/publications/climate-protection-green-tax-energy/2024/wts-global-plastic-taxation-2024-updated.pdf

Kapittel 10: Elektronikk

• Bergfald B., Kristensen K. og Lystad, H. (2024). Recycling of Critical Raw Materials in the Nordics. Nordisk Ministerråd, 2024: 513. Recycling of Critical Raw Materials in the Nordics
• Direktiv (EU) 2012/19. (2012). Europaparlaments- og rådsdirektiv (EU) 2012/19 av 4. Juni 2012 om avfall fra elektrisk og elektronisk avfall. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:02012L0019-20180704
• Direktiv (EU) 2024/1799. (2024). Europaparlaments- og rådsdirektiv 2024/1799 av 13. juni 2024 om felles regler for å fremme reparasjon av varer og som endrer forordning (EU) 2017/2394 og direktivene (EU) 2019/771 og (EU) 2020/1828. https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2024/1799/oj/eng
• Direktiv 2008/98/EF. (2018). Europaparlaments- og rådsdirektiv 2008/98/EC av 19 november 2008 om avfall og som opphever visse direktiver. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02008L0098-20180705
• Direktiv 2011/65/EU. (2011). Europaparlaments- og rådsdirektiv 2011/65/EU av 8. juni 2011 om begrensning av bruk av visse farlige stoffer i elektrisk og elektronisk utstyr. https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2011/65/oj/eng
• Direktiv 2012/19/EU. (2012). Europaparlaments- og rådsdirektiv 2012/19/EU av 4. juli 2012 om avfall som utgjøres av eller inneholder elektrisk og elektronisk utstyr (WEEE). https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2012/19/oj/eng
• EØS-notatbasen. (2023). Evaluering av WEEE-direktivet. Regjeringen. Evaluering av WEEE-direktivet – regjeringen.no
• Forordning (EU) 2024/1157. (2024). Europaparlamentets og rådets forordning (EU) 2024/1157 av 11. april 2024 om grensekryssende forsendelser av avfall og endringer i forordning (EU) 1257/2013 og (EU) 2020/1056. https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2024/1157/oj/eng
• Forordning (EU) 2024/1252. (2024). Europaparlaments- og rådsforordning 2024/1252 av 11. april 2024 om fastsettelse av rammer for å sikre en trygg og bærekraftig forsyning av kritiske råmaterialer og som endrer forordningene (EU) nr. 168/2013, (EU) 2018/858, (EU) 2018/1724 og (EU) 2019/1020. https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2024/1252/oj/eng
• Forordning (EU) 2024/1781. (2024). Europaparlaments- og rådsforordning 2024/1781 av 13. juni 2024 om fastsettelse av rammer for økodesignkrav til bærekraftige produkter, som endrer direktiv (EU) 2020/1828 og forordning (EU) 2023/1542 og opphever direktiv 2009/125/EF. https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2024/1781/oj/eng
• Gydesen A. og Hermann M. (2024). Ecodesign requirements for circularity of servers and data storage products. Nordisk Ministerråd. Ecodesign requirements for circularity of servers and data storage products
• Avfallsforskriften. (2004). Forskrift om gjenvinning og behandling av avfall (FOR-2004-06-01-930). Lovdata. https://lovdata.no/dokument/SF/forskrift/2004-06-01-930
• Miljødirektoratet. (2023). Miljødirektoratets rapportering til EFTA Surveillance Authority av 4. juli 2023: «Reporting in the field of environment – Directive 2012/19/EU of the European Parliament and of the Council of 4 July 2012 on waste electrical and electronic equipment (WEEE) – Information on the quantities and categories of electrical and electronic equipment and management of collected waste». Miljødirektoratet.
• Nordisk Ministerråd. (2024). Ecodesign requirements for circularity of servers and data storage products. (TemaNord 2024:518) https://www.norden.org/en/publication/ecodesign-requirements-circularity-servers-and-data-storage-products
• Nordisk Ministerråd. (2024). Recycling of Critical Raw Materials in the Nordics. (TemaNord 2024:513) https://pub.norden.org/temanord2024-513/about-this-publication.html
• Statistisk sentralbyrå (SSB). (2024). Statistikktabell 10513: 10513: Avfallsregnskap for Norge, etter behandlingsmåte og materialtype (1 000 tonn) 2012 – 2023. SSBs Statistikkbank . https://www.ssb.no/statbank/table/10514

