Del 2

3 Hva er sirkulær økonomi og hvordan kan det beregnes?

Sammendrag

Bakgrunn og vurderinger

Kapittel 3 ser nærmere på hvordan begrepet sirkulær økonomi kan forstås, definerer sentrale begreper, og hvordan man kan måle sirkularitet. Utvinning og bruk av naturressurser kan gi opphav til samfunnsøkonomiske kostnader i form av negative eksterne effekter på helse, miljø og klima som i dag utfordrer klodens tålegrense og ressursgrunnlag. En sirkulær økonomi er ikke et mål i seg selv, men kan beskrives som følger: En sirkulær økonomi skal bidra til å nå klima-, miljø- og naturmål og bidra til en bærekraftig og effektiv forvaltning av planetens ressurser . Sirkulære aktiviteter bidrar til å beholde ressursene i kretsløp så lenge som mulig, ved blant annet å øke levetiden av produktene, øke materialgjenvinning, redusere sløsing av ressurser under produksjon og forbruk, redusere behovet for uttak av nye ikke-fornybare ressurser, og gjennom det redusere klima- og miljøfotavtrykket. I en sirkulær økonomi sirkulerer materialer av både biologisk og ikke-biologisk opprinnelse.

Kapittelet beskriver også hvor stor andel av norsk økonomi som er sirkulær, foretar sammenligninger med andre land, og utforsker eksisterende data og indikatorer for en sirkulær økonomi. Basert på de indikatorene som finnes, kommer Norge på flere områder dårligere ut enn mange av de andre landene det er naturlig å sammenlikne seg med, både når det gjelder sirkularitet og miljø- og klimafotavtrykk. Måling og sammenligning med andre land er utfordrende, blant annet på grunn av ulike næringsstrukturer og ulikt datagrunnlag. Ekspertgruppen har lagt til grunn EUs indikatorrammeverk i sitt arbeid, som gir et helhetlig grunnlag for å måle sirkulær økonomi og muliggjør sammenligninger med andre EU/EØS-land. For Norge er datagrunnlaget for avfall best dekket, men det mangler data for andre viktige aspekter ved en sirkulær økonomi som forbruk, konkurransekraft og innovasjon. Sammenlignet med andre land ligger Norge over gjennomsnittet for blant annet husholdningsavfall, plastemballasje og matavfall, og under gjennomsnittet når det gjelder materialgjenvinning generelt.

Ekspertgruppen anbefaler at:

• Norge skal redusere sitt forbruksfotavtrykk så det er innenfor planetens tålegrenser ved å begrense forbruket av, og øke gjenbruk av ressursene.
• Myndighetene prioriterer leveranser av data og statistikk til Eurostats rammeverk for sirkulær økonomi slik at det etableres verdier på alle de 27 indikatorene for Norge.
• Myndighetene utarbeider en årlig oversikt over hvordan Norge ligger an til å nå sine mål og forpliktelser, og hvordan Norge ligger an i forhold til andre land, basert på Eurostats indikatorrammeverk.

3.1 Innledning

Verden står overfor betydelige utfordringer når det gjelder klodens tålegrense og ressursgrunnlag. Bruken av naturressurser gir opphav til en rekke negative effekter på blant annet klima, biologisk mangfold og økosystemenes evne til å regulere luft-, vann- og jordkvalitet. Siden begynnelsen av 1900-tallet har den økonomiske utviklingen medført en syvdobling av den globale materialbruken (Konjunkturinstitutet, 2016, s. 9). En økonomi som bygger på utvinning og bruk av naturressurser kan gi opphav til samfunnsøkonomiske kostnader i form av negative eksterne effekter – det vil si kostnader som ikke er synlige i prisene som betales for varer og tjenester. Viktige økosystemtjenester som luftrensing eller pollinering av planter er for eksempel ikke priset. At kostnadene ved uttak og bruk av primære materialer/ressurser ikke nødvendigvis gjenspeiler den fulle miljøpåvirkningen, innebærer dessuten en svekkelse av insentivene for å spare på ressurser.

I samfunnets ambisjoner om å redusere miljø- og klimapåvirkningen har begrepet sirkulær økonomi fått økt oppmerksomhet. En sirkulær økonomi er ikke et mål i seg selv, men et middel for å bidra til at flere samfunnsmål kan oppnås effektivt. En sirkulær økonomi kan bidra til å redusere klimagassutslipp og arealbruken, noe som blant annet gagner biologisk mangfold. En sirkulær økonomi gir også økonomiske muligheter gjennom nye forretningsmodeller og verdikjeder ved å ombruke ressursene vi allerede har. Ifølge den siste rapporten fra FNs ressurspanel (IRP, 2024) overstiger verdens produksjon og forbruk i dag klodens langsiktige tålegrense og ressursgrunnlag. Ressursforbruket medfører miljøproblemer i form av tap av naturmangfold, global oppvarming som følge av klimagassutslipp, forurensning og andre miljøutfordringer. FNs ressurspanel anslår at dagens forbruk av ressurser globalt sett er ansvarlig for mer enn 90 prosent av nedbygging av natur og belastning på vannressurser, over 55 prosent av klimagassutslippene og opptil 40 prosent av helseskadelig luftforurensing. Om lag 50 prosent av klimapåvirkningen skyldes ineffektiv ressursbruk. For å redusere miljø- og klimaproblemene som følger av dagens forbruk, anbefaler FNs ressurspanel en overgang til en mer sirkulær økonomi. Da Klimautvalget 2050 la frem sin rapport (NOU 2023: 35) i 2023 var en av deres hovedkonklusjoner at all politikk og alle beslutninger i fremtiden må ta utgangspunkt i at alle ressurser er knappe. En av løsningene de foreslår for å møte denne utfordringen er at all økonomisk aktivitet må skje innenfor planetens tålegrenser, og at økonomien må bli mer sirkulær.

Et nærliggende begrep til den sirkulære økonomien er «bærekraftig utvikling», men begrepene overlapper ikke helt. I 1987 ble begrepet bærekraftig utvikling presentert av Verdenskommisjonen for miljø og utvikling (Brundtlandkommisjonen). Her ble bærekraftig utvikling definert som en utvikling som imøtekommer dagens behov uten å ødelegge mulighetene for at kommende generasjoner skal få dekket sine behov. Bærekraftbegrepet består av tre dimensjoner: Miljømessig, økonomisk og sosial bærekraft. En sirkulær økonomi vil bidra til en «bærekraftig utvikling», men begrepet «bærekraftig utvikling» favner bredere (Geissdoerfer mfl., 2017), spesielt ved at det også inkluderer en sosial dimensjon. FNs medlemsland vedtok 17 bærekraftsmål i 2015. FNs bærekraftsmål er verdens plan for å utrydde fattigdom, bekjempe ulikhet og stoppe klimaendringene innen 2030. 1 En sirkulær økonomi kan bidra til å nå FNs bærekraftsmål, særlig bærekraftsmål 12: Ansvarlig forbruk og produksjon. 2

Forståelse av ressursutfordringen slik FNs ressurspanel og Klimautvalget 2050 presenterer den, ligger også til grunn i Ekspertgruppen sitt mandat, se kapittel 1. I mandatet står det at «sirkulære aktiviteter skal bidra til effektiv og bærekraftig utnyttelse av naturressurser og produkter, i et giftfritt kretsløp, der minst mulig ressurser går tapt»

I mandatet står det videre at ekspertgruppen skal «[d]efinere sentrale begreper relatert til sirkulær økonomi og beskrive i hvilken grad potensialet for sirkularitet er utnyttet i norsk økonomi. Hvor stor andel av norsk økonomi kan beskrives som sirkulær, og hvordan plasserer dette Norge sammenlignet med andre land?»

I dette kapittelet drøfter vi nærmere hvordan begrepet sirkulær økonomi kan tolkes og forstås, definerer sentrale begreper og ser nærmere på hvordan man kan måle sirkularitet. Til slutt presenteres noen ulike indikatorer for sirkularitet og det drøftes hvordan Norge ligger an sammenlignet med andre land.

3.2 Hva er sirkulær økonomi?

Det finnes ikke en entydig definisjon av begrepet sirkulær økonomi, og det er betydelig variasjon i hvordan sirkulær økonomi forstås. I 2021 lanserte Solberg-regjeringen en strategi for sirkulær økonomi. Der var det overordnete målet formulert på denne måten:

«Å omstille til en mer sirkulær økonomi skal bidra til å nå vedtatte klima- og miljømål og FNs bærekraftsmål og samtidig bidra til verdiskapning, langsiktig konkurranseevne og sosial rettferdighet i omstillingen. Omstillingen skal bidra til å redusere tap av naturressurser og hindre at naturressursgrunnlaget blir forverret, og doble bruken av sekundære råmaterialer i løpet av de neste ti årene.» (Regjeringen, 2021). Omstillingen til en mer sirkulær økonomi er altså ikke et mål i seg selv, men et middel for å nå en rekke samfunnsmål, inkludert viktige klima- og miljømål.

Formuleringen i den nasjonale strategien bygger på målformuleringen i EUs handlingsplan for sirkulær økonomi fra 2020. I handlingsplanen beskriver EU den sirkulære økonomien som avgjørende for å oppnå klimanøytralitet innen 2050 og frikoble økonomisk vekst fra ressursbruk, samtidig som EUs langsiktige konkurranseevne skal sikres (Europakommisjonen, 2020). I forordet til EUs handlingsplan står det: « […] the EU needs to accelerate the transition towards a regenerative growth model that gives back to the planet more than it takes, advance towards keeping its resource consumption within planetary boundaries, and therefore strive to reduce its consumption footprint and double its circular material use rate in the coming decade» (ibid.).

Miljødirektoratet omtaler sirkulær økonomi på følgende måte: «I en sirkulær økonomi må produktene vare så lenge som mulig, repareres, oppgraderes og i større grad brukes om igjen. Når produktene ikke kan brukes om igjen, kan avfallet materialgjenvinnes og brukes som råvarer i ny produksjon. Slik utnytter vi de samme ressursene flere ganger og minst mulig går tapt. Omstillingen til sirkulær økonomi innebærer endringer i design (design for sirkulær økonomi), produksjon, valg av produksjonsmetoder og forbruksmønster.» (Miljødirektoratet, 2025).

Skatteutvalget viser til Geissdoerfer mfl. (2017) som definerer sirkulær økonomi som et «regenerativt system som minimerer ressursforbruk, avfall, utslipp og energitap. Måten det skal gjøres på, er ved å bremse omløpshastighet, lukke og innsnevre material- og energikretsløp, ved å drive mer design som kan øke levetiden til produkter, mer vedlikehold, reparasjon, ombruk, oppussing og materialgjenvinning» (Skatteutvalget 2022, s. 418). En sirkulær økonomi i form av at ressurser og produkter skal gjenvinnes og brukes flere ganger er ikke nødvendigvis alltid i tråd med at verdens ressurser blir brukt innenfor planetens tålegrenser, ifølge Desing mfl. (2020). Et eksempel er at gjenvinning kan kreve mye energi, se omtale av energi i kapittel 4.2.1.

Ekspertgruppen velger ikke en spesifikk definisjon for sirkulær økonomi, men tar utgangspunktet i oppdraget som er gitt i gruppens mandat, samt strategien og handlingsplanen for sirkulær økonomi: Sirkulære aktiviteter skal bidra til effektiv og bærekraftig utnyttelse av naturressurser og produkter, i et giftfritt kretsløp, der minst mulig ressurser går tapt . En annen måte å si dette på er å ta utgangspunkt i at sirkulær økonomi ikke er et mål i seg selv, men snarere et virkemiddel for å nå de klima-, miljø- og naturmålene som er nedfelt i internasjonale avtaler og nasjonal politikk, og bidra til økt verdiskaping og konkurranseevne på lang sikt. Klima-, miljø-, og naturmålene er omtalt nærmere i kapittel 4. Dette er også i tråd med tilnærmingen som den svenske ekspertgruppen som skulle vurdere økonomiske virkemidler for en sirkulær økonomi valgte (SOU 2024: 67). Ekspertgruppen ender da opp med følgende beskrivelse: En sirkulær økonomi skal bidra til å nå klima-, miljø- og naturmål og bidra til en bærekraftig og effektiv forvaltning av planetens ressurser .

Figur 3.1 illustrerer de planetære grensene og hvordan verdens bruk av ressurser og miljø- og klimapåvirkningene overskrider det som blir vurdert som sikkert handlingsrom (Richardson mfl., 2023). Overskridelsene er spesielt store for klimaendringer, biologisk mangfold, syntetiske kjemikalier og endrede biokjemiske strømmer som for eksempel nitrogen og fosfor.

Figur 3.1 Illustrasjon av de ni planetære grensene

Richardson (mfl., 2023).

De planetære grensene, også kalt naturens tålegrenser, ble først utviklet i 2009 av en gruppe forskere, inkludert forskeren på jordsystemer, Johan Rockström (Rockström mfl., 2009). De planetære grensene er en tilnærming til global bærekraft som identifiserer ni prosesser som regulerer jordas stabilitet og motstandsdyktighet. Å overskride en eller flere av de planetære grensene regnes som farlig for menneskehetens sikkerhet, på grunn av økt risiko for å skape store, brå eller irreversible miljøforandringer innenfor de ulike systemene (Rockström mfl., 2009, s. 1). Grensene illustrerer dermed sammenhengene og sårbarhetene i jordsystemets stabilitet og tålegrenser og samspillet mellom jord, vann, atmosfære, samt livet på og i disse. Det ble først identifisert syv grenser, men i 2023 lykkes man i å identifisere og kvantifisere ni prosesser, som regulerer jordas stabilitet og motstandsdyktighet (Richardson mfl., 2023).

3.2.1 Hva kjennetegner en sirkulær økonomi?

Ifølge Miljødirektoratet (2025) må produktene i en sirkulær økonomi vare lenger, repareres, oppgraderes og i større grad brukes om igjen, og ressurser må utnyttes på nye måter. Sirkulære aktiviteter er aktiviteter som bidrar til en mer sirkulær økonomi. Med dette menes aktiviteter som bidrar til å beholde ressursene i kretsløp så lenge som mulig ved å blant annet øke levetiden av produktene, øke materialgjenvinning, redusere sløsing av ressurser under produksjon og forbruk, redusere behovet for uttak av nye ikke-fornybare ressurser og gjennom det redusere klima- og miljøfotavtrykket.

Et mye brukt rammeverk som illustrerer forskjellene mellom en lineær og en sirkulær økonomi er R-strategiene, også kalt R-stigen (ENG: R-strategies/R-ladder). Nederland har blant annet brukt denne i sitt nasjonale strategiprogram for sirkulær økonomi (Den nederlandske regjering, 2023). R-strategiene viser til et hierarki av sirkulære aktiviteter som underbygger den sirkulære økonomien og som bidrar til å redusere ressursuttaket. R-strategiene beskriver sirkulære aktiviteter som å bruke færre ting, dele mer, kjøpe brukt, reparere og bruke produkter lengre, bruke produkter og tjenester med lavere fotavtrykk og produsere produkter av gjenvunnet materiale, som kan brukes lengre, repareres og gjenvinnes.

SINTEF har utviklet en oversettelse av R-strategiene kalt sirkularitetsstigen (SINTEF, 2025). Stigen viser forskjellige trinn i overgangen til en sirkulær økonomi, fra den minst sirkulære strategien R9 (energiutnyttelse), til den mest sirkulære strategien R0 (avstå), se figur 3.2. Jo høyere opp i stigen tiltaket befinner seg, jo mer bidrar tiltaket til overgangen til en sirkulær økonomi. Stigen benyttes i både næringsliv og i offentlig politikkutvikling til å identifisere og vurdere tiltak og strategier som vil skyve oss i retning av en sirkulær økonomi. 3

Figur 3.2 R-stigen for sirkulære aktiviteter

SINTEF (2025)

3.2.2 To hovedtyper kretsløp

Ellen MacArthur Foundation illustrerer den kontinuerlige strømmen av materialer i den sirkulære økonomien i et såkalt sommerfugldiagram, se figur 3.3.

Figur 3.3 Sommerfulgdiagrammet

Etter Ellen MacArthur Foundation (2021), oversatt til norsk.

Figur 3.3 gir en forenklet illustrasjon av den sirkulære økonomien. Den tar utgangspunkt i at samfunnets materialbruk skjer i en biologisk og en teknisk materialsyklus. Ved å fremme en mer ressurseffektiv utnyttelse av materialer i kretsløpene, kan materialenes levetid og økonomiske verdi opprettholdes, uttaket av naturressurser reduseres og irreversible tap av materialer kan forhindres. Den biologiske og den tekniske materialsyklusen kan overlappe og inngå i hverandre. Ressurser som ikke blir utnyttet på nytt er ressurser på avveie og skaper ofte miljøutfordringer (for eksempel kan næringsstoffer som ikke blir tilbakeført som gjødsel gi eutrofiering 4 ). De to kretsløpene i figuren illustrerer ulike verdikjeder, se kapittel 4.2.1 for nærmere omtale av verdikjedeperspektivet.

I den biologiske materialsyklusen sirkuleres og utnyttes biologiske ressurser til å produsere mat, fôr og andre biobaserte produkter. Noe av ressursene kan sirkulere tilbake til naturens kretsløp og bidra til regenerering av naturlige systemer. Etter biologisk nedbrytning gjennom kompostering eller forråtning, blir karbon og næringsstoffer tilbakeført til naturlige systemer for å danne grunnlag for nye, biologiske produkter. Overskudd, rester og sidestrømmer er fornybare råvarer som kan brukes til å produsere nye produkter. Til slutt kan disse også bli tilbakeført til naturen, for eksempel gjennom kompostering, nedbryting for produksjon av biogass og biogjødsel, eller annen utnyttelse av energi eller ressurser i materialet. Gjennom naturens egne prosesser bidrar næringsstoffene til å gjenoppbygge fornybare ressurser som kan bli til nye materialer, som for eksempel tre. En forutsetning for at materialer skal kunne inngå i denne syklusen uten å forårsake negativ miljøpåvirkning, er at det ikke inneholder noen uønskede, giftige stoffer.

I den tekniske materialsyklusen sirkulerer produkter, komponenter og materialer som er produsert og designet på en slik måte at de kan ombrukes, repareres, renoveres, moderniseres eller materialgjenvinnes. Dette foregår på en sikker måte for å forlenge levetiden, øke bruken av hvert produkt, komponent eller materiale og redusere miljøbelastningen, såkalt økodesign. Produktene kan også bestå av en andel innblandede, sekundære råvarer, det vil si materialer som er materialgjenvunnet eller som ombrukes i sin helhet som komponenter i nye produkter. På denne måten kan man redusere avfallsmengden, uttak av naturlige råvarer samt behovet for å produsere nye produkter, komponenter eller materialer.

De to hovedtypene kretsløp er ikke isolert fra hverandre. I den tekniske syklusen sirkulerer materialer av både biologisk og ikke-biologisk opprinnelse. Biologisk materiale kan først sirkulere i den tekniske materialsyklusen for deretter å, når det ikke lenger er mulig å opprettholde materialets verdi, tilbakeføres til naturen i den biologiske materialsyklusen. En viktig forutsetning for å drive den biologiske og tekniske materialsyklusen er at det finnes et marked for sekundære råmaterialer.

Å erstatte fossilbaserte produkter med biobaserte substitutter kan også sees på som et verktøy innen den sirkulære økonomien. Det er et viktig premiss at kretsløpene, både den biologiske og den tekniske, er giftfrie, for å unngå å etablere kretsløp hvor skadelige stoffer sirkuleres videre. For å kunne ombruke råvarene i ny produksjon er det avgjørende at de ikke er produsert med miljøgifter og andre skadelige stoffer som akkumuleres ved ombruk.

3.2.3 Om bioøkonomi i en sirkulær økonomi

Bioøkonomien omfatter verdiskaping basert på fornybare, biologiske ressurser til matvarer, fôr og fiber, helseprodukter, industrielle produkter og energi. I den sirkulære bioøkonomien skifter vi fokus fra utvinning til regenerering, noe som innebærer å bygge opp naturkapital og gjeninnføre biologiske materialer til jorden. Produksjon av bioressurser og mat er et naturlig sted å starte denne overgangen, ettersom regenerativ matproduksjon kan redusere klimagassutslipp og øke biodiversiteten.

I en sirkulær bioøkonomi blir ressursene utnyttet på en måte som gir størst mulig verdi før de blir brutt ned, og næringsstoffene returnerer til kretsløpet. Bærekraftig forvaltning av arealer, naturressurser og økosystem for å ta vare på produksjonsevnen til naturen og sentrale økosystemtjenester er avgjørende for å sikre langsiktig tilgang på ressurser.

Betydningen av bioressursene i overgangen til en mer sirkulær økonomi har to hovedstolper. For det første kan bioressursene utnyttes bedre i sirkulære kretsløp. En økt utnyttelse av restråstoffer og sidestrømmer kan for eksempel gi oss flere produkter av høy verdi, som helseprodukter, mat og fôr. For det andre kan bioressursene bidra til å redusere bruken av, eller erstatte ressurser med større klima- og miljøbelastning. En viktig forutsetning for å få dette til er at biologiske restråstoffer og avfallsprodukter ikke inneholder smittestoffer, miljøgifter og andre stoffer som gir helse- eller miljøskade.

Norge har rikelig tilgang på bioressurser, både i havet og på land, samt industri, teknologi, kunnskap og kompetanse til å utnytte dem i sirkulære kretsløp. Bioressurser er nærmere omtalt i kapittel 14.

3.3 Norsk økonomi, hvor sirkulær er den?

3.3.1 Innledning

I mandatet er ekspertgruppen bedt om å beskrive hvor stor andel av norsk økonomi som kan beskrives som sirkulær, og hvordan Norge på bakgrunn av dette kan plasseres sammenlignet med andre land. Ekspertgruppen skal ifølge mandatet også «identifisere i hvilke områder av økonomien det er behov for å endre virkemiddelbruken». Dette delkapittelet vil for det første gjøre rede for foreliggende data og indikatorer for sirkulær økonomi, og dernest peke på hvor det mangler data og indikatorer for å si noe om utviklingen, og dermed også måloppnåelse.

Ettersom sirkulær økonomi griper inn i mange samfunnsområder, er det krevende å måle status og utvikling for hvor sirkulær et lands økonomi er. Ulik næringsstruktur og hvor råvarebasert økonomien er, kan gjøre sammenligninger mellom land utfordrende. Norsk økonomi har stort innslag av råvareproduksjon, både av fornybare og ikke-fornybare ressurser. Mange av de ferdige produktene vi forbruker i hverdagen importeres fra andre land som kan ha færre klima- og miljøreguleringer og mindre tilgjengelige data.

Ekspertgruppen har valgt å i hovedsak legge til grunn det arbeid med data og indikatorer for sirkulær økonomi som EUs statistiske byrå, Eurostat, gjør på oppdrag for EU (Eurostat, 2025). Miljødirektoratet leverte i 2023 en anbefaling til Klima- og miljødepartementet om utvikling av indikatorer for sirkulær økonomi, hvor EUs indikatorrammeverk (heretter kalt EUs rammeverk) beskrives som hensiktsmessig for å måle helhelheten i en sirkulær økonomi. Miljødirektoratet anbefaler at arbeidet med data- og indikatorutvikling for sirkulær økonomi i Norge bør følge det pågående arbeidet i EU. På oppdrag fra Klima- og miljødepartementet har Miljødirektoratet sammen med Statistisk sentralbyrå (SSB) startet arbeidet med å utvikle indikatorene i EUs rammeverk for norsk kontekst.

EUs rammeverk utgjør et omforent data- og indikatorgrunnlag for sirkulær økonomi. Det er Eurostat som sammenstiller statistikk, basert på data fra rapportering som allerede foreligger på EU-nivå, statistikk og metoder fra EUs forskningsinstitutt (JRC), statistikk fra DG GROW, og data fra EUs patentkontor. Fordelene med rammeverket er at det favner helheten i den sirkulære økonomien, gir informasjon om status og utvikling, og gir muligheten til å sammenligne utviklingen med andre EU/EØS-land. I tillegg står det beskrevet i EUs forarbeid til rammeverket at utvikling av indikatorene, så langt det lar seg gjøre, skal baseres på allerede tilgjengelig data og statistikk (Europakommisjonen, 2018, s. 5). I 3.3.2 redegjør vi for hvordan rammeverket er bygget opp og hva det foreløpig inneholder av relevante data for Norge. Til slutt presenteres kort materialstrømsregnskapet, som bygger på deler av datagrunnlaget til EUs rammeverk, og noen analyser av sirkularitet som baserer seg på materialstrømmer.

3.3.2 EUs rammeverk for sirkulær økonomi

Sirkulær økonomi er et komplekst felt. Å måle utviklingen i omstillingen til en mer sirkulær økonomi krever ideelt sett et spekter av indikatorer gjennom hele livssyklusen til et material eller et produkt, fra råvareuttak til avfallshåndtering, samt indikatorer for konkurransedyktighet, innovasjon og sikkerhetspolitiske avveininger. EU-kommisjonen lanserte i mai 2023 et oppdatert rammeverk for å måle fremgangen på sirkulær økonomi i EU som helhet og i de enkelte EU/EØS-land (Eurostat, 2023). Norge er ikke forpliktet til å innføre rammeverket i norsk rett, men Norge er forpliktet til å rapportere på enkelte av indikatorene (se tabell 3.2). EUs rammeverk er delt inn i fem tematiske områder, med underliggende indikatorer for hvert område (Eurostat, 2025). Tabell 3.1 gjengir disse indikatorene, samt for hvilke indikatorer det finnes tall for Norge, hvor det ikke finnes, og hvilke som er under utvikling.

Tabell 3.1 EU/Eurostat indikatorer for sirkulær økonomi

Innenfor de fem tematiske områdene publiseres det data for til sammen 27 indikatorer på nettsiden til EUs statistiske byrå, Eurostat. 5 Noen av indikatorene, som for eksempel materialgjenvinningsgraden av avfall og forbruksfotavtrykket utgjør indekser og har flere underindikatorer.

I Eurostats oversikt finnes også status for indikatorene for Norge, Island og Sveits der data er tilgjengelig. Kun 12 av 27 indikatorer i rammeverket har i dag tall for Norge. Avfall er kategorien som er best dekket, ettersom det allerede foreligger flere rapporteringsforpliktelser til EU på dette området. For de tematiske områdene «sekundære råvarer» og «konkurransekraft og innovasjon» finnes det ingen data for Norge per dags dato. EUs rammeverk har indikatorer for både «materielt fotavtrykk» og «forbruksfotavtrykk», se mer om fotavtrykk i 3.3.3. Heller ikke for disse indikatorene finnes det i dag data for Norge.

Miljødirektoratet har på oppdrag fra Klima- og miljødepartementet (KLD) vurdert indikatorene i EUs rammeverk. På bakgrunn av Miljødirektoratets vurdering har KLD gitt oppdrag til Miljødirektoratet sammen med SSB om å utvikle fem av indikatorene under EUs rammeverk, se indikatorene som er «under utvikling» i tabell 3.1 ovenfor.