Kapittel 11: Batterier og kjøretøy

• Andresen. (2022, 8. november). Slik blir vrakbilen råstoff for nye produkter . https://blogg.norskgjenvinning.no/se-video-slik-blir-vrakbilen-raastoff-for-nye-produkter
• Brandslet. (2023, 31. mai). Hvor miljøvennlig elbilbatterier blir avhenger av gjenbruk . https://www.sintef.no/siste-nytt/2023/hvor-miljovennlig-elbilbatterier-blir-avhenger-av-gjenbruk/
• Castellani, V., Fantoni, M., Cristobal Garcia, J., Zampori, L. and Sala, S. (2017). Consumer Footprint. Basket of Products indicator on Mobility. Europakommisjonen. https://eplca.jrc.ec.europa.eu/uploads/ConsumerFootprint_%20BoP_mobility.pdf
• Europakommisjonen. (2020). A new Circular Economy Action Plan – For a cleaner and more competitive Europe. EUR-Lex . https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52020DC0098
• FHI og Miljødirektoratet. (2017). Faktaark M-829 . https://www.fhi.no/globalassets/bilder/figurer-og-tegninger/sammendrag---fakta-om-svevestov.pdf
• Forordning 2020/0353/COD. (2023). https://eur-lex.europa.eu/procedure/EN/2020_353
• Forordning 2023/0284/COD. (2023). https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM%3A2023%3A451%3AFIN&qid=1689318552193
• Forordning 2024/1252/EU. (2024). https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2024/1252/2024-05-03/eng
• Fremtind. (2024, 22. mai). Hvorfor bruker vi ikke flere brukte bildeler? Fremtind.no. https://www.fremtind.no/sirkular-forsikring/hvorfor-bruker-vi-ikke-flere-brukte-bildeler/
• Garsous, G., D. Smith and D. Bourny. (2023). The climate implications of government support in aluminium smelting and steelmaking: An Empirical Analysis. OECD Trade Policy Papers , No. 276, OECD Publishing. https://www.oecd.org/en/publications/the-climate-implications-of-government-support-in-aluminium-smelting-and-steelmaking_178ed034-en.html
• Gulley A.L. (2020). One hundred years of cobalt production in the Democratic Republic of the Congo. Resources Policy , Volume 79, https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0301420722004500
• IEA. (2021). The Role of Critical Minerals in Clean Energy Transitions . IEA. https://www.iea.org/reports/the-role-of-critical-minerals-in-clean-energy-transitions
• IEA. (2024). Global EV Outlook 2024. IEA. https://www.iea.org/reports/global-ev-outlook-2024
• Kügerl & Tost. (2020). State of play and roadmap concepts: Renewable Energy Sector . https://re-sourcing.eu/content/uploads/2022/11/08.02.2021_re-sourcing_wp4_d4.1_v2_res.pdf
• Lakshmi, R. B. (2023, 11. januar). The Environmental Impact of Battery Production for Electric Vehicles. EARTH.ORG. https://earth.org/environmental-impact-of-battery-production/
• McKinsey. (2023). The race to decarbonize electric-vehicle batteries . McKinsey https://www.mckinsey.com/industries/automotive-and-assembly/our-insights/the-race-to-decarbonize-electric-vehicle-batteries
• Miljødirektoratet. (2022). Videreutvikling av produsentansvaret i Norge . https://www.miljodirektoratet.no/sharepoint/downloaditem?id=01FM3LD2SZGGWDWVNUHVDKGVGJV7LHTYV4
• Mining Technology. (2024, 23. august). Nickel production in Indonesia and major projects . https://www.mining-technology.com/data-insights/nickel-in-indonesia/
• Moberg. (2021, 9. april). Her er bilmerkene som må repareres oftest. Motor.no. https://www.motor.no/bil/stor-oversikt-dette-er-bilmerkene-som-ma-repareres-oftest/196296
• Nielsen. (2022, 2. mai ). Flere millioner elbiler er på vei: Hva gjør vi med de gamle batteriene? Forskning.no . https://www.forskning.no/energi-miljoteknologi-resirkulering/flere-millioner-elbiler-er-pa-vei-hva-gjor-vi-med-de-gamle-batteriene/2015528
• NOU 2024: 2. (2024). I samspill med naturen. Klima- og miljødepartementet. https://www.regjeringen.no/contentassets/a653320aa3f949038bb0e7ad92de1234/no/pdfs/nou202420240002000dddpdfs.pdf
• NRK. (2024, 14. juli) Batterigjenvinning: Vil hente franske elbilbatteri til Noreg. nrk.no. https://www.nrk.no/ostfold/skal-vinne-tilbake-franske-elbilbatteri-1.16956499
• Oslo Economics. (2024). Utvikling i vraking av kjøretøy i Norge. Autoretur AS. https://www.at.no/files/2024/04/09/Rapport%20om%20utvikling%20av%20vraking%20av%20kj%C3%B8ret%C3%B8y%20i%20Norge%20(003).pdf
• Pedersen, R. (2025, 11. februar) Brukte bildeler gir halv pris. Smartepenger.no. https://www.smartepenger.no/pluss/2034-brukte-bildeler-gir-halv-pris
• Samferdsel.toi.no. (2021, 3. februar). Biloppsamlere ber om støtte til gjenbruk av deler. Samferdsel.no. https://samferdsel.toi.no/nyheter/biloppsamlere-ber-om-stotte-til-gjenbruk-av-deler-article34798-2222.html
• SOU 2024: 67 Om ekonomiska styrmedel för en mer cirkulär ekonomi. Regeringen.se . https://www.regeringen.se/rattsliga-dokument/statens-offentliga-utredningar/2024/10/sou-202467/
• Ma, Mengyuan Chen, Zhangfeng Zheng, Dennis Bullen, Jun Wang, Chloe Harrison, Eric Gratz, Yulin Lin, Zhenzhen Yang, Youtian Zhang, Fan Wang, David Robertson, Seoung-Bum Son, Ira Bloom, Jianguo Wen, Mingyuan Ge, Xianghui Xiao, Wah-Keat Lee, Ming Tang, Qiang Wang, Jinzhao Fu, Yubin Zhang, Bryer C. Sousa, Renata Arsenault, Peter Karlson, Nakia Simon, Yan Wang. (2021). Recycled cathode materials enabled superior performance for lithium-ion batteries , Joule, Volume 5, Issue 11. https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S2542435121004335
• Zeng, A., Chen, W., Rasmussen, K.D. m.fl. (2022). Battery technology and recycling alone will not save the electric mobility transition from future cobalt shortages. Nat Commun 13, 1341 (2022). https://www.nature.com/articles/s41467-022-29022-z