Arbeidet med å utvikle disse fem indikatorene er påbegynt. For de resterende indikatorene mangler det data. Regjeringen arbeider fortsatt med å kartlegge behov for data og indikatorer. I handlingsplanen for sirkulær økonomi sier regjeringen at den skal «utvikle nasjonale indikatorer på bakgrunn av EUs rammeverk for måling av sirkulær økonomi» (2024, s. 50).

Tabell 3.2 gir en oversikt over de 12 indikatorene der det finnes data for Norge, og sammenligner disse med indikatorene fra andre nordiske land og EU. Tabellen viser de nyeste tallene for hver av indikatorene i Eurostats database for indikatorer for sirkulær økonomi (Eurostat, 2025). De 12 indikatorene fordeler seg på tre av de fem tematiske områdene i tabell 3.1: Produksjon og forbruk (materialforbruk og avfallsmengde), Avfallshåndtering (materialgjenvinningsrater avfall) og Global bærekraft og motstandsdyktighet. For flere av indikatorene, særlig avfall, gjelder det målsettinger på EU-nivå.

Innenfor de tematiske områdene foreligger det en rekke politiske målsettinger, forpliktelser og tiltak internasjonalt, i EU/EØS og Norge som er nærmere redegjort for i kapittel 4 og kapittel 6, og i kapitlene 9 – 15 som omtaler de valgte verdikjedene. Det er i en slik kontekst de rapporterte indikatorene må tolkes. Det viktige er utviklingen i indikatorene over tid for det enkelte land, ikke nødvendigvis hvordan landet ligger i forhold til andre land. Indikatorverdiene vil også reflektere særtrekk ved de ulike landenes næringsstrukturer. For eksempel for total avfallsmengde, både per innbygger og per BNP (kr per tusen EURO), ligger Norge under gjennomsnittet til EU og langt under verdiene for Sverige og Finland. De høye tallene for Sverige og Finland må sees i sammenheng med en betydelig mengde avfall fra gruvedrift. For husholdningsavfall og husholdningslignende næringsavfall per innbygger ligger Norge derimot langt over EU-gjennomsnittet. Norge ligger også over EU-gjennomsnittet for mengde matavfall per innbygger. ESA har varslet at Norge ikke ligger an til å nå målene for husholdningsavfall og husholdningslignende næringsavfall i EØS-avtalen, se kapittel 15 om avfall. For emballasjeavfall som helhet ligger Norge litt under EU-gjennomsnittet, mens for plastemballasje spesifikt ligger Norge en del over EU-gjennomsnittet. Det er fortsatt nødvendig med tiltak for å få ned ulike typer emballasjeavfall og øke materialgjenvinningsgraden for å nå målene i EØS-avtalen for Norge, se kapittel 9 om plast. Når det gjelder materialgjenvinningsgraden av husholdningsavfall og husholdningslignende næringsavfall, emballasje som helhet og plastemballasje spesifikt, ligger Norge også under EU-gjennomsnittet. Norge ligger høyt (83 prosent), og over EU-gjennomsnittet for indikatoren som måler materialgjenvinningsgraden av separat innsamlet EE-avfall, men her har Norge også et svært høyt forbruk og kaster mye EE-avfall.

Når det kommer til indikatoren utslipp (klimagassutslipp målt i kg) fra produksjon per innbygger, ligger Norge langt over EU-gjennomsnittet. De største kildene til utslipp av klimagasser fra produksjon i Norge er produksjon av olje og gass og transport. Når det gjelder indikatoren materialimportavhengighet ligger Norge en god del under gjennomsnittet til EU. Dette skyldes at Norge har et relativt stort innslag av råvareproduksjon basert på uttak av innenlandske ressurser, relativt til materialimport.

Tabell 3.2 EU-indikatorer der det finnes data for Norge, sammenlignet med Sverige, Danmark, Finland og EU.

Måletidspunktene varierer fra 2020 til 2023, avhengig av når de siste dataene er innrapportert. For nærmere beskrivelse av de ulike indikatorene, se Eurostats nettsider. 6 *Miljødirektoratet gjør oppmerksom på at tallet for materialgjenvinningsgrad av husholdningsavfall og husholdningslignende næringsavfall for Norge i Eurostat sin database ikke er i tråd med innrapporterte data. Eurostat er varslet.

3.3.3 Beskrivelse av indikatorene for fotavtrykk i EU sitt rammeverk

Eurostats rammeverk inneholder også indikatorer som skal måle «fotavtrykk», som «material footprint» (råvareforbruk/ materialfotavtrykk i tonn per innbygger) og «consumption footprint» 7 (forbruksfotavtrykk), se tabell 3.1. Begrepet «fotavtrykk» stammer i utgangspunktet fra begrepet økologisk fotavtrykk (ecological footprint), som på 1990-tallet ble introdusert som en betegnelse på hvor mye av jordens ressurser som brukes av en person eller en gruppe. I senere tid har begrepet blitt utvidet til å inkludere miljøpåvirkninger mer bredt, og man snakker da om miljøfotavtrykk (environmental footprint). Dette kan inkludere ressursbruk som vann, energi og kritiske råvarer, karbonutslipp, forurensning med mer. Fotavtrykk indikerer dermed ikke en omforent metode, men en bred metodisk tilnærming som varierer med hvilket nivå man studerer (stat, individ, produkt, selskap osv.) og hvilke indikatorer som vektlegges (arealbruk, biodiversitet, utslipp, energibruk osv.).

EUs Material Footprint (Materialfotavtrykk)

Indikatoren for materialfotavtrykket beregnes som råvareuttak pluss import minus eksport av råvarer i tonn per innbygger. Indikatoren gir innsikt i mengden og typen råvarer/materialer som kreves for å møte landets etterspørsel etter produkter, og kan brukes som del av et kunnskapsgrunnlag for hvilket forbruk som fører til størst miljøbelastning fra norsk konsum. Det finnes foreløpig ikke data i Eurostat for denne indikatoren for Norge. Miljødirektoratet har fått i oppdrag fra KLD å utvikle EUs indikatorrammeverk for norsk kontekst i samråd med SSB. Indikatoren for materialfotavtrykk inngår som en av fem indikatorer som skal utvikles som nevnt tidligere.

EUs Consumption Footprint (Forbruksfotavtrykk)

Som en del av EUs rammeverk for sirkulær økonomi, har EUs felles forskningssenter (Joint Research Center (JRC)) utviklet et omfattende rammeverk for analyse av forbrukets påvirkning på miljøet (Sanye Mengual og Sala, 2023), FNs bærekraftsmål og planetære grenser. EUs indikator for forbruksfotavtrykk adresserer 16 kategorier for klima- og miljøpåvirkning, se Figur 3.4.

Rammeverket inkluderer blant annet to indikatorer for fotavtrykk; fotavtrykk innenlands (domestic footprint) og forbruksfotavtrykk (consumption footprint). Begge indikatorene baserer seg på livsløpsanalyser (LCA), hvor man estimerer miljøbelastningen av et produkt gjennom hele verdikjeden og over hele produktets livsløp. LCA-analyse gjør det mulig å vurdere verdikjeder, modellere drivere for press på miljøet og tilhørende miljøpåvirkninger.

Det innenlandske fotavtrykket kvantifiserer miljøpåvirkningen fra innenlands produksjon og forbruk som skjer innenfor EU eller medlemstatenes grenser, altså et territorielt perspektiv. Forbruksfotavtrykket inkluderer også handel i produkter og beregner dermed samlet klima- og miljøpåvirkning av forbruket av produkter i et land.

EUs forbruksfotavtrykk beregnes ved å sette sammen flere ulike grunnlagsdata:

• Utslipp til luft, jord og vann, samt ressursbruk gjennom hele livssyklusen til omtrent 160 representative produkter innenfor fem bruksområder : mat, transport, bolig, husholdningsvarer og hvitevarer. De fem bruksområdene er nærmere beskrevet i boks 3.1.
• Forbruksintensiteten til disse produktene
• EUs «Environmental Footprint (EF) impact assessment method», som oversetter utslipp og ressursforbruk til mulig miljøbelastning, det vil si de 16 kategoriene for klima- og miljøpåvirkning, se figur 3.4.

Data for indikatoren for forbruksfotavtrykk er tilgjengelig fra 2010 og fremover per medlemsland og EU samlet, og indikatoren skal oppdateres årlig. Indikatoren er foreløpig ikke utviklet for Norge, men utarbeiding av denne indikatoren inngår som en av fem indikatorer som skal utvikles i prosjektet som Miljødirektoratet og SSB samarbeider om på oppdrag fra KLD, se omtale over.

Figur 3.4 viser resultater for 16 forskjellige typer miljøpåvirkning (LCA impact categories), som knyttes til fem av FNs bærekraftsmål og de ulike planetære grensene, gjengitt øverst i figuren. Resultatene illustrerer klima- og miljøpåvirkningen fra forbruk, uavhengig av om utfordringene oppstår innenfor eller utenfor et lands grenser. Blå prikk indikerer direkte kobling mellom en kategori for klima- og miljøpåvirkning i forbruksfotavtrykket med en planetær grense. Sort prikk indikerer en indirekte kobling mellom påvirkningskategorien og forbruksfotavtrykket. Dette gir innsikt i hvor påvirkningen skjer, og skiller seg fra territorielle utslipp. Dette er nyttig for ekspertgruppens vurdering av virkemidler.

Figur 3.4 Koblinger mellom de 16 kategoriene for klima- og miljøpåvirkning i indikatoren forbruksfotavtrykk, bærekraftsmålene og de planetære grensene.

Sanye Mengual og Sala (2023, s. 5).

Forbruksperspektivet innebærer at all klima- og miljøpåvirkning i samfunnet knyttes til produkter som konsumeres av husholdningene. Dermed blir ikke industrielle sektorer synlige som kategori i disse resultatene, og påvirkning fra for eksempel material- eller energiproduksjon fordeles over enkeltprodukter. En fordel er at det muliggjør sammenligning av sirkulære tiltak med hensyn til produkter (for eksempel ombruk og reparasjon) med tiltak for materialer (gjenvinning). Livssyklusperspektivet innebærer at produkters levetid har betydning. Ifølge metoden som JRC har brukt, fordeles all påvirkning over produktets levetid og rapporteres per år. Dette betyr at resultatene ikke skal sammenlignes med annen årlig rapportering av miljøpåvirkning.

Figur 3.5 viser fordelingen av forbruksfotavtrykket per innbygger på de fem ulike bruksområdene for henholdsvis EU samlet og Sverige. Sverige er valgt som et eksempel på et land ikke ulikt Norge. For både EU og Sverige er det mat som bidrar til det største forbruksfotavtrykket, etterfulgt av bolig og transport. Mat består dels av mindre holdbare produkter og høyere bruksintensitet. Mat er særlig knyttet til effekter som i stor grad oppstår i landbruksproduksjon, som for eksempel forsuring, eutrofiering, økotoksisitet og arealbruk, eller knyttet til kjøling (for eksempel ozonnedbrytning). For bolig og transport er forbruksfotavtrykket dels knyttet til energiproduksjon (for eksempel ioniserende stråling og ressursbruk, som bruk av fossile ressurser). Hvitevarer er viktigst for bruk av mineraler og metallressurser som sjeldne råmaterialer, for eksempel gull, som benyttes som indre komponenter i hvitevarer. Husholdningsvarer som består av møbler, tekstiler og fottøy, har konsekvenser både for arealbruk (for eksempel møbler) og menneskers helse (kreftfremkallende) som følge av bruken av spesifikke kjemikalier i produksjonen av eksempelvis fottøy og møbler.

Figur 3.5 Forbruksfotavtrykk (consumption footprint) for EU og Sverige i 2023.

Kakediagrammene viser fordelingen av det totale forbruksfotavtrykket på de fem hovedkategoriene mat (food), bolig (housing), transport (mobility), husholdningsvarer (household goods) og hvitevarer (appliances).

EPLCA (2023).

Ekspertgruppen legger til grunn at en sirkulær økonomi først og fremst skal bidra til å nå klima-, miljø- og naturmål og bidra til en bærekraftig og effektiv forvaltning av planetens ressurser. Indikatoren for EUs forbruksfotavtrykk måler mange relevante effekter og den gjør det mulig å vurdere miljøpåvirkning og eventuelle tiltak innen EUs syv prioriterte verdikjeder. En stor andel av ressursene og produktene som forbrukes i Norge importeres fra andre land, og EUs indikator for forbruksfotavtrykk inkluderer effekter som forbruket vårt fører til av miljøpåvirkning utenfor Norges grenser.

Norge rapporterer per i dag ikke på denne indikatoren, men utviklingen av den er en del av oppdraget fra KLD til Miljødirektoratet og SSB, se over. Miljødirektoratet har identifisert flere bruksområder for indikatoren. Den kan gi kunnskap om hvilke varer som fører til størst klima- og miljøbelastning fra norsk forbruk, og kan brukes som en del av beslutningsgrunnlaget for å utvikle og etter hvert måle effekt av tiltak og virkemidler for å redusere den totale miljø- og klimabelastningen av norsk forbruk. Indikatoren vil dessuten være relevant for rapportering på FNs bærekraftsmål 12: Ansvarlig forbruk og produksjon, og for mål 16 om Bærekraftig forbruk under Naturavtalen. Den kan også opplyse offentligheten om klima- og miljøbelastningen av forbruket vårt. EU ønsker å måle utviklingen av klima- og miljøbelastningen av forbruket i unionen, og denne indikatoren inkluderer både innenlandske og grensekryssende miljø- og klimapåvirkninger av importerte varer. Indikatoren kan gi grunnlag for å utvikle, og etter hvert måle effekt av, strategier og politikk for sirkulær økonomi som endrer forbruksmønstre og produkters miljøprofil. Dette kan dermed bidra til å redusere miljøfotavtrykk av forbruk i EU og EUs medlemsland, samt EFTA-land som Norge.

Forbruksbaserte klimagassregnskap

På oppdrag fra KLD har Miljødirektoratet, med hjelp fra konsulentselskapet XIO Sustainability Analytics, laget et forslag til metode, samt beregnet globale klimagassutslipp fra norsk økonomisk aktivitet, også kalt det forbruksbaserte klimagassregnskapet, CaFEAN-analysen (Carbon footprint of the Economic Activity of Norway) (XIO Sustainability Analytics, 2024). Metoden baserer seg på en miljøutvidet kryssløpsanalyse for et gitt år, inkluderer forbruksbasert utslipp fra import, og trekker fra utslipp som knytter seg til norsk eksport. Dette skiller seg fra de detaljerte livsløpsanalysene som ligger til grunn for beregningene av Eurostats indikator for forbruksbasert fotavtrykk, som i tillegg til klimagassutslipp har med 15 andre miljøindikatorer, se omtalen i 3.3.3. Det finnes i dag ingen standard internasjonal metode for beregning av forbruksbaserte klimagassutslipp og det er derfor vanskelig å sammenlikne tall på tvers av land.

Det forbruksbaserte klimagassregnskapet synliggjør klimapåvirkningen fra vårt forbruk i et gitt år, uavhengig av hvor i verden utslippene skjer. Dette har dermed en annen tilnærming enn det nasjonale (territorielle) klimagassregnskapet og forpliktelsene under Parisavtalen. Det forbruksbaserte klimagassregnskapet tar utgangspunkt i de territorielle utslippene i Norge, men legger også til utslipp fra nordmenn i utlandet (for eksempel flyreiser) og utslippene ved produksjon og transport av varer vi importerer fra andre land (for eksempel klær). Samtidig trekkes det fra utslipp fra varer som produseres i Norge og eksporteres til andre land, fordi dette er en del av andre lands forbruk.

Resultatene supplerer det nasjonale utslippsregnskapet, og bidrar til en mer helhetlig oversikt over utslippene Norge har mulighet til å påvirke gjennom forbruk, handel og globale verdikjeder. Dette er relevant, fordi man ved omstilling til en sirkulær økonomi vil kunne redusere behovet for tilførsel av nye varer. Det vil kunne redusere de norske forbruksbaserte klimagassutslippene.

Boks 3.2 Forbruksbaserte klimagassregnskap

Forbruket av varer og tjenester i norske husholdninger, privat næringsliv og offentlig sektor sto for et samlet klimagassutslipp på 77 millioner tonn CO ₂ -ekvivalenter i 2021 (Miljødirektoratet, 2024). Til sammenligning viser det nasjonale, territorielle utslippsregnskapet for 2021 et samlet utslipp på 49,3 millioner tonn CO ₂ -ekvivalenter. To tredeler av de forbruksbaserte utslippene fant sted i andre land.

Figur 3.6 Forbruksbaserte klimagassutslipp i 2021 fordelt etter opprinnelse.*

* Redigert og omsett av Miljødirektoratet. XIO Sustainability Analytics (2024). Kilder med utslipp på mindre enn 2 millioner tonn CO ₂ -ekvivalenter er utelatt fra figuren. Figuren er tilpasset rapporten ved bruk av ekspertgruppens fargeprofil.

Figur 3.6 viser blant annet at transport er den største utslippskilden i det forbruksbaserte klimagassregnskapet. Deretter følger bygg- og anleggsvirksomhet som nummer to, og mat og drikke som nummer tre. Dette er tre relativt sett store sektorer i norsk økonomi målt som andel av BNP. Figuren viser også at for enkelte forbrukssområder oppstår en stor andel klimagassutslipp i Norge, slik som fra jordbruk, skogbruk og fiske, og metaller og metallprodukter. For de største utslippskildene ser vi at en stor andel utslipp «importeres» fra utlandet. Klimagassutslippet fra vårt forbruk av elektrisk utstyr og maskiner samt tekstiler og klær skiller seg også ut ved at størsteparten av utslippene importeres fra utviklingsland.

Andre analyser, for eksempel en analyse av Menon Economics (Bruvoll, Albertsen og Hole, 2022), viser at forbruk (forbrenning) av norsk olje og gass i utlandet ga utslipp i størrelsesorden 500 millioner tonn CO2-ekv. i 2021.

3.3.4 Materialstrømmer og analyser av sirkularitet

Materialstrømsregnskapet

SSB utarbeider et materialstrømsregnskap, som de også rapporterer til Eurostat som en del av europeiske miljøøkonomiske regnskaper (SSB, 2025a). Statistikken sammenstiller uttak av naturressurser (biomasse, mineraler og fossile energibærere) samt import og eksport av slike ressurser. I tillegg kommer import og eksport av produkter (grovinndelt etter type materiale som hovedbestanddel) og avfall til sluttbehandling. Datagrunnlaget vil inngå i Norges nye rapportering til EU sitt rammeverk for sirkulær økonomi i 2025 som grunnlag for indikatorene: 9

• Råvareforbruk/materialfotavtrykk i tonn per innbygger;
• Ressurs/materialproduktivitet sammenlignet med år 2000
• Sirkulær materialbruksgrad

Det foreligger flere analyser av sirkularitet i norsk økonomi basert på tall om materialstrømmer. OECD (2024) beregner egne indikatorer for materialforbruk (domestic material consumption), materialproduktivitet (material productivity) og avfallsmengder (municipal waste) og sammenlikner tall for Norge, de nordiske landene, EU og OECD-landene, basert dels på data fra Eurostat 10 . I «OECD Environmental Performance Review – Norway 2022» skriver OECD (2022) at Norge har et av verdens høyeste materialforbruk, og at Norge har et høyt materialfotavtrykk per innbygger og lav materialproduktivitet, sammenlignet med andre OECD-land.

Verdens naturfond (WWF) og konsulentselskapet EY (2024) har publisert en analyse av materialforbruket i Norge. Den påpeker at Norge har et høyt materialfotavtrykk per innbygger og at dette fotavtrykket må reduseres med om lag 70 prosent for at fotavtrykket skal komme ned på det som kan sees på som et globalt, bærekraftig nivå.

Circular Economy Norway ga i 2025 ut Circularity Gap Report som anslår at norsk økonomi er 2 prosent sirkulær, basert på materialstrømsanalyse. Sirkularitet forstås da som andelen materialer som går tilbake inn i kretsløpet sammenlignet med den totale innsatsen av materialer i økonomien hvert år.

Global Footprint Network (GFN) publiserer årlig «National Footprint and Biocapacity Accounts» som også ser på materialstrømmer. GFN står bak kampanjen Verdens overskuddsdag. Norges overskuddsdag i 2025 var den 16. april, og det ville krevd 3.2 jordkloder for hele året om alle hadde hatt samme forbruk som nordmenn.

Figur 3.7 Materialstrømsregnskap

Uttak, import og eksport av naturressurser, produkter og avfall, gitt i 1000 tonn. Positive tall i høyre kolonne viser til økt uttak av den aktuelle ressursen, mens negativt tall viser til et redusert uttak (SSB, 2025a).

3.3.5 Bærekraftsmål og bærekraftsrapportering

Norge rapporterer også inn data til FN for fremgang mot bærekraftsmål 12: Ansvarlig forbruk og produksjon. Et høyt forbruksnivå er blant hovedutfordringene i Norge for å nå bærekraftsmålene, og Norge ligger særlig dårlig an i arbeidet med å nå bærekraftsmål 12 sammenlignet med øvrige bærekraftsmål, ifølge regjeringens rapport til FN om bærekraftsmålene i 2021 (Regjeringen, 2021, s. 78 – 79). Blant annet er det pekt på at Norge har en av de høyeste forbruksratene av naturressurser per innbygger i verden, med et forbruk på 44 tonn naturressurser årlig, og at trenden er økende. SSB (2025b) har utviklet globale og nasjonale indikatorer for å måle fremgangen på bærekraftsmålene. For mål 12 omfatter de nasjonale indikatorene blant annet tonn farlig avfall som behandles og genereres per innbygger, samt reduksjon, gjenvinning og ombruk av avfallsmengder per husholdning.

Finansdepartementet kom i mars 2024 med forslag til ny lov om bærekraftsrapportering for selskaper (Finansdepartementet, 2024). I tråd med felleseuropeiske regler foreslås det krav om sammenlignbar, pålitelig og lett tilgjengelig beslutningsrelevant informasjon om selskapers bærekraftsrisiko, og om hvordan selskapene påvirker mennesker og miljø. Dette er en oppfølging av EUs direktiv om selskapers bærekraftsrapportering (Direktiv 2022/2464/EU) 11 , som innebærer at selskaper skal rapportere i tråd med Europas rapporteringsstandarder for bærekraft (ESRS), hvor det også vil være standarder på sirkulær økonomi. Slike data kan aggregeres og sammenliknes for å analysere utviklingen i næringslivet.

3.4 Vurderinger

I mandatet er ekspertgruppen bedt om å gi en beskrivelse av i hvilken grad potensialet for sirkularitet er utnyttet i norsk økonomi, og å vurdere hvor stor andel av norsk økonomi som kan beskrives som sirkulær, og hvordan dette plasserer Norge sammenlignet med andre land. Det finnes ikke en enkelt metodikk eller en sammensatt indikator som gir et samlet svar på disse spørsmålene. EU har utviklet et indikatorsett som ser på fem ulike tematiske områder utviklingen bør måles på, og Norge har per i dag tall for 12 av 27 indikatorer. De fleste er innen avfallsområdet. Norge skal levere data og innspill til ytterligere 5 indikatorer, inkludert materialfotavtrykk og forbruksfotavtrykk, slik at Norge da vil ha betydelig bedre grunnlag for å velge områder for virkemiddelbruk og kunne se utvikling mot en mer sirkulær økonomi over tid, og i forhold til andre land. EU/Eurostat sitt rammeverk vil ikke komme fram til et samlet tall for hvor sirkulær norsk økonomi er når Norge har levert alle nødvendige data. Et samlet tall for hvor sirkulær en økonomi er, vil heller ikke være noe godt mål. De 27 indikatorene vil illustrere måloppnåelse og retning for en rekke aktiviteter av relevans for sirkulære økonomi. EUs forbruksfotavtrykk vil ta hensyn til at mye av klima- og miljøutfordringene forårsakes av forbruk av importerte varer som produseres i land med mindre strenge reguleringer.

De indikatorene i Eurostat sitt rammeverk som det per i dag finnes data for, viser at Norge produserer mye avfall og har lavere materialgjenvinningsgrad enn andre land det er naturlig å sammenlikne seg med. Klimagassutslippene er også relativt høye. Norge har et høyt materielt forbruk og det er et stykke igjen for å nå bærekraftsmål 12 om ansvarlig forbruk og produksjon. Materialstrømssirkularitet på 2 prosent ligger også betydelig under land det er naturlig å sammenlikne seg med.

3.5 Ekspertgruppens anbefalinger

Ekspertgruppen anbefaler at:

• Norge skal redusere sitt forbruksfotavtrykk så det er innenfor planetens tålegrenser ved å begrense forbruket av, og øke gjenbruk av ressursene.
• Myndighetene prioriterer leveranser av data og statistikk til Eurostats rammeverk for sirkulær økonomi slik at det etableres verdier på alle de 27 indikatorene for Norge.
• Myndighetene utarbeider en årlig oversikt over hvordan Norge ligger an til å nå sine mål og forpliktelser, og hvordan Norge ligger an i forhold til andre land, basert på Eurostats indikatorrammeverk.

4 Hvorfor stimulere til en mer sirkulær økonomi?

Sammendrag

Bakgrunn og vurderinger

Kapittel 4 redegjør for hvorfor en overgang til en sirkulær økonomi er viktig for å nå målsettinger og forpliktelser for klima, natur og forurensning, samtidig som det fremmer konkurransedyktighet og forsyningssikkerhet i krig og kriser. En sirkulær økonomi skal bidra til å redusere ressursbruken som oppstår i alle de ulike leddene i et produkts verdikjede, men ikke på bekostning av et giftfritt miljø. Sirkulær økonomi bidrar til økt konkurransekraft for selskaper og land som lykkes i å omstille seg raskt og å utvikle og handle produkter i tråd med sirkulære prinsipper. Sikkerhetsmessig kan en sirkulær økonomi bidra til å redusere avhengigheten av andre land når det gjelder knappe ressurser i form av kritiske råvarer. Kapittelet redegjør for valg av verdikjeder, og disse er i tråd med EUs sju prioriterte verdikjeder.

Kapittelet redegjør også for Norges nasjonale og internasjonale målsettinger for en sirkulær økonomi. En sirkulær økonomi skal bidra til å nå nasjonale målsettinger for klima, natur og forurensning, internasjonale mål og forpliktelser under blant annet Parisavtalen, Naturavtalen og FNs bærekraftsmål, og er samtidig tett knyttet opp til regelverksutviklingen i EU. Videre redegjør ekspertgruppen for hvorfor det trengs offentlig politikk og reguleringer for å korrigere for ulike typer markedssvikt og eksterne virkninger. Ressursbruken i et uregulert marked kan føre til ulike former for markedssvikt, og da kan offentlig inngripen være nødvendig for å sikre samfunnsøkonomisk effektiv utnyttelse av ressursene våre. Nyere atferdsteori som utfordrer tradisjonell samfunnsøkonomi kan også begrunne offentlige inngrep, og mulige atferdsøkonomiske begrunnelser for offentlige inngrep drøftes til slutt.

Ekspertgruppen anbefaler at:

• Sirkulærøkonomiske aspekter integreres i all klima-, miljø- og ressurspolitikk.
• Norge skal sørge for å nå sine nasjonale klima- og miljømål og hva som er ønsket tilstand.
• Norge skal sørge for å oppfylle sine forpliktelser i Parisavtalen, Naturavtalen og avtalen om FNs bærekraftsmål, oppfylle sine EØS-forpliktelser på klima- og miljøområdet og andre relevante forpliktelser internasjonalt.

4.1 Innledning

Som redegjort for i innledningen til kapittel 3 gir bruken av ressurser opphav til en rekke negative eksterne effekter på klima, miljø, biologisk mangfold og økosystemenes evne til å regulere luft-, vann- og jordkvalitet. En sirkulær økonomi skal redusere og effektivisere bruken av ressurser gjennom hele verdikjeden og slik bidra til å løse den triple planetære krisen: klimakrisen, naturkrisen og forurensningskrisen.

Dette kapittelet redegjør nærmere for hvorfor en overgang til en sirkulær økonomi er et viktig virkemiddel for å nå målsettinger og forpliktelser for klima, natur og forurensning. Kapittelet redegjør samtidig for Norges nasjonale og internasjonale målsettinger og forpliktelser som er relevante for en overgang til en sirkulær økonomi, samt hvorfor det trengs offentlig politikk og reguleringer for å korrigere for ulike former for markedssvikt i overgangen til en sirkulær økonomi.

4.2 Hvorfor en sirkulær økonomi?

4.2.1 Redusere ressursbruken i hele verdikjeden

En sirkulær økonomi skal bidra til å oppnå klima-, natur- og forurensningsmål ved å redusere ressursbruken gjennom hele verdikjeden til et produkt. Ifølge FNs ressurspanel (IPR, 2024, s. 8) består en verdikjede av alle aktiviteter som gir eller mottar verdi fra design, produksjon, distribusjon, handel og forbruk av et produkt, inkludert utvinning og levering av råvarer, samt aktivitetene etter produktets bruksmessige levetid. I denne forstand beskriver en verdikjede alle stadier i et produkts liv, fra levering av råvarer til avhending etter bruk, og omfatter aktiviteter knyttet til verdiskaping som forretningsmodeller, investeringer og regulering.

De miljømessige konsekvensene som oppstår i de ulike leddene i et produkts verdikjede varierer i stor grad mellom produktgrupper og materialene som brukes. For eksempel er det knyttet store klimagassutslipp til bearbeidingsfasen av jern og aluminium, mens deponi av elektronisk avfall i sluttfasen kan gi utslipp i form av helse- og miljøfarlige kjemikalier. Klima- og miljøproblemer kan sorteres etter i hvilket ledd i verdikjeden de oppstår.

Utvinning av råvarer

Selve uttaket av nye råvarer kan gi negative effekter på klima, natur og forurensning. Ifølge FNs ressurspanel (IPR, 2024, s. 10) står uttak og bearbeiding av materialressurser (fossile brensler, mineraler, ikke-metalliske mineraler og biomasse) for over 55 prosent av klimagassutslippene globalt. For eksempel kan utvinning av fossile brensler bidra til høye klimagassutslipp. Kjemikalier og tungmetaller fra gruvedrift og landbruk kan lekke ut i vannkilder, noe som skader både økosystemer og menneskers helse. I tillegg kan intensiv utvinning føre til jordforringelse. Utvinning av trevirke og andre skogprodukter kan føre til avskoging og tap av skogområder som er viktige for biodiversitet og karbonlagring.

Ifølge Skatteutvalget (NOU 2022: 20, s. 420) er utnyttelse av naturressurser i Norge i stor utstrekning regulert gjennom blant annet kvotetillatelser og konsesjoner, og risikoen for overforbruk av naturressurser er dermed begrenset fordi eiendomsretten er godt definert. Imidlertid vil forbruk i Norge som baserer seg på uttak av naturressurser i land med mindre utstrakt regulering og prising kunne medføre overforbruk av naturressurser og tap av økosystemtjenester. Dette gjelder for eksempel kritiske råvarer i elektronikk som brukes i Norge, som blant annet utvinnes gjennom gruvedrift i enkelte land.

Produksjonsfasen

Produksjonsprosesser krever ofte store mengder energi som kan gi høye klimagassutslipp, særlig når energien produseres fra fossile kilder. Eksempelvis står produksjon av sement for 6 – 8 prosent av de globale utslippene av CO ₂ 12 . De høye utslippene skyldes hovedsakelig forbrenning av kalkstein samt fossil energibruk. Produksjonsprosesser gir også opphav til avfall og forurensning. Kjemikalier og andre forurensende stoffer kan slippe ut i luft, vann og jord, noe som er skadelig både for økosystemer og menneskers helse. I tillegg krever mange produksjonsprosesser store mengder vann som kan forringe vannkvaliteten og forårsake vannmangel i områder med begrensede ressurser.

Handel og transport

Transport av varer over lange avstander, spesielt med fly, bidrar til høye klimagassutslipp. I tillegg kan transport medføre luftforurensing gjennom utslipp av svevestøv og nitrogenoksider (NO _x og NO ₂ ) fra kjøretøy og skip. Dette er helseskadelig for mennesker, og NO ₂ kan virke forsurende på naturområder. Ifølge EEA (2024) kunne 239,000 dødsfall i EU i 2022 tilskrives eksponering for fint svevestøv (PM _2.5 ) over Verdens helseorganisasjons anbefalte grenseverdier. Bygging av fysisk infrastruktur for å tilrettelegge for handel og transport forårsaker også betydelige klima- og miljøutfordringer. Veitransport legger beslag på store landområder og ofte uberørt natur som kan forstyrre naturlige habitater og dyreliv og påvirke økosystemene negativt.

Kjøp og salg av varer

Mye av klima- og miljøeffektene fra kjøp og salg av varer er forbundet med transport av varene, som omtalt ovenfor. I tillegg kan kjøp og salg av varer blant annet kreve stor lagerkapasitet. Lagring av varer kan gi klimagassutslipp gjennom energibruk til lys, oppvarming, nedkjøling og frysing av varer. Videre kan emballasje og usolgte varer generere betydelige mengder avfall, noe som bidrar til forurensning av land og vann. Bygging av lagre, butikker og distribusjonssentre kan føre til ødeleggelse og fragmentering av habitater, som kan påvirke biodiversiteten negativt.

Bruksfase

Bruk av produkter som for eksempel elektroniske apparater og kjøretøy kan kreve store mengder energi, ofte fra fossile brensler, som medfører økte klimagassutslipp. I bruksfasen kan også skadelige kjemikalier fra for eksempel elektronikk eller mikroplast fra tekstiler lekke ut i miljøet og skade mennesker og natur. Særlig engangsprodukter er et problem i en slik sammenheng. For natur og biologisk mangfold er også arealbruk en betydelig utfordring. Arealbruk kan føre til habitatsfragmentering og oppstykking av naturområder, i tillegg til støy som kan bidra til å endre dyrs atferdsmønstre.

Avfalls- og sluttfasen

Forbruk av varer fører til slutt til avfall og potensielt også forsøpling. Deponering og forbrenning av avfall medfører klimagassutslipp og utslipp av helse- og miljøfarlige kjemikalier. Deponier og avfallsforbrenningsanlegg kan ødelegge naturlige habitater og påvirke dyreliv negativt. Videre kan avfall, som for eksempel plastavfall av ulik størrelsesorden, ende opp i havet eller naturlig drikkevann, hvor det skader marine økosystemer, dyreliv og mennesker. Ifølge WWF (2022, s. 3) har tilnærmet alle artsgrupper i havet blitt utsatt for plastforurensning, og det er observert negative effekter hos opptil 90 prosent av de vurderte artene. Samtidig er materialgjenvinningsprosesser energikrevende og har en klima- og miljøbelastning.

Energi – bidrag til utslipp i alle ledd

Energi er en sentral faktor i alle deler av et produkts verdikjede, fra utvinning til sluttfase. Når energibehovet dekkes av fossile kilder, kan dette føre til betydelige klimagassutslipp. For eksempel er materialer som sement, stål og aluminium viktige i bygg-, anlegg- og eiendomsnæringen (BAE), og bearbeiding av disse materialene krever mye energi. Handel og transport av produkter, spesielt langdistansetransport med fly, bidrar også til høye klimagassutslipp. Noen produkter, som kjøretøy, elektronikk og bygninger, krever mye energi i bruksfasen. I sluttfasen av et materials livssyklus genereres ofte klimagassutslipp, for eksempel ved forbrenning.

Selv i en sirkulær økonomi kan energibruk være en betydelig kilde til klimagassutslipp og naturinngrep, særlig når energibruken krever økt arealbruk og utbygging av energianlegg. Gjenvinning av materialer, som å hente ut kritiske råvarer fra elektronikk, er ofte energikrevende. Sirkulære aktiviteter må derfor ha som mål å være så energieffektive og fossilfrie som mulig, for at en sirkulær økonomi skal kunne bidra til å redusere de samlede klima-, natur- og forurensningsproblemene.

Bruk av fornybare energikilder til for eksempel oppvarming eller til lading av transportmidler, kan bidra til å redusere utslippene i verdikjeden. Elektrifisering er helt nødvendig for å oppnå klimamålene. Fornybar energi kan også ha klima- og miljøutfordringer, for eksempel på natur ved utbygging i urørt natur. Det er stor etterspørsel etter energi, og sirkulære tiltak for å effektivisere og redusere bruken kan bidra til å møte disse utfordringene.

4.2.2 Sirkulær økonomi og konkurransekraft

En sirkulær økonomi kan også bidra til økt konkurransekraft for land som utvikler og handler med produkter i tråd med sirkulære prinsipper. Dette er et uttalt mål blant annet i Norge og EU 13 ^, 14 . I de kommende årene vil tilgangen til mange råvarer bli stadig knappere blant annet som følge av økende ressursbruk.

Selskaper og land som lykkes i å omstille seg og få et forsprang i den sirkulære økonomien vil kunne styrke konkurransekraften på flere måter. For det første kan en effektivisering av ressursbruken gjennom verdikjedene føre til at man får mer produksjon fra færre råvarer, og dermed mulighet til å benytte besparelsene, i form av kostnader eller relativt flere råvarer, til andre økonomiske formål. For det andre vil strengere krav til bærekraftige produkter gjennom blant annet reguleringer i EU, samt økt bevissthet om bærekraft blant forbrukere, kunne øke etterspørselen etter produkter med lavere klima- og miljøfotavtrykk. For det tredje kan en satsing på sirkulær økonomi føre til innovasjon ved at det utvikles nye produkter og teknologi for blant annet materialgjenvinning, som kan bidra til å skape nye markedsmuligheter. Verdensbanken (2022) har estimert at det europeiske markedet for ombruk og materialgjenvinning kan øke i verdi fra 31 milliarder euro i dag til 100 milliarder euro i 2030. Dette vil kunne spare 21 megatonn CO ₂ -utslipp og skape 500,000 nye arbeidsplasser.

McKinsey (2022) har identifisert sirkularitet som en av ti fremtidsrettede mulighetsområder med potensial for betydelige bidrag til sysselsetting og verdiskaping i Norge i kommende år. McKinsey anslår at en vellykket satsing på sirkulære løsninger vil kunne bidra med 46 milliarder kroner i økt verdiskaping og 14 000 nye arbeidsplasser i 2030 (2022, s. 19). Norges konkurransefortrinn, ifølge McKinsey, ligger blant annet innen gjenvinnings- og sorteringsteknologi for materialer som plast og aluminium. Norge er også et godt testmarked for sirkulære løsninger, blant annet på grunn av gunstig infrastruktur for gjenvinning, tilgang på kapital og fordi Norge er ledende på digitalisering.

4.2.3 Sirkulær økonomi og sikkerhetspolitikk

I en globalisert verden er land avhengig av varestrømmer og verdikjeder som går på tvers av landegrenser. Det er også tilfellet for Norge, som har en råvarebasert økonomi hvor mange av produktene vi bruker i det daglige importeres fra andre land. For å produsere en mobiltelefon trengs råvarer fra mange ulike verdensdeler. For eksempel kan metallene være utvunnet fra gruver i sentralafrikanske land, mikrobrikkene designet i USA og produsert i Taiwan, mens selve telefonen settes sammen i Kina, India eller Vietnam, før den sendes til Norge.

Flere av produktene og materialene vi er avhengige av å importere kan i tillegg bestå av ressurser det er betydelig knapphet på. Slik FNs ressurspanel har vist, øker ressursbruken vår betraktelig, men tilbudet av flere av disse materialene kan være betydelig lavere enn etterspørselen. Ofte er det også snakk om knapphet på råvarer og produkter som er kritiske for å opprettholde velfungerende samfunn og hvor etterspørselen er forventet å øke i årene fremover, blant annet som følge av utviklingen i fornybare og grønne teknologier. Noen eksempler på kritiske råvarer er litium, kobolt, fosfor, nikkel og ulike typer sjeldne jordarter.

Enkelte land har nærmest monopol på enkelte ressurser. Ifølge McKinsey har asiatiske land eksempelvis kontroll over 90 prosent av verdens aluminiumslagre (2022), som er en helt sentral innsatsråvare i mange store sektorer. Ifølge Draghi-rapporten (Draghi, 2024) er Europa avhengig av kritiske råvarer fra en håndfull tilbydere, særlig fra Kina, og 75 – 90 prosent av produksjonen av mikrobrikker skjer i dag i Asia. Draghi-rapporten skriver også at dersom EU ikke styrker selvforsyningen av kritiske råvarer, er det en risiko for at EU kan bli utsatt for press fra blant annet Kina. Kritiske råvarer er nærmere omtalt i kapittel 10 om elektronikk og i kapittel 11 om batterier og kjøretøy.

I en situasjon hvor man er avhengig av kritiske råvarer, kan man både forsøke å øke tilførselen av dem, og utnytte ressursene bedre. En sirkulær økonomi har særlig som hensikt å gjøre sistnevnte. Ved for eksempel ombruk og materialgjenvinning, kan man utnytte ressursen bedre og redusere avhengigheten av tilførsel av ressursen fra andre land. Dette er særlig viktig med hensyn til kritiske råvarer, som utgjør helt sentrale komponenter i høyteknologiske produkter som datamaskiner og telefoner, i utvikling av grønn og fornybar energi, i batterier og i produksjon av våpen og militær teknologi. Det er derfor viktig å effektivisere bruken av materialene som allerede er i omløp i økonomien, og en sirkulær økonomi kan bidra til det.

4.3 Valg av verdikjeder

Ekspertgruppen har valgt å se nærmere på syv verdikjeder, som i stor grad sammenfaller med EUs prioriterte verdikjeder som beskrevet i kapittel 6. Bakgrunnen for EUs valg av de syv verdikjedene er utfordringene knyttet til klima- og miljøbelastningene fra ressursbruk samt potensialet for å bli mer sirkulær i hver verdikjede. Et verdikjede-fokus åpner opp for å regulere bærekraft i hele livsløpet til produktområder som er særlig prioriterte på grunn av produktenes miljømessige og økonomiske betydning for omstilling til sirkulær økonomi. EU tar for seg elektronikk og IKT, batterier og kjøretøy, emballasje, plast, tekstiler, bygg og anlegg samt mat, vann og næringsstoffer. Nasjonal strategi for en grønn, sirkulær økonomi har prioritert de samme sju verdikjedene. Europakommisjonen har også rettet særlig fokus mot kritiske og strategiske råvarer, som finnes i en rekke ulike produkter. I en tid med økende internasjonal uro og tilløp til handelsreguleringer, er tilgang til kritiske og strategiske råvarer viktig for å kunne opprettholde produksjon og konkurransekraft, se omtale om konkurransekraft og sikkerhetspolitiske avveininger ovenfor.

Ekspertgruppen tar utgangspunkt i at EUs begrunnelse for valg av verdikjeder i stor grad også sammenfaller med situasjonen i Norge, men har gjort noen justeringer i valg av verdikjeder. Denne rapporten tar for seg plast, herunder emballasje (kapittel 9), elektronikk (kapittel 10), batterier og kjøretøy (kapittel 11), tekstiler (kapittel 12) og bygg, anlegg og eiendom (kapittel 13). I tillegg blir bioressurser, herunder landbruk, havbruk og industrielle symbioser mellom ulike næringer behandlet i kapittel 14 samt avfall generelt i kapittel 15. Innenfor hvert verdikjede-kapittel er det fokus på aktivitetene som har størst påvirkning på klima, natur og forurensning, og potensialet for at økt sirkularitet kan bidra til å redusere denne påvirkningen. Videre er Norge bundet til store mengder reguleringer gjennom EØS-avtalen som gjelder EUs prioriterte verdikjeder, slik at dette regelverket er en viktig del av bildet når vi ser på norske virkemidler. Samtidig er det viktig å vurdere andre, nasjonale virkemidler for å utfylle EØS-regelverket og se nærmere på særnorske utfordringer som ikke adresseres i EØS-regelverk.

4.4 Målsettinger og forpliktelser

4.4.1 Nasjonal strategi og handlingsplan for sirkulær økonomi

Nasjonal strategi for sirkulær økonomi (2021) er, sammen med handlingsplanen for sirkulær økonomi (2024), førende for regjeringens arbeid med sirkulær økonomi i dag. I strategien fra 2021 er det overordnede målet formulert som følger:

«Å omstille til meir sirkulær økonomi skal bidra til å nå vedtekne klima- og miljømål og FNs berekraftsmål og samtidig bidra til verdiskaping, langsiktig konkurranseevne og sosial rettferd i omstillinga. Omstillinga skal bidra til å redusere tap av naturressursar og hindre at naturressursgrunnlaget blir ringare, og doble bruken av sekundære råmateriale i løpet av dei neste ti åra.» (2021).

4.4.2 Nasjonale klima- og miljømål knyttet til sirkulær økonomi

De nasjonale klima- og miljømålene er fastsatt av Klima- og miljødepartementet, og forteller hva Norge ønsker å oppnå på sentrale klima- og miljøområder og hva som er ønsket tilstand i Norge. For hvert mål måles tilstanden ved hjelp av indikatorer. Det er som oftest flere indikatorer under hvert miljømål. Det finnes ikke et eget nasjonalt mål for sirkularitet, men sirkulære løsninger kan bidra til å oppnå flere av klima- og miljømålene og tilhørende delmål.

I regjeringens handlingsplan for sirkulær økonomi fra 2024, er et av tiltakspunktene at regjeringen skal «på bakgrunn av ekspertgruppens utredning vurdere om det er behov for ytterligere nasjonale mål for sirkulær økonomi» . (s. 50).

Tabell 4.1 Norges klima- og miljømål15

4.4.3 EU og EØS

Som part i EØS-avtalen, er Norge forpliktet til å gjennomføre EØS-relevant regelverk fra EU. Regelverksutviklingen i EU/EØS er viktig for Norge av hensyn til å nå både nasjonale og internasjonale klima- og miljømål, og av hensyn til norsk næringslivs konkurransevilkår. EUs grønne giv (Europakommisjonen, 2019), skal endre EU i retning av en mer moderne, ressurseffektiv og konkurransedyktig økonomi, som blant annet sikrer netto null klimagassutslipp innen 2050, en økonomisk vekst som er frakoblet ressursforbruket, og en sosialt inkluderende omstilling. Omstillingen er en sentral del av EUs arbeid med å nå sine globale miljømål, blant annet FNs bærekraftsmål. Sirkulær økonomi anses som en nøkkel for å løse den triple planetære krisen (Europakommisjonen, 2020).

Den norske strategien for sirkulær økonomi og handlingsplanen for en sirkulær økonomi ligger nært opp til hovedtrekkene i EUs handlingsplan, og støtter opp om utviklingen av nye felleseuropeiske krav til bærekraftige produkter og verdikjeder. Samtidig som EØS-avtalen sikrer felles harmonisering av regelverk og indre marked med EU, kommer det også en rekke rettslig forpliktende målkrav gjennom de samme EU/EØS-reguleringene. Kapittel 6 gir en bredere utredning om regelverksutviklingen under EUs grønne giv, inkludert en redegjørelse for eksisterende og kommende krav. Se for øvrig vedlegg 1, som inneholder en liste over EU-regelverk som omtales i ekspertgruppens rapport.

4.4.4 Internasjonale forpliktelser

FNs bærekraftsmål

Figur 4.1 FNs bærekraftsmål

FN-sambandet (2025).

Bærekraftsmålene ble vedtatt av FNs medlemsland i 2015. FNs bærekraftsmål er verdens plan for å utrydde fattigdom, bekjempe ulikhet og stoppe klimaendringene innen 2030. Særlig mål 12: Ansvarlig forbruk og produksjon , er relevant for Norges arbeid med sirkulær økonomi. Bærekraftsmål 12 innebærer at produsenter og forbrukere skal ta hensyn til eksterne kostnader, særlig kostnader for miljø, ved produksjon og forbruk. Sirkulær økonomi er også relevant for oppnåelse av andre bærekraftsmål, som mål 13: Stoppe klimaendringene og mål 14: Livet i havet . Det er knyttet globale indikatorer til de ulike delmålene (SSB, 2025b). For flere områder er de nasjonale utfordringene annerledes enn det som måles gjennom globale indikatorer. Derfor er det også utarbeidet nasjonale indikatorer (SSB, 2025c), også for å kunne følge måloppnåelsen over tid.

Regjeringen leverte i 2024 en rapport til Stortinget med oppdatert informasjon om hvordan regjeringen følger opp arbeidet med bærekraftsmålene. Her kommer det blant annet frem at Norge ligger særlig dårlig an i oppnåelsen av mål 12: Ansvarlig forbruk og produksjon .

Tabell 4.2 Bærekraftsmål 12 og tilhørende delmål

Naturavtalen

Naturavtalen ble vedtatt i desember 2022 på det 15. partsmøtet til FN konvensjonen om biologisk mangfold. Naturavtalen er et svar på utfordringene for naturmangfold globalt, som blant annet er påvist av Det internasjonale naturpanelet (IPBES). Naturavtalen skal stake ut en retning for hvordan verdens land skal kunne snu den negative utviklingen for naturen. I 2024 la regjeringen fram en ny handlingsplan for naturmangfold, Bærekraftig bruk og bevaring av natur (Meld. St. 35 (2023–2024), som er en oppfølging av målene i Naturavtalen.

Flere av målene i Naturavtalen er relevante for arbeid med sirkulær økonomi, særlig mål 16 om bærekraftig forbruk. Den norske oversettelsen av mål 16 i Naturavtalen, sier følgende:

«Sikre at mennesker oppmuntres og blir i stand til å ta bærekraftige forbrukervalg, blant annet ved å innføre støttende rammeverk for politikk, regelverk eller reguleringer, sørge for bedre utdanning og styrke tilgangen til relevante og nøyaktige opplysninger og alternativer, og innen 2030 redusere det globale fotavtrykket av forbruk på en likeverdig måte, blant annet ved å halvere mengden matsvinn på verdensbasis og redusere overforbruk og avfallsmengde betydelig, for at alle mennesker skal kunne leve godt i harmoni med Moder jord.» (Regjeringen, 2023, s. 8)

Parisavtalen

Parisavtalen (UNFCCC, 2015) ble vedtatt i 2015, og nesten alle verdens land er part i avtalen. Det er den første globale klimaavtalen som er juridisk bindende og reelt forpliktende for alle land. Gjennom Parisavtalen har landene satt seg mål om å holde den globale oppvarmingen godt under to grader, og tilstrebe en begrensning i temperaturøkningen til 1,5 grader, sammenlignet med førindustriell tid. Alle land har forpliktet seg til å melde inn nasjonalt fastsatte bidrag (klimamål) hvert femte år for å begrense utslipp av klimagasser. Nye klimamål skal utgjøre en progresjon sammenlignet med det forrige, og gi uttrykk for landets høyeste mulige ambisjon. Land skal melde nye mål i 2025, og disse målene skal gjelde for perioden etter 2030.

Å omstille til en sirkulær økonomi er et viktig grep for å nå målene i Parisavtalen. På partsmøtet i Dubai i 2023 ble landene enige om en global gjennomgang som ga status for hvordan verden ligger an til å nå temperaturmålet, og her ble betydningen av overgangen til sirkulær økonomi trukket frem: «[…] Notes the importance of transitioning to sustainable lifestyles and sustainable patterns of consumption and production in efforts to address climate change, including through circular economy approaches, and encourages efforts in this regard» (UNFCCC, 2024, s. 7).

Den Globale Plastavtalen

I 2022 vedtok FNs miljøforsamling (UNEP) et mandat for å utvikle et rettslig bindende internasjonalt instrument mot plastforurensning. Til sammen 169 land var enige om å utvikle et første avtaleutkast (UNEP, 2022). Uten en global avtale er det forventet at plastforurensingen vil tredobles innen 2040 (The Pew Charitable Trust og SYSTEMIQ, 2020). Forhandlingsprosessen skal utvikle juridisk bindende og frivillige bestemmelser i avtalen knyttet til målsettinger, tiltak for bærekraftige produksjon og forbruk, inkludert produktdesign og bærekraftig avfallshåndtering, gjennom ressurseffektivitet og sirkulær økonomi. I tillegg skal det utvikles bestemmelser for nasjonale handlingsplaner, rapportering og evaluering, kunnskapsutvikling, støtte til gjennomføring av forpliktelser og involvering av ikke-statlige aktører. Medlemslandene lyktes ikke å komme til enighet i 2024, og nye forhandlinger er planlagt i løpet av 2025.

Andre relevante forpliktelser internasjonalt

Det finnes også internasjonale avtaler som blant annet regulerer handel- og varetransport på tvers av nasjonale grenser. I flere av disse avtalene kan sirkulære løsninger være relevante og også nødvendige for å møte forpliktelsene under avtalene.

Et eksempel er Baselkonvensjonen om farlig avfall (1989). Den regulerer grensekryssende transport og behandling av farlig avfall, og annet nærmere definert avfall, blant annet mange typer plastavfall. Partene forplikter seg til å håndtere farlig avfall på en miljømessig forsvarlig måte, og gjennom konvensjonen får land i det globale sør støtte til dette. Konvensjonen utarbeider også retningslinjer for behandling av ulike typer farlig avfall og annet avfall, inkludert plast og elektriske og elektroniske produkter. Et partnerskap under konvensjonen samler myndigheter, næringsliv og miljøorganisasjoner i et samarbeid for å bedre innsamlingen og håndteringen av plastavfall. Andre eksempler kan inkludere Rotterdamkonvensjonen om industrikjemikalier 16 , Stockholmkonvensjonen om langlivede kjemikalier 17 samt Århuskonvensjonen om retten til miljøinformasjon 18 .

4.5 Markedssvikt krever offentlige inngrep

Som beskrevet ovenfor finnes det en rekke målsettinger og forpliktelser både internasjonalt og nasjonalt som fremmer tiltak mot den triple planetære krisen, hvor en overgang til en mer sirkulær økonomi er en viktig del av løsningen. I dette delkapitlet vil vi forklare begrepet samfunnsøkonomisk effektivitet og ulike former for markedssvikt, som gjør at offentlige inngrep i økonomien kan gi en bedre utnyttelse av samfunnets ressurser. Nyere atferdsteori som utfordrer standard samfunnsøkonomi, hvor man legger til grunn rasjonelle konsumenter, kan også begrunne offentlige inngrep. Mulige atferdsøkonomiske begrunnelser for offentlige inngrep drøftes til slutt.