Kapittel 12: Tekstiler

• Brown, A. & P. Börkey. (2024). Extended producer responsibility in the garments sector. OECD Environment Working Papers , No. 253, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/8ee5adb2-en .
• Chapagain, A. K., Hoekstra, A.Y., Savenije, H.H.G., Gautam, R. (2006). The water footprint of cotton consumption: An assessment of the impact of worldwide consumption of cotton products on the water resources in the cotton producing countries. Ecological Economics, 60: 1. https://doi.org/10.1016/j.ecolecon.2005.11.027 .
• CIEL. (2019). Plastic & health: The hidden costs of a plastic planet. Center for International Environmental Law. https://www.ciel.org/reports/plastic-health-the-hidden-costs-of-a-plastic-planet-february-2019/
• European Platform on LCA (EPLCA). (2023). Consumption Footprint Platform. Europakommisjonen. Hentet 4. april 2025, fra: https://eplca.jrc.ec.europa.eu/ConsumptionFootprintPlatform.html
• Europakommisjonen. (2023, 5. juli). Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2008/98/EC on waste (Rapport COM/2023/0420). EUR-lex . https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52023PC0420
• Europakommisjonen. (2025, 5. februar). Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social committee and the Committee of the Regions. A comprehensive EU toolbox for safe and sustainable e-commerce . (Rapport COM/2025/37). Europakommisjonen . https://ec.europa.eu/newsroom/dae/redirection/document/112385
• Europaparlamentet. (2025, 19. februar). Deal on new EU rules to reduce textile and food waste. Europaparlamentet . https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20250217IPR26975/deal-on-new-eu-rules-to-reduce-textile-and-food-waste
• EUs miljøbyrå. (2021). Plastic in textiles: towards a circular economy for synthetic textiles in Europe. EEA. https://www.eea.europa.eu/publications/plastic-in-textiles-towards-a
• EUs miljøbyrå. (2022). Microplastics from textiles: towards a circular economy for textiles in Europe. EEA . https://www.eea.europa.eu/publications/microplastics-from-textiles-towards-a
• EUs miljøbyrå. (2023). EU exports of used textiles in Europe’s circular economy. EEA. https://www.eea.europa.eu/publications/eu-exports-of-used-textiles
• EUs miljøbyrå. (2024). The destruction of returned and unsold textiles in Europe’s circular economy . EEA . https://www.eea.europa.eu/publications/the-destruction-of-returned-and/
• EUs miljøbyrå. (2025). Circularity of the EU textiles value chain in numbers. EEA. https://www.eea.europa.eu/en/analysis/publications/circularity-of-the-eu-textiles-value-chain-in-numbers EØS-notatbasen. (2021) EUs klimapakke Klar for 55 (Fit for 55). Regjeringen. https://www.regjeringen.no/no/tema/klima-og-miljo/innsiktsartikler-klima-miljo/eus-klimapakke-klar-for-55/id2887217/
• EØS-notatbasen. (2024). Revidering av rammedirektivet om avfall (2023). Regjeringen. https://www.regjeringen.no/no/sub/eos-notatbasen/notatene/2024/jan/revidering-av-rammedirektivet-om-avfall-2023/id3039360/
• EØS-notatbasen. (2025). Økodesignforordningen. Regjeringen. https://www.regjeringen.no/no/sub/eos-notatbasen/notatene/2022/mai/forslag-til-ny-okodesignforordning/id2949761/
• Forordning (EU) 2024/1781. (2025). Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2024/1781 av 13. juni 2024 om opprettelse av et rammeverk for økodesignkrav for å fremme bærekraftige produkter, om endring av direktiv (EU) 2020/1828 og forordning (EU) 2023/1542, og om oppheving av direktiv 2009/125/EF . https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2024/1781/oj/eng
• Fretex. (u.å). Fretex eksporterer klær. https://www.fretex.no/artikler/om-fretex/eksport/
• Hedrich, S., Janmark, J., Langguth, N., Magnus, K. & Strand, M. (2022). Scaling textile recycling in Europe—turning waste into value. McKinsey & Company https://www.mckinsey.com/industries/retail/our-insights/scaling-textile-recycling-in-europe-turning-waste-into-value#/
• Klepp, I. G. & Hvass, K. K. (2023). Regulating fast fashion out of fashion. OsloMet. https://uni.oslomet.no/klesforskning/2023/09/10/regulating-fast-fashion-out-of-fashion/
• Klima- og miljødepartementet. 2024. Nye krav til kildesortering av tekstiler. Regjeringen. https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/nye-krav-til-kildesortering-av-tekstiler/id3040775/
• Miljødirektoratet. (2023). Veileder – Eksportere brukte produkter. Miljødirektoratet. https://www.miljodirektoratet.no/ansvarsomrader/avfall/for-naringsliv/eksportere-avfall-brukte-produkter/eksportere-brukte-produkter/
• XIO Sustainability Analytics. (2024). CaFEAN 2: Updated Analysis of the Carbon Footprint of the Economic Activity of Norway. Miljødirektoratet . https://www.miljodirektoratet.no/publikasjoner/2024/november-2024/cafean-2-updated-analysis-of-the-carbon-footprint-of-the-economic-activity-of-norway/
• Miljødirektoratet. (2024). Uselde klede blir forbodne å kaste. Miljødirektoratet. https://www.miljodirektoratet.no/aktuelt/nyheter/2024/april-2024/uselde-klede-blir-forbodne-a-kaste/
• Nordisk Ministerråd. (2024). The Nordic Textile Collaboration. Final Report: Results and Recommendations (TemaNord 2024:547). Nordisk Ministerråd. https://pub.norden.org/temanord2024-547/index.html