4.5.1 Samfunnsøkonomisk effektivitet

Gitt en del strenge forutsetninger, vil en markedsøkonomi styre ressursbruken på en måte som gir effektiv bruk av samfunnets ressurser, uten at det er behov for offentlige inngrep. Det skyldes at konkurranse fører til at markedsprisene vil justere seg slik at både produsenter og konsumenter står overfor de samme prissignalene med hensyn til hva som gir effektivitet i produksjonen, forbruket og sammensetningen av forbruk og produksjon. Gitt disse forutsetningene vil for eksempel knapphet på en ressurs, hvor eiendomsretten til denne ressursen er definert, øke prisen og dermed redusere etterspørselen etter den knappe ressursen. Eieren av ressursen vil ha insentiv til å forvalte ressursen så effektivt som mulig, samtidig som økt pris i takt med økt knapphet vil motivere substitusjon til andre ressurser og innsatsfaktorer, samt forbedret ressurseffektivitet (Söderholm, 2011). I en økonomi med effektivitet i produksjonen, forbruket og sammensetningen av produksjon og forbruk, utnyttes dermed samfunnets ressurser på en måte som maksimerer de samlede forbruksmulighetene til befolkningen. 19 Dette innebærer at det ikke sløses med ressurser.

For at de tre overnevnte forutsetningene for samfunnsøkonomisk effektivitet skal oppnås, kreves det fullkommen konkurranse. I et marked med fullkommen konkurranse finnes det mange små kjøpere og selgere, homogene varer og ingen markedsmakt, slik at aktørene i økonomien tar prisene som gitt. I tillegg har alle aktørene full informasjon, det finnes ingen eksterne virkninger i konsumet eller i produksjonen, og det finnes et marked for alle goder. Dette er forutsetninger som sjelden gjelder i praksis og som bringer oss over til ulike begrunnelser for offentlig inngripen i økonomien.

Når vi ikke har fullkommen konkurranse eller det foreligger andre former for markedssvikt, vil ikke markedet gi effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser. Offentlige inngrep, for eksempel i form av en avgift, kan være effektivitetsfremmende. Former for markedssvikt som ofte trekkes frem i forbindelse med klima- og miljøproblemer og behovet for en overgang til en sirkulær økonomi er informasjonsproblemer, eksterne virkninger og kollektive goder (Ellen MacArthur Foundation, 2015). Disse er til dels overlappende og forklares nærmere i det følgende.

4.5.2 Mangelfull informasjon

At aktørene har perfekt informasjon er en av antakelsene som ligger til grunn for at en markedsøkonomi vil styre ressursbruken på en måte som skaper effektivitet, uten at det er behov for offentlige inngrep. Men konsumenter og bedrifter har som oftest ikke full informasjon om alle sider ved produksjonen og produktet. Ofte vet selgere av et produkt mer om kvaliteten på produktet enn kjøperen gjør. Dette kan gi produsentene insentiver til å produsere for mye av enkelte produkter og for lite av andre, og produkter med lav kvalitet kan da for eksempel drive produkter med høy kvalitet ut av markedet. I verste fall kan mangel på informasjon hindre at et marked oppstår. Ulik informasjon i ulike deler av verdikjeden kan også gi seg utslag i det som i litteraturen kalles «split incentives» (Ellen MacArthur Foundation, 2015). For eksempel har selgeren insentiv til å selge mer av et produkt og kan for eksempel introdusere «3 for 2»-kampanjer. Produsenter kan også ha insentiv til å redusere levetiden på produktet for å raskest mulig få solgt nye produkter.

Å sikre tilstrekkelig informasjon er noe som går igjen i flere politiske målsettinger og forpliktelser relatert til klima- og miljøproblemer og overgangen til en sirkulær økonomi. I Naturavtalen er for eksempel et av målene å treffe juridiske, administrative eller politiske tiltak for å oppmuntre og tilrettelegge for at næringslivet gir forbrukere nødvendige opplysninger for å fremme bærekraftige forbruksmønstre. Som nevnt over, har EU fremmet en rekke initiativer og regelverk for å sikre forbrukere bedre rettigheter og tilgang på informasjon, slik at de kan bidra til det grønne skiftet. Sentralt er blant annet direktivet om forbrukervern i det grønne skiftet 20 , direktiv om miljøpåstander og miljømerker 21 og direktiv om rett til reparasjon av varer 22 . Det er ikke kun fra forbrukersiden at det er behov for tiltak for å bøte på manglende informasjon om klima- og miljøkonsekvensene av produkter som settes på markedet. Produsentene får i økende grad nå krav gjennom EU/EØS-regelverket til å sikre at de har kunnskap og tilgjengelig informasjon om produkters bærekraftsegenskaper.

4.5.3 Eksterne virkninger

Eksterne virkninger oppstår når aktører, enten det er produsenter eller konsumenter, påvirker hverandre, enten positivt eller negativt, uten at dette fanges opp i markedsprisen. Når disse eksterne kostnadene ikke er reflektert i markedsprisen, gir det et avvik mellom det som er privatøkonomisk lønnsomt og samfunnsøkonomisk lønnsomt. Utslipp av klimagasser i produksjonsprosesser er et eksempel på en negativ ekstern virkning. Når den samfunnsøkonomiske kostnaden ved klimagassutslippet ikke reflekteres i prisen, stilles ikke aktøren som står for utslippene overfor de reelle kostnadene som aktiviteten påfører samfunnet. Et annet eksempel på en negativ ekstern virkning er arealendringer og naturinngrep som medfører samfunnsøkonomiske kostnader i form av tap av naturområder og biologisk mangfold.

Dagens økonomi medfører et stort forbruk av ressurser og medfølgende tap av biodiversitet og høye utslipp knyttet til utvinning og prosessering av naturressurser. Ofte reflekterer ikke prisen på varer og tjenester de reelle kostnadene for samfunnet ved produksjon, bruk og kast, herunder kostnader for miljøet. Resultatet blir dermed for høy produksjon, som igjen gir uttak av ressurser utover planetens tålegrenser, som igjen gir tap av natur, økt forurensning og for høye utslipp. Avgifter gjør at markedsprisene i større grad inkluderer samfunnets kostnader ved skadelige aktiviteter og er et av flere virkemidler for å redusere negative eksterne virkninger.

4.5.4 Kollektive goder

Kollektive goder kjennetegnes av at de er ikke-rivaliserende og ikke-ekskluderbare. At de er ikke-rivaliserende innebærer at det ikke er noen kostnad ved å gi det til en ekstra person. En persons forbruk av et gode, hindrer ikke en annens forbruk av samme gode. At et gode er ikke-ekskluderbart innebærer at man ikke kan utelukke noen fra å forbruke godet. Følgelig er det vanskelig å ta betalt for et slikt gode, noe som gjør det vanskelig eller umulig for private markeder å tilby godene i et effektivt omfang. Kollektive goder må subsidieres eller bli produsert av offentlig sektor. Eksempler på rene kollektive goder er nasjonalt forsvar, fyrtårn og gatelys.

Kunnskap er et annet eksempel på et kollektivt gode. Marginalkostnaden ved at andre bruker kunnskapen er null, og når kunnskapen først er ute kan den benyttes av alle. Ofte vil den privatøkonomiske lønnsomheten av for eksempel forskning og utvikling (FoU) være lavere enn den samfunnsøkonomiske lønnsomheten, det vil si at vi har en positiv ekstern virkning. I et uregulert marked vil dette resultere i for lite FoU. Som beskrevet i delkapittel 5.2 kan subsidier korrigere for denne markedssvikten.

Vi har også ulike mellomformer for kollektive goder, goder som enten er ikke-ekskluderbare eller ikke-rivaliserende. Fisk i havet er et såkalt trengselsgode som er rivaliserende, men ikke-ekskluderbart. Det er vanskelig å utestenge folk fra å fiske, men en persons fiske vil redusere fangstmulighetene for en annen fisker. Miljøet og andre naturressurser kan også kategoriseres som trengselsgoder. I et slikt marked vil man kunne få overforbruk som følge av at hver enkelt konsument eller produsent ikke tar hensyn til den negative eksterne virkningen deres eget bruk av godet påfører andre. Dersom det ikke er mulig å definere eiendomsretten til godet, kan det offentlige gripe inn med kvoter, tillatelser og konsesjoner mv. som gjør godet ekskluderbart og hindrer overforbruket. Bruk av avgift, der avgiften settes slik at uttaket av ressursen reduseres til ønsket nivå, er også et aktuelt virkemiddel for å hindre overforbruk.

Markedssvikt generelt, og klima- og miljøproblemer mer spesielt, er grundig beskrevet i samfunnsøkonomisk faglitteratur. Fullerton (2024) drøfter ulike former for markedssvikt som en sirkulær økonomi kan bidra til å løse, for eksempel negative eksterne virkninger fra avfall og utvinning av primære råvarer. Videre identifiserer Ellen MacArthur Foundation (2015) ulike former for markedssvikt og andre barrierer for en sirkulær økonomi og knytter disse til egnede virkemidler. Hvordan det offentlige kan korrigere for markedssvikt på en mest mulig effektiv måte diskuteres i kapittel 5.

4.5.5 Adferdsøkonomiske begrunnelser for offentlig inngrep

Prinsippet om rasjonelle konsumenter og konsumentsuverenitet står sterkt i samfunnsøkonomisk tradisjon. Konsumentsuverenitet innebærer at hvert individ selv bestemmer sitt eget beste. I en tradisjonell samfunnsøkonomisk modell tas det ofte utgangspunkt i en konsument som ikke påvirkes direkte av andres oppfatninger og handlinger. Konsumenten tenker langsiktig, utnytter tilgjengelig informasjon og vet hvilke preferansen man vil ha i fremtiden.

Formyndergoder, det vil si goder som myndighetene anser å være bra for folk, uavhengig av om folk ønsker dem eller ikke, som for eksempel obligatorisk grunnskole og pålagt pensjonssparing, bryter med dette prinsippet. Nyere atferdsøkonomi åpner imidlertid for at offentlig inngripen kan bedre folks valg, og at folk kan ønske seg slike tiltak som en form for selvregulering. Det er vanlig å skille mellom tre former for atferd som avviker fra den rasjonelle konsumenten i en tradisjonell samfunnsøkonomisk modell, og som dermed kan begrunne offentlig inngripen (Mullainathan & Thaler, 2000):

Begrenset rasjonalitet innebærer at individer forenkler og begrenser valgmulighetene som hindrer dem fra å ta optimale valg. To former for begrenset rasjonalitet som er særlig relevante i et sirkulær økonomisk perspektiv, er tapsaversjon og eierskapseffekten (Zoli & Congui, 2024). Tapsaversjon foreligger når individer legger mer vekt på tap i forhold til en tilsvarende gevinst. Eierskapseffekten er nært knyttet til tapsaversjon, og handler om at individer gjerne verdsetter et gode de allerede har høyere enn samme gode når man ikke har det. Dette gjør at man vil kreve et høyere beløp for å selge et gode man eier enn hva man er villig til å betale for et tilsvarende gode man ikke eier. Tapsaversjon og eierskapseffekten kan ha implikasjoner for klima- og miljøvennlig atferd. For eksempel kan det medføre motvilje å gi bort eller selge klær man ikke bruker, selv om klærne bare tar opp plass i skapet. I likhet med andre former for kognitive svikter kan disse enten utnyttes eller motvirkes ved såkalt «dulting» 23 . Forskning viser at for å endre adferd er det mer effektivt å presentere konsumenten for den negative klima- og miljøpåvirkningen av uønsket atferd, enn å presentere konsumenten for de positive klima- og miljøpåvirkninger av ønsket atferd (Homar & Cvelbar, 2021). I forlengelsen av dette finner Poortinga og Whitaker (2018) at en avgift på engangskopper er mer effektivt for å fremme bruk av ombrukbare kopper enn rabatt på ombrukbare kopper. På grunn av tapsaversjon er man gjerne mer tilbøyelig til å unngå å betale en avgift (et tap) enn å oppnå en rabatt ved å bruke en ombrukbar kopp.

Begrenset viljestyrke handler om at mennesker ikke alltid tar valg som er i tråd med hva man tenker er best for seg selv. Som beskrevet i NOU 2007: 8 En vurdering av særavgiftene er ustabile preferanser en form for begrenset viljestyrke som oppstår for eksempel når beslutningstageren overveldes av en utløst trang til å kjøpe og bruke et gode. Ofte ønsker ikke beslutningstageren å la denne trangen være bestemmende for valgene sine. Trangen kan være tillært avhengighet (trang til å kjøpe nye klær selv om man ikke trenger det) eller stamme fra fysiske impulser (som sult eller sinne). Begge deler kan overvelde de mer kjølige og rasjonelle beslutningssystemer i hjernen. I motsetning til særavgifter som korrigerer for negative eksterne virkninger, har særavgifter i denne situasjonen en negativ effekt. Siden trangen i liten grad lar seg påvirke av avgiften, straffes forbrukeren med ustabile preferanser dobbelt – både av trangen (som de ønsker å kontrollere) og av avgiften (som reduserer realinntekten deres). Videre har avgiften en negativ effekt på dem som ikke lider av problemet med ustabile preferanser siden disse nå står overfor priser som er for høye samfunnsøkonomisk sett. Dette gjør at de reduserer konsumet sitt og konsumerer mindre enn det som er optimalt.

Et annet utslag av begrenset viljestyrke er nåtidsskjevhet. Nåtidsskjevhet gjør at man over tid lever mer i nuet enn man selv ønsker. Dette gir seg blant annet utslag i stadige utsettelser av ubehagelige, men viktige gjøremål, og i at man mer enn man ønsker gir etter for fristelser som har negative konsekvenser på lengre sikt. En del av dem som lider av dette innser det selv og ønsker å binde og kontrollere sin fremtidige adferd. Særavgifter kan her brukes til selektivt å høyne prisene i nuet på goder med fremtidige negative konsekvenser slik at konsumet i dag blir i tråd med planene som ble lagt i går.

Fullerton og He (2022) hevder at nåtidsskjevhet skaper et såkalt «durability-gap» hvor konsumentene velger en suboptimal varighet på produktene de kjøper. For eksempel vil konsumenter la være å betale ekstra for et produkt med lenger varighet, selv om det vil være lønnsomt på lang sikt.

Nåtidsskjevhet forekommer også i andre deler av verdikjeden. For eksempel viser den såkalte Hotelling-modellen at en for høy diskonteringsrente som gjør at man legger for stor vekt på nytte og kostnader i dag relativt til i fremtiden, gjør at utvinningen av ikke-fornybare ressurser skjer for raskt (Hotelling, 1931). Selv med etablert eiendomsrett til ressursene kan altså uttaket bli for høyt når markedspriser i liten grad tar inn over seg behovene til fremtidige generasjoner. Prisen kan dermed likevel bli for lav sammenliknet med hva som ville være optimalt for velferdsutviklingen over en lengre tidsramme, dvs. at markedsaktørenes diskonteringsrate er for høy sammenliknet med en diskonteringsrate der fremtidige generasjoners velferd vektlegges like mye som nåværende generasjoners velferd.

Begrenset selvkontroll handler om at mennesker ofte er villige til å ofre egne interesser for å tilfredsstille andre. Dette forklares gjerne av sosial påvirkning og sosiale normer. Dersom beslutningstagere påvirker hverandres valg gjennom sine meninger eller handlinger, kan disse bli til normer og vaner som låser grupper eller samfunn fast i ugunstige situasjoner. For eksempel kan sosial påvirkning gjøre at flere ønsker seg nyeste modell av et produkt, noe som igjen bidrar til å forkorte produktenes levetid. Studier har også funnet at sosial påvirkning i form av skam og stigma fra å bli assosiert med lav sosioøkonomisk status er til hinder for etterspørselen etter brukte klær (Silva et al., 2021). Samtidig kan trender utvikle seg over tid, og blant yngre generasjoner blir ombruk av klær stadig mer vanlig. Klimaengasjement generelt er et annet område hvor sosial påvirkning og sosiale normer har utviklet seg over tid. Haugseth og Smeplass (2022) finner en klar endring i klimabevisstheten hos norske ungdommer høsten 2019, da Greta Thunberg fikk omfattende oppmerksomhet i media. Særavgifter eller reguleringer kan brukes for å påvirke adferd gjennom å påvirke sosiale normer.

4.6 Ekspertgruppens anbefalinger

Ekspertgruppen anbefaler at:

• Sirkulærøkonomiske aspekter integreres i all klima-, miljø- og ressurspolitikk.
• Norge skal sørge for å nå sine nasjonale klima- og miljømål og hva som er ønsket tilstand.
• Norge skal sørge for å oppfylle sine forpliktelser i Parisavtalen, Naturavtalen og avtalen om FNs bærekraftsmål, oppfylle sine EØS-forpliktelser på klima- og miljøområdet og andre relevante forpliktelser internasjonalt.

5 Virkemidler for å fremme sirkulære aktiviteter

Sammendrag

Bakgrunn

Kapittel 5 ser nærmere på hvordan offentlig virkemiddelbruk kan utformes for å stimulere til en mer sirkulær økonomi, mer effektiv ressursbruk og ta hensyn til planetens tålegrense. Gjennom prismekanismen kan økonomiske virkemidler bidra til mer ressurseffektive produksjons- og forbruksmønstre. Når miljøskadelig aktivitet blir dyrere, øker betalingsviljen for mer miljø- og klimavennlige alternativer, noe som igjen øker lønnsomheten ved å produsere og utvikle slike alternativer. Riktig utformede avgifter eller kvotesystemer bidrar til å redusere markedssvikten ved negative eksterne virkninger på en effektiv måte. Subsidier kan være et supplement til miljøavgifter eller kvoter, og kan brukes til å påvirke aktørene til for eksempel å utvikle og ta i bruk ny miljøteknologi.

Direkte reguleringer som er et eksempel på regulatoriske virkemidler, virker gjennom lover og regler, og er et virkemiddel som direkte påvirker atferd. Eksempler på slike virkemidler er krav til utslippsintensitet eller å ta i bruk bestemte teknologier. Utvidet produsentansvar, regelverket for offentlige anskaffelser, samt frivillige avtaler og omsetnings- og innblandingskrav er andre eksempler på regulatoriske virkemidler. Sertifiseringsordninger eller informasjonskampanjer er eksempler på informative virkemidler som kan være nyttige i en overgang til en sirkulær økonomi.

Vurderinger

Å redusere miljøproblemer som følger av dagens produksjon og forbruk, vil kreve at flere former for markedssvikt adresseres, og at interaksjoner mellom ulike former for markedssvikt og virkemidler hensyntas. Et eksempel er der det foreligger negative miljø- og klimavirkninger i produksjon av et produkt, og det er manglende informasjon som forstyrrer forbrukerens produktvalg. I slike tilfeller kan en kombinasjon av for eksempel en avgift og informasjonskrav som hensyntar koblingen mellom de to formene for markedssvikt være mer effektivt enn et enkelt virkemiddel, eller to virkemidler som håndterere de ulike formene for markedssvikt uavhengig av hverandre.

Standard økonomisk teori tilsier at avgifter bør legges direkte på aktivitetene som er opphav til klima- og naturskadene. Dagens økonomiske system preges av lange internasjonale verdikjeder på tvers av landegrenser, og manglende virkemiddelbruk i de store vareproduserende økonomiene i verden hvor de eksterne kostnadene i stor utstrekning oppstår. Dette gjør det nødvendig å vurdere såkalte nest best-løsninger, herunder avgifter eller reguleringer som ikke nødvendigvis retter seg direkte mot kilden til de eksterne kostnadene, men som påvirker etterspørselen etter de produktene som gir opphav til miljøskaden.

Ekspertgruppen anbefaler at:

• Hele spekteret av økonomiske, regulatoriske og informative virkemidler tas i bruk.
• Miljøavgifter som retter seg direkte mot negative miljø- og klimavirkninger velges først. I noen tilfeller kan et kvotetak med utslippskvoter være et tilsvarende virkemiddel.
• Når negative miljø- og klimavirkninger oppstår i andre land hvor disse ikke er tilstrekkelig regulert, bør nest-best virkemidler som miljøtoll, etter mønster av EUs karbontoll, eller innenlandske særavgifter benyttes.
• Subsidier brukes som et supplement til miljøavgifter eller kvoter, og for å påvirke aktørene i en bestemt retning ved å gjøre for eksempel miljøvennlige aktiviteter og teknologier rimeligere.
• Direkte reguleringer som påbud og forbud brukes der det er vanskelig å innføre treffsikre økonomiske virkemidler, eller der det er helt nødvendig for å få implementert sirkulære teknologier og atferdsendringer.
• Informative virkemidler som sertifiseringsordninger og informasjonskampanjer benyttes for å stimulere til sirkulære teknologi- og atferdsendringer.
• Kombinasjoner av virkemidler benyttes når flere typer markedssvikt eller mål er til stede samtidig.

5.1 Innledning

Som beskrevet i kapittel 4 vil ulike former for markedssvikt som informasjonsmangel, negative eksterne virkninger og trengselsgoder medføre et samfunnsøkonomisk effektivitetstap. For eksempel vil et uregulert marked kunne resultere i negative eksterne virkninger ved at aktører som er ansvarlig for utslipp eller bygger ned natur ikke stilles overfor de reelle kostnadene aktiviteten påfører samfunnet. Dette resulterer i overforbruk. For å bidra til en mer effektiv ressursbruk, kan det offentlige gripe inn i markedet med økonomiske virkemidler som avgifter, omsettbare kvoter og subsidier, med direkte reguleringer som forbud og påbud eller med informative virkemidler.

I ekspertgruppens mandat heter det at «ekspertgruppen skal gjøre en helhetlig utredning av virkemidler som kan fremme sirkulære aktiviteter som gir bedre utnyttelse av fornybare og ikke-fornybare ressurser, bærekraftig produksjon og forbruk, og økt verdiskaping. Dette innebærer å identifisere hvilke virkemidler som er samfunnsøkonomisk lønnsomme, og med bakgrunn i dette foreslå eventuelle endringer i dagens virkemiddelbruk.» Sirkulær økonomi er ikke et mål i seg selv, men vil bidra til å redusere miljøproblemene som følger av dagens forbruk. Å redusere miljøproblemer som følger av dagens forbruk vil kreve at flere former for markedssvikt adresseres og at interaksjoner mellom ulike former for markedssvikt og virkemidler hensyntas. For å få til en helhetlig omstilling til en sirkulær økonomi kan det derfor være behov for å vurdere å ta i bruk ulike typer virkemidler.

I dette kapittelet diskuteres grunnleggende egenskaper ved ulike typer virkemidler og prinsipper for hvordan utformingen av virkemidlene kan bidra til å realisere en slik helhetlig ambisjon. Vi skiller mellom økonomiske virkemidler, regulatoriske virkemidler og informative virkemidler.

Etter gjennomgangen av ulike typer virkemidler drøftes prinsipper for valg av virkemiddel for å oppnå det aktuelle målet og andre hensyn utover dette, som for eksempel internasjonale avtaler, fordeling og politisk gjennomførbarhet. Norsk virkemiddelbruk rettet mot negative eksterne virkninger som oppstår i andre land vil også drøftes her. Den konkrete vurderingen av virkemidler rettet mot ulike problemer i de utvalgte verdikjedene diskuteres i kapittel 9-15.

Omtalen baserer seg i stor grad på tidligere utredninger, som for eksempel Særavgiftsutvalget (NOU 2007: 8), Grønn skattekommisjon (NOU 2015: 15), Skatteutvalget (NOU 2022: 20) og Klimautvalget (NOU 2023: 25).

5.2 Økonomiske virkemidler

Økonomiske virkemidler spiller en viktig rolle i å fremme en sirkulær økonomi. Gjennom prismekanismen kan økonomiske virkemidler bidra til mer ressurseffektive produksjons- og forbruksmønstre. Når miljøskadelig aktivitet blir dyrere, øker betalingsviljen for mer miljø- og klimavennlige alternativer, noe som igjen øker lønnsomheten ved å produsere og utvikle slike alternativer. For eksempel kan man ved å gi økonomiske insentiver for reparasjon og ombruk, forlenge levetiden til produkter og redusere behovet for nye ressurser. Avgifter på avfall og insentiver for gjenvinning kan oppmuntre til bedre avfallshåndtering og økt materialgjenvinning. Videre kan økonomiske virkemidler gjøre det dyrere å utvinne og bruke nye materialer, noe som oppmuntrer til bruk av gjenvunnede materialer.

Dette kapittelet starter med en kort gjennomgang av skatte- og avgiftssystemets hovedoppgaver, før en optimal innretning av en avgift for å korrigere for markedssvikt beskrives. I forlengelsen av utfordringer knyttet til en slik avgift beskrives alternative virkemidler for avfall og forsøpling. Til slutt beskrives omsettelige kvoter og subsidier.

5.2.1 Skatter og avgifter

Skatte- og avgiftssystemet blir gjerne tillagt tre hovedoppgaver:

• finansiere offentlige utgifter,
• omfordele inntekt og formue og
• korrigere markedssvikt.

I denne rapporten er det den siste oppgaven, korrigere markedssvikt, som er relevant. Samtidig kan et tiltak som er ment å korrigere for markedssvikt også påvirke de to andre hovedoppgavene til skatte- og avgiftssystemet, både offentlige inntekter og fordeling. Dette er nærmere omtalt i Skatteutvalget.

Skatter som korrigerer markedssvikt er effektivitetsfremmende, det vil si at de bidrar til en mer effektiv bruk av samfunnets ressurser. Slike skatter gir altså en samfunnsøkonomisk netto gevinst. I tillegg bidrar de til å finansiere offentlige utgifter. Gitt hensynet til samfunnsøkonomisk effektivitet bør derfor slike skatter benyttes så langt det er mulig. Et eksempel er miljøavgiften på drikkevareemballasje som er ment til å prise de eksterne kostnadene for samfunnet ved at drikkevareemballasje havner som søppel i naturen.

For å ivareta hensynet til effektivitet bør ytterligere offentlige utgifter så langt som mulig finansieres gjennom nøytrale skatter. Nøytrale skatter påvirker ikke forbrukernes sammensetning av konsumet og produsentenes sammensetning av produksjonen.

Markedskorrigerende og nøytrale skatter er på langt nær tilstrekkelig for å finansiere offentlige utgifter. Til slutt brukes derfor vridende skatter for å oppnå det ønskede nivået på skatteinntektene, for eksempel gjennom skatt på inntekt. Vridende skatter endrer atferden slik at det eksempelvis produseres og kjøpes andre varer og tjenester enn hva det ville vært gjort uten skatt. Atferdsendringene er opphav til effektivitetstapet ved beskatning. Effektivitetstapet ved slike vridende skatter er større jo mer prisfølsom tilbudet og etterspørselen er, og slike skatter bør generelt legges i de markedene der tilbud eller etterspørsel påvirkes lite av skatten. 24 For å oppnå samfunnsøkonomisk effektivitet i produksjonen viser Diamond og Mirrlees (1971), under forenklede forutsetning at vareinnsats ikke skal beskattes. 25 Dette gjelder imidlertid ikke når avgiften er begrunnet med korreksjon av en ekstern virkning.