• Östlund, Å., Roos, S., Sweet, S., Sjöström, E. (2020). Investor Brief: Sustainability in Textiles and Fashion. Mistra Dialogue. https://www.mistra.org/wp-content/uploads/2020/09/mistradialogue_rapport_investor_brief_textiles_final.pdf
• Palacios-Mateo, C., van der Meer, Y. & Seide, G. (2021). Analysis of the polyester clothing value chain to identify key intervention points for sustainability. Environmental Sciences Europe. https://enveurope.springeropen.com/articles/10.1186/s12302-020-00447-x ‘
• Pourmokthari, R., Béchu, C. og Heunicke, M. (2024). Sweden, France and Denmark calls for new global rules on exporting textile waste to developing countries . https://www.government.se/opinion-pieces/2024/03/sweden-france-and-denmark-calls-for-new-global-rules-on-exporting-textile-waste-to-developing-countries/
• Prop. 1 LS (2019–2020) Skatter, avgifter og toll 2020.
• Quantis. (2018). Measuring Fashion. Environmental Impact of the Global Apparel and Footwear Industries Study. Full report and methodological considerations. Quantis. https://catalogue.unccd.int/1359_measuringfashion_globalimpactstudy_full-report_quantis_cwf_2018a.pdf
• Kim, K. (2003). US aggregate demand for clothing and shoes: effects of non-durable expenditures, price and demographic changes. International Journal of Consumer Studies , 27 (2), 111–125. https://doi.org/10.1046/j.1470-6431.2003.00291.x
• Handlingsplan for en sirkulær økonomi. (2024). Regjeringen . https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/handlingsplan-for-en-sirkular-okonomi/id3029477/
• Roberts, H., Milios, L., Mont, O., Dalhammar, C. (2023). Product destruction: Exploring unsustainable production-consumption systems and appropriate policy responses. Sustainable Production and Consumption 35. side 300 – 312. https://doi.org/10.1016/j.spc.2022.11.009
• Rubach, S., Baxter, J., Berntsen, C., Lingås, D. B., Trezpecz, S., Johansen, M. (2023). Kunnskapsstatus for tekstiler og tekstilavfall i Norge. NORSUS og Norion. https://norsus.no/wp-content/uploads/230521_Kunnskapsstatus-for-tekstiler-og-tekstilavfall-i-Norge_endelig_rev2.pdf?v=1
• Rønne, S. (2018, 9. januar). Fremtidens logistikk-utfordringer . Næringseiendom https://ne.no/2018/01/09/fremtidens-logistikkutfordringer/
• SOU 2020:20 Skatt på modet – för att få bort skadliga kemikalier.
• Statistisk sentralbyrå (SSB). (2025a). 11009: Utenrikshandel med varer, etter varenummer (HS) og handelsområde/verdensdel 1988 – 2024. SSB Statistikkbank https://www.ssb.no/statbank/table/11009/
• Statistisk sentralbyrå (SSB). (2025b). 07001: Bruk av internett til kjøp av varer og tjenester de siste 12 måneder, etter kjønn og alder (prosent) 2003 – 2024 . SSB Statistikkbank . https://www.ssb.no/statbank/table/07001/
• Statistisk sentralbyrå (SSB). (2025c). 07313: Omsetning for varehandel, etter næring (SN2007) (mill. kr) 2008 – 2024. SSB Statistikkbank . https://www.ssb.no/statbank/table/07313/
• Statistisk sentralbyrå (SSB). (2025d). 14100: Utgift per husholdning per år, etter vare- og tjenestegruppe 2022 . SSB Statistikkbank . https://www.ssb.no/statbank/table/14100
• Statistisk sentralbyrå (SSB). (2025e). Netthandelen av varer har økt. Statistisk sentralbyrå. https://www.ssb.no/varehandel-og-tjenesteyting/varehandel/artikler/netthandelen-av-varer-har-okt
• Syversen, F., Klepp, I. G., Skogesal, O., Rabben, K., Sigaard, A. S., Berg, L. L., Laitala, K. (2023). Dypdykk i materialstrømmene for tekstiler fra husholdninger i Norge. Mepex Consult AS. https://mepex.no/wp-content/uploads/2024/02/Dypdykk-i-materialstrommene-for-tekstiler-fra-husholdninger-i-Norge_Mepex.pdf
• Tobiasson, T. (2024, 5. april). Fast fashion. I Store Norske Leksikon . https://snl.no/fast_fashion
• UNEP. (2023). Sustainability and Circularity in the Textile Value Chain. A Globl Roadmap. UNEP. https://www.oneplanetnetwork.org/sites/default/files/2023-10/Full%20Report%20-%20UNEP%20Sustainability%20and%20Circularity%20in%20the%20Textile%20Value%20Chain%20A%20Global%20Roadmap.pdf
• Virke, NHO, Avfall Norge, Samfunnsbedriftene, Fretex, Framtiden i våre hender, & Naturvernforbundet. (2023). Produsentansvar for tekstiler – Anbefalinger fra arbeidsgruppe til innretning av et norsk produsentansvar for tekstiler . Virke, NHO, Avfall Norge, Samfunnsbedriftene, Fretex, Framtiden i våre hender og Naturvernforbundet. https://www.regjeringen.no/contentassets/694ea85d02134f059697c78572a4625b/produsentansvar-for-tekstiler-anbefalinger-fra-arbeidsgruppe-til-innretning-av-et-norsk-produsentansvar-for-tekstiler-10.10.2023.pdf
• ETC/CE. (2025). Textiles and the environment – The role of digital technologies in Europe’s circular economy. (ETC CE Report 2025/6). European Topic Centre Circular Economy and Resource Use. https://www.eionet.europa.eu/etcs/etc-ce/products/etc-ce-report-2025-6-textiles-and-the-environment-2013-the-role-of-digital-technologies-in-europe2019s-circular-economy
• Watson, D., Trzepacz, S., Rubach, S., Johnsen, F.M., (2021). Kartlegging av brukte tekstiler og tekstilavfall i Norge. PlanMiljø og NORSUS. https://norsus.no/wp-content/uploads/or1120-kartlegging-av-brukte-tekstiler-og-tekstilavfall-i-norge_Versjon-2-1-1.pdf?v=1