I dette kapittelet ser vi nærmere på avgifter som skal korrigere for markedssvikt. Det vil si at skatter og avgifter som har som formål å skaffe inntekter til staten ikke omtales her. For eksempel har merverdiavgiften som formål å skaffe inntekter til staten, men kan også bidra til å oppfylle andre mål, herunder mål knyttet til sirkulær økonomi. Merverdiavgiften omtales i stedet i kapittel 7.

Nærmere om avgifter for å korrigere for markedssvikt

Riktig utformede særavgifter bidrar til å redusere markedssvikten ved negative eksterne virkninger på en effektiv måte. Ofte reflekterer ikke prisen på varer og tjenester de reelle kostnadene for samfunnet ved produksjon, bruk og kast, herunder kostnader for miljøet. Særavgift er et virkemiddel som skal sørge for at aktørene tar hensyn til slike negative eksterne virkninger. På denne måten bidrar avgifter til å oppfylle prinsippet om at forurenser skal betale. Når denne kostnaden (representert ved avgiften) inngår i aktørenes økonomiske vurderinger, vil de ta hensyn til den i sine forbruks- og produksjonsbeslutninger og bruke mindre av den forurensende innsatsfaktoren/varen som har blitt dyrere, og dermed bidra til samfunnsøkonomisk sett bedre løsninger.

Materialavgift er en form for særavgift som ofte diskuteres i forbindelse med sirkulær økonomi. Dette er avgifter som legges på primære råvarer for å fremme mer bærekraftig ressursbruk. Et eksempel er avgift på plastemballasje. Formålet er å redusere bruken av nye materialer og oppmuntre til ombruk, materialgjenvinning og reparasjon. Denne typen avgifter drøftes flere steder i rapporten.

For at en særavgift skal virke etter hensikten, bør den rettes mest mulig direkte mot problemet, for eksempel direkte mot den miljøskadelige aktiviteten. Det bidrar til at utslippsreduksjonene skjer der kostnadene er lavest (kostnadseffektivitet). Prismekanismen sørger for at alle aktører står overfor insentiver til å redusere utslippene, men lar aktørene selv finne de løsningene som egner seg best. For aktørene finnes det mange måter å redusere utslipp på. For noen er nye renseteknologier nødvendig, for andre kan endrede logistikkløsninger eller større endringer i produksjonen være det som koster minst å gjennomføre. Denne informasjonen om hva som egner seg best, er det de ulike bedriftene og forbrukerne selv som sitter på. En riktig innrettet avgift vil gjøre det mer lønnsomt for virksomhetene å forske på og investere i ny teknologi som i mindre grad påvirker omgivelsene negativt og forbrukerne vil etterspørre mindre av varer som blir dyrere som følge av en slik avgift.

En korrekt utformet avgift kalles en Pigou-avgift etter den engelske økonomen A. C. Pigou. Pigou-avgiften er lik marginal skadekostnad og gir den samfunnsøkonomisk sett beste (optimale) løsningen. For å fastsette Pigou-avgiften trengs kunnskap om bedriftenes rensekostnader og utslippsmengde. I tillegg må det foretas beregninger av verdien av en marginal endring i miljøkvaliteten (marginale skadekostnader for samfunnet). I dette ligger også framtidige generasjoners verdsetting av natur og miljø. Videre kan det ved fastsettelsen av avgiftsnivået være nødvendig å ta hensyn til eventuelle terskelverdier på miljøskaden, det vil si nivåer av miljøskaden som utløser betydelige negative effekter.

I praksis kan det være krevende å sette en riktig avgift på alle skadelige aktiviteter. Avgiften vil også kunne gi uønskede utslag i andre markeder. Selv en riktig innrettet avgift på forbrenning av avfall, vil for eksempel kunne medføre en økning i ulovlig dumping og eksport av avfall. Dersom kostnadene ved å måle for eksempel utslipp er store, slik at det dermed er vanskelig å knytte avgiften til utslippsnivået, kan det være aktuelt å skattlegge produkter eller innsatsfaktorer som indirekte er knyttet til utslippene. Dersom man for eksempel ønsker å avgiftslegge utslipp som oppstår i produksjonen av et produkt, men det er vanskelig å måle utslippet, kan man heller ilegge avgift på selve produktet. CO ₂ -avgiften på bensin og diesel er eksempel på en slik produktavgift. Slike avgifter gir insentiver til å redusere bruken av produktet, men gir ikke insentiver i produksjonen til å rense selve utslippet eller redusere utslippet på andre måter. Dette kan i noen tilfeller løses ved å innføre refusjonsordninger for dokumenterte utslippsreduksjoner.

På samme måte kan det være krevende å måle negative eksterne virkninger som følger av inngrep i naturen, for eksempel tap av biologisk mangfold, og knytte en avgift direkte til disse eksterne virkningene. Hvis størrelsen på naturinngrepet er nært korrelert med de negative eksterne virkningene og utbyggere ikke har mulighet til å redusere de virkningene uten å redusere naturinngrepet, vil en avgift på selve naturinngrepet kunne være en treffsikker innretning av en naturavgift (Söderholm, 2011). På den annen side er det også andre utfordringer ved en slik avgift, blant annet at de eksterne kostnadene varierer på tvers av sted og type inngrep i naturen. Avgift på inngrep i naturen drøftes nærmere i kapittel 13.

En annen utfordring er at de eksterne kostnadene ved produksjon av mange varer som forbrukes i Norge i stor utstrekning oppstår utenfor Norges grenser. Denne utfordringen drøftes nærmere i 5.6.

Differensierte avfallsgebyrer, forhåndsbetalt avfallsavgift og pantesystemer

Differensierte avfallsgebyrer og forhåndsbetalt avfallsavgift er økonomiske virkemidler som skal redusere avfallsmengden og stimulere til materialgjenvinning som ofte er nevnt i litteraturen om sirkulær økonomi, se for eksempel Fullerton (2024) og Svatikova mfl. (2025).

Ulike former for differensiert avfallsgebyr («pay as you throw» (PAYT)) for husholdninger finnes på tvers av land og kommuner. Ordningene belaster husholdningene enten direkte basert på vekt eller indirekte, gjennom gebyrer for poser, klistremerker, polletter eller ved å differensiere gebyret etter beholderstørrelse og innsamlingsfrekvens (volumbasert). I et riktig innrettet PAYT-system kan man oppfylle prinsippet om at forbrukerne betaler kostnaden avfallet har for samfunnet, og bidra til redusert avfallsmengde og økt materialgjenvinning. Det er likevel en risiko for forsøpling eller dumping av avfall, som kan være billigere for forbrukeren enn å betale for forsvarlig avfallshåndtering.

Et pantesystem er et virkemiddel som kan bidra til å løse dette problemet og fungere som en avgift på forsøpling. Pantesystemer gir insentiv for innsamling av avfall slik at det kan håndteres forsvarlig, samt materialgjenvinnes. Et slikt system fungerer ved at kunden på kjøpstidspunktet betaler en avgift (pant) som deretter refunderes dersom produktet returneres av kunden til innsamlingsordningen. Avgiften bør tilsvare den marginale eksterne kostnaden ved verst tenkelige avfallshåndtering (i praksis forsøpling).

Fullerton og Kinnaman (1995) viser at man kan bedre utnyttelsen av samfunnets ressurser på samme måte ved et pantesystem som ved en avgift på både forsøpling og avfallshåndtering. Ettersom det er relative priser som betyr noe for aktørene i økonomien kan man oppnå det samme som en avgift på forsøpling ved å subsidiere avfallshåndtering og materialgjenvinning. På denne måten blir forsøpling relativt sett dyrere, og prismekanismen bidrar til å endre aktørenes adferd. For økonomien som helhet er likevel ikke bruk av avgifter og subsidier ekvivalent siden subsidier på marginen krever en økning i vridende skatter, mens avgiftsinntekter kan brukes til å redusere vridende skatter.

Et annet virkemiddel for å bøte på avfallsproblematikken er en forhåndsbetalt avfallsavgift (Advance Disposal Fees). Her betales det også en avgift på kjøpstidspunktet. Avgiftens størrelse er basert på estimerte kostnader ved avfallshåndtering. En slik ordning er ikke like effektiv som et pantesystem eller en optimal innrettet avgift hvor avgiften tilsvarer marginal skadekostnad ved de ulike måtene å kvitte seg med avfall på. Dette er fordi en forhåndsbasert avfallsavgift ikke avhenger av hvilken måte aktøren velger å kvitte seg med produktet på.

5.2.2 Omsettelige kvoter

Som beskrevet tidligere i kapitlet vil det ofte være usikkerhet knyttet til å finne det riktige nivået på Pigou-avgiften målt som marginal skadekostnad. Omsettelige kvoter kan da være et alternativ (Weitzman, 1974). Kvoteprisen bestemmes i markedet ut fra det politisk fastsatte utslippsnivået (antall kvoter som utstedes) og etterspørselen etter kvoter. Til forskjell fra avgiftene kontrollerer myndighetene utslippsnivået, men ikke kvoteprisen. Det europeiske kvotesystemet (EU ETS) er et eksempel på et klimakvotesystem. Kvotesystemer kan også anvendes på andre områder enn klimagassutslipp, som andre former for forurensing eller produksjon.

Et kvotesystem gir de kvotepliktige aktørene insentiver til å gjennomføre utslippsreduserende tiltak som har lavere kostnad enn kvoteprisen. På samme måte vil de kjøpe kvoter for å dekke utslipp som har høyere rensekostnad. Utslippsreduksjonene gjennomføres da der hvor rensing er billigst. Så lenge det ikke er markedssvikt i kvotemarkedet, vil et kvotesystem være kostnadseffektivt. Kvoter gir over tid insentiver til å redusere utslipp fordi reduserte utslipp gir avkastning i form av ubrukte kvoter som kan selges eller at færre kvoter må kjøpes.

Når kvotemengden er optimalt fastsatt vil kvoteprisen bli lik Pigou-skatten, det vil si at kvoteprisen (og Pigou-skatten) er lik den marginale skadekostnaden. Er kvoteprisen lavere enn skadekostnaden, er antall utstedte kvoter for høyt.

Kriteriet om at forurenser betaler er oppfylt i kvotemarkedet dersom kvotene auksjoneres bort og ikke tildeles vederlagsfritt. Dersom kvotene tildeles vederlagsfritt, men fritt kan omsettes, blir utslippsreduksjonene likevel fordelt på den mest kostnadseffektive måten. Da fungerer vederlagsfri utdeling av kvoter som en ren overføring (lumpsum) 26 . Dersom de vederlagsfrie kvotene tildeles periodevis basert på adferd i foregående eller inneværende kvotehandelsperiode, vil den reelle kvoteprisen de ulike aktørene står overfor ikke være lik. Det samme er tilfelle om det tildeles kvoter ved kapasitetsutvidelser eller til nyetablering innenfor en periode. Kvotesystemet er da i prinsippet ikke kostnadseffektivt.

5.2.3 Subsidier

Subsidier kan være et supplement til miljøavgifter eller kvoter. Ved positive eksterne virkninger, som for eksempel ved teknologiutvikling hvor kunnskap er et kollektivt gode, vil subsidier kunne korrigere for markedssvikten. Dette henger sammen med at den privatøkonomiske lønnsomheten av forskning og utvikling (FoU) ofte vil være lavere enn den samfunnsøkonomiske lønnsomheten. Konsekvensen kan være at det i en uregulert markedsøkonomi vil bli forsket og utviklet for lite. Subsidier til teknologiutvikling kan korrigere denne markedssvikten. Den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av subsidier til teknologisk utvikling avhenger av at det er et marked for teknologien og at teknologien som utvikles er treffsikker med hensyn til miljøproblemet. Et marked for miljøteknologi skapes gjennom miljøavgifter/omsettelige kvoter (det koster å forurense) og direkte reguleringer. Når utslipp og miljøskadelige aktiviteter får en pris (avgift) gir dette incentiver både til å utvikle ny miljøvennlig teknologi og til å etterspørre slik teknologi. Slik sett kan man si at utvikling og spredning av miljøteknologi krever både pisk (avgift/regulering) og gulrot (subsidie) (Jaffe, Newell & Stavins, 2005).

Subsidier kan også brukes direkte til å påvirke aktørene i en bestemt retning ved å gjøre for eksempel miljøvennlige aktiviteter rimeligere. Dette kan bidra til å vri produksjon og forbruk mot mer miljøvennlige produkter og aktiviteter og kan dermed bidra til å redusere omfanget av den miljøskadelige aktiviteten. Et eksempel er subsidiering av reparasjoner.

Det er også mulig å subsidiere bedrifters rensing av utslipp. Subsidiering av produksjon eller konsum som kan erstatte mer miljøskadelig aktivitet, kan føre til at det produseres eller konsumeres for mye av den subsidierte varen. Subsidier må i tillegg finansieres med skatteinntekter, og skattlegging har en samfunnsøkonomisk kostnad.

OECD peker også på at et viktig grep for å sikre en mer sirkulær økonomi, er å fjerne subsidier som tilrettelegger for den lineære økonomien (Svatikova mfl., 2025). Bruvoll mfl. (2024) identifiserer 43 subsidier som er skadelige for naturmangfoldet, fordelt på ulike sektorer, som landbruk, transport, bygg, fornybar energi og petroleumssektoren. Et eksempel er tilskuddsordninger rettet mot husdyrproduksjon i landbruket som medfører arealbruksendringer, forurensing og klimautslipp.

5.3 Regulatoriske virkemidler

Regulatoriske virkemidler skiller seg fra økonomiske virkemidler ved at de kontrollerer atferd direkte, for eksempel gjennom juridiske lover og regler som forbyr uønsket atferd eller påbyr ønsket atferd. Gjennom å kontrollere adferd kan regulatoriske virkemidler påvirke priser indirekte. Slike virkemidler er også viktige i omstillingen fra en lineær økonomi til en sirkulær økonomi. Gjennom å skape etterspørsel etter nye og mer miljøvennlige produkter kan regulatoriske virkemidler bidra til utvikling av ny teknologi og mer ressurseffektive produksjons- og forbruksmønstre.

5.3.1 Direkte reguleringer

Direkte reguleringer kan rette seg både mot virksomheter og forbrukere. Reguleringene kan blant annet være forbud mot eller begrensninger av visse typer utslipp, forbud mot bruk av bestemte produkter, forbud eller begrensninger i bruk av for eksempel spesifikke kjemikalier, påbud om merking av produkter, spesiell produksjonsteknologi eller renseteknologi, eller ulike utslippskrav. Et forbud har samme effekt som en uendelig høy avgift på utslipp. Hvis skadekostnaden er så alvorlig at utslippet bør være null, bør forbud benyttes.

Reguleringene kan også være krav til utsortering, separat innsamling og materialgjenvinning av enkelte avfallstyper, og krav til innhold av materialgjenvunnet råvare i et produkt. Dette bidrar til å etablere en materialstrøm og skape et marked for materialgjenvunnede råvarer. I nyere regelverk fra EU stilles det også krav til andre positive bærekraftsegenskaper slik som at et produkt skal kunne repareres, vare lenge, kunne materialgjenvinnes mv. Det stilles også krav til for eksempel et produkts generelle fotavtrykk.

Et forbud mot eller tak på utslipp kan gi insentiver til miljøvennlig atferd. I den grad det finnes likeverdige og mer miljøvennlige substitutter, vil disse tas i bruk. I andre tilfeller krever forbud større ombygginger av produksjonsanlegget og direkte reguleringer kan skape etterspørsel etter nye og mer miljøvennlige produkter. Slik sett kan direkte reguleringer bidra til utvikling av ny teknologi og miljøvennlige løsninger (OECD, 2001; Goulder og Parry, 2008). Imidlertid gir ikke krav knyttet til utslipp eller innhold av materialgjenvunnede råvarer insentiver til ytterligere forbedringer etter at kravene er nådd, med mindre kravene er utformet slik at de strammes inn over tid.

Det er også mulig å kombinere direkte reguleringer med økonomiske virkemidler. Hvis en utslippstillatelse for eksempel kombineres med en avgift på utslippet som tillatelsen gjelder, vil bedriften måtte betale for miljøskaden ved utslippet og ha insentiver til ytterligere utslippsreduksjoner, samtidig som den må forholde seg til maksimalkravet i tillatelsen. En avgift i kombinasjon med en tillatelse kan også fungere som en kompensasjon for eksempelvis (eksklusiv) bruk av landarealer. I et slikt tilfelle settes det en pris på landarealet som reflekterer at andre ikke lenger har anledning til å benytte arealet.

5.3.2 Utvidet produsentansvar

Utvidet produsentansvar er et viktig virkemiddel i avfallspolitikken. Rammedirektivet om avfall (Direktiv 2008/98/EC, 2018) artikkel 3 nr. 21 definerer «utvidet produsentansvarsordning» slik:

‘extended producer responsibility scheme’ means a set of measures taken by Member States to ensure that producers of products bear financial responsibility or financial and organisational responsibility for the management of the waste stage of a product’s life cycle.

Utvidet produsentansvar innebærer at produsent eller importør av et produkt også har ansvar for produktet når det har blitt avfall. Hovedelementet i produsentansvarsordningene har vært å hindre forurensning ved å fremme innsamling til forsvarlig avfallshåndtering og redusere forsøpling fra avfall. Over årene har produsentansvarsordningene også i større grad fått krav som fremmer materialgjenvinning av avfallet. Et annet sentralt formål med utvidet produsentansvar er å sikre en mer rettferdig fordeling av kostnadene knyttet til avfallshåndteringen av enkelte produkter.

Produsenter og importører av produkter som omfattes av en produsentansvarsordning, oppfyller sitt produsentansvar gjennom medlemskap i et godkjent returselskap eller produsentansvarsselskap. Returselskapene inngår avtaler med kommunale og private avfallsselskap om innsamling, og med behandlingsanlegg om materialgjenvinning. Returselskapenes kostnader knyttet til gjennomføring av kravene i forskriften blir dekket ved at returselskapene innkrever vederlag fra produsenter og importører basert på mengde satt på markedet. Returselskapene godtgjør kommunene og private avfallsselskaper per tonn innsamlet avfall. Satsene for godtgjørelsen blir fastsatt ved forhandlinger mellom returselskap, kommuner og de private avfallsselskapene som samler inn næringsavfallet omfattet av et produsentansvar. Disse avtalene anses som privatrettslige avtaler uten innblanding fra myndighetene.

De senere årene har økomodulering vært et begrep som omtales i sammenheng med produsentansvar. Økomodulering, også kalt differensiert vederlag, innebærer at vederlaget produsenten betaler til returselskapet tilpasses og differensieres for enkeltprodukter eller grupper av lignende produkter. Økomodulering kan gjøres basert på ulike kriterier til produktet, slik som materialtype, materialgjenvinnbarhet, mulighet for ombruk eller andel materialgjenvunnet materiale i produktet. I en teoretisk optimal innretning av en produsentansvarsordning vil produsenten betale den marginale skadekostnaden ved produktene i avfallsfasen. Dersom denne kostnaden veltes over i produktenes pris, vil det føre til økt etterspørsel etter produkter som for eksempel er enklere å materialgjenvinne eller som har mindre emballasje. I tillegg til EU/EØS-krav til at produkter skal være mer bærekraftige og sirkulære (økodesign), vil dette gi produsentene insentiver til å designe slike produkter på en enda mer bærekraftig måte. Slik avansert form for differensiering kan gi insentiv til design av produkter med mindre miljøfotavtrykk, men det øker også kompleksiteten i produsentansvarsordningene og dermed også den samlede administrative byrden. For å sikre at produsentansvarsordningene fungerer effektivt, er det viktig med klare regler, kontroll og tilsyn, evaluering og åpenhet om hvordan ordningene praktiseres.

I EUs rammedirektiv om avfall stilles det minstekrav til hva som må være på plass i en utvidet produsentansvarsordning. Dette er krav som er bindende for Norge. Eksempler på slike minstekrav er at roller og ansvar skal være tydelig fordelt mellom relevante aktører, at det skal settes mål for avfallshåndtering i henhold til avfallshierarkiet og at det finnes et system for rapportering. Utvidet produsentansvar omtales også nærmere i kapitlene om plast (kapittel 9), elektronikk (kapittel 10), batterier og kjøretøy (kapittel 11), tekstiler (kapittel 12), og avfall (kapittel 15).

Selv om utvidet produsentansvar har vist seg som et effektivt virkemiddel for å sikre forsvarlig håndtering av avfall, er det også utfordringer knyttet til denne formen for regulering. Det er blant annet en komplisert øvelse å skulle utforme en produsentansvarsordning som både er effektiv, og der det er tydelig hvilke roller og hva slags ansvar involverte aktører har. Det er også diskusjoner knyttet til hvem som eier avfallet, der aktørene er opptatt av å sikre seg «eierskap» til det mest verdifulle avfallet eller det som er egnet til forberedelse til ombruk. Måten utvidet produsentansvar benyttes i Norge dag, har også begrensede insentiver for å designe mer bærekraftige produkter. For å sikre at ordningene også skal gi insentiver for dette, bør økomodulering tas i bruk. Videre er det en betydelig administrativ byrde knyttet til ordningene.

5.3.3 Offentlige anskaffelser

Offentlige anskaffelser er i dag en del av klima- og miljøpolitikken i Norge, EU og de fleste OECD-land. OECD peker på tre fordeler med å ta klima- og miljøhensyn ved offentlige anskaffelser (NOU 2023: 26, s. 120). For det første gir det næringslivet insentiver til å utvikle ny grønn teknologi. For det andre kan det gi kostnadsbesparelser blant annet gjennom å ta hensyn til fulle livsløpskostnader. For det tredje kan klima- og miljømål oppnås gjennom at myndigheter bruker anskaffelser til å møte miljøutfordringer, som for eksempel å redusere utslipp av klimagasser og fremme en mer sirkulær økonomi.

Regelverket for offentlige anskaffelser, og ekspertgruppens vurdering av hvordan dette regelverket kan benyttes til å fremme en mer sirkulær økonomi drøftes nærmere i kapittel 8.

5.3.4 Frivillige avtaler

I løpet av de siste tiårene har omfanget av frivillige avtaler mellom myndigheter og næringsliv økt betydelig, og de har blitt et viktig verktøy for å oppnå miljømål. Frivillige avtaler, også kjent som «voluntary agreements» eller «negotiated agreements», er avtaler hvor enten interesseorganisasjoner for bedrifter eller bedrifter og myndigheter samarbeider for å redusere miljøpåvirkningen uten å ty til strenge reguleringer. Begrepet «frivillig» kan være misvisende ettersom frivillige avtaler ofte oppstår under trussel fra myndighetene om å innføre avgifter eller reguleringer dersom industrien ikke reduserer utslipp eller andre klima- og miljøproblemer. I avtalene forplikter interesseorganisasjonene eller bedriftene seg til å gjennomføre tiltak. Avhengig av om en slik forpliktelse er satt av industrien, offentlige myndigheter eller begge, kan det ifølge OECD (2000) deles i tre hovedkategorier:

• Ensidige forpliktelser: Disse forpliktelsene settes av industrien selv, uten involvering fra en offentlig myndighet.
• Offentlige frivillige ordninger: Forpliktelser utarbeidet av myndighetene, hvor bedrifter inviteres til å delta. Deltakelse er valgfritt for bedriftene, og ordningene kan sees på som «valgfrie reguleringer».
• Forhandlede avtaler: Dette er forpliktelser utviklet gjennom forhandlinger mellom en offentlig myndighet og industrien. De signeres ofte på nasjonalt nivå mellom en industrisektor og en offentlig myndighet, men avtaler med individuelle bedrifter er også mulig.

Bransjeavtalen om reduksjon av matsvinn hvor myndighetene og private aktører har forpliktet seg til å redusere matsvinnet i alle ledd i matkjeden, er et eksempel på en forhandlet avtale. 27 Andre eksempler er plastpartnerskapet 28 og klimapartnerskapene. 29 NOx-avtalen er et annet eksempel. Virksomheter som slutter seg til NOx-fondet, som finansierer konkrete NOx-reduserende tiltak, fritas for NOx-avgift. 30

Hvorvidt frivillige avtaler er et effektivt virkemiddel, avhenger av formålet med avtalen og hvordan den konkret utformes, og om det er flere konkurrerende aktører på området. For at en frivillig avtale mellom myndigheter og næringsliv skal fungere etter hensikten, er det viktig at avtalens formål er klart definert og etterprøvbart. Det er også hensiktsmessig med offentlig oppmerksomhet om avtalen, ettersom en slik oppmerksomhet kan gi næringsaktørene et selvstendig insentiv til å både delta og etterleve en slik avtale. En internasjonal gjennomgang av 47 ulike evalueringer av frivillige avtaler mellom myndigheter og næringsliv konkluderte med at de mest effektive variantene av slike avtaler hadde betydelige disinsentiver knyttet til det å ikke delta for næringsaktør, og at de innebar kostbare sanksjoner knyttet til manglende etterlevelse (Bryden mfl., 2013).

5.3.5 Omsetnings- og innblandingskrav

Omsetningskrav er et aktuelt virkemiddel for å fremme overgangen til mer sirkulær økonomi. Så langt er det begrenset erfaring med bruk av omsetningskrav. Samtidig er det økende interesse for å bruke slike krav for å fremme en mer sirkulær økonomi.

Ved å pålegge at en viss andel av en vare skal dekkes med et mer miljøvennlig alternativ, kan omsetningskrav bidra til å vri markedet fra produkter det er ønskelig å bruke mindre av, til alternativer som tåler, eller i tillegg har godt av, å bli brukt i større grad. Sistnevnte kan blant annet handle om å skaffe avsetning for materialgjenvunnede råvarer og ressurser som er til overs fra andre bruksområder, og som ellers ville risikert å hope seg opp med forurensning som resultat. Målet er å omgjøre et avfall eller miljøproblem til en ressurs, og dermed oppnå flere mål som å redusere forurensning, redusere avhengighet av import, og redusere miljøbelastninger knyttet til utvinning av nytt råstoff.

Innblandingskrav er et beslektet virkemiddel og på engelsk omtales begge som «blending mandates». Med et innblandingskrav settes det krav til at et produkt består av en bestemt mengde sammensetning av spesifikke råvarer og/eller produkter. Innblandingskrav til biodrivstoff er et eksempel på dette. En forskjell fra innblandingskrav er at omsetningskrav ikke innebærer krav om en gitt andel i det enkelte vareparti, men en gitt andel av salgsvolumet under ett. Innblandingskrav gir mindre fleksibilitet enn omsetningskrav: Med et omsetningskrav kan de som omsetter en vare fritt velge hvor og når de vil omsette det miljøvennlige eller materialgjenvunnede alternativet, så lenge de samlet omsetter nok til å oppfylle det årlige omsetningskravet. Dette gir virksomhetene større fleksibilitet ved at de kan velge å distribuere det miljøvennlige eller materialgjenvunnede alternativet i deler av markedet, eller i deler av varesortimentet, for å minimere kostnader knyttet til produksjon, infrastruktur og distribusjon.