Kapittel 13: Bygg, anlegg og eiendom

• Altgen, M., Gedde, K.B., Ross, L. og Larnøy, E. (2025). Physical and chemical characterization of post-consumer wood chips for recycling, Waste Management , 200. https://doi.org/10.1016/j.wasman.2025.114762
• Akinade, O., Oyedele, L., Oyedele, A., Davila Delgado, J. M., Bilal, M., Akanbi, L., Ajayi, A., & Owolabi, H. (2019). Design for deconstruction using a circular economy approach: barriers and strategies for improvement. Production Planning & Control , 31(10), 829-840. https://doi.org/10.1080/09537287.2019.1695006
• Aslaksen, I., Bye, B., Garnåsjordet, P. A., Grimsrud, K., Randen, T. H. B., Rognerud, L. M., Rørholt, A., & Steinnes, M. (2023). Naturregnskap ser økonomi, klima og naturgoder i sammenheng. Samfunnsøkonomen . https://www.samfunnsokonomen.no/aktuell-analyse/naturregnskap-ser-okonomi-klima-og-naturgoder-i-sammenheng/
• Byggevareforskriften. (2013). Forskrift om omsetning og dokumentasjon av produkter til byggverk (FOR-2013-03-19-295). Lovdata. https://lovdata.no/dokument/SF/forskrift/2013-03-19-295
• Byggteknisk forskrift (TEK). (2017). Forskrift om tekniske krav til byggverk (FOR-2017-06-19-840) . Lovdata. https://lovdata.no/dokument/SF/forskrift/2017-06-19-840?q=byggteknisk%20forskrift
• Circular Norway. (2024). Circularity Gap Report Norway. Circular Norway . https://www.circularnorway.no/gap-report-norway
• Deloitte. (2020a). Delutredning 1: Kunnskapsgrunnlag for nasjonal strategi for sirkulær økonomi – Potensial for økt sirkularitet. Regjeringen . https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/kunnskapsgrunnlag-for-nasjonal-strategi-for-sirkular-okonomi/id2714834/
• Deloitte. (2020b). Delutredning 2: Kunnskapsgrunnlag for nasjonal strategi for sirkulær økonomi – Barrierer for å utløse potensial for sirkulær økonomi i Norge. Regjeringen . https://www.regjeringen.no/contentassets/7ca1a81f57cc4611a193570e80c4dafd/deloitte_kunnskapsgrunnlag-sirkular-okonomi_barrierer.-delrapport-2.pdf
• Direktiv 2008/98/EF. (2018). Europaparlaments- og rådsdirektiv 2008/98/EC av 19 november 2008 om avfall og som opphever visse direktiver . https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02008L0098-20180705
• Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ). (2021). Handlingsplan for økt andel klima- og miljøvennlige offentlige anskaffelser og grønn innovasjon. https://anskaffelser.no/sites/default/files/2021-11/DFO_Handlingsplan_2021_Digital-v2_0.pdf
• Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ). (2021). Handlingsplan for økt andel klima- og miljøvennlige offentlige anskaffelser og grønn innovasjon. https://anskaffelser.no/sites/default/files/2021-11/DFO_Handlingsplan_2021_Digital-v2_0.pdf
• Direktoratet for mineralforvaltning (DMF). (2023). Harde fakta 2023. DMF. Lastet ned fra: https://dirmin.no/aktuelt/harde-fakta-2023
• Dokumentavgiftsloven. (2023). Lov om dokumentavgift (LOV-1975-12-12-59). Lovdata. https://lovdata.no/dokument/NL/lov/1975-12-12-59
• Forordning (EU) 2011/305. (2011). Europaparlamentets og rådets forordning (EU) 2011/305 av 9. mars 2011 om fastsettelse av harmoniserte vilkår for markedsføring av byggevarer, endring av forordning (EU) 2019/1020 og oppheving av forordning (EU) 305/2011. https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2011/305/oj/eng
• Direktiv 2008/98/EF. (2018). Europaparlamentets og rådets direktiv 2008/98/EC av 19 November 2008 om avfall og erstatter visse direktiver . https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02008L0098-20180705
• Europakommisjonen. (2020). A new Circular Economy Action Plan – For a cleaner and more competitive Europe. EUR-Lex . https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52020DC0098
• Europaparlamentet. (2024). Parliament gives final approval to the revised construction products regulation. EUs pressehjørne . https://www.europarl.europa.eu/pdfs/news/expert/2024/4/press_release/20240408IPR20303/20240408IPR20303_en.pdf
• Fufa, S., Flyen, C., & Venås, C. (2020). Grønt er ikke bare en farge: Bærekraftige bygninger eksisterer allerede. SINTEF Open . https://sintef.brage.unit.no/sintef-xmlui/handle/11250/2719890
• Høibye, L., & Sand, H. (2018). Circular Economy in the Nordic Construction Sector: identification and assessment of potential policy instruments that can accelerate a transition towards a circular economy. Nordisk Ministerråd . https://doi.org/10.6027/TN2018-517
• Jahren, S., Nørstebø, V.S., Simas, M.S. og Wiebe, K.S. (2020) Studie av potensialet for lavere klimagassutslipp og omstilling til et lavutslippssamfunn gjennom sirkulærøkonomiske strategier. SINTEF Industri , 2020:00416. Sirkulær økonomi: Teknologi, økonomi, miljø – SINTEF
• Kommunal og distriktsdepartementet. (2024). En kort oversikt over planlegging etter plan- og bygningsloven. Regjeringen . https://www.regjeringen.no/no/tema/plan-bygg-og-eiendom/plan_bygningsloven/planlegging/nyiplan/oversikt_planlegging_plan_bygningsloven/id2868449/
• Lima, J.S., Taubøll, H.B. & Moi, J. (2025). Transformasjon av Oslo: Fra næring til bolig – Hvordan gjør vi det?. Estate nyheter . Lest 09.04.2024: https://www.estatenyheter.no/transformasjon-av-oslo-fra-naering-til-bolig-hvordan-gjor-vi-det/463302
• Meld. St. 22 (2018–2019) Smartere innkjøp – effektive og profesjonelle offentlige anskaffelser . https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/meld.-st.-22-20182019/id2633960/
• Midttømme K., Myklebust A., Johnsen P.F., Guldvik M.K., Grimsby G. og Gulbrandsen M.U. (2019). VIRKNINGER VED ENDRINGER I BYGGEVAREFORORDNINGEN. Direktoratet for Byggkvalitet. https://www.dibk.no/globalassets/_dev_do_not_touch_please/rapport_analyse-av-byggevareforordningen.pdf
• Miljødirektoratet, Direktoratet for mineralforvaltning (DMF), Statens vegvesen, Nye Veier, Bane NOR, Kystverket, Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE), Landbruksdirektoratet, Statsforvalteren i Oslo og Viken, & Bærum kommune. (2021). Tverrsektorielt prosjekt om disponering av jord og stein som ikke er forurenset. Miljødirektoratet 2074: 2021 . https://www.miljodirektoratet.no/sharepoint/downloaditem?id=01FM3LD2QDII5CSONWZRAJDTANMQIEW2ID
• Miljødirektoratet. (2021). Faktagrunnlag for vurdering av avgift på klimagassutslipp fra nedbygging av arealer. Miljødirektoratet . https://www.miljodirektoratet.no/publikasjoner/2021/desember-2021/faktagrunnlag-for-vurdering-av--avgift-pa-klimagassutslipp--fra-nedbygging-av-arealer/