Et eksempel på eksisterende omsetningskrav er de som gjelder for drivstoff. Her innebærer omsetningskravet at en gitt andel av salget skal dekkes med biodrivstoff, og dermed bytte ut fossilt drivstoff med fornybart drivstoff (Miljødirektoratet, 2025). Hensikten er å redusere utslippene forbundet med drivstofforbruk. Krav om et minimum innhold av materialgjenvunnet plast i drikkeflasker av plast til engangsbruk finnes i produktforskriften og er en gjennomføring av EUs direktiv om plastprodukter 31 . I Norge har NIBIO, på oppdrag fra Landbruks- og matdepartementet utredet omsetningskrav for fosfor, med krav om en minimumsandel gjenvunnet fosfor ved salg av fosforholdig gjødsel (Øgaard mfl., 2024).

Selv om omsetningskrav kan være effektive, er det flere utfordringer som må løses for at de skal bli vellykkede. For eksempel er det viktig at det finnes både et tilstrekkelig og bærekraftig ressursgrunnlag og etablerte teknologier til produksjon av den miljøvennlige eller materialgjenvunnede varen. For noen produkttyper kan tilgang til gjenvunnede materialer være begrenset, noe som kan skape forsyningsutfordringer og konkurranse om materialene. Det er også viktig at de miljøvennlige og materialgjenvunnede alternativene har en tilstrekkelig kvalitet og renhet sammenlignet med varene som skal erstattes. Implementering av omsetningskrav kan medføre økte produktkostnader, spesielt hvis gjenvunnede materialer er dyrere eller vanskeligere å integrere i eksisterende prosesser.

5.3.6 Standarder

En standard er en felles «oppskrift» på hvordan noe skal lages eller gjennomføres, og standardisering er prosessen fra behov/idé til ferdig utviklet standard. Standardisering gjøres både av private og offentlige aktører (Standard Norge, u.å). Standarder er i utgangspunktet frivillige å anvende, og de er kommet frem ved en konsensusprosess hvor interessenter aktivt kan ta del i utviklingen. Dette i motsetning til regelverk som forvaltes av offentlige myndigheter, er obligatorisk å anvende, og hvor utviklingsprosessen i større grad er styrt ovenfra og ned (Vennerød mfl., 2022).

I en sirkulær økonomi vil standarder dokumentere kvalitet og gi produsenter den kontrollen og de rammene de trenger for eksempelvis å kunne ta i bruk gjenvunnet materiale. Dette vil også gi forbrukere tryggheten til å kjøpe sirkulære produkter, ved at man kan garantere for kvaliteten (Mehus, 2015). Kapittel 8 gir en nærmere beskrivelse av standarder som virkemiddel for en mer sirkulær økonomi.

Selv om standarder i utgangspunktet er frivillige kan produsenter bruke standarder for å vise at produktet oppfyller lovpålagte krav. I EU er krav til produkter harmonisert i direktiver eller forordninger som hvert land skal gjennomføre nasjonalt i sine lover og/eller forskrifter. Det harmoniserte produktregelverket består av spesifikke sektordirektiver eller forordninger som for eksempel regelverk for elektrisk utstyr, maskiner, personlig verneutstyr og leketøy (DSB, u.å.). Standarder er et viktig verktøy i gjennomføringen av EUs grønne giv og i myndighetenes tilsyn og kontroll for å sikre overholdelse av regelverkene.

I mange tilfeller er standarder utviklet for å harmonisere med nasjonale og internasjonale reguleringer, noe som kan redusere handelshindringer. Standarder kan komplementere reguleringer ved å gi tekniske spesifikasjoner og retningslinjer som gjør det enklere for bedrifter å overholde reguleringer. Myndigheter kan også gjøre standarder obligatoriske og standarder danner dermed grunnlaget for nye reguleringer. For eksempel krever direktivet om bærekraftsrapportering (CSRD) at foretak rapporterer i overensstemmelse med europeiske standarder for bærekraftsrapportering (European Sustainability Reporting Standards, ESRS). Myndighetetene kan også bestille nye standarder. Europakommisjonen har for eksempel i ulike sammenhenger gjort dette.

5.4 Informative virkemidler og adferdsøkonomi

5.4.1 Innledning

For å endre vaner og forbruksmønstre er det behov for pålitelig informasjon og kunnskap som hjelper folk å endre forbruket og gjøre bærekraftige valg. Informative virkemidler er tiltak som brukes for å gi fakta og objektiv informasjon til mottakeren, gjennom teknikker som formidler informasjonen på en klar, effektiv og forståelig måte. Teknikkene som benyttes kan være språklige og visuelle, og handler mye om utvalg av informasjon og hvilken rekkefølge og måte denne presenteres på. Målet er både å gjøre informasjonen lett forståelig og tilgjengelig for mottakeren, og å engasjere mottakeren i retning av ønsket handlingsendring. Skatteutvalget peker på sertifiseringsordninger eller informasjonskampanjer som eksempler på informative virkemidler for en sirkulær økonomi. Andre informative virkemidler kan for eksempel være miljømerking. Informative virkemidler kan gjerne være rettet mot forbrukerne som har en viktig rolle i omstillingen til sirkulær økonomi, både med tanke på det generelle materielle forbruket og produktvalg. Det er også viktig at forbrukerne er klar over egne rettigheter, for eksempel knyttet til reparasjons- og reklamasjonsordninger. Informative virkemidler kan også rettes mot næringslivet og enkelte ledd i ulike verdikjeder.

Det kan være vanskelig å identifisere effektene av informative virkemidler på forbrukeres og næringslivets tilbøyelighet til økt bruk av sirkulære løsninger, se boks 5.2. Dette skyldes blant annet at det kan være krevende å isolere effektene av for eksempel informasjonskampanjer på faktisk endret atferd. Et eksempel på dette er en italiensk studie som forsøkte å måle effekten av en informasjonskampanje rettet mot kraftkrevende industri for å investere i energieffektivisering (Preziosi, Federici og Merli, 2022). Basert på en spørreundersøkelse blant aktuelle bedrifter fant studien at informasjonskampanjer hadde hatt en positiv effekt på energieffektivisering, men at flere andre faktorer, herunder å redusere energikostnader, var av større betydning.

Samtidig kan det ofte finnes uttalte informasjonsbehov blant aktører i samfunnet når det gjelder sirkulær økonomi. For eksempel kan det være aktører som ikke forstår hvordan sirkulære løsninger som materialgjenvinning eller ombruk av enkelte varer kan utføres i praksis. Informative virkemidler kan da være nyttige for å styrke denne kunnskapen.

Pedagogiske virkemidler nevnes ofte i sammenheng med informative virkemidler, og disse kategoriene kan til dels være overlappende. Pedagogiske virkemidler legger til rette for læring og formidling gjennom for eksempel utvikling av undervisnings- eller opplæringsmateriell, bruk av undervisning eller opplæring, og kurs mv. Utdanningsinstitusjonene, spesielt på høyere nivå, er ofte involvert i forskningsprosjekter som genererer ny kunnskap. Denne forskningen kan formidles videre til samfunnet gjennom informative virkemidler.

5.4.2 Eksempler på tiltak

Bevisstgjøring kan oppnås gjennom informasjonskampanjer, offentlige seminarer og digitale ressurser . For eksempel vil det være behov for informasjon til forbrukerne dersom det innføres regulatoriske virkemidler for en mer sirkulær forbrukspraksis, som rett til reparasjon eller utvidet produsentansvar (EPR).

Sertifisering og merking , som frivillig miljømerking, hjelper forbrukere og innkjøpere med å velge produkter og tjenester som er mindre skadelige for miljøet. Svanemerket er det offisielle miljømerket i Norge og de andre nordiske landene. Svanemerket vurderer hele livssyklusen til produkter, fra råmateriale, produksjon og bruk til materialgjenvinning og avhending. Innføring av flere sertifiseringer og miljømerkinger utover dagens ordninger vil kunne hjelpe forbrukerne med å ta flere bærekraftige valg.

Digitale plattformer kan utvikles for å gi informasjon om sirkulære løsninger og dermed gjøre det enklere for folk å benytte seg av disse. Et eksempel er Forbrukerrådets miljøveileder 32 , som gir en oversikt og forklaring av tiltak som privatpersoner kan gjøre for å leve mer bærekraftig.

Samarbeid og partnerskap mellom ulike aktører og sektorer, som næringsliv, offentlig sektor, forskning- og utviklingsmiljøene, ideelle organisasjoner og sivilsamfunn, kan bidra til å utvikle og implementere sirkulære løsninger. Eksempler på slike samarbeid er de nye klimapartnerskapene mellom næringslivet og myndighetene.

Dulting er virkemidler for å indirekte veilede folks valg og påvirke deres atferd i ønsket retning. Dette bygger på atferdsøkonomisk innsikt om at mennesker har begrenset rasjonalitet og påvirkes av ulike psykologiske og sosiale faktorer. Europakommisjonen har brukt adferdsøkonomiske studier i politikkutforming på blant annet miljøfeltet, for å teste og forstå hvordan små endringer i hvordan valg presenteres påvirker folks beslutninger. Eksempler på dulting er bevisst plassering av matvarer i matvarebutikker eller bruk av mindre tallerkener for å forhindre overspising

Behovet for kompetanse om sirkulær økonomi

Regjeringen har satt ned et kompetansebehovsutvalg som skal analysere og vurdere tilgjengelig kunnskapsgrunnlag og gi den best mulige faglige analysen og vurderingen av samfunnets fremtidige kompetansebehov. Kompetansebehovsutvalget har lagt frem flere rapporter, blant annet en temarapport om kompetansebehovet i den grønne omstillingen: Fremtidige kompetansebehov – Utfordringer for grønn omstilling i arbeidslivet (2023). Rapporten viser at det er et behov for økt bærekraftskompetanse i arbeidsmarkedet for å lykkes med grønn omstilling, også spesifikt innen sirkulær økonomi. Kompetanse om sirkulær økonomi, sammen med klimaendringer og bærekraft, blir identifisert som særlig viktig for omstilling innen sektorene varehandel, finans og transport. Det er også behov for kompetanse om sirkulær økonomi for grønn omstilling i kommunesektoren, ifølge utvalget. Kommunale ansvarsområder, som avfallshåndtering, vannrensing, arealplanlegging, bygg og samferdsel, er sektorer/næringer som er særlig relevante og har rom for å være pådrivere i overgangen til sirkulær økonomi og grønn omstilling.

5.5 Valg av virkemiddel

Myndighetene har mange ulike virkemidler til disposisjon for å fremme en overgang til en mer sirkulær økonomi. Virkemidlene spenner fra økonomiske virkemidler som avgifter og subsidier til direkte reguleringer, informasjonskampanjer og dulting. Ulike virkemidler virker forskjellig, har ulike egenskaper og er egnet til å nå ulike mål. Samtidig kan to ulike virkemidler benyttes til å nå samme mål. Videre vil virkemidlene påvirkes av samspillet med andre virkemidler. I dette delkapittelet drøftes ulike sider ved ulike typer virkemiddel og sammenhengen mellom antall virkemidler og antall mål.

5.5.1 Egenskaper ved ulike virkemidler

Tre kriterier som gjerne brukes for å vurdere effektiviteten av ulike virkemidler er styringseffektivitet, kostnadseffektivitet og dynamisk effektivitet. Styringseffektivitet handler om treffsikkerhet og i hvilken grad tiltaket bidrar til å oppnå målet. At et virkemiddel er kostnadseffektivt, betyr at et gitt mål oppnås til lavest mulig kostnad for samfunnet. Dynamisk effektivitet dreier seg om i hvilken grad virkemidlene gir riktige insentiver til utvikling av ny teknologi og overgang til alternative innsatsfaktorer. I tillegg er fordelingsvirkninger, inntekter til staten, gjennomførbarhet og administrative kostnader andre kriterier som gjerne inngår i en vurdering av effektiviteten av ulike virkemidler.

Økonomiske virkemidler

Prising, for eksempel i form av avgifter og omsettelige kvoter, er et kostnadseffektivt virkemiddel. Som nevnt i 5.2, sørger prismekanismen for at alle aktører står overfor insentiver til å redusere negative eksterne virkninger, for eksempel utslipp, men lar aktørene selv finne de løsningene som egner seg best. Informasjon om hva som egner seg best, er det ofte de ulike bedriftene og forbrukerne som sitter på. Løsningene på lang sikt kan dessuten være helt andre enn de kortsiktige løsningene. Dette gjør at kostnadene for samfunnet som helhet også blir lavere enn dersom man velger én eller noen få løsninger som alle bedrifter eller husholdninger skal ta i bruk, for eksempel gjennom regulering, påbud eller subsidier.

Prising er også et styringseffektivt virkemiddel. Når et virkemiddel er rettet direkte mot problemet det søker å løse, er virkemiddelet treffsikkert og vil bidra til å nå målet. For eksempel vil prising av utslipp gi insentiver til å redusere utslipp, uavhengig av hvordan aktørene tilpasser seg prisen. Ved bruk av avgifter har myndighetene kontroll på prisen ved skadelig aktivitet, men ikke nivået eller mengden av skadelig aktivitet, for eksempel utslipp. I et kvotesystem har myndighetene i stedet kontroll over utslippsnivået, men ikke prisen. Prising gjennom kvoter er dermed et mer styringseffektivt virkemiddel enn avgifter.

Dynamisk effektivitet er også en viktig egenskap ved økonomiske virkemidler. Bruk av prismekanismen bidrar til å endre produksjons- og forbruksmønstre over tid. Når skadelig aktivitet er dyrt, vil derfor betalingsviljen for andre alternativer øke, og lønnsomheten ved å produsere og utvikle slike alternativer vil gå opp. På samme måte kan subsidier redusere prisen på ønskelig aktivitet eller løsninger og øke lønnsomheten ved å produsere slike løsninger. Samtidig kan subsidiering av enkelte aktiviteter eller løsninger bidra til lavere lønnsomhet for utvikling av alternativ teknologi eller andre løsninger som ikke mottar subsidier. Dermed svekkes insentiver til utvikling av konkurrerende løsninger. Ideelt sett vil en tilstrekkelig høy pris på utslippet eller miljøproblemet (for eksempel gjennom et stramt kvotesystem eller tilsvarende høye avgifter) fullt ut regulere den negative eksterne virkningen og gi ønskede endringer i produksjonen. Subsidier kan likevel vurderes som en nest best-løsning når det ikke finnes andre egnede virkemidler, eller når det er for krevende å sette en avgift tilstrekkelig høyt.

Subsidiering av ønskelig aktivitet eller adferd vil bidra til å redusere skadelig aktivitet, men vil også kunne gi tilpasninger i andre markeder som ikke er ønskelig. Et eksempel er støtte til kjøp og bruk av elbiler. Det vil ha en positiv effekt ved at folk velger elbiler, men i tillegg gjøre kjøp og bruk av elbiler relativt sett billigere enn kollektivtransport, sykkel og gange, matvarer og kulturopplevelser, og dermed vri forbruket mer mot kjøp og bruk av elbiler enn ønskelig. Ved bruk av avgifter som for eksempel ved kjøp og bruk av biler med forbrenningsmotor vil forbruket vris bort fra kjøp og bruk av dem, og over mot elbiler og ønskelig forbruk som kollektivtransport, sykkel og gange, matvarer og kulturopplevelser. Ved bruk av subsidier blir kostnaden av å redusere den skadelige aktiviteten større enn ved en avgift fordi atferdsendringen blir mer omfattende enn nødvendig.

Subsidier vil også ofte være knyttet til bestemte teknologiske løsninger og i så måte være et dårligere alternativ enn generelle avgifter. Dersom subsidier kombineres med riktige avgifter vil det være opp til markedsaktørene å finne løsningen, investere i ny teknologi eller produsere eller bruke mindre. For å stimulere til teknologiutvikling kan subsidier være et supplement til avgifter og kvoter.

I tillegg til at kvoter, avgifter og pantesystemer bidrar til å redusere skadelig aktivitet gir det også inntekter til det offentlige. Slike inntekter kan for eksempel benyttes til å redusere andre vridende skatter og avgifter. Til sammenligning vil subsidier måtte finansieres med skatteinntekter, med påfølgende samfunnsøkonomiske kostnader. Det er også verdt å merke seg at subsidier har andre fordelingsvirkninger enn avgifter og kvoter. Mens avgifter og auksjonerte kvoter gir inntekter til staten fra de som forurenser, er subsidier en overføring fra skattebetalerne til enkelte bedrifter og privatpersoner.

Regulatoriske virkemidler

Direkte reguleringer, som forbud, påbud eller krav, har ofte høy styringseffektivitet og dynamisk effektivitet. De vil imidlertid i noen tilfeller ikke gi kostnadseffektiv oppnåelse av ulike mål. Det skyldes at myndighetene som oftest ikke kjenner den enkelte virksomhets kostnader ved å innføre ulike tiltak for å redusere negative eksterne virkninger. Hvis skadekostnadene ved aktiviteten varierer, for eksempel geografisk, er det heller ikke lenger noen garanti for at avgifter og omsettelige kvoter er kostnadseffektive virkemidler. Avgiften må i slike tilfeller differensieres etter de lokale skadekostnadene for å være kostnadseffektiv. Hvis det har stor betydning hvor den negative eksterne virkningen finner sted, noe som er tilfellet for mange miljøskadelige aktiviteter, kan direkte regulering være mer effektivt. Hvis skadekostnaden er så alvorlig at utslippet bør være null, bør forbud benyttes. I slike tilfeller kan direkte regulering også være mer styringseffektivt enn avgifter og kvoter. Direkte reguleringer kan også skape etterspørsel etter nye produkter, og dermed bidra til utvikling av ny teknologi. Direkte reguleringer gir ikke inntekter til staten, men kan være et velegnet virkemiddel hvis de administrative kostnadene ved avgift er store i forhold til inntektene fra avgiften.

Forhandlinger om frivillige avtaler kan preges av at det er en betydelig asymmetri i informasjonstilgangen mellom partene. Næringslivet (bransjeorganisasjoner og bedriftene) vil ha bedre kunnskap enn myndighetene om kostnader ved mulige miljøtiltak i sin sektor. Dersom avtalepartene bare står for en andel av den aktiviteten som avtalen omhandler, vil det være vanskelig å sikre kostnadseffektivitet mellom avtalebedriftene og de utenfor. En avtale kan i prinsippet utformes slik at avtalebedriftene for eksempel fordeler utslippsreduksjoner seg imellom slik at kostnadseffektivitet oppstår innen bransjen, men den interne fordelingen vil ofte måtte baseres på skjønn. Selv om frivillige avtaler kan bidra til å redusere utslippene, vil de normalt ikke virke like effektivt som en avgift eller direkte reguleringer. En nylig evaluering av NOx-avtalen viser at en ordinær NOx-avgift ville vært mer kostnadseffektiv enn dagens ordning (Grieg mfl., 2024). På en annen side er frivillige avtaler gjerne enklere å gjennomføre politisk (Skjærseth, 2000).

Både utvidet produsentansvar, offentlige anskaffelser og omsetnings- og innblandingskrav vil gjennom markedsmekanismen skape en pris på en gitt adferd, og på samme måte som for økonomiske virkemidler gjør dette at aktørene får insentiver til å redusere negative eksterne virkninger. Aktørene finner selv de løsningene som egner seg best, i motsetning til for eksempel direkte reguleringer, og disse virkemidlene kan derfor være kostnadseffektive. I hvilken grad en utvidet produsentansvarsordning gir insentiver til teknologiutvikling avhenger av hvordan ordningen er utformet. Økomodulering, hvor produsentens kostnad i større grad sammenfaller mer med marginal skadekostnad, gir sterkere insentiver til å redusere avfall og til utvikling av mindre miljøskadelige produkter, enn i en ordning hvor produsentens kostnad ikke er differensiert på denne måten. Som nevnt innebærer imidlertid økomodulering høyere administrative kostnader.

Informative virkemidler

Dersom manglende informasjon, som omtalt i 5.4, er årsaken til miljøproblemet, kan informative virkemidler være effektive. Dersom det ikke er informasjonsmangel som er problemet, men for eksempel at den samfunnsøkonomiske kostnaden ved skadelig aktivitet ikke reflekteres i markedsprisene, må informasjon endre folks atferd for å ha effekt, noe som kan være svært vanskelig. Videre vil effekten av informative virkemidler i stor grad være situasjonsavhengig. Hvorvidt informative virkemidler er mer eller mindre effektive enn andre virkemidler vil variere ut ifra den aktuelle situasjonen. I tillegg er det svært vanskelig å evaluere effektene av informasjonstiltak, se nærmere omtale i boks 5.2.

5.5.2 Kombinasjon av virkemidler

I klima- og miljøpolitikken har man diskutert bruken av flere virkemidler for å nå ett og samme mål. Vanlige argumenter som trekkes frem er at flere virkemidler kan utfylle og forsterke hverandre. På den annen side kan flere virkemidler rettet mot samme mål overlappe hverandre og føre til at virkemidlene påvirker hverandre, også negativt. I verste fall kan virkemidlene motvirke hverandre. Ved å introdusere flere virkemidler kan også risikoen for ikke tilsiktede effekter i andre markeder øke, samtidig som kostnadene for samfunnet kan øke (van den Bergh mfl., 2021). Dette taler for å begrense antall virkemidler rettet mot samme mål.

For å få til en helhetlig omstilling til en sirkulær økonomi kan det imidlertid være behov for å vurdere og ta i bruk flere virkemidler. Sirkulær økonomi er ikke et mål i seg selv, men vil bidra til å realisere en helhetlig ambisjon om økt bærekraft både økonomisk, miljømessig og sosialt. Dette vil kreve at flere former for markedssvikt adresseres og at interaksjoner mellom markedssvikt og ulike virkemidler hensyntas.

Et klassisk eksempel er negative eksterne virkninger som følge av utslipp i produksjonsprosesser, og for lite forskning og utvikling i ny og renere teknologi som følge av at den privatøkonomiske gevinsten av å utvikle ny teknologi er lavere enn den samfunnsøkonomiske gevinsten. Det siste er en positiv ekstern virkning. Disse to formene for markedssvikt kan tale for å både bruke avgifter for å internalisere de eksterne kostnadene ved utslipp og subsidiere forskning og utvikling i ny teknologi eller regulere eiendomsrettighetene til slike immaterielle eiendeler.

Et annet eksempel hvor flere former for markedssvikt er til stede, er en situasjon hvor forbrukeren ønsker å velge produktet med lavest miljøbelastning, men hvor miljøbelastningen ved de ulike produktene ikke er kjent for forbrukeren. Her er miljøbelastningen ved produksjon og bruk av produktene en negativ ekstern virkning og det er manglende informasjon som forstyrrer forbrukerens produktvalg. Krav om merking er et virkemiddel som både vil korrigere for den manglende informasjonen og bidra til å redusere den negative eksterne virkningen. I slike tilfeller kan en kombinasjon av for eksempel en avgift og informasjonskrav som hensyntar koblingen mellom de to formene for markedssvikt være mer effektivt enn både et enkelt virkemiddel, og to virkemidler som håndterere de ulike formene for markedssvikt uavhengig av hverandre (Bennear og Stavins, 2007).

Myndighetenes usikkerhet med tanke på bedrifters rensekostnader er et annet eksempel hvor flere virkemidler kan være effektivt. Dersom myndighetene som følge av usikkerheten knyttet til rensekostnaden setter antall kvoter for lavt, med tilhørende høye kvotepriser og for mye rensing, kan en avgift på utslipp fungere som et pristak på utslipp. Motsatt kan et for høyt tilbud av kvoter med tilhørende lave kvotepriser og for høyt utslippsnivå suppleres med en subsidie for kvotebeholdning som overstiger utslippene. Dette virker som et prisgulv på utslipp og gir insentiver til ytterligere rensing (Roberts og Spence, 1976).

I mange tilfeller vil den samfunnsøkonomiske kostnaden knyttet til den negative eksterne virkningen avhenge av tid på døgnet, hvor den eksterne virkningen oppstår, været eller lignende. Da kan det være krevende eller praktisk umulig å innrette, for eksempel en avgift, optimalt som beskrevet i 5.2. Et praktisk alternativ er å bruke flere virkemidler, hvor de ekstra virkemidlene korrigerer for at avgiften ikke er satt optimalt i utgangspunktet. En avgift kan for eksempel kombineres med reguleringer i områder eller tidspunkter på døgnet hvor den eksterne virkningen er særlig skadelig.

5.6 Norsk virkemiddelbruk rettet mot markedssvikti andre land

Dagens økonomi er kjennetegnet av lange internasjonale verdikjeder. Råvarer utvinnes, delkomponenter produseres, ferdige produkter produseres, produkter konsumeres, avfall gjenvinnes og sluttbehandles. De ulike leddene i verdikjeden kan være lokalisert i en rekke forskjellige land. Markedssvikt, herunder negative eksterne klima- og miljøvirkninger, kan oppstå i alle ledd i verdikjeden, som omtalt i kapittel 4.2. Dette kan for eksempel være utslipp av ulike miljøskadelige stoffer og klimagasser, eller forringelse av natur. Det gjør det også krevende å ha oversikt over den samlede klima- og miljøbelastningen for et produkt, både for sluttbruker og for aktører i verdikjeden.

Standard økonomisk teori tilsier at avgifter bør legges direkte på aktivitetene som er opphav til klima- og naturskadene. Det tradisjonelle synet har da vært at nasjonal miljøpolitikk ikke skal brukes til å rette opp negative eksterne virkninger som oppstår i andre land. I utgangspunktet er hvert land ansvarlig for sin egen miljøskadelige aktivitet, og dersom norsk miljøpolitikk innrettes mot å redusere miljøskadelig aktivitet i andre land, reduserer det disse landenes insentiv til å bære egne kostnader.

I mange fremvoksende økonomier er det begrenset kapasitet til å regulere og utvikle virkemidler mot eksterne virkninger som oppstår på eget territorium. Det kan være flere grunner til dette. Det kan være at nasjonale myndigheter ikke vurderer den negative eksterne virkningen som vesentlig, at nasjonale myndigheter vektlegger positive virkninger ved aktiviteten høyere enn negative virkninger eller at nasjonale myndigheter ikke har nødvendige institusjoner til å innføre og håndheve virkemidler.

Utfordringen med dagens økonomiske system med lange internasjonale verdikjeder og manglende virkemiddelbruk i de store vareproduserende økonomiene i verden hvor de eksterne kostnadene i stor utstrekning oppstår, gjør det nødvendig å også vurdere såkalte nest best-løsninger, herunder avgifter eller reguleringer som ikke nødvendigvis retter seg direkte mot kilden til de eksterne kostnadene.

I OECDs gjennomgang av Norges innsats for klima og miljø fremgår det at Norge har et høyt materialfotavtrykk 33 per innbygger sammenlignet med andre OECD-land (OECD, 2022). OECD peker på at som for mange andre utviklede økonomier, oppstår det materielle fotavtrykket fra norsk konsum delvis utenfor Norge. Som beskrevet i kapittel 3 publiserte Miljødirektoratet for første gang i 2024 estimater for det forbruksbaserte klimagassutslippet til Norge. Estimatene viser at to tredeler av utslippene fra norsk forbruk i 2021 skjedde utenfor Norge (XIO Sustainability Analytics, 2024). Dette er utslipp i andre land fra produksjon og transport til Norge. OECD anbefaler å legge til rette for en overgang til en mer sirkulær økonomi i Norge, og at det skal tas hensyn til negativ miljøpåvirkning i andre land som følger av norsk konsum av varer. Ifølge OECD vil en mer helhetlig strategi gjøre det mulig å bedre forstå og vurdere utslipp fra importerte varer og tilhørende globale miljøpåvirkninger. I forlengelsen av dette mener OECD at tiltak bør rettes inn mot å redusere Norges samlede ressursforbruk. OECD foreslår blant annet å skape sterkere insentiver for å reversere trenden med økende avfallsgenerering og implementere tiltak for å fremme et mer bærekraftig forbruksmønster.

5.7 Internasjonale avtaler

Internasjonale avtaler kan både begrense Norges mulighet til å innføre virkemidler rettet mot den den triple planetære krisen, eller forplikte oss til slik virkemiddelbruk. Det gjelder også muligheten til å innføre virkemidler rettet mot negative eksterne virkninger som oppstår i andre land. Forholdet til EU og EØS-avtalen omtales nærmere i kapittel 6.

5.7.1 WTO-avtalen

I WTO-avtalen er en av hovedbestemmelsene forbud mot kvantitative restriksjoner på import og eksport. Videre står reglene om ikke-diskriminering sentralt. Ikke-diskriminering innebærer både et krav om bestevilkårsbehandling og krav om nasjonal behandling. Krav om bestevilkårsbehandling innebærer en plikt til å behandle produkter fra alle land minst like godt som produktene fra det land som nyter mest fordelaktig behandling. Det er unntak for tollunioner og frihandelsavtaler. I tillegg er det åpnet for å gi gunstigere vilkår for varer fra utviklingsland enn til varer fra andre land (Generalized System of Preferences).

Krav om nasjonal behandling innebærer at utenlandske varer skal behandles likt med innenlandske. Forpliktelsen kommer til anvendelse både på formell og reell diskriminering. Formell diskriminering vil være at produkter behandles forskjellig på grunn av opprinnelsessted, mens reell diskriminering er forskjellbehandling på grunnlag av egenskaper ved selve produktet.

Kravene om bestevilkårsbehandling og nasjonal behandling gjelder både for reguleringer og avgifter. Kravene innebærer at disse må utformes og anvendes slik at de slår likt ut for norskproduserte varer og varer som importeres til Norge, forutsatt at varene ellers er like. De behøver ikke være identiske, men må konkurrere om det samme markedet for at de skal anses som like. I vurderingen av dette ses det hen til produktenes fysiske egenskaper, om produktene kan benyttes på samme eller liknende måte, forbrukerpreferanser og klassifisering i tolltariffen. Hvis varene ikke anses som like, kan reguleringer og avgifter behandle dem forskjellig uten at det bryter med kravene. Hvis varene anses som like kan reguleringer og avgifter likevel behandle dem forskjellig hvis det er gode grunner til det. Slike grunner kan være beskyttelse av menneskers, dyrs eller planters liv eller helse, og vern av naturressurser.

Som beskrevet av Klimautvalget er det uklart hvor stort handlingsrommet for forskjellsbehandling er. Det gjelder særlig forskjellsbehandling basert på miljø- og klimaeffekter ved produksjon av varer. Det kan være vanskelig å dokumentere forskjeller i klima- og miljøeffekter og at de krav eller begrensninger som settes skyldes disse effektene, og ikke landet varene er produsert i. Miljø- eller klimaeffekter ved bruk viser seg gjerne i det landet som setter krav eller begrensninger og kan være lettere å dokumentere. Derfor kan det være lettere å få gjennomslag for at slike forskjeller gjør varer ulike og at det derfor er dette, og ikke produksjonslandet, som ligger bak krav og begrensninger som slår ulikt ut for varer fra ulike land. WTO-panelets avgjørelse tidligere i år i tvistesaken mellom EU og Malaysia om EUs begrensninger på bruken av palmeolje i biodrivstoff bekrefter imidlertid at det også er rom for å forskjellsbehandle varer som anses som like hvis produksjonen av dem påvirker klima og miljø forskjellig (WTO, 2024).

5.7.2 Andre avtaler

Norge er også tilsluttet en rekke internasjonale miljøkonvensjoner og -avtaler som del av et grenseoverskridende felles samarbeid med andre land for bedre ivaretakelse av natur og redusere negative miljøkonsekvenser. Dette innebærer også bruk av virkemidler som kan påvirke internasjonal handel og bruk av nasjonale virkemidler for å redusere miljøkonsekvenser i andre land. Et eksempel på dette er konvensjonen om internasjonal handel med truede dyre- og plantearter (CITES) som blant annet pålegger medlemslandene å bruke nasjonale virkemidler (importreguleringer) for å begrense handel med truede dyrearter. Dette for å redusere de negative miljøkonsekvensene ved jakt/fangst av truede dyrearter i andre land.

5.8 Langsiktighet og forventninger

Forutsigbare rammebetingelser er viktige for forbrukere og næringsliv. Politisk usikkerhet påvirker hvordan private aktører tilpasser seg, og politikerskapt usikkerhet fører til feiltilpasninger (Kydland og Prescott, 1977). Dette gjelder også i miljø- og klimapolitikken. Fordi forventninger til framtidig politikk påvirker investeringsbeslutningene, kan signaler om framtidige virkemidler påvirke investeringer positivt før virkemidlene settes i verk, for eksempel satsing på teknologiutvikling.

Ved en investeringsbeslutning for et prosjekt med lang levetid vil forventningene om fremtidig nivå på priser og avgifter ha langt større betydning for aktørenes beslutninger enn dagens prisnivå. For privatpersoner kan det være en beslutning om valg av biltype man skal ha i flere år fremover, mens for bedrifter kan det være anskaffelse og installasjon av ny og mer miljøvennlig teknologi. Lønnsomheten av forskning og utvikling på ny teknologi, som ofte kan ta mange år før det gir avkastning, vil også avhenge av forventninger om fremtidige priser og avgifter. Det kan derfor ligge gevinster i å signalisere hvilke mål og prinsipper miljøpolitikken vil utformes etter, også i framtiden. Dersom aktørene forventer en reell økning i avgiftsnivået fremover, vil investeringsbeslutningene basere seg på dette.

Langsiktighet kan være et argument for bruk av handlingsregler og ordninger som på ulike måter binder politikken over tid. Mange land har lenge hatt regler for budsjettpolitikken. De senere årene har noen land også innført regler for klimapolitikken. Det vil imidlertid alltid være tvil om hvor bindende slike politisk bestemte regler er. Over tid kan ny kunnskap om eksempelvis kostnader ved miljøutslipp medføre at politikken bør endres. Det er derfor nødvendig å balansere hensynene til forutsigbarhet og fleksibilitet.

5.9 Fordelingsvirkninger

Ulike virkemidler kan ha uønskede sosiale og geografiske fordelingsvirkninger. I følge Tinbergen-regelen kreves det flere virkemidler dersom man har flere mål (Tinbergen, 1956). Dette betyr at virkemidler rettet mot å redusere ressursforbruket som medfører miljøproblemer i form av tap av naturmangfold og klimagassutslipp, bør utformes for å oppnå dette, mens fordelingspolitiske virkemidler bør brukes for å oppnå den ønskede fordelingen. Effektiv virkemiddelbruk forutsetter at virkemidlene rettes mest mulig direkte mot de målene man ønsker å oppnå. Dersom for eksempel et miljøpolitisk virkemiddel har uheldige fordelingsmessige virkninger, er løsningen altså ikke å la være å innføre det, men i stedet å bruke andre virkemidler for å oppnå den ønskede fordelingen. Fordelingsvirkninger av ekspertgruppens anbefalinger adresseres i ekspertgruppens vurdering av de enkelte virkemidlene.

5.10 Oppslutning og politisk gjennomførbarhet

Både den generelle legitimiteten til politikken og den spesifikke støtten til eller motstanden mot spesifikke virkemidler er svært viktig for hva som er politisk gjennomførbart (Schaffer mfl., 2022). Politikere kan være skeptiske til å innføre politikk som de forventer at vil gi motstand i befolkningen eller fra aktører med makt. Det finnes mye kunnskap om aksept for ulike virkemidler. Forskningen har forsøkt å gi svar på hvilken type politikk som vil gi mer eller mindre motstand i befolkningen. Ulike metastudier indikerer at det er viktig for en generell oppslutning i befolkningen at et politisk virkemiddel oppfattes å gi en rettferdig fordeling av goder og byrder og at det er styringseffektivt (Bergquist mfl., 2022).

Avgifter er ofte upopulære. Det gjelder også avgifter som har en effektivitetsfremmende begrunnelse, som for eksempel miljøavgifter som skal korrigere for negative eksterne virkninger. Dette kan gjøre det politisk krevende å innføre slike avgifter eller sette et tilstrekkelig høyt avgiftsnivå. På den en annen side er subsidier ofte langt mer populære enn avgifter. Dette til tross for at avgiftsinntekter bidrar til å finansiere offentlig velferd eller redusere andre skatter og avgifter, mens subsidier må finansieres med tilsvarende kutt i offentlig velferd eller økte skatter. Forklaringen kan ligge i det faktum at det er vanskelig å se hvem som egentlig bærer kostnaden av subsidien. Dette kan også forklare hvorfor kvotesystem, omsetningskrav og andre reguleringer som indirekte påvirker priser er politisk enklere å innføre enn avgifter som direkte påvirker priser. For eksempel har det vært mindre diskusjon rundt omsetningskrav for biodrivstoff enn rundt drivstoffavgifter, selv om begge virkemidlene bidrar til økte drivstoffpriser.

Kombinasjoner av virkemidler, fordi de har ulike kostnader og gevinster for ulike grupper, kan være mer populære fordi det blir enklere for flere å identifisere elementer som kommer dem selv til gode. For eksempel finner Andreassen mfl. (2024) at folk foretrekker lave avgifter og høye subsidier, selv om summen i lommeboka er den samme. Imidlertid gjør ikke kombinasjonene av virkemidler avgifter i seg selv mer populære.

I tillegg har forskning vist at aksepten for klimaavgifter kan styrkes dersom avgiftsinntektene øremerkes til bestemte formål, som ytterligere klimatiltak eller reduserte inntektsforskjeller (se for eksempel Dugstad mfl., 2024). Øremerking av offentlige skatte- og avgiftsinntekter kan samtidig hindre effektiv prioritering av midler over budsjettets utgiftsside. Dersom det er ønskelig å støtte en bestemt aktivitet eller gruppe i samfunnet, er tiltak over budsjettets utgiftsside ofte både mindre kostbare og mer treffsikre.

5.11 Ekspertgruppens anbefalinger

Ekspertgruppen anbefaler at:

• Hele spekteret av økonomiske, regulatoriske og informative virkemidler tas i bruk.
• Miljøavgifter som retter seg direkte mot negative miljø- og klimavirkninger velges først. I noen tilfeller kan et kvotetak med utslippskvoter være et tilsvarende virkemiddel.
• Når negative miljø- og klimavirkninger oppstår i andre land hvor disse ikke er tilstrekkelig regulert, bør nest-best virkemidler som miljøtoll, etter mønster av EUs karbontoll, eller innenlandske særavgifter benyttes.
• Subsidier brukes som et supplement til miljøavgifter eller kvoter, og for å påvirke aktørene i en bestemt retning ved å gjøre for eksempel miljøvennlige aktiviteter og teknologier rimeligere.
• Direkte reguleringer som påbud og forbud brukes der det er vanskelig å innføre treffsikre økonomiske virkemidler, eller der det er helt nødvendig for å få implementert sirkulære teknologier og atferdsendringer.
• Informative virkemidler som sertifiseringsordninger og informasjonskampanjer benyttes for å stimulere til sirkulære teknologi- og atferdsendringer.
• Kombinasjoner av virkemidler benyttes når flere typer markedssvikt eller mål er til stede samtidig.

6 EU/EØS-rammeverket for en mer sirkulær økonomi

Sammendrag

Bakgrunn

Kapittel 6 gir en overordnet beskrivelse av regelverkene som er fremmet i EUs handlingsplaner for sirkulær økonomi, med hovedvekt på det som ble lagt frem i forrige kommisjonsperiode under EUs grønne giv, som er EUs grønne vekststrategi. Norge er som EØS-land forpliktet til å gjennomføre mye av regelverket under EUs grønne giv. Beskrivelse av verdikjederegelverkene behandles i kapitlene 9 til 15. I dette kapittelet omtales blant annet økodesignforordningen, retten til reparasjon og kritiske råvarer.

Kapittelet redegjør også for hovedtrekk i EØS-avtalen, blant annet statsstøtteregelverket og anskaffelsesregelverket, og hvordan EØS-avtalen legger rammer for utforming av nasjonale virkemidler for en mer sirkulær økonomi.

Vurderinger

Nasjonalt arbeid med sirkulær økonomi er tett knyttet til regelverksutviklingen i EU. Norge bør være rask med nasjonal gjennomføring av EØS-relevant regelverk fra EU, og unngå etterslep på gjennomføring av regelverk. For å oppnå dette, er det viktig at norsk forvaltning er godt koordinert på tvers av sektorer, og at tilstrekkelig kapasitet og kompetanse finnes i forvaltningen til å gjøre det nødvendige arbeidet med gjennomføring raskt. Dette krever prioritert innsats fra alle deler av forvaltningen. Øvrig norsk virkemiddelbruk bør støtte opp om regelverket med økonomiske og informative virkemidler.

Ekspertgruppen anbefaler at:

• EU/EØS-regelverk som inngår i EUs grønne giv og er relevant for omstillingen til en mer sirkulær økonomi, gjennomføres fortløpende og så raskt som mulig i Norge.
• Norske myndigheter er aktive i å formidle norske innspill og synspunkter i tidlige faser av regelverksutviklingen overfor de relevante delene av EU-organene. Dette gjelder særlig arbeidet med den varslede Circular Economy Act.
• Norsk forvaltning sørger for å ha kapasitet, kompetanse og koordinert innsats på tvers av departementer og etater for å følge tempoet og omfanget av klima- og miljøpolitikken og omstillingen i EU, slik Klimautvalget og EØS-utredningen har pekt på.

6.1 Innledning

Som nevnt i kapittel 4 er EU og EØS-avtalen svært viktig for arbeidet på klima- og miljøområdet. Avtalen sikrer norsk næringsliv like konkurransevilkår og tilgang til EUs indre marked, og medfører harmonisert regelverk med EU på en rekke områder. Nasjonalt arbeid med sirkulær økonomi er tett knyttet opp til EU og regelverksutviklingen som skjer der.

EU har vært en sterk pådriver for omstillingen til en sirkulær økonomi siden lanseringen av den første handlingsplanen for sirkulær økonomi i 2015. Siden da har det pågått et kontinuerlig arbeid med å forsterke reguleringer for å sikre et mer ressurseffektivt Europa. Ny EU-kommisjon har også varslet et fortsatt fokus på sirkulær økonomi, som en del av arbeidet med avkarbonisering og konkurransekraft, blant annet med en ny Circular Economy Act. Det grønne skiftet inngår i rapportene Draghi (2024) og Letta (2024), som tar for seg henholdsvis Europas fremtidige konkurranseevne og videreutviklingen av det indre markedet. Draghi-rapporten angir en tredelt tilrådning: Redusere innovasjonsgapet (pilar en), felles veikart for avkarbonisering og konkurranseevne (pilar to) og redusere avhengigheter og øke sikkerhet (pilar tre). Fortsatt styrking av en mer sirkulær økonomi er et sentralt grep for å sikre dette.

EUs handlingsplan for sirkulær økonomi argumenterer for at ressursuttaket på globalt nivå er den store utfordringen, og målet er å oppnå klimanøytralitet og frakoble økonomisk vekst og ressursbruk. For å oppnå dette legger EU opp til en overgang til en regenerativ vekstmodell som gir mer tilbake til planeten enn den tar ut, sikrer at forbruket av ressurser er innen planetens tåleevne og søker å redusere forbrukets fotavtrykk og doble bruken av sekundære materialer innen 2030 (Europakommisjonen, 2020).

Regelverksutvikling i EU/EØS når det gjelder sirkulær økonomi begrunnes dermed i et globalt overforbruk av ressurser og at EU skal gjøre sitt for å bidra til å nå globale klima- og miljømål, for eksempel FNs bærekraftsmål. Gjennom deltagelse i EØS-samarbeidet vil norsk virkemiddelbruk dermed strekke seg utover miljøkonsekvenser som oppstår innenfor Norges grenser. Den norske strategien for sirkulær økonomi og handlingsplanen fra 2024 ligger tett opp til EUs handlingsplan, og den nye loven om bærekraftige produkter og verdikjeder bygger på samme begrunnelse.

Se for øvrig vedlegg 1, som inneholder en liste over EU-regelverk som omtales i ekspertgruppens rapport.

6.2 Om EØS-avtalen

EØS-avtalen og Norges forhold til EU er bredt behandlet senest i NOU 2024: 7 (EØS-utredningen). EØS-avtalen er bred og omfattende, og er den klart viktigste handelsavtalen Norge har. Deltakelsen i EUs indre marked utgjør kjernen i EØS-samarbeidet. Deltakelse i det indre markedet forutsetter like konkurransevilkår og dermed felles regler om rettigheter og plikter, også når det gjelder klima- og miljø.

EØS-avtalen omfatter mye av EUs regelverk på klima- og miljøområdet. Den omfatter regelverk som stiller klima-, miljø- og/eller bærekraftskrav til varer, samt regler om miljømerking, tiltak mot klimagassutslipp, avfallshåndtering, industriutslipp, utslipp til luft, miljøgifter og støy. Videre setter den rammer for statsstøtte til klima- og miljøformål, samt til klima- og miljøkrav i offentlige anskaffelser. Noe av regelverket som omfattes av EØS-avtalen går ut på felles regler som ikke kan fravikes, mens andre regler gir rom for å stille strengere krav eller andre tiltak, eller gir en viss valgfrihet om hvordan kravene skal oppfylles. Der det ikke er gitt felles regler, eller der reglene gir rom for strengere krav eller valg av tiltak, vil EØS-avtalens generelle regler knyttet til de fire friheter og blant annet statsstøtte, få anvendelse.

EØS-avtalen gir rettigheter og plikter til næringsliv og innbyggere, men inneholder ikke regler om samordning av direkte og indirekte skatter. EUs sekundærlovgivning legger derfor ingen direkte bindinger på utformingen av norske skatte- og avgiftsregler. De generelle reglene om fri bevegelighet av varer, personer, tjenester og kapital, likebehandling og forbudet mot statsstøtte med videre gjelder imidlertid også for skatter og avgifter, og kan etter omstendighetene innebære en innskrenkning i beskatningsfriheten (Prop. 1 LS (2024–2025), s. 68).

Hovedregelen etter avtalen er at det ikke skal innføres tiltak som direkte eller indirekte forskjellsbehandler innenlandske og utenlandske varer og tjenester. Basert på denne hovedregelen er det gjennom rettspraksis utledet et prinsipp om gjensidig godkjenning. Det innebærer at varer som er lovlig å omsette og tjenester som er lovlig å yte i ett EØS-land også i utgangspunktet skal være lovlig i andre EØS-land. Det er likevel adgang til å begrense eller forby slike varer og tjenester hvis det er viktige samfunnsmessige grunner til det. Begrensninger og forbud må imidlertid ikke være strengere enn nødvendig for å oppnå formålet. Dette gjelder når det ikke er felles regler for varer og tjenester. I den videre teksten redegjøres det for viktige elementer i EØS-avtalen, nærmere om statsstøtteregelverket og anskaffelsesregelverket, og hvordan EØS-avtalen også legger rammer for utforming av nasjonale virkemidler for en mer sirkulær økonomi.

6.2.1 Nasjonale tiltak og EØS-avtalen

EØS-avtalen er ikke nødvendigvis til hinder for å forby, begrense eller fremme bestemte varer eller økonomisk aktivitet gjennom norske regler, skatter eller avgifter. Generelt er forutsetningene for det første at de norske reglene ikke bryter med EU-rettsakter tatt inn i EØS-avtalen, som kan enten være totalharmoniserende eller minimumsharmoniserende. For det andre, er det viktig at de norske reglene heller ikke bryter med EØS-avtalens generelle regler om blant annet de fire friheter og statsstøttereglene.

Når det gjelder EU-rettsakter, vil den nasjonale reguleringsfriheten avhenge av om EU-rettsakten er totalharmoniserende eller ikke. EU-rettsakter som tas inn i EØS-avtalen og som i EU er vedtatt med grunnlag i den såkalte indre markedshjemmelen i artikkel 114 i Traktaten om den Europeiske Unions funksjon (TFEU), innebærer i utgangspunktet full harmonisering og gir bare mulighet for andre eller strengere nasjonale tiltak hvis den enkelte rettsakt selv åpner for det. EU-rettsakter som er vedtatt med grunnlag i den såkalte miljøhjemmelen i artikkel 192 i Traktaten om den Europeiske Unions funksjon (TFEU), innebærer derimot i utgangspunktet minimumsharmonisering, og åpner derfor i større grad for andre eller strengere tiltak for å beskytte miljøet, forutsatt at dette er i tråd med EØS-avtalen for øvrig. Andre bestemmelser i TFEU som hjemler EU-rettsakter gir ikke like klare føringer om medlemslandenes reguleringsfrihet. For EU-rettsakter vedtatt med grunnlag i disse som tas inn i EØS-avtalen, avhenger dette derfor i større grad av innholdet i rettsaktene. Adgangen til å fastsette andre eller strengere nasjonale tiltak kan også påvirkes av om EU-rettsaktene som tas inn i avtalen er direktiver eller forordninger. Direktiver gir i utgangspunktet større frihet til å velge hvordan de pålagte forpliktelsene skal gjennomføres nasjonalt. Forordninger skal derimot gjennomføres som de er og gir derfor mindre rom for valg av gjennomføringstiltak.

For det andre må vilkårene som de generelle reglene i EØS-avtalens hoveddel stiller for slike tiltak være oppfylt. Disse innebærer at varer, personer, tjenester og kapital skal kunne kjøpes og selges, ytes og flytte eller flyttes fritt og på samme vilkår innenfor hele EØS, uavhengig av hvor i EØS de kommer fra. Det kreves et legitimt formål med å forby, begrense eller fremme bestemte varer eller økonomisk aktivitet. Beskyttelse av klima og miljø er blant disse formålene. Tiltakene som skal ivareta slike formål må dessuten være både egnet til og nødvendig for å oppnå formålet. Økonomiske tiltak må dessuten være forenlig med statsstøttereglene, se under.

Dersom det – for å beskytte klima eller miljø – er aktuelt med forbud, begrensninger eller å fremme bestemte varer eller økonomisk aktivitet gjennom regelverk, skatter eller avgifter, som ikke følger av regler i EØS-avtalen, må man derfor i alle tilfeller kunne begrunne at det er en klima- eller miljøutfordring som må løses, og at tiltaket man vil innføre er både egnet og nødvendig for å bidra til å motvirke, redusere eller tilpasse seg til utfordringen.

Ved utarbeidelse av nytt regelverk er det også viktig å vurdere regelverket opp mot EØS-høringsloven (2004). Loven krever at nye nasjonale regler som stiller krav til tekniske spesifikasjoner eller andre krav til varer eller regler om informasjonssamfunnstjenester, skal sendes på høring i EØS. Formålet med EØS-høringsloven er å hindre at nasjonale tekniske regler skaper handelshindre i strid med EØS-avtalen. Dersom tekniske regler ikke er meldt etter lovens bestemmelser, kan reglene i utgangspunktet ikke anvendes eller påberopes overfor borgerne (privatpersoner, bedrifter, organisasjoner mv.). Loven regulerer også meldeplikt for nasjonale krav til tjenestevirksomhet.

6.2.2 Statsstøttereglene for avgifter

Det EØS-rettslige s tatsstøtteforbudet innebærer at Norge i utgangspunktet ikke kan ha skatteregler som gir enkeltforetak eller grupper av foretak, gunstigere skattemessig behandling enn det hovedregelen for slike foretak tilsier. Formålet med støtten er uten betydning, slik at også støtte til miljøformål kan anses som en økonomisk fordel som utgjør statsstøtte. Begrunnelsen blir i stedet relevant ved vurderingen av om støtten skal tillates. Forbudet rammer både fordeler for enkeltforetak og fordeler for visse sektorer eller geografiske områder.

Økonomiske insentiver til støtte for sirkulær økonomi vil kunne falle inn under den EØS-rettslige statsstøttedefinisjonen og dermed også forbudet, forutsatt av at insentivene blant annet er selektive. EØS-avtalen har ulike regler som på nærmere vilkår åpner for å likevel gi statsstøtte. EFTAs overvåkningsorgan (ESA) vedtar retningslinjer for tolkning og bruk av disse reglene. Reglene, som gjenspeiler EUs regelverk på området, setter strenge betingelser for at støtten skal kunne anses forenlig. Slik støtte må notifiseres (meldes) til ESA, og kan ikke iverksettes før ESA har godkjent den. Retningslinjene for statsstøtte til klima, miljøbeskyttelse og energi (CEEAG) ble i 2022 endret for å gjøre det enklere og raskere for statene å få godkjent flere typer klima-, miljø- og energistøtte. Europakommisjonen jobber for tiden med nye retningslinjer kalt Clean Industry State Aid Framework (CISAF). Formålet med retningslinjene er å forenkle statsstøttereglene for å gjøre det lettere for medlemsland å støtte grønne industriinitiativer. Retningslinjene er foreløpig ikke vedtatt av Europakommisjonen og heller ikke av ESA, men antas å komme i løpet av 2025.

Det er gjort unntak fra notifikasjonsplikten i den såkalte gruppeunntaksforordningen (GBER). Handlingsrommet for å gi offentlig støtte til klima- og miljøtiltak ble noe utvidet da de siste endringene i gruppeunntaksforordningen ble tatt inn i EØS-avtalen og norsk rett i desember 2023. I visse tilfeller kan støtte være tillatt også uten notifikasjon eller melding, hvis støttebeløpet er så lite at det antas at støtten ikke vil påvirke samhandelen i EØS-området. Dette gjelder støtte som oppfyller kriteriene i forordningen for bagatellmessig støtte. Nærmere beskrivelse finnes i Prop. 1 LS (2024–2025).

6.2.3 Regelverk for offentlig anskaffelser

Regelverket for offentlige anskaffelser i Norge bygger på EU/EØS-regelverket. Norge må som hovedregel følge de samme prinsippene som EU-landene, inkludert krav om konkurranse, likebehandling, forholdsmessighet og gjennomsiktighet for alle offentlige anskaffelser over gitte EØS-terskelverdier. Over terskelverdiene er det i tillegg et stort antall prosedyreregler for gjennomføring av offentlige anskaffelser som er inkorporert i det norske anskaffelsesregelverket. Gjennom EØS-avtalen og øvrige internasjonale avtaler, slik som WTO-avtalen på anskaffelsesområdet (GPA), forplikter Norge seg også til å gi utenlandske bedrifter en tilsvarende adgang til det norske markedet som norske aktører.