• Miljødirektoratet. (2024). Planlegger utbygging av 4000 km². Miljødirektoratet. https://www.miljodirektoratet.no/aktuelt/nyheter/2024/mai-2024/planlegger-utbygging-av-4000-km/
• Miljødirektoratet. (2025). Klimatiltak i Norge: Kunnskapsgrunnlag 2025. Miljødirektoratet . https://www.miljodirektoratet.no/publikasjoner/2025/januar-2025/klimatiltak-i-norge-kunnskapsgrunnlag-2025/
• NHO Byggenæringen, Fellesforbundet, Direktoratet for byggkvalitet, & Kommunal- og distriktsdepartementet. (2024). Byggenæringens klimafotavtrykk – et kunnskapsgrunnlag. Regjeringen . Hentet fra: https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/kunnskapsgrunnlag-til-dialog-om-klimapartnerskap-2024/id3043301/
• Nordby, A. S., Stoknes, S., Vadseth, R. A., Seilskjær, E., & Hay, N. H. (2023). Futurebuilt Sirkulær – kriterier for sirkulære bygg. FutureBuilt . Lastet ned fra: https://www.futurebuilt.no/Publikasjoner
• Nordisk Ministerråd. (2023). Low-Carbon Circular Transition in the Nordics: Actions needed to unleash the potential. Nordisk Ministerråd . https://www.norden.org/en/publication/low-carbon-circular-transition-nordics
• NOU 2023: 25 Klimautvalget 2050. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2023-25/id3006059/
• NOU 2024: 2 I samspill med naturen. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2024-2/id3024887/
• OECD. (2024). Economic Instruments for the Circular Economy in Italy: Opportunities for Reform. OECD Publishing, Paris . https://doi.org/10.1787/33e11c28-en .
• Plan og bygningsloven. (2008). Lov om planlegging og byggesaksbehandling (LOV-2008-06-27-71). Lovdata. https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2008-06-27-71
• Kommunal- og distriktsdepartementet. (2023). Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging 2023–2027. Regjeringen.no. Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging 2023–2027 – regjeringen.no
• Regjeringen. (2023). En kort oversikt over planlegging etter plan- og bygningsloven. Regjeringen . En kort oversikt over planlegging etter plan- og bygningsloven – regjeringen.no
• Rosnes, O., Rasmussen, I., Møller, S., Bråten Øye, S., Sandberg-Kristoffersen, B., Saunders, J., & Skaar, C. (2024). Sirkulære løsninger i byggenæringen (del 1). Vista Analyse . https://vista-analyse.no/no/publikasjoner/sirkulaere-losninger-i-byggenaeringen-del-1/
• Søderholm, P. (2011). Taxing virgin natural resources: Lessons from aggregates taxation in Europe. Resources, Conservation and Recycling , 55(11), 911 – 922. https://doi.org/10.1016/j.resconrec.2011.05.011
• Statistisk sentralbyrå (SSB). (2024a). Økning i byggavfall i 2022. SSB. https://www.ssb.no/natur-og-miljo/avfall/statistikk/avfall-fra-byggeaktivitet/artikler/okning-i-byggavfall-i-2022
• Statistisk sentralbyrå (SSB). (2024b). Statistikktabell 13932: Klimagasser fra norsk økonomisk aktivitet, etter næring og komponent, GWP-verdier etter Parisavtalen (AR5) 1990 – 2023. SSBs Statistikkbank . https://www.ssb.no/en/statbank/table/13932/
• Statistisk sentralbyrå (SSB). (2024c). Statistikktabell 13931: Klimagasser, etter utslippskilde, energiprodukt og komponent, GWP-verdier etter Parisavtalen (AR5) 1990 – 2023. SSBs Statistikkbank. https://www.ssb.no/statbank/table/13931
• Statistisk sentralbyrå (SSB). (2024d). Statistikktabell 09247: Genererte mengder avfall fra nybygging, rehabilitering og riving (tonn), etter materialtype 2004 – 2023. SSBs Statistikkbank . https://www.ssb.no/statbank/table/09247
• Statistisk sentralbyrå (SSB). (2024e). Statistikktabell 10513: 10513: Avfallsregnskap for Norge, etter behandlingsmåte og materialtype (1 000 tonn) 2012 – 2023. SSBs Statistikkbank . https://www.ssb.no/statbank/table/10513/
• Statistisk sentralbyrå (SSB). (2024f). Statistikktabell 10514: Avfallsregnskap for Norge, etter kilde og materialtype (1 000 tonn) 2012 – 2023. SSBs Statistikkbank . https://www.ssb.no/statbank/table/10514
• Statistisk sentralbyrå (SSB). (2025a). Statistikktabell 09171: Produksjon og inntekt, etter næring. Ujustert og sesongjustert 1978K1 – 2024K4. SSBs Statistikkbank . https://www.ssb.no/statbank/table/09171
• Statistisk sentralbyrå (SSB). (2025b). Statistikktabell 09189: Makroøkonomiske hovedstørrelser 1970 – 2024. SSBs Statistikkbank . https://www.ssb.no/statbank/table/09189
• Statistisk sentralbyrå (SSB). (2025c). Bygningsmassen . SSB . https://www.ssb.no/bygg-bolig-og-eiendom/bygg-og-anlegg/statistikk/bygningsmassen
• Statlige planretningslinjer for arealbruk og mobilitet. (2025). Forskrift om Statlige planretningslinjer for arealbruk og mobilitet (FOR-2025-01-24-69). Lovdata. https://lovdata.no/forskrift/2024-12-20-3512
• Statlige planretningslinjer for klima og energi. (2024). Forskrift om Statlige planretningslinjer for klima og energi (FOR-2024-12-20-3359). Lovdata. https://lovdata.no/dokument/SF/forskrift/2024-12-20-3359
• Stavins, R. N. (2020). The Future of US Carbon-Pricing Policy. Environmental and Energy Policy and the Economy , 1, 8-64. https://doi.org/10.1086/706791
• Stokstad, S., Sandkjær Hanssen, G., Holth, F., Junker, E., & Winge, N. (2020). Bedre samordning mellom plan- og bygningsloven og sektorlovgivningen. OSLOMET . https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/bedre-samordning-mellom-plan-og-bygningsloven-og-sektorlovgivningen/id2786697/
• United Nations Environment Programme (UNEP). (2023). Building Materials and the Climate: Constructing a New Future. UNEP . https://wedocs.unep.org/handle/20.500.11822/43293
• Ursin, L. (2024). Det bør koste å bygge ned natur. Energi og Klima . https://energiogklima.no/to-grader/ekspertintervju/det-bor-koste-a-bygge-ned-natur
• Wiik, M., Flyen, C., & Venås, C. (2023). Kartlegging av sirkularitet i bygg. Bransjestandard og fremskriving mot 2050. SINTEF Open . https://sintef.brage.unit.no/sintef-xmlui/handle/11250/3107692
• WWF og EY. (2024). Naturen har grenser – Hvordan redusere Norges Materialfotavtrykk. WWF og EY . Lastet ned fra: https://www.wwf.no/nyheter/ny-rapport-slik-kan-vi-kutte-i-norges-skyh%C3%B8ye-materialforbruk
• XIO Sustainability Analytics. (2024). CaFEAN 2: Updated Analysis of the Carbon Footprint of the Economic Activity of Norway. Miljødirektoratet . https://www.miljodirektoratet.no/publikasjoner/2024/november-2024/cafean-2-updated-analysis-of-the-carbon-footprint-of-the-economic-activity-of-norway/

Kapittel 14: Bioressurser

• Benestad, S.L., Tran L., Malzahn A.M., Liland N.S., Belghit I. og Hagemann A. (2024). Retention of prions in the polychaete Hediste diversicolor and black soldier fly, Hermetia illucens, larvae after short-term experimental immersion and feeding with brain homogenate from scrapie infected sheep. Heliyon , 10: 15. https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S2405844024108791
• BioDigSirk. (2022). Sluttrapport: konsept- og planleggingsfase. BioDigSirk. https://www.regjeringen.no/contentassets/d06fba2bb0064910b12e75f5b4a387d2/22_01836-2biodigsirk-oversendelse-av-oppsummering-og-sluttrapport.pdf
• Bioøkonomistrategien. (2016). Kjente ressurser – uante muligheter: Regjeringens bioøkonomistrategi. https://www.regjeringen.no/contentassets/32160cf211df4d3c8f3ab794f885d5be/nfd_biookonomi_strategi_uu.pdf
• Blytt L.D., Brod E., Øgaard A.F., Johannessen E., Estevez E.M.E. og Paulsrud B. (2017). Bedre utnyttelse av fosfor. COWI/NIBIO (M-846|2017). https://www.miljodirektoratet.no/globalassets/publikasjoner/m846/m846.pdf
• Boxaspen, K.K. og Husa, V. (2019). Hvor mye løste næringssalter fra oppdrett tåler kysten? Nordnorsk debatt. https://www.nordnorskdebatt.no/hvor-mye-loste-naringssalter-fra-oppdrett-taler-kysten/o/5-124-32907
• Cordell D., Drangert J. og White S. (2009). The story of phosphorus: Global food security and food for thought. Global Environmental Change , 19(2). https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S095937800800099X
• Direktiv 2008/98/EF. (2018). Europaparlaments- og rådsdirektiv 2008/98/EC av 19 november 2008 om avfall og som opphever visse direktiver . https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02008L0098-20180705
• Europakommisjonen. (2019). The European Green Deal. https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:b828d165-1c22-11ea-8c1f-01aa75ed71a1.0002.02/DOC_1&format=PDF
• Europakommisjonen. (2020). A new Circular Economy Action Plan – For a cleaner and more competitive Europe. EUR-Lex . https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52020DC0098
• Fiskeridirektoratet. (2025). Rømningsstatistikk. Fiskeridirektoratet. https://www.fiskeridir.no/statistikk-tall-og-analyse/data-og-statistikk-om-akvakultur/rommingshendelser
• Geitung I., Lystad H, Rennan E, Kopstad B og Blytt L.D. (2023), Kysttransport og sirkulære verdikjeder for avfall. Norwaste. https://norwaste.no/wp-content/uploads/2023/11/Norwaste_rapport_Kysttransport_III.pdf
• Gill og Vaage. (2023), Ny grønn verdikjede med slam fra havbruk som innsatsfaktor. PwC. https://www.pwc.no/no/publikasjoner/ny-groenn-verdikjede-med-slam-fra-havbruk.pdf
• Grefsrud m.fl. (2024). Risikorapport norsk fiskeoppdrett 2024. Havforskningsinstituttet . https://www.hi.no/hi/nettrapporter/rapport-fra-havforskningen-2024-4
• Grefsrud E.S., Agnalt A., Andersen L.B., Diserud, O., Dunlop M.K., Escobar R., Fiske P., Folkedal O., Glover K., Grøsvik B.E., Halvorsen K., Hannisdal, R., Hansen P.K., Hindar K., Husa V., Jansson E., Johnsen I.A. Karlsen Ø., Karlsson S. … og Wennevik, V. (2025). Risikorapport norsk fiskeoppdrett 2025. Havforskningsinstituttet. https://www.hi.no/hi/nettrapporter/rapport-fra-havforskningen-2025-14
• Hergoualc’h, K., Akiyama, H., Bernoux, M., Chirinda, N., del Prado, A., Kasimir, A., MacDonald, J.D., Ogle, S.M., Regina, K. og van der Weerden, T.J. (2019). N2O emissions from managed soils, and CO2 emissions from lime and urea application. I 2019 Refinement to the 2006 IPCC Guidelines for National Greenhouse Gas Inventories, Volume 4: Agriculture, Forestry and Other Land Use Switzerland: Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC). https://hdl.handle.net/10568/112778
• Husa, V. (2019). Miljøeffekter som følge av utslipp av løste næringssalter fra fiskeoppdrett. Vedlegg til risikorapport norsk fiskeoppdrett 2019. Havforskningsinstitutte t. https://www.hi.no/resources/kunnskapsstatus-risikorapportar/2019/Kap_3_Miljoeffeter-som-folge-av-utslipp-av-loste-neringssalter-fra-fiskeoppdrett.pdf
• International Fertilizer Development Center (IFDC). (2010). IFDC Report indicates adequate phosphorus resources available to meet global food demands. IFDC https://ifdc.org/2010/09/22/ifdc-report-indicates-adequate-phosphorus-resources-available-to-meet-global-food-demands/
• Issaoui. (2022). Sustainable phosphate management. KIT Scientific Publishing. https://library.oapen.org/handle/20.500.12657/63531
• Johansen U., Nistad A.A., Ziegler F., Mehta S., Langeland M., Wocken Y. og Hognes E.S. (2022). Greenhouse gas emissions of Norwegian salmon products. SINTEF https://sintef.brage.unit.no/sintef-xmlui/bitstream/handle/11250/3044084/Rapport_klimafotavtrykk.pdf?sequence=1
• Kyst og Fjord. (2022, 30. august). Bestiller fullskala slamsystem. Kystogfjord.no. https://www.kystogfjord.no/nyheter/i/69R9kr/bestiller-fullskala-slamsystem
• Lyng, K.A. og Berntsenm I.C. (2023). Mulighetsrommet for produksjon av biogass i Norge. NORSUS . https://norsus.no/wp-content/uploads/OR-06.23-Mulighetsrommet-for-produksjon-av-biogass-i-Norge-1.pdf
• Matsvinnutvalget (2023). Rapport fra matsvinnutvalget – Anbefalinger til helhetlige tiltak og virkemidler. https://www.regjeringen.no/contentassets/5a5cadf8907a4f4c94740d23d7c4c6e4/rapport-fra-matsvinnutvalget-anbefalinger-til-helhetlige-tiltak-og-virkemidler-31.12.23.pdf
• Meld. St. 35 (2023–2024) Bærekraftig bruk og bevaring av natur – norsk handlingsplan for naturmangfold. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/meld.-st.-35-20232024/id3054780/
• Miljødirektoratet. (2020). Virkemidler for økt bruk og produksjon av biogass. Miljødirektoratet, (M-1652 | 2020) . https://www.miljodirektoratet.no/publikasjoner/2020/mars-2020/virkemidler-for-okt-bruk-og-produksjon-av-biogass/
• Miljødirektoratet. (2022). Biogass i Skandinavia; En sammenligning av virkemidler. Miljødirektoratet (M-2275 | 2022). https://www.miljodirektoratet.no/publikasjoner/2022/mai/biogass-i-skandinavia-en-sammenligning-og-gjennomgang-av-virkemidler/
• Moldal T., Wiik-Nielsen J., Silva de Oliveira V.H., Svendsen J. Haukaas, A. og Sommerset, I. (2025). Fiskehelserapporten 2024, Veterinærinstituttets rapportserie nr. 1a/2025. Veterinærinstituttet. https://www.vetinst.no/rapporter-og-publikasjoner/rapporter/2025/fiskehelserapporten-2024/_/attachment/inline/a9141dc4-f516-47be-9261-5efe946bc579:48e6a3403e41d7833cebf77df837826724ee0fb5/Fiskehelserapporten%202024.pdf
• Myhre, M. og Richardsen, R. (2023). Analyse marint restråstoff 2023 – Tilgjengelighet og bruk av marint restråstoff fra norsk fiskeri- og havbrukssektor. SINTEF Ocean. https://www.sintef.no/contentassets/f87ee6b4a78846888459395cc020262e/analyse-marint-restrastoff-2023-1.pdf
• NIBIO. (2020). Klimagassutslipp . NIBIO. https://www.nibio.no/tema/miljo/tiltaksveileder-for-landbruket/klimagassutslipp?locationfilter=true
• NOU 2023: 23. (2023). Helhetlig forvaltning av akvakultur for bærekraftig verdiskaping. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2023-23/id2995224/ .
• NOU 2022: 20. (2022). Et helhetlig skattesystem. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2022-20/id2951826/?ch=1
• NOU 2015: 15. (2015). Sett pris på miljøet. https://www.regjeringen.no/no/tema/okonomi-og-budsjett/skatter-og-avgifter/gronn-skattekommisjon/id2363991/
• Pandit A.V., Dittrich N., Strand A.V., Lozach L., Las Heras Hernández M. , Reitan K.I. og Müller D.B. (2023). Circular economy for aquatic food systems: insights from a multiscale phosphorus flow analysis in Norway. Frontiers in Sustainable Food Systems , 7. https://doi.org/10.3389/fsufs.2023.1248984
• SINTEF. (2024, 23. januar). Er det trygt å gi laksen børstemark som er fôret opp med fiskebæsj? Sintef.no. https://www.sintef.no/siste-nytt/2024/er-det-trygt-gi-laksen-borstemark-som-er-foret-opp-pa-fiskebasj/
• Solheim A.L., Haande S., Dillinger B.N., Persson J., Skjelbred B. og Mjelde M. (2022). Eutrofiering av norske innsjøer. NIVA. https://niva.brage.unit.no/niva-xmlui/handle/11250/3014661
• Statistisk Sentralbyrå (SSB). (2024). Lågare utslepp frå jordbruket i 2023. SSB. https://www.ssb.no/jord-skog-jakt-og-fiskeri/jordbruk/artikler/lagare-utslepp-fra-jordbruket-i-2023
• Stensgård, A. (2023). Virkemidler for forebygging og reduksjon av matsvinn Europa. Norsus – Norsk institutt for bærekraftsforskning . https://norsus.no/wp-content/uploads/OR.26.23-Virkemidler-for-forebygging-og-reduksjon-av-matsvinn-Europa.pdf
• Veterinærinstituttet. (2022, 8. juli). Én av fem døde laks kan knyttes til avlusing. Veterinærinstituttet. https://www.vetinst.no/nyheter/en-av-fem-dode-laks-kan-knyttes-til-avlusing
• Wang H., Seekamp I., Malzahn A., Hagemann A., Carvajal A.K., Slizyte R., Standal I.B., Handå A. og Reitan I.R. (2019). Growth and nutritional composition of the polychaete Hediste diversicolor (OF Müller, 1776) cultivated on waste from land-based salmon smolt aquaculture. Aquaculture , Volume 502, 2019. https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0044848618321756
• Øgaard A.F., Kvakkestad V., Bjerke K., Brod E., Byers E., Nesse A.S., Sposob M., Strøm-Andersen N. og Wilsher-Lohre S. (2024). Vurdering av et omsetningskrav for resirkulert fosfor. NIBIO. https://hdl.handle.net/11250/3156387
• Aas, T.S. (2021). Kunnskapsgrunnlag – Slam fra lakseoppdrett. Nofima , Rapport 23/2021. https://nofima.brage.unit.no/nofima-xmlui/bitstream/handle/11250/2759672/Rapport+23-2021+Kunnskapsgrunnlag+-+Slam+fra+lakseoppdrett.pdf