Reglene medfører begrensninger i nasjonal handlefrihet og begrenser valgmulighetene til offentlige oppdragsgivere. For eksempel setter reglene om likebehandling og forholdsmessighet grenser for hvilke type krav og kriterier som kan stilles for å fremme en sirkulær økonomi. Selv om EØS-reglene setter begrensninger, har oppdragsgiverne likevel et stort handlingsrom til å stille miljøkrav og fremme en sirkulær økonomi innenfor disse begrensningene. EU har de siste årene også satt fokus på grønne og sirkulære anskaffelser. Europakommisjonen arbeider med revisjon av anskaffelsesdirektivene som en del av EUs «Clean Industrial Deal». Revisjonen skal blant annet legge til rette for bærekraft, motstandsdyktighet (resilience) og europeiske preferansekriterier i strategiske sektorer.

6.2.4 Om gjennomføring av EØS-regelverk i norsk rett

Når en EU-rettsakt tas inn i EØS-avtalen gjennom beslutning i EØS-komiteen, må den gjennomføres i norsk lov eller forskrift for å bli en del av norsk rett. Dette gjelder alle rettsakter, enten det er forordninger, direktiver eller beslutninger. EØS-avtalen legger føringer for hvordan EØS-regelverk skal gjennomføres i norsk rett.

Forordninger har direkte virkning i EU, men ikke i EØS. I stedet krever EØS-avtalens artikkel 7 at forordningen «som sådan» skal gis anvendelse i nasjonal rett. Det innebærer at forordninger må gjennomføres ved inkorporasjon. Det vil si at det enten vedtas en lov- eller forskriftsbestemmelse som henviser til forordningen slik den er innlemmet i EØS-avtalen og fastsetter at denne gjelder som lov eller forskrift, eller at forordningen gjøres til norsk lov eller forskrift ord for ord. Gjennomføringsplikten er absolutt, og innebærer at alle forordninger som tas inn i avtalen må gjennomføres i sin helhet, uansett om de berører privates rettigheter og plikter eller ikke.

Når det gjelder direktiver overlater EØS-avtalens artikkel 7 derimot til statene å «bestemme formen og midlene for gjennomføringen». Det innebærer at direktiver kan gjennomføres ved transformasjon. Det vil si at det fastsettes lov- eller forskriftsbestemmelser som oppfyller direktivets krav. Direktivforpliktelser som allerede er oppfylt i gjeldende lovgivning, kan gjennomføres ved konstatering av rettsharmoni (passiv transformasjon). Gjennomføringen skal oppfylle målet med direktivforpliktelsene, samtidig som man er bevisst på statenes frihet i form og midler. Det gjelder både for direktiver som helhet og for de enkelte bestemmelsene i direktivene. Det gjelder likevel noen viktige EØS-rettslige rammer for valg av form og midler for gjennomføring. Alle direktivforpliktelser som berører privates rettigheter og plikter må gjennomføres i lov eller forskrift. Gjennomføringen må fange opp direktivets bestemmelser fullt og helt, og reglene må være tilstrekkelig klare og forutsigbare. Gjennomføringen må også ta hensyn til om direktivet i sin helhet eller bestemmelser i det er minimumsharmoniserende eller totalharmoniserende . Som nevnt i pkt. 6.2.2 innebærer minimumsharmonisering at det oppstilles minstekrav, og norske myndigheter kan velge å stille strengere krav nasjonalt så lenge man holder seg innenfor rammen av EØS-retten for øvrig. Totalharmonisering innebærer at det ikke er tillatt med strengere nasjonale krav. Harmoniseringsgraden kan som nevnt foran følge av hjemmelsgrunnlaget for direktivet i TFEU, uttrykkelig av direktivet, eller bero på en konkret tolkning, der det særlig må ses hen til direktivets formål.

Selv om direktiver og forordninger må gjennomføres i lov eller forskrift for å bli en del av norsk rett, og dermed ikke har samme direkte virkning som i EU, følger det av rettspraksis fra EFTA-domstolen at de likevel kan få gjennomslag i norsk rett selv om de ikke er gjennomført. EFTA-domstolen har for det første slått fast at det gjelder et prinsipp om EØS-konform tolkning. EFTA-domstolen har også slått fast at staten på nærmere vilkår kan bli erstatningsansvarlig overfor private rettssubjekter for tap de lider på grunn av mangelfull gjennomføring av EØS-regelverk. For øvrig gjelder det også et alminnelig presumsjonsprinsipp, det vil si et prinsipp om at norsk rett antas å være tråd med folkerettslige forpliktelser, som også omfatter EØS-avtalen.

6.3 EUs handlingsplaner for sirkulær økonomi og arbeid under den grønne given

Den første handlingsplanen fra 2015 (Europakommisjonen, 2015) inkluderte en liste på 54 tiltak for å oppnå en sirkulær økonomi, samt konkrete endringsforslag til EUs avfallsregelverk. Det ble i denne omgangen foretatt flere større revideringer av avfallsregelverket, gjennom blant annet revidering av rammedirektiv om avfall 34 , deponidirektivet 35 og emballasjedirektivet 36 . Her ble det satt nye og høyere mål om materialgjenvinning, med avklaringer rundt blant annet målemetoder. Den gang var initiativet foreslått som et bidrag til daværende kommisjons prioritet om «A New Boost for Jobs, Growth and Investment». Det var en politisk respons på ressursknapphet og økende global konkurranse om ressurser. Målet med forslaget var også bedre økonomisk og miljømessig samfunnsutvikling ved å effektivisere hvordan ressurser brukes gjennom hele verdikjeden (produksjon, forbruk og avfallsbehandling) og ved innovasjon legge til rette for utvikling av nye markeder og forretningsmodeller.

Den andre handlingsplanen for sirkulær økonomi kom i 2020, og ble regnet som en av de viktigste delene under EUs grønne giv (European Green Deal). Handlingsplanen inkluderte en tiltaksliste med 35 tiltakspunkter som i all hovedsak omhandlet styrking av regelverket. Målene under EUs grønne giv er mål om klimanøytralitet innen 2050 og et samfunn der økonomisk vekst kan skje uten å øke bruken av ressurser. Det ligger en rekke bindende mål i de ulike regelverkene, som Norge er forpliktet til å nå. Målkravene som stilles er omtalt i de relevante kapitlene av rapporten.

EU fortsetter arbeidet med å fremme sirkulær økonomi som nøkkelen for å løse den triple planetære krisen (klima, natur og forurensning). Et samstemt regelverk er en viktig forutsetning for endring, og tendensen legges om fra å regulere etter direktiver med forpliktende mål, til å i større grad regulere gjennom forordninger. EU peker på at dagens implementering av tidligere direktiver er så forskjellig innad i EU at det hindrer det indre marked i å fungere optimalt, og stiller derfor i økende grad totalharmoniserte krav gjennom forordninger.

Omstillingen til en mer sirkulær økonomi i EU skal styrke europeisk konkurransekraft og redusere behovet for importerte ressurser. Konkurransen i markedene skal skje på grunnlag av høye klima- og miljøstandarder, og tiltak som bedre utnytter de materielle ressursene i økonomien skal bli mer kraftfulle. Industri og annen næringsvirksomhet må innrette seg på at høye standarder for produksjon og forbruk av produkter i det indre markedet blir den nye normalen. Oppsummert målrettes og strømlinjeformes det felleseuropeiske regelverket for at det indre marked skal virke så effektivt som mulig for omstilling til en mer sirkulær økonomi som mer effektivt utnytter materielle ressurser, motvirker overforbruk og reduserer avfallsmengdene.

Produkter som ikke innfrir krav fastsatt i de nye regelverkene, får ikke settes på markedet i EU/EØS. Av hensyn til å nå både nasjonale og internasjonale klima- og miljømål, og av hensyn til norsk næringslivs konkurransevilkår, er Norge tjent med å forholde seg aktivt til regelverksutviklingen ellers i EU/EØS. Mye av regelverket som nå kommer er dessuten i kjernen av det indre marked, som Norge gjennom EØS-avtalen er en integrert del av, og vil erstatte og utvide regelverk som i all hovedsak allerede er innlemmet i EØS-avtalen.

6.4 EUs produktrammeverk og økodesignforordningen

Økodesignforordningen (Forordning (EU) 2024/1789, 2024) er den viktigste enkeltstående rettsakten i EUs sirkulær økonomi-regelverk for produkter, og skal gjøre bærekraftige produkter til normen gjennom å stille bærekraftskrav til produkter. Forordningens virkeområde omfatter alle produkter med unntak av mat, fôr og legemidler. Økodesign dreier seg om at produkter har grunnleggende bærekraftsegenskaper som blant annet holdbarhet, reparerbarhet, materialgjenvinnbarhet, eller innhold av materialgjenvunnet råvare, og som medfører et lavest mulig klima- og miljøfotavtrykk i hele verdikjeden. Det er ikke satt egne målkrav i økodesignforordningen. Økodesignkravene har tre hovedaspekter: Produktenes bærekraftsegenskaper, ytelseskrav og dokumentasjon og informasjon. Informasjon om bærekraftsegenskapene skal gjøres lett tilgjengelig for alle markedsaktører, både alminnelige forbrukere og profesjonelle. Det vil påvirke handlingsvalg og forsterke effekten av introduksjon av mer bærekraftige produkter på markedet. Det skal under forordningen utvikles en rekke underliggende rettsakter for produkter eller produktgrupper med konkrete økodesignkrav til disse. Tekstiler er blant de første produktgruppene som det vil komme mer spesifikke regler om (Europakommisjonen, 2023).

Forordningen inneholder også et forbud mot destruksjon av usolgte produkter, i første omgang klær og sko. Den gir også hjemmel for bindende grønne innkjøpskriterier for offentlige anskaffelser av produkter. Forordningen er foreslått gjennomført som norsk lov gjennom endring i lov om bærekraftige produkter og verdikjeder. Regjeringen vil fremme en proposisjon LS for Stortinget med nødvendige lovendringer for å gjennomføre økodesignforordningen. Loven om bærekraftige produkter trådte i kraft 1. juli 2024. Se Figur 6.1 for noen eksempler på ulike typer krav som stilles i økodesignforordningen.

Figur 6.1 Eksempler på typer krav i økodesignforordningen

6.5 Verdikjedebasert regulering

I tillegg til en overordnet, generell lovgivning om økodesign, utformer EU regelverk som integrerer bærekraftshensyn i hele verdikjeden innenfor de syv prioriterte verdikjedene:

• Batterier og kjøretøy
• Tekstiler
• Plast
• Emballasje
• Elektriske og elektroniske produkter
• Bygg og byggevarer
• Mat, næringsstoffer og vann

Denne verdikjedebaserte tilnærmingen til reguleringen er, både i EU og i norsk rett, et utradisjonelt regulatorisk grep. Det er blant annet en konsekvens av EUs mål om å redusere EUs samlede klima- og miljøfotavtrykk i et globalt perspektiv. Verdikjederegelverkene spenner over alle stadiene i et produkts livsløp, og vil dels inneholde noen av de samme typer krav som hjemles i økodesignforordningen når det gjelder egenskaper, dokumentasjon, informasjon og offentlige anskaffelser, men vil på sine områder kunne være mer spesifikke og ikke minst integrert med øvrige krav i den enkelte verdikjede. Merverdien ligger i at alle krav er stilt ut fra et overordnet mål om å redusere fotavtrykket fra verdikjeden samlet sett. De enkelte krav på de enkelte stadiene må derfor forstås og anvendes som deler av en større helhet. Regelverkene som er relevante for de ulike verdikjedene er nærmere beskrevet i rapportens kapitler som omhandler disse verdikjedene.

6.6 Avfallsregelverket

Det er flere regelverk som regulerer avfall i EU/EØS-landene. Rammedirektivet om avfall og forordningen om grensekryssende forsendelser av avfall 37 er to sentrale regelverk på avfallsområdet. Det er også flere regelverk som omfatter enkeltfraksjoner slik som emballasjeforordningen, som også skal bidra til økt ressursutnyttelse og ivareta prinsippet om at forurenser betaler. Deponidirektivet inneholder videre en rekke bestemmelser som er viktig for å sikre forsvarlig håndtering av avfall som skal ut av kretsløpet.

Det har vært en stadig utvikling i regelverkene for å oppnå stadig høyere utnyttelse av ressursene i avfallet, da i særlig grad husholdningsavfallet. For eksempel ble rammedirektivet om avfall revidert i 2018, som en del av EUs handlingsplan for en sirkulær økonomi (EØS-notatbasen, 2021). Ny grensekryssforordning regulerer alle forsendelser av avfall innad i EU/EØS, og skal blant annet gjøre det enklere å transportere avfall til ombruk og materialgjenvinning innad i EU/EØS, samt styrke kontroll av ulovlige avfallstransporter. Disse regelverkene er beskrevet i nærmere detalj i kapittel 15 om avfall.

6.7 Forbrukermakt i det grønne skiftet

Gjennom nytt regelverk styrker EU forbrukernes stilling i det grønne skiftet og tilrettelegger for at forbrukerne skal få mulighet til å ta miljøriktige valg.

Direktivet om styrket forbrukervern i det grønne skiftet 38 skal blant annet sikre bedre informasjon om holdbarhet og reparasjonsmuligheter. Det vil også gi forbrukerne bedre vern mot handelspraksis som motvirker bærekraftig forbruk, for eksempel bruk av villedende miljøpåstander og miljømerker/bærekraftsmerker i markedsføringen («grønnvasking») og førtidig produktsvikt. Direktivet er vedtatt og vil, dersom det blir innlemmet i EØS-avtalen, bli gjennomført i norsk rett gjennom endringer i markedsføringsloven, angrerettloven og avtaleloven, og i forskrift om urimelig handelspraksis.

Forslag til direktiv om miljøpåstander og miljømerker skal forhindre grønnvasking og gjøre det lettere for forbrukere å vite om et produkt faktisk er bærekraftig. Det vil utfylle direktivet om styrket forbrukervern i det grønne skiftet ved å fastlegge omfattende detaljerte og spesifikke krav til påstander og merker/merkeordninger. Trilogforhandlinger startet i slutten av januar 2025, men det er uvisst hva som vil bli utfallet i lys av ønsker fra flere hold om deregulering og mindre byrder for næringsdrivende.

Informasjon i kommende digitale produktpass (under økodesignforordningen) vil også spille en viktig rolle for å gi relevant informasjon om reparasjon/oppgradering. Se kapittel 8 for mer utdypende omtale av forbrukerrettigheter i norsk regelverk.

6.8 Retten til reparasjon

Direktivet om rett til reparasjon av varer 39 er vedtatt i EU og er til vurdering hos EØS/EFTA-landene for innlemmelse i EØS-avtalen. Formålet med direktivet er å fastsette felles regler som fremmer reparasjon av varer og på den måten bidra til en styrket sirkulær økonomi og et mer bærekraftig forbruk. I direktivets fortale pekes det blant annet på at dette er nødvendig for å oppmuntre forbrukerne til å bruke sine varer lenger og for å redusere risikoen for at forbrukerne kvitter seg med varer som fortsatt er i brukbar stand. Det forutsettes at direktivet kan bidra til et mer bærekraftig forbruk ved at det fremmer en livssyklus for varer som omfatter ombruk og reparasjon, og som også skaper fordeler for forbrukerne fordi de unngår kostnader knyttet til nye innkjøp, jf. fortalens punkt 3. Det pekes videre på at i forbrukernes valg mellom reparasjon og kjøp av en ny vare, vil momenter slik som pris, holdbarhet og tilgjengeligheten av reparasjonstjenester ha betydning, og det kan eksistere ulike hindre som gjør at forbrukerne ikke velger reparasjon som alternativ. Formålet med direktivet er å håndtere noen av disse hindrene. Se kapittel 8 for nærmere omtale av kravene i dette direktivet. Retten til reparasjon av varer etter direktivet er foreløpig begrenset til ti produktkategorier. Her fremgår det at reparasjonen enten skal være gratis eller utføres mot et rimelig vederlag. Den skal også gjennomføres innen rimelig tid. Produsenten er ikke forpliktet til å reparere dersom reparasjon er umulig.

Produsenten er også pålagt å avstå fra å treffe enkelte tiltak som er til hinder for reparasjon. Blant annet skal en produsent, som tilgjengeliggjør reservedeler og verktøy for omfattede varer, tilby disse til en rimelig pris som ikke er til hinder for reparasjon. Videre kan ikke produsenter nekte å reparere varer omfattet av rettsaktene i vedlegg II med den begrunnelse at varen tidligere har vært reparert av en annen reparatør eller andre personer.

6.9 Kritiske råvarer (Critical Raw Materials Act)

EU har vedtatt en forordning for kritiske råvarer for å styrke de europeiske verdikjedene for kritiske råvarer 40 . Forordningen inneholder blant annet grep som skal fremme effektivitet og sirkularitet gjennom hele verdikjeden. Sirkularitet av kritiske råvarer er viktig både fra et miljøperspektiv og fra et selvforsyningsperspektiv. Tilgang på kritiske råvarer er nødvendig for produksjon av fornybar energiteknologi som vindmøller, elektronisk utstyr, solceller og batterier (se også kapittel 10 og 11). Forordningen inneholder felleseuropeiske mål («benchmarks») om at EU innen 2030 utvinner minst 10 prosent, prosesserer minst 40 prosent, og materialgjenvinner minst 25 prosent av EUs årlige forbruk av strategiske råvarer. I tillegg skal ikke mer enn 65 prosent av EUs årlige forbruk av hver enkelt strategisk råvare komme fra ett enkelt tredjeland.

Landene skal utarbeide og gjennomføre nasjonale programmer for sirkularitet av kritiske råvarer. Forordningen inneholder forslag til tiltak for innsamling og materialgjenvinning av strategiske råvarer fra avfall på nasjonalt nivå, for å oppnå økt sirkularitet og bærekraft. Sentralt står også raskere tillatelsesprosesser for utvinnings-, prosesserings- og materialgjenvinningsprosjekter for kritiske råvarer.

6.10 Andre relevante regelverk og initiativer

I tillegg til krav til produkters egenskaper, styrkes bærekraft i produksjonsfasen gjennom regelverksendringer som skal sikre bærekraftig produksjon av produktene på det europeiske markedet, inkludert ved krav til bærekraftig utvinning og prosessering av råvarer. Eksempler på dette er revidert industriutslippsdirektiv (IED) 41 , EUs karbongrensejusteringsmekanisme (CBAM) 42 og forordning for netto-null i industrien (NZIA) 43 , der tiltak innenfor industri også skal bidra til en sirkulær omstilling.

6.10.1 Industriutslippsdirektivet

Industriutslippsdirektivet regulerer utslipp fra industri gjennom beskrivelse av beste tilgjengelige teknikk (BAT) og bindende utslippsgrenser (BAT-AEL). Revidert Industriutslippsdirektiv, ble vedtatt 12. april 2024 og trådde i kraft i EU 4. august 2024. Innlemmelse av det reviderte direktivet i EØS-avtalen er under vurdering.

Revidert direktiv skal bidra til investeringer som er nødvendige for Europas endring mot en konkurransedyktig og klimanøytral økonomi, uten skadelig forurensning innen 2050. Det tas sikte på å stimulere til innovasjon og bidra til å gi like konkurransevilkår i EU-markedet. Virkeområdet i direktivet er utvidet til å omfatte flere av de mest forurensende virksomhetene i EU. Et av formålene med revideringen er å bidra til en sirkulær omstilling, gjennom å sikre mer bærekraftige drift i sektorene som et steg for å sikre en renere og mer sirkulær økonomi. Konkret betyr dette at virksomheter omfattet av industriutslippsdirektivet innen 2030 må lage planer for hvordan de skal bidra til overgangen til en bærekraftig, ren, sirkulær og klimanøytral økonomi innen 2050.

6.10.2 EUs karbongrensejusteringsmekanisme

EUs karbongrensejusteringsmekanisme (CBAM) 44 , er en del av en større pakke med regelverk («Klar for 55») som skal bidra til å oppfylle EUs mål om 55 prosent utslippskutt innen 2030 i forhold til 1990. Formålet med CBAM er å hindre karbonlekkasje, det vil si at vareproduksjon flyttes til land med lavere klimaambisjoner og lavere prising av utslipp enn det EU har. Mekanismen skal også stimulere andre land til å redusere sine utslipp. Regjeringen har gått inn for at CBAM-forordningen også innføres i Norge og arbeider for at CBAM skal kunne være operativt i Norge fra 2027. Foreløpig er det varene sement, elektrisitet, gjødsel, jern og stål, aluminium og hydrogen som er omfattet av CBAM.

6.10.3 Forordningen for netto-null i industrien

Forordningen for netto-null i industrien kan med fordel sees i sammenheng med forordningen om kritiske råvarer. De to rettsaktene ble foreslått av Europakommisjonen samtidig og er begge del av verdikjeden for ren energiproduksjon. De har samme overordnede formål; å legge til rette for økt produksjon og selvforsyningsgrad i EU av henholdsvis nullutslippsteknologivarer og kritiske råvarer, ved å etablere et felles regulatorisk rammeverk i EU på de to områdene.

6.10.4 EUs direktiv om selskapers bærekraftsrapportering

Det er vedtatt nye lovregler om bærekraftsrapportering fra selskaper. I tråd med felleseuropeiske regler gis det krav om sammenlignbar, pålitelig og lett tilgjengelig beslutningsrelevant informasjon om bærekraftsrisikoene selskaper er eksponert for, og om hvordan selskapene påvirker mennesker og miljø. Dette er en oppfølging av EUs direktiv om selskapers bærekraftsrapportering 45 . Direktivet innebærer at selskapene skal rapportere i tråd med felleseuropeiske standarder for bærekraftsrapportering. En av disse standardene dreier seg om ressursbruk og sirkulær økonomi.

Lovendringene ble satt i kraft 1. november 2024 med en trinnvis innføring. Som ledd i arbeidet med forenklinger for næringslivet, la Europakommisjonen 26. februar frem forslag til forenklinger i reglene om bærekraftsrapportering. Kommisjonen har bl.a. foreslått at langt færre foretak omfattes av reglene og at overgangsreglene i CSRD endres for å pause innføringen av rapporteringskravene for foretakene som skal rapportere for første gang for regnskapsåret 2025 og 2026. Finansdepartementet har sendt på høring et forslag om å utsette innføringen av nye krav til bærekraftsrapportering i regnskapsloven tilsvarende.

I EU er det utarbeidet forslag til rapporteringsstandarder som foretak skal kunne benytte for frivillig bærekraftsrapportering. Et sentralt formål med standardene er å hjelpe mindre foretak med å utarbeide bærekraftsinformasjonen som etterspørres av større foretak i verdikjeden og av banker og investorer. Også her er det retningslinjer for rapportering på sirkulær økonomi.

6.11 Ny EU-kommisjon og fornyet satsning på sirkulær økonomi

Ursula Von der Leyens andre Europakommisjon legger vekt på at målene i EUs grønne giv består og skal følges opp.

I den nye mandatperioden (2024–2029) legges det stor vekt på styrking av Europas konkurransekraft. Kommisjonens Konkurranseevnekompass er lagt frem som ramme for en koordinert politikk som skal svare på Draghi-rapportens tre hovedpunkter: innovasjon, avkarbonisering og konkurranseevne, og reduserte avhengigheter og økt sikkerhet. Klima og miljø er en integrert del av oppfølgingen på alle tre områder. Denne er fulgt opp med «Clean Industrial Deal» som utgjør et felles veikart for konkurransekraft og avkarbonisering for energiintensiv industri og produksjon av rene teknologier i Europa. Her varsles over 40 tiltak på tvers av politikkområder for å redusere energikostnader, skape ledende markeder gjennom økt etterspørsel for avkarboniserte produkter, sikre økt sirkularitet og tilgang på råmaterialer, fremme internasjonale partnerskap samt styrke kompetanse og tilbudet av kvalitetsjobber. Kommisjonen holder kursen for å bli en avkarbonisert økonomi innen 2050, inkludert gjennom et nytt anbefalt klimamål om 90 prosent utslippskutt i 2040.

Blant satsingene under «Clean Industrial Deal» er en ny lov om sirkulær økonomi og en kjemikalieindustripakke som inkluderer en revisjon av Registration, Evaluation, Authorisation and Restriction of Chemicals (REACH-forordningen 46 ) i 2025.

Kommisjonspresident von der Leyen har ytterligere styrket den sektorovergripende tilnærmingen i sin andre periode. Tiltak innenfor klima og miljø skal også svare på Europas behov for sikkerhet for energi og kritiske råvarer, samt bidra til økt konkurranseevne, motstandskraft og jobbskaping. Dette har utvidet betydningen av det indre markedet. Kommissær for miljø, vannrobusthet og en konkurransedyktig sirkulær økonomi skal legge fremme en lov om sirkulær økonomi som skal øke etterspørselen etter sekundære råmaterialer og skape et indre marked for avfall, med særlig fokus på kritiske råvarer. Arbeidet med å oppnå et indre marked for bærekraftige produkter skal trappes opp, og det skal lages en oppdatert strategi for bioøkonomi. Ny lov om sirkulær økonomi («Circular Economy Act») skal etter planen legges frem i siste kvartal av 2026.

6.12 Vurderinger

Nasjonalt arbeid med sirkulær økonomi er tett knyttet opp til EU og regelverksutviklingen som skjer der, gjennom Norges EØS-medlemskap. Norge bør være rask med implementering av dette regelverket. Ekspertgruppen støtter EØS-utvalgets (NOU 2024: 7) anbefaling om å redusere etterslepet på gjennomføring av EU-regelverket som kan bidra til utslippskutt og grønn omstilling.

EUs regelverk knyttet til sirkulær økonomi gjelder i stor grad på tvers av sektorer. Dette stiller krav til god koordinering mellom de ulike departementene og berørte myndighetene, noe som krever prioritert innsats fra alle deler av forvaltningen. Det bør vurderes hvordan det best sikres god interdepartemental EØS-koordinering av regelverk tilknyttet sirkulær økonomi, og at det bygges EØS-kompetanse på dette området på tvers av hele departementsfellesskapet.

Omfanget av relevant regelverk som skal innlemmes og gjennomføres er svært stort, og det krever god kunnskap om EØS-avtalen i det enkelte departement og hos berørte myndigheter. Det er sentralt at det sikres tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til å innlemme og gjennomføre relevant EØS-regelverk. Videre støtter ekspertgruppen Klimautvalget 2050s vurdering om at norsk forvaltning må ha kapasitet også til å identifisere og bruke de muligheter til strengere nasjonal regulering som måtte ligge i det aktuelle regelverket. Med større kapasitet kan Norge også delta i initiativ og allianser av mer frivillig art, som også kan påvirke omstillingen i bransjer hvor Norge har mange bedrifter.

Øvrig norsk virkemiddelbruk bør støtte opp regelverket med økonomiske og informative virkemidler.

6.13 Ekspertgruppens anbefalinger

Ekspertgruppen anbefaler at:

• EU/EØS-regelverk som inngår i EUs grønne giv og er relevant for omstillingen til en mer sirkulær økonomi, gjennomføres fortløpende og så raskt som mulig i Norge.
• Norske myndigheter er aktive i å formidle norske innspill og synspunkter i tidlige faser av regelverksutviklingen overfor de relevante delene av EU-organene. Dette gjelder særlig arbeidet med den varslede Circular Economy Act.
• Norsk forvaltning sørger for å ha kapasitet, kompetanse og koordinert innsats på tvers av departementer og etater for å følge tempoet og omfanget av klima- og miljøpolitikken og omstillingen i EU, slik Klimautvalget og EØS-utredningen har pekt på.