Kapittel 15: Avfall

• Direktiv 2008/98/EF. (2018). Europaparlaments- og rådsdirektiv 2008/98/EC av 19 november 2008 om avfall og som opphever visse direktiver . https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02008L0098-20180705
• Direktiv (EU) 2018/850. (2018). Europaparlaments- og rådets direktiv (EU) 2018/850 av 30. mai 2018 om endring av direktiv 1999/31/EF om deponering av avfall . https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2018/850/oj/eng
• EFTA Surveillance Authority. (2024). Early Warning Report for the 2025 Waste Targets . https://www.eftasurv.int/cms/sites/default/files/documents/gopro/Early%20Warning%20Report.pdf
• Eunomia. (2022). Circular Taxation. A policy approach to reduce resource use and accelerate the transition to a circular economy. https://circulareconomy.europa.eu/platform/sites/default/files/2022-12/Circular-Taxation-study-EEB-Final-Report.pdf
• Europakommisjonen. (2015). Closing the loop – An EU action plan for the Circular Economy . https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52015DC0614
• Eurostat. (2024). Municipal waste statistics . Municipal waste statistics – Statistics Explained
• EØS-notatbasen. (2021). Endring av rammedirektivet om avfall (del av pakke sirkulær økonomi) . Regjeringen. https://www.regjeringen.no/no/sub/eos-notatbasen/notatene/2014/des/endring-av-rammedirektivet-for-avfall-del-av-pakke-sirkular-okonomi/id2502169/
• Forordning (EU) 2024/1157. (2024). Europaparlamentets og rådets forordning (EU) 2024/1157 av 11. april 2024 om grensekryssende forsendelser av avfall og endringer i forordning (EU) 1257/2013 og (EU) 2020/1056. https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2024/1157/oj/eng
• Gulbrandsen, M.T., Wifstad K. og Ulstein, H. (2024). Samfunnsøkonomisk analyse av deponiavgiften. Menon Economics . https://menon.no/uploads/images/13samfunnsokonomisk-analyse-av-deponiavgiften.pdf
• Matsvinnutvalget. (2023). Rapport fra Matsvinnutvalget – Anbefalinger til helhetlige tiltak og virkemidler . https://www.regjeringen.no/contentassets/5a5cadf8907a4f4c94740d23d7c4c6e4/rapport-fra-matsvinnutvalget-anbefalinger-til-helhetlige-tiltak-og-virkemidler-31.12.23.pdf
• Miljødirektoratet. (2021, 30. april). Analyse av tiltak og virkemidler for økt forberedelse til ombruk og materialgjenvinning av husholdningsavfall og lignende næringsavfall. Miljødirektoratet. https://www.miljodirektoratet.no/publikasjoner/2021/april-2021/m2021.pdf
• Miljødirektoratet. (2024a). Norske utslipp og opptak av klimagasser . Miljødirektoratet. ( https://www.miljodirektoratet.no/ansvarsomrader/klima/klimagasser-utslippstall-regnskap/norske-utslipp-og-opptak-av-klimagasser/
• Miljødirektoratet, 2025. Reduksjon av matavfall og produsentansvar for tekstiler . Miljødirektoratet. https://www.miljodirektoratet.no/aktuelt/fagmeldinger/2025/februar-2025/reduksjon-av-matavfall-og-produsentansvar-for-tekstiler/
• OECD. (2025). Data Explorer, Waste – Municipal waste: generation and treatment . OECD. OECD Data Explorer • Waste – Municipal waste: generation and treatment
• Sirkel. (2023). Bevaringskraft . https://www.sirkel.no/content/uploads/2024/04/bevaringskraftrapport-2023-a4-nett.pdf
• Statistisk sentralbyrå (SSB). (2024a). Avfallsregnskapet . https://www.ssb.no/natur-og-miljo/avfall/statistikk/avfallsregnskapet

17 Vedlegg

Vedlegg 1: EU-regelverk som omtales i rapporten

Vedlegg 2: Tekstiler foreslått omfattet av et utvidet produsentansvar i Europakommisjonens forslag til endringer i rammedirektivet om avfall

Vedlegg 3: Tolltariffkoder inkludert i beregning av import av tekstiler

Vedlegg 4: Oversikt over tiltak foreslått i rapport fra «Tverrsektorielt prosjekt om disponering av jord og stein som ikke er forurenset» 